III SA/Wa 2060/05

III SA/Wa 2060/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Jarecka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2006 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Minister Finansów z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nadmiernie pobranej dotacji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2005r. Nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego kwotę 1331 zł (tysiąc trzysta trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2005r. Wojewoda P. orzekł o obowiązku zwrotu przez Powiat B. kwoty [...] zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia 9 marca 2005 r. tytułem pobranej w nadmiernej wysokości dotacji z budżetu państwa. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w trakcie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w dniach 2-3 marca 2005 r. w Starostwie Powiatowym w B. ustalono, iż otrzymana w 2003 roku dotacja z budżetu państwa przeznaczona na dofinansowanie utrzymania mieszkańców w Domu Pomocy Społecznej "S." w G. - zwanego dalej "Domem", została pobrana w nadmiernej wysokości. Z dotacji tej sfinansowano bowiem nieponiesione przez podmiot prowadzący Dom - P. mgr Z. K.- wydatki w wysokości [...] zł dotyczące faktur wewnętrznych wystawionych z tytułu opłat czynszowych za korzystnie z lokalu będącego własnością podmiotu prowadzącego Dom. Wojewoda P. podniósł, iż czynsz za lokal użytkowy wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej, będący własnością przedsiębiorcy, nie stanowił, w świetle zapisów umowy z dnia 7 listopada 2002 r. zawartej między Zarządem Powiatu B. oraz P. mgr Z. K., wydatku poniesionego w związku z prowadzeniem Domu. Do takiego wydatkowania środków pochodzących z udzielonej dotacji zobowiązywał przedsiębiorcę § 3 i § 4 przywołanej umowy, na podstawie której zlecono mu prowadzenie Domu. Z tego względu Wojewoda P. orzekł o obowiązku zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia 9 marca 2005 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji Powiat B. wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Starosta B. określił podmiotowi prowadzącemu Dom przypadającą do zwrotu kwotę dotacji wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]lutego 2005 r. uchyliło decyzję Starosty B. i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu swojej decyzji stwierdziło, iż nie doszło do wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem wskazanej kwoty dotacji. Z tego względu, zdaniem Skarżącego, nie do przyjęcia było, aby na podstawie tych samych dowodów ustalić, że doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości przez Powiat B., który tą dotację jedynie przekazywał podmiotowi prowadzącemu Dom. Doprowadziło to do sytuacji, w której dwa właściwe organy wydały dwa różne orzeczenia w oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny. Skarżący zarzucił, iż Wojewoda P. nie wykazał i nie uzasadnił dlaczego do zwrotu dotacji zobowiązany jest Powiat B., podczas gdy nie jest do tego zobowiązany podmiot, który dotację w rzeczywistości otrzymał.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Minister Finansów utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji zgodził się z argumentacją przedstawioną w rozstrzygnięciu Wojewody P., iż czynsz na lokal użytkowy wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej, nie jest w świetle postanowień umowy łączącej Powiat B. z podmiotem prowadzącym Dom, wydatkiem poniesionym w związku z prowadzeniem Domu, dlatego też kwota [...] zł została uznana za pobraną w nadmiernej wysokości. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miał bowiem fakt, iż kwestionowana cześć dotacji nie została przeznaczona na cel określony w umowie, a nie jedynie opłacenie z niej wydatków udokumentowanych fakturami wewnętrznymi, wystawianymi przez podmiot prowadzący Dom, na co zwrócił uwagę w swojej decyzji Starosta B.. Z tego względu Minister Finansów stwierdził, iż pobrana w nadmiernej wysokości dotacja celowa w kwocie [...] zł winna być zwrócona do budżetu państwa według zasad określonych w art. 93 i 93a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.) - dalej powoływana jako "u.f.p.".
W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż jako podstawę do zwrotu dotacji wskazano w decyzji Wojewody Podlaskiego art. 93 ust. 1 u.f.p. i fakt, że została ona pobrana w nadmiernej wysokości. Tymczasem wysokość dotacji jaką Powiat B. otrzymał w 2003 r. wyliczono w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowania ponadgminnych domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 166, poz. 1246). Wobec powyższego pobranie dotacji w nadmiernej wysokości mogłoby wynikać z jej ustalenia poprzez przyjęcie średniego kosztu utrzymania mieszkańca Domu w innej wysokości niż ustalona przez Wojewodę, albo też, innej niż rzeczywista liczby mieszkańców Domu. W uzasadnieniu decyzji Wojewody P. nie powołano się na żadną z tych okoliczności, natomiast postawione tam zarzuty odnosiły się do wykorzystania części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem przez podmiot, który prowadził Dom - co nie mogło stanowić podstawy do żądania od Powiatu B. zwrotu części dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości. Ponadto skarżący wskazał, iż organy obu instancji nie wzięły pod uwagę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., w której orzeczono, iż żadnego obowiązku zwrotu dotacji być nie powinno i na podstawie tego samego stanu faktycznego wydały odmienne rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Dotacja celowa przeznaczona na dofinansowania w 2003 r. Domu Pomocy Społecznej "S." w G. przekazywana była za pośrednictwem Powiatu B. podmiotowi prowadzącemu Dom - realizującemu zarazem zadanie Powiatu w zakresie pomocy społecznej zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) na mocy stosownego porozumienia zawartego z Zarządem Powiatu, na wydatki bieżące związane z funkcjonowaniem domu. Podmiot prowadzący Dom był zobowiązany do wydatkowania otrzymanych środków z zachowaniem zasad określonych w § 3 i § 4 łączącej strony umowy. Niespornym pozostaje, iż zarówno Minister Finansów, jak i Starosta B. uznają sposób wydatkowania kwoty [...] zł, otrzymanej w ramach dotacji, przez podmiot prowadzący Dom, jako niezgodny z postanowieniami umowy. Starosta B. podjął w związku z powyższym działania zmierzające do odzyskania przekazanej kwoty, określając ją do zwrotu przedsiębiorcy prowadzącemu Dom decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. jako wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. Z uzasadnienia decyzji zarówno Wojewody P. jak i Ministra Finansów wynika natomiast, iż taki sposób wydatkowania wskazanej kwoty był również podstawą żądania zwrotu części przekazanej dotacji od Starostwa B..
Odnosząc się do powyższego Sąd podziela pogląd Skarżącego, iż zarówno Wojewoda P., jak i utrzymujący jego rozstrzygnięcie w mocy Minister Finansów, orzekając o obowiązku zwrotu części dotacji, wskazali na pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, nie wyjaśniwszy przy tym na czym ono miało polegać. W uzasadnieniu decyzji nie zarzucono bowiem, jak słusznie wskazał Skarżący, nieprawidłowości w ustaleniu wysokości przekazanej dotacji na podstawie ilości mieszkańców Domu i średniego miesięcznego kosztu ich utrzymania, przywołano natomiast, zdaniem Sądu, jedynie argumenty związane z jej wykorzystaniem niezgodnie z przeznaczeniem i to nie przez sam Powiat, ale przez podmiot prowadzący Dom.
Odnosząc powyższe do znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów zauważyć należy, iż w art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych dokonano rozróżnienia na dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1) i pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2). Przepisy nie definiują przy tym wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wskazując jedynie w ust.2 cyt przepisu, iż wykorzystanie dotacji następuje, w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Pozwala tą więc przyjąć, iż wykorzystanie dotacji niezgodnie z tymi regułami będzie stanowiło o jej wykorzystaniu niezgodnie z przeznaczeniem. W art. 93 ust. 3 i 4 u.f.p. stwierdzono z kolei, iż dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach lub umowie albo niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a dotacjami nienależnymi - dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Powyższe rozróżnienie, jest istotne również ż tego względu, iż zgodnie z art. 93 ust. 7 u.f.p. wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem - z pewnymi wyjątkami - wyklucza prawo otrzymania dotacji przez kolejne 3 lata, a sankcji takiej ustawa nie przewiduje wobec pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Skoro więc w uzasadnieniach ocenianych decyzji stwierdzono, iż Powiat B. pobrał dotację w nadmiernej wysokości, organy administracji zobowiązane były ten zarzut uzasadnić wskazując na podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia - art. 93 ust. 3 pkt 1 lub 2 u.f.p. oraz argumentację świadczącą o pobraniu dotacji w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach lub umowie albo niezbędna na dofinansowania lub sfinansowanie dotowanego zadania. Brak takiego uzasadnienia uniemożliwia bowiem ustalenie motywów jakimi kierowały się organy orzekając o obowiązku zwrotu części dotacji i legalności podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia.
Z uwagi na fakt, iż uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie pozwalają na stwierdzenie powyższych okoliczności, Sąd uznał, iż naruszają one wymogi jakie dla uzasadnienia decyzji administracyjnej przewiduje art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) - dalej powoływanej jako "k.p.a.". Uzasadnienie stanowi jeden ze wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak służyć realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. - w myśl której organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1370 ze zm.; dalej u.p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 u.p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wraz z decyzją ją poprzedzającą nie mogą być wykonane w całości. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.