III SA/Wa 2078/05

III SA/Wa 2078/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Hieronim Sęk
Krystyna Kleiber /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Waksmundzka-Karasińska
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Sędziowie Asesor WSA Hieronim Sęk, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi E.B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej po rozpatrzeniu odwołania E. B., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego "M." Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o odmowie umorzenia kwoty [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podał co następuje.
W dniu [...] marca 2005 r. E.B. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego "M." Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z prośbą o umorzenie należności z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich za zajmowany lokal mieszkalny nr [...] położony w S. przy ul [..] oraz za przekazany Agencji lokal mieszkalny nr [...] położony w S. przy ul. [...] w kwocie [...]zł.
Po rozpoznaniu sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego "M." Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., decyzją Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmówił umorzenia opisanej należności Agencji
W dniu [...] kwietnia 2005 r. E. B. wniósł odwołanie, podnosząc, iż znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, spowodowanej wydatkami na leczenie. W uzasadnieniu odwołania, wnioskodawca podnosi też, iż nie został mu przekazany należny równoważnik mieszkaniowy.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, rozpoznając sprawę stwierdził, że nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Dłużnik nie wykazał, by w jego sprawie zaistniały przypadki uzasadniające umorzenie należności, zgodnie § 2 ust. 1 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 października 2004 r. w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz.U. Nr 245, poz. 2460). Zgodnie z tym przepisem umarzanie należności przysługujących Agencji może nastąpić w przypadku gdy egzekucja należności spowodowałaby istotne zagrożenie dla dalszej egzystencji osoby dłużnika lub członków jego rodziny.
Z przedłożonych w sprawie dokumentów wynika, iż w przypadku E.B. jego dochód brutto, stanowi [...] w wysokości [...] zł. brutto. W ocenie organu dłużnik nie spełnia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 i 5 rozporządzenia oraz nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów egzekucji tej należności.
Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, należności pieniężne Agencji mogą być umarzane w całości lub części, w razie wystąpienia przesłanek w nim określonych. W świetle powyższego przepisu organ nie ma obowiązku umorzenia należności lecz rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego, w granicach obowiązującego prawa. W rozważanym stanie faktycznym organ wydając decyzję negatywną dla dłużnika wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym uwzględnił jego sytuację majątkową lecz uznał, że w tym konkretnym przypadku nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie wnioskowanej należności.
Prezes Agencji Mieszkaniowej pouczył nadto wnioskodawcę, iż może złożyć wniosek o udzielenie ulgi w spłacie oraz o przyznanie równoważnika mieszkaniowego.
E.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując zasadność opisanej decyzji.
W skardze podał, że będąc [...] po operacjach [...] przebywa w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w S. z miesięczną odpłatnością około [...] zł. Podobną kwotę otrzymuje w ramach świadczenia [...] bowiem Wojskowa Agencja Mieszkaniowa potrąca mu 25% emerytury, przy czym nie zna dokładnych rozliczeń z Agencją. Natomiast z czasem będzie zmuszony opuścić Zakład i wówczas musi przystosować mieszkanie do swojego [...], [...]. Podkreślił, że Agencja nie wypłaciła mu równoważnika mieszkaniowego, który w przypadku przyznania, przeznaczyłby na zadłużenie.
Do skargi E. B. załączył dowody opłaty pobytu w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w S. za okres [...]r. w kwocie [...] zł (co pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem skargi, iż w tej wysokości są opłaty miesięczne).
Przedstawił też karty informacyjne z leczenia szpitalnego z dnia [...] r.
Z dokumentacji tej wynika, że w styczniu 2003 r. przybył [...]. W dniu [...] maja 2005 r. w Szpitalu Chirurgii Urazowej i Ortopedii w B. wykonano [...], zalecając [...], jak też, że cierpi na [...].
Załączona decyzja o zmianie emerytury wojskowej z dnia [...] stycznia 2005 r. wskazuje, że jest ona wypłacana w kwocie [...] zł miesięcznie.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.
Zdaniem Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie jest możliwe umorzenie należności bowiem nie zachodzi żaden z przypadków wskazanych w Rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 października 2004 .
Podkreślił też, że zaskarżona decyzja jest decyzją uznaniową co oznacza "że organ jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Podał też następujące argumenty:
"Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 11 czerwca 1982 r. -sygn. akt SA 820/81 (OSPiKA z 1982 r. Nr 1-2 poz. 22), jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny. W związku z powyższym stwierdzić należy, że uznanie to - będące pewną ściśle określoną sferą swobody pozostawionej przez ustawę -. nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania, (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2001 r. - sygn. akt V SA 1868/2000-OSP 2001/7-8 poz. 110).Kontrola legalności decyzji uznaniowych, sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny (oraz, jak się wydaje, przez organ odwoławczy), polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 23 września 1996 r. - sygn. akt SA/Ka 1418/95 - Prawo Bankowe 1997/ l str. 81, Glosa 1997/5 str. 30)".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Podstawą prawną wniosku i decyzji obu instancji organów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej są przepisy art. 19a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r., Nr 42, poz. 368 ze zmianami) zwanej dalej" ustawą o zakwaterowaniu sił zbrojnych" oraz Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 października 2004r. w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz.U. Nr 245, poz. 2460) zwanym dalej "rozporządzeniem wykonawczym", wydanym z delegacji art.19a ust.5 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Natomiast przepisami proceduralnymi są przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) zwanej dalej "k.p.a.", gdyż podstawę ich stosowania stanowi § 6 cytowanego rozporządzenia wykonawczego.
Organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej powinny więc przestrzegać zasad postępowania administracyjnego, do których należą - podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), wydanie decyzji zawierającej, poza elementami formalnymi, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, przyczyn, z powodu których, innym dowodom odmówił wiarygodności, jak też uzasadnienie prawne z przytoczeniem przepisów prawa.
Stosownie do treści art. 136 k.p.a. organ odwoławczy przed wydaniem decyzji może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, a stosownie do art. 138 § 1 k.p.a., może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy.
W sprawie tej zostały naruszone wszystkie przytoczone przepisy k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przytoczył wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie tezy, że decyzja o charakterze uznaniowym powinna jedynie w sposób czytelny przedstawić przesłanki faktyczne i wnioskowanie interpretacyjne.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę całkowicie podziela ten pogląd tak jak i tezy obu cytowanych wyroków. Aby jednak przedstawić przesłanki faktyczne należy ustalić stan faktyczny do czego w tej sprawie nie doszło. Decyzja Nr [...] Dyrektora Oddziału Regionalnego "M." Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2005 r., w uzasadnieniu opisuje zadłużenie skarżącego, przytacza § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego i konkluduje, że skoro E.B. otrzymuje emeryturę w kwocie [...] zł miesięcznie i zamieszkuje sam, a skoro na jednego członka gospodarstwa domowego próg dochodowy, określony w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593), wynosi [...] zł., to oznacza, że "sytuacja bytowa i życiowa dłużnika nie daje zatem podstaw do umorzenia należności". Zaznaczyć należy, że organ pierwszej instancji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dysponował dokumentami z leczenia szpitalnego skarżącego w styczniu 2003 r. (załączonymi również do skargi), danymi o wysokości emerytury, oświadczeniem o stanie majątkowym wnioskodawcy, danymi o stanie opłat lokali zajmowanych przez niego oraz wyciąg z zapisów księgowych, dotyczących rozliczenia zwolnionej kwatery przy ul. [...] i zajmowanej przy ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji w ogóle nie odniesiono się do tych dokumentów - poza jednym, wskazującym na wysokość emerytury.
W decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2005 r. również nie zostały przedstawione ustalenia faktyczne lecz jedynie rozważania prawne, dotyczące przypadków dających podstawę do umorzenia należności, w świetle rozporządzenia wykonawczego. Organ drugiej instancji nie odniósł się również do treści odwołania, które powoływało się na zły stan zdrowia skarżącego.
Żadna z decyzji nie przeanalizowała wzajemnej zależności przychodów skarżącego z jego rozchodami i istniejącym obciążeniem z tytułu rozliczenia opłat za mieszkania jak też brakiem możliwości zarobkowych ze względu na [...] i [...] stan zdrowia.
Żadna też nie wyjaśniła o jakich potrąceniach mowa na kartach 14 i 15 akt administracyjnych, przedstawiających rozliczenie opłat za lokal, jak też czy rozliczenie zaległości mieszkaniowych może być postawione do potrącenia z "równoważnikiem mieszkaniowym" (art. 498 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny – Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zmianami)
Decyzja o charakterze uznaniowym zakłada, iż organ uprawniony do jej wydania, dokona swobodnej oceny dowodów, ale musi te dowody zebrać i rozpatrzyć. Decyzja ta nie może być dowolną to jest nie popartą konkretnymi ustaleniami dowodowymi i wnioskami z niej płynącymi.
Przepisy rozporządzenia wykonawczego, cytowane przez obie decyzje w zakresie, który może dotyczyć skarżącego, posiadają następującą treść :
"§ 2.1. Należności pieniężne przysługujące Agencji mogą być umarzane w całości lub w części w razie wystąpienia co najmniej jednego z następujących przypadków:"
"2) dłużnik, będący osobą fizyczną, posiada wyłącznie składniki majątkowe niepodlegające egzekucji sądowej lub administracyjnej, o których mowa w pkt 1, oraz przedmioty codziennego użytku domowego albo egzekucja należności spowodowałaby istotne zagrożenie dla dalszej egzystencji osoby dłużnika lub członków jego rodziny;"
"5) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne."
Analiza przytoczonych przepisów wskazuje, że wymienione przypadki nie stanowią katalogu zamkniętego – mogą wystąpić i inne nieopisane w rozporządzeniu wykonawczym. Przemawia za tym zapis art. 19a ust.1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, który wskazuje jako przyczyny umorzenia względy społeczne, gospodarcze i finansowe. Nie jest bowiem możliwe, uwzględniając system polskiego prawa, aby przepisy wykonawcze, wydane z delegacji ustawowej, zmieniały, poprzez zawężenie zakresu obowiązującego przepisu, który stanowił podstawę jego wydania. Stąd też przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, iż należności Agencji mogą być umorzone w razie wystąpienia "co najmniej jednego z następujących przypadków" należy rozumieć, że w szczególności jeden z opisanych przypadków może być powodem umorzenia należności.
Zważyć należy, że rozporządzenie wykonawcze zawiera pięć punktów, w których należy umorzyć należność, przy czym trzy dotyczą osób fizycznych, a pozostałe osób prawnych i z tego względu zostały pominięte w tych rozważaniach. Dwa przypadki zostały już zacytowane, trzeci, również pominięty bo przewiduje przypadek dłużnika, który zmarł, ale jednocześnie właśnie on - wprost - nawiązuje do przepisu art. 829-833 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zmianami) zwanej dalej" k.p.c." i do art. 8-10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zmianami). Przepisy te stosowane są do postępowań egzekucyjnych, które zostają wszczęte po uprawomocnieniu się orzeczeń określających zobowiązanie dłużnika i po wydaniu tytułu wykonawczego.. Tymczasem akta sprawy nie zawierają jakiejkolwiek wzmianki o tym, aby przeciwko E.B. był wydany tytuł wykonawczy lub istniał dokument przesądzający, iż roszczenie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest wobec niego bezsporne lub też przynajmniej istniał dokument o uznaniu przez niego długu wobec Agencji.
Zachodzi więc obawa, że rozliczenia między stronami nie są zakończone, co potwierdzałaby treść skargi o braku wiadomości przez skarżącego co do szczegółowych danych, dotyczących rozliczeń i potrąceń czynszowych, a w ten sposób wydana decyzja, wydaje się być , co najmniej, przedwczesna.
Na marginesie należy stwierdzić, że nadesłane akta administracyjne zawierają kserokopie dokumentów bez poświadczenia ich za zgodność z oryginałami, co powoduje, że nie są odpisami dokumentów. Jest to sprzeczne z treścią art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). zwanej dalej p.p.s.a w zw. z art. 128 k.p.c.
W konsekwencji decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2005 r. narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ,art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z wymienionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c " p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję bowiem stwierdzone naruszenia wymienionych przepisów k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
Stosownie do art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że uchylona decyzja nie może być wykonana.
Sąd nie orzekł o kosztach postępowania sądowego, gdyż skarżący w zakresie wpisu sądowego, korzystał z prawa pomocy.