III SA/Wa 1892/22

III SA/Wa 1892/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Czarkowski
Ewa Izabela Fiedorowicz /przewodniczący/
Jacek Kaute /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III FSK 959/23 - Wyrok NSA z 2023-11-16
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 888
art. 2 ust. 3 i 3a pkt 2, art. 6f ust. 3 i 4, art. 6j ust. 1 pkt 1, 2, 2a, art. 6j ust. 3e, art. 6k ust. 1, 2, 2a, 4 i 4a, art. 6m ust. 2, art. 6r ust. 1aa, 2c i 2da
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 58 par. 1 pkt 5a i 6, art. 60, art. 153, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 45 ust. 1, art. 84, art. 217
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Czarkowski, Sędziowie sędzia WSA Ewa Fiedorowicz, sędzia WSA Jacek Kaute (sprawozdawca), , Protokolant referent stażysta Paweł Król po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. spraw ze skarg: I. W. w W., II. R. w W., III. M. w W., IV. Prokuratora Okręgowego w Warszawie, V. S. w W., VI. S. w W., VII. S. w W., VIII. W. w W., IX. S. w W., X. W. w W., XI. S. w W., XII. W. w W., z udziałem uczestnika postępowania W. w W. [...], na uchwałę Nr XXXVIII/1199/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności: 1) odrzuca skargi w zakresie, w jakim skargi te dotyczą przepisu § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, 2) odrzuca skargi: - W. w W., - R. w W., - M. w W., - S. w W., - S. w W., - S. w W., - S. w W., - W. w W., - W. w W., - W. w W., w zakresie, w jakim skargi te dotyczą przepisu § 1 pkt 3, § 1 pkt 4, § 1 pkt 5 lit. c oraz § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, 3) umarza postępowanie sądowe w zakresie skargi S. w W., 4) oddala skargi w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Rada m.st. Warszawy ("Rada", "Organ"), w dniu 15 października 2020 r., podjęła uchwałę Nr XXXVIII/1199/2020 zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Maz. z 23 października 2020 r., poz. 10646).
Skargi na uchwałę złożyli:
1) W. w W.,
2) R. w W.,
3) Prokurator Okręgowy w Warszawie,
4) M. w W.,
5) S. w W.,
6) S. w W.,
7) S. w W.,
8) S. w W.,
9) W. w W.,
10) W. w W.,
11) S. w W.,
12) W. w W..
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wstrzymanie jej wykonania oraz (poza Prokuratorem) o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skargach zostały podniesione, w szczególności, zarzuty naruszenia przez Radę następujących przepisów:
1. art. 2 ust. 3, art. 2 ust. 3a w zw. z art. 6h, art. 6k ust. 1, ust. 2, ust. 2a, ust. 2b i art. 6j ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 3b, art. 6n ust. 1 i 2, art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6k ust. 1, art. 6j ust. 3e, art. 6k ust. 2a pkt 1, art 6j ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6j ust. 3e w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6k ust. 2a pkt 2, art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3e, art. 6 ust. 2a, art. 6k ust. 1 i art. 6j ust. 2, art. 6h, art. 6j, art. 6k ust. 1 i 2 - ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888, dalej zwanej też "ustawą" lub "u.c.p.g."),
2. art. 2, art. 7, art. 8, art. 32 ust. 1, art. 84, art. 94, art. 168 oraz art. 217 Konstytucji,
3. art. 5a ust. 1 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej zwanej też "u.s.g." lub "ustawą samorządową").
Skarżące [...] i [...] upatrywały swojego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w fakcie wykonywania przez nie obowiązków właściciela nieruchomości w stosunku do posiadających prawa do lokali, a także w tym, że władały faktycznie gruntem, w tym częściami wspólnymi, oraz były współwłaścicielami budynków wielolokalowych. Ponadto, w ocenie niektórych, uchwała naruszyła ich interes prawny, ponieważ są one płatnikami opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 2 ust. 3 u.c.p.g. Uchwała została podjęta w oderwaniu od realiów funkcjonowania spółdzielni i wspólnot mieszkaniowych w Warszawie.
Zdaniem Skarżących uchwała określa zasady ustalania ilości wody na potrzeby wymiaru wysokości opłaty w sposób nieprecyzyjny. Przyjęta w uchwale metoda została oderwana od kryterium "gospodarstwo domowe", tj. podstawowego miernika z u.c.p.g., i została odniesiona wyłącznie do ilości wody zużytej z danej nieruchomości, do czego Rada nie była uprawniona. Nie zostały też precyzyjnie określone zasady ustalania ilości zużytej wody. W zaskarżonej uchwale użyto niezgodnych z prawem, nieprecyzyjnych zapisów, tj. wpisano spójnik "lub" w odniesieniu do danych, które miały być podstawą ustalania ilości zużytej wody, poza danymi z wodomierza. Zastosowano też niejednoznaczny, sześciomiesięczny okres rozliczeniowy w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji. Nie określono również zasad ustalania ilości zużytej wody, co skutkuje tym, że na dzień wejścia w życie tej uchwały (tj. 1 grudnia 2020 r.) będzie określona jedynie wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody z danej nieruchomości, bez określenia zasad ustalania ilości zużytej wody. Przy czym podwyższenie opłaty nie dotyczy lokali niemieszkalnych (handlowo-usługowych czy produkcyjnych), które wytwarzają najwięcej odpadów, czy też - niekiedy - skutkuje zwolnieniem lokali, w których nie ma zużycia wody. Według zarzutów niektórych skarg wadliwe było również ustalenie stawki opłaty w maksymalnej, przewidzianej w ustawie wysokości, z pominięciem sytuacji społeczno-gospodarczej kraju. Skarżący zarzucili zawyżenie opłat z uwagi na pobór wody bezpowrotnie zużytej do podlewania terenów zielonych, wskazali na częsty brak oddzielnego wodomierza mierzącego pobór tej wody oraz brak możliwości odzyskania tej części opłaty od członków danej [...] lub [...], ponieważ woda ta nie została zużyta w lokalu (art. 2 ust. 3a u.c.p.g). Za wadliwą uznano konieczność zmiany dotychczasowego sposobu rozliczania obciążeń z tytułu gospodarowania odpadami na sposób wymagający stałego mierzenia i odnotowania wielkości zużycia wody w poszczególnych lokalach, ponieważ spowoduje to wzrost kosztów zarządu.
Skarżący zaakcentowali, że chociaż ustawa zezwala na wybór metody ustalania opłat w oparciu o zużycie wody, to stawki tej metody muszą być tak skonstruowane, by dla nieruchomości danego rodzaju opłaty nie były zupełnie oderwane od rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów.
Według Skarżących nieprecyzyjne jest wskazanie wody bezpowrotnie zużytej, ustalonej na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na danej nieruchomości, jak też rozróżnienie pojęć licznika "przypisanego" i licznika "zainstalowanego".
W skargach powołano się na rozbieżności interpretacyjne i trudności związane ze stosowaniem uchwały z uwagi na to, że prawnie wyodrębnione lokale mieszkalne i niemieszkalne też są nieruchomościami, podobnie jak nieruchomości budynkowe, z których zostały wyodrębnione. Stąd nieruchomość lokalowa jest zwykle nieruchomością w całości niemieszkalną albo w całości mieszkalną, choć w wyjątkowych sytuacjach mieszkalne lub niemieszkalne mogą być również jej konkretne pomieszczenia.
W ocenie Skarżących zakwestionowana uchwała zawiera nieprecyzyjne i niezgodne z prawem postanowienia oraz uzależnia wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami od wielkości zużycia wody, nie wprowadzając maksymalnej wysokości opłaty. Skutkuje to brakiem transparentności systemu gospodarowania odpadami, podczas, gdy regulacje te powinny być precyzyjne i powinny być odzwierciedleniem ilości wytworzonych odpadów z lokalu. Rezultatem wejścia w życie spornej uchwały jest nierówne traktowanie mieszkańców Warszawy, ponieważ powoduje obciążenie kosztami zużycia wody wybranej grupy osób przez inną grupę osób.
Naruszenia art. 2 Konstytucji upatrywano w nadaniu zaskarżonej uchwale charakteru retroaktywnego, tj. poprzez uzależnienie wysokości opłaty od ilości wody zużytej w okresie przed dniem wejścia w życie uchwały. Rada przekroczyła nadto upoważnienie do wydania uchwał, co skutkowało naruszeniem art. 7 Konstytucji RP. Wyrazem naruszenia art. 32 Konstytucji stało się natomiast nieuwzględnienie okoliczności, że mieszkańcy znajdują się w różnych sytuacjach materialno-bytowych i społecznych, czego nie uwzględniono przy sposobie ustalania stawek.
Skarżący wskazali, że Rada nie uwzględniła zakreślonych w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. czynników "stawkotwórczych", w szczególności ilości wytwarzanych na terenie Gminy Warszawa odpadów i kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi, co naruszało art. 6r ust. 2-2b i 2d ustawy. Również zdefiniowanie przez Organ pojęcia "ilość zużytej wody" przekracza kompetencje Organu określone w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. i jest wyrazem naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji.
Z kolei według Prokuratora Okręgowego w Warszawie przejawów naruszenia art. 6k ust. 4a u.c.p.g. należy doszukać się w ustaleniu przez Radę w § 1 pkt 6 uchwały wysokości zwolnienia częściowego z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przysługującego z uwagi na kompostowanie bioodpadów, bez zachowania wymogu proporcjonalnego jego odniesienia do faktycznego zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi związanych z posiadaniem kompostownika. Naruszenia art. 6j ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6j ust. 3e u.c.p.g. i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Prokurator upatrywał w tym, że w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały wprowadzono do znowelizowanej uchwały z 12 grudnia 2019 r. nowy § 1a ust. 2, tj. nowe, dodatkowe kryterium wpływające na ustalenie ilości zużytej wody na nieruchomości, w postaci nieuwzględnienia przy obliczaniu ilości wody tej ilości wody, która została bezpowrotnie zużyta w okresie przyjętym do obliczenia, ustalonej na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na nieruchomości, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej. Prokurator uznał też, że naruszenie art. 6c ust. 2 w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 2 i art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zw. z art. 40 u.s.g. i art. 94, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji przejawia się w przyjęciu metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilość zużytej wody także względem nieruchomości niewyposażonych w wodomierz główny, niepodłączonych do sieci, lub dla których brakuje odpowiednich danych, oraz ustaleniu przeciętnej normy jej zużycia na poziomie 4 m3. Według Prokuratora doprowadziło to w istocie do nałożenia na mieszkańców takiej nieruchomości opłaty minimalnej za gospodarowanie odpadami w kwocie 50,92 zł miesięcznie od osoby oraz do równoczesnego zastosowania do tej grupy osób elementów trzech różnych metod ustalania opłaty, w wyniku czego naruszono zasadę równości poprzez pogorszenie ich sytuacji względem osób zamieszkujących takie nieruchomości wyposażone w wodomierz główny, a także wykroczono poza ramy delegacji ustawowej do wydania przepisów prawa miejscowego.
R. w W. powołała się na opinię prawną F., w której zaakcentowano w szczególności kwestię niedopuszczalnej retroaktywności uchwały, polegającej na ustaleniu okresu rozliczeniowego dla wskazania ilości zużytej wody na czas sprzed wejścia w życie uchwały, a także niespełnienia wymogu określoności prawa, braku realizacji interesu publicznego, niemożliwości rzeczywistego ustalenia zużycia wody, jak też nieuwzględnianie sytuacji rodzin z dziećmi. Opinię tę F. zgłosiła (jako tzw. amicus curiae) do sprawy ze skargi Prokuratora.
Powyższe zarzuty Skarżących [...] zostały podtrzymane i rozwinięte w kilku dalszych pismach procesowych niektórych Skarżących. S., pismem z 8 czerwca 2021 r., powołała się na niespójność treściową uchwał zmieniających sposób poboru opłat. Jej zdaniem zrównanie zasad rozliczania opłat za gospodarkę odpadami w stosunku do nieruchomości niewyposażonych w wodomierz oraz tych, które nie są podłączone do sieci wodociągowej, a także tych, co do których brak jest danych dotyczących zużycia wody (podłączonych do jednego wodomierza), jest "(...) niezrozumiałe, nieuzasadnione i niesprawiedliwe.". Nadto, wskutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały, opłaty za gospodarowanie odpadami wzrosły od 100% do 300% względem stanu sprzed uchwały. R., pismem z 18 czerwca 2021 r., wniosła, na podstawie art. 106 § 3 pf.p.s.a., o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z różnych dokumentów na okoliczność niezgodności ze stanem faktycznym twierdzenia Rady, że stawka za zużycie 1 m3 zużytej wody wynosi 12,73 zł, a także na okoliczność posiadania przez tę Skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Jej zdaniem [...] wykonuje obowiązki właścicielskie wynikające z ustawy. Na [...] spoczywa obowiązek obliczenia, pobrania i rozliczenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem Skarżącej zaskarżoną uchwałę podjęto bez dokonania i przedstawienia rzetelnej kalkulacji. Nadto przyjęcie przez Organ w uchwale maksymalnej stawki opłat stanowi dla mieszkańców zachętę do ograniczania zużycia wody i w konsekwencji – do wzrostu deficytu Miasta. Powołała się na dorobek prawny, w szczególności na dorobek orzeczniczy.
Udział w charakterze uczestnika postępowania zgłosiła O. w W. [...] ("O."). Postanowieniem Sądu z 24 marca 2021 r. została ona dopuszczona do udziału w sprawie w tym charakterze. Izba, w piśmie z 14 czerwca 2021 r., poparła argumenty zawarte w skargach zwracając zarazem uwagę na to, że systemowe rozwiązania przyjęte przez Radę nie uwzględniają specyfiki podmiotów wytwarzających głównie odpady medyczne, które są utylizowane inaczej, niż odpady komunalne.
Rada m.st. Warszawy w odpowiedziach na skargi wnosiła najpierw o odrzucenie skarg, względnie o ich oddalenie. Wniosek o odrzucenie skarg Rada motywowała tym, że nie zostały uzasadnione okoliczności, dla których przyjęto pogląd, że zaskarżone uchwały godzą w interes prawny Skarżących [...]. W szczególności w podstawach prawnych skarg został powołany tylko art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, lecz nie zostało określone, w jaki konkretnie sposób zakwestionowane uchwały godzą w interes prawny poszczególnej Strony. Według Rady podstawą skutecznej skargi może być tylko wykazanie naruszenia interesu prawnego (co nie zostało dokonane), nie zaś wykazanie istnienia samego interesu prawnego. Czym innym jest bowiem interes faktyczny, a czym innym interes prawny.
Zwracając się o oddalenie skarg Organ powołał się w odpowiedziach na skargi na to, że wybrana metoda ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami od ilości zużytej wody uwzględnia wskazania Trybunału Konstytucyjnego i jest odbierana jako najbardziej sprawiedliwa. Metoda ta była oczekiwana przez mieszkańców Warszawy. Rada przedstawiła rozwiązania przyjęte przez inne rady miast w Polsce i uznane za niewadliwe przez organy nadzoru. Wskazała, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie nie zakwestionowało przyjętych w sprawie stawek za pojemniki o zróżnicowanych pojemnościach, stawek opłaty za worki oraz stawki rocznej za domki letniskowe. Za nietrafne Rada uznała zarzuty dotyczące braku właściwej analizy i uzasadnienia dla wybranej metody ustalenia opłaty, czego dowodem jest uzasadnienie projektu uchwały, w tym analiza wpływów i wydatków oraz kosztów. Według Rady przyjęty sposób rozliczania średniego zużycia wody z danej nieruchomości nie stanowi działania prawa wstecz, ponieważ świadczenie usługi odbierania odpadów komunalnych w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi jest procesem ciągłym, uwzględniającym okres poprzedzający w życie metody ustalania opłaty wg ilości zużytej wody. Zdaniem Rady nie istniał obowiązek przeprowadzania konsultacji społecznych w sprawie (taki zarzut występował w niektórych skargach), co wynika z art. 5a ust. 7 u.c.p.g. oraz z uchwały LXI/1691/2013 Rady m.st. Warszawy z dnia 11 lipca 2013 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 23 lipca 2013 r., poz. 8442). Maksymalna wysokość stawki górnej wysokości opłaty wynosi, przy uwzględnieniu wskazań z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2013 r. (K 17/12), kwotę 12,73 zł za 1 m3. W ocenie Rady przyjęcie podziału nieruchomości na te, które mają (lub nie) wodomierz oraz kryterium pomiaru wskazującego na ilość zużytej wody, jak też kryterium wskazań dodatkowego wodomierza dotyczącego wody bezpowrotnie zużytej, niedoliczanej do pomiaru ilości zużytej wody w danej nieruchomości, tworzą rzetelne zasady ustalania ilości zużytej wody, zgodne z art. 6j ust. 3e u.c.p.g. Skutkiem zmiany sposobu naliczania opłaty jest zmniejszenie obciążeń osób samotnych i nie sprzeciwia się ona objęciu ich wsparciem społecznym, podobnie, jak wsparciem społecznym są objęte rodziny wielodzietne. W ocenie Organu Skarżący nie wykazali przed złożeniem skargi zainteresowania analizą ekonomiczną przeprowadzoną przez m.st. Warszawę w celu ustalenia stawki opłaty według zasad z art. 6k ust. 2 u.c.p.g., jak też nie wykorzystali uprawnień dostępu do informacji publicznej. Rada zaakcentowała, że art. 6j ust. 3e u.c.p.g. rozumiany jest przez rady gmin jako dający szerokie możliwości określenia podstawy ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosuje się rozwiązania różnego rodzaju i nie jest to kwestionowane przez organy nadzoru. Nietrafne są zatem zarzuty dotyczące braku właściwej analizy i uzasadnienia dla wybranej metody ustalenia opłaty, czego dowodem jest uzasadnienie projektów uchwał, w tym analiza wpływów i wydatków oraz kosztów. Wbrew twierdzeniom skarg została przewidziana fakultatywna możliwość różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czego wyrazem jest art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Zdaniem Organu Skarżące nie wykazały naruszenia przepisów Konstytucji, poprzestając jedynie na sformułowaniu zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Prokuratora Rada zaprezentowała podobne stanowisko merytoryczne, jak w przypadku odpowiedzi na skargi [...] i [...], z tym jednak wyjątkiem, że wniosła o oddalenie tej skargi, a nie o jej odrzucenie.
Wyrokiem z dn. 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 2482/20 tut. Sąd: 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym przepisy jej § 1 pkt 1, § 1 pkt 5 lit. "a" oraz "b", 2) odrzucił skargi w zakresie, w jakim dotyczyły one przepisu § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, 3) odrzucił skargi: - W. w W., - R. w W., - M. w W., - S. w W., - S. w W., - S. w W., - S. w W., - W. w W., - W. w W., - S. w W., - W. w W., w zakresie, w jakim skargi te dotyczyły przepisu § 1 pkt 3, § 1 pkt 4, § 1 pkt 5 lit. "c" oraz § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, 4) oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Warszawie w zakresie, w jakim dotyczyła ona przepisu § 1 pkt 3, § 1 pkt 4, § 1 pkt 5 lit. "c" oraz § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały nr XXXVIII/1199/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy, 5) zasądził na rzecz poszczególnych skarżących odpowiednie kwoty tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnienia ww. wyroku tut. Sąd wskazał m.in., że istnieje ścisły, nierozerwalny, merytoryczny i logiczny związek między § 1 pkt 1, § 1 pkt 5 lit. "a" oraz "b", a także § 1 pkt 2, wyjaśniając przy tym, że przepis § 1 pkt 2 uchwały nigdy nie wszedł w życie, gdyż w stosownej części zastąpiła go uchwała Nr XL/1254/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. (uchwała zmieniająca). Sąd zauważył, że w sprawie o sygn. III SA/Wa 332/21 zapadł wyrok stwierdzający nieważność § 1 pkt 1 uchwały zmieniającej, a to z powodu naruszenia zakazu retroaktywności prawa daninowego niekorzystnego dla adresata normy prawnej. Skoro Sąd w tamtej sprawie stwierdził nieważność § 1 pkt 1 uchwały zmieniającej, to konsekwencją takiej oceny dla niniejszej sprawy stała się konieczność stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały zmienianej z 15 października 2020 r. Wadliwie, nieważnie skonstruowany sposób ustalania ilości zużytej wody oznacza, że za nieważne muszą być uznane wszystkie te przepisy zaskarżonej uchwały, które pozostają w związku z dokonanym przez Radę wyborem metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z tego powodu stwierdzono nieważność § 1 pkt 1, a także § 1 pkt 5 lit. "a" oraz "b" uchwały (pkt 1 sentencji orzeczenia).
Odnosząc się do kwestii odrzucenia skarg w zakresie dotyczącym §1 pkt 2 zaskarżonej uchwały (pkt 2 sentencji orzeczenia), Sąd wskazał, że w tym zakresie nie istnieje i nigdy nie istniał przedmiot zaskarżenia, gdyż uchwała zmieniająca trwale usunęła ten przedmiot przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do kwestii odrzucenia skarg [...] w zakresie, w jakim skargi te dotyczą przepisu § 1 pkt 3, § 1 pkt 4, § 1 pkt 5 lit. "c" oraz § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały (pkt 3 sentencji orzeczenia), tut. Sąd wskazał, że Skarżące [...] nie wykazały i obiektywnie nie dysponowały żadnym interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały w zakresie jej § 1 pkt 3, gdyż ten przepis zmieniał (podwyższał) w uchwale bazowej (z uwzględnieniem jej jednolitego tekstu) stawki za pojemnik i worek o określonej pojemności odpadów wytwarzanych na nieruchomościach niezamieszkałych, a więc takich, na których powstają co prawda odpady komunalne, ale którymi nie zarządzały Skarżące [...]. Te Skarżące zarządzają bowiem (czyli pełnią funkcje właścicieli, a przez to stały się adresatami przepisów uchwały) tylko nieruchomościami w całości zamieszkałymi lub zamieszkałymi w części. Podobnie należało potraktować kwestię zaskarżenia przez [...] § 1 pkt 4 uchwały, gdyż dotyczy on podwyższenia stawki w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Skarżące nie są właścicielami takich nieruchomości, przez co nie mają interesu, aby kwestionować podwyższenie opłaty w tym zakresie. Z kolei przepis § 1 pkt 5 lit. "c" uchwały zwiększa w uchwale bazowej stawkę podwyższoną (czyli stosowaną w razie niewypełniania obowiązku selekcjonowania odpadów) za gospodarowanie odpadami powstającymi na nieruchomościach niezamieszkałych, i na których znajdują się domki letniskowe - analogicznie i konsekwentnie Skarżące [...] i [...] nie miały żadnego powodu, aby w takim przypadku w ogóle się wypowiadać i kwestionować takie rozstrzygnięcie, niezależnie od jego ewentualnej wadliwości. W końcu w § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały z 15 października 2020 r. dotyczy częściowego zwolnienia z opłaty, jeśli właściciel kompostuje bioodpady, ale – co istotne – chodzi o właścicieli zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Tymczasem [...] i [...] nie były, jak wynika już ze skarg, właścicielami takich nieruchomości.
Odnosząc się do kwestii oddalenia skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie w zakresie, w jakim dotyczyła ona przepisu § 1 pkt 3, § 1 pkt 4, § 1 pkt 5 lit. "c" oraz § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały (pkt 4 sentencji orzeczenia), Sąd wskazał na różnicę pomiędzy legitymacją skargową [...] i [...], a legitymacją Prokuratora. Legitymacja Prokuratora wynikała z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r., poz. 66), a w takim przypadku istotą skargi jest ochrona obiektywnego porządku prawnego, a nie uprawnionych interesów skarżącego. Sąd wskazał, odnośnie zarzutów Prokuratora dotyczących zwolnienia z tytułu kompostowania odpadów, że uderza w skardze to, iż zaskarżono jedynie §1 pkt 6 uchwały, zmieniający §6 uchwały bazowej z 12 grudnia 2019 r., ale nie zaskarżono analogicznego w istocie przepisu zawartego w tymże pierwotnym §6 uchwały bazowej. Rada trafnie, zdaniem Sądu, zwróciła no to uwagę w odpowiedzi na skargę. Tymczasem zmiana wprowadzona w skarżonej uchwale ma charakter stricte redakcyjny, legislacyjny, a nie merytoryczny, skoro ulga pozostaje na tym samym poziomie 4 zł i nie jest uzależniana od jakichkolwiek nowych kryteriów materialnych. Sąd podzielił ocenę Rady, że zwolnienie, o którym mowa w art. 6k ust. 4a ustawy, powinno być proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania Obecnie, w ocenie Sądu, brakuje danych potwierdzających, że przyjęcie kwoty 4 zł ulgi nie spełnia ww. warunku proporcjonalności. Pozostawienie zwolnienia, funkcjonującego w tak krótkim czasie, na tym samym poziomie w żaden sposób nie wskazuje na naruszenie ustawowego wymogu proporcjonalności tego zwolnienia do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami przez gminę Warszawa.
Skargi kasacyjne złożyli Prokurator Okręgowy w Warszawie oraz Rada Miasta Stołecznego Warszawa.
Prokurator Okręgowy w Warszawie na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) zaskarżył ww. wyrok z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 2482/20 w całości. Wniósł on o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXVIII/1199/2020 z dnia 15 października 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 10646) lub alternatywnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 144 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu w pkt 1 kwestionowanego wyroku nieważności § 1 pkt 1, § 1 pkt 5 lit. "a" oraz "b" zaskarżonej uchwały pomimo braku merytorycznego rozpoznania sprawy w powyższej części i oparciu rozstrzygnięcia w tym zakresie w całości na treści wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. III SA/Wa 332/21, który został wydany w innej sprawie.
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne, ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się w treści uzasadnienia do przyczyn dla których sąd stwierdził nieważność § 1 pkt 1, § 1 pkt 5 lit. "a" oraz "b" zaskarżonej uchwały oraz odesłanie w tym zakresie do argumentacji sądu, którą kierował się przy wydaniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. III SA/Wa 332/21, zapadłego w innej sprawie, co uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowej kontroli instancyjnej kwestionowanego orzeczenia;
3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 144 p.p.s.a. poprzez odrzucenie w pkt 2 kwestionowanego wyroku skarg w zakresie, w jakim dotyczyły one przepisu § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, z uwagi na stwierdzenie braku substratu zaskarżenia, pomimo tego, że rozstrzygniecie sprawy w powyższym zakresie zależało od wyniku toczącego się równolegle przed WSA w Warszawie postępowania o sygn. III SA/Wa 332/21 rozstrzygniętego wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r., w związku z treścią którego, przepisy § 1 pkt 2 kwestionowanej uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXVIII/1199/2020, w zakresie w jakim wprowadzały do uchwały nowelizowanej § la ust. 2 i 3 odzyskały byt prawny;
4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 144 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności przepisów § 1 pkt 1, § 1 pkt 5 lit. "a" oraz "b" Uchwały nr XXXVIII/1199/2020, które dotyczyły wyboru metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody przy jednoczesnym pozostawieniu w obrocie prawnym pozostałych przepisów ww. uchwały, oraz funkcjonowania aktu prawa miejscowego który jest niekompletny i w znacznym stopniu nie wypełnia delegacji ustawowej;
5) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, polegające na oddaleniu skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie w pkt 4 wyroku, w zakresie w jakim dotyczyła ona zawartej w § 1 pkt 6 Uchwały nr XXXVIII/1199/2020 regulacji wysokości zwolnienia częściowego z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przysługującej z uwagi na kompostowanie bioodpadów, oraz przyjęcie, że rada gminy, w przypadku braku stosownych danych dotyczących wpływu kompostowania bioodpadów na obniżenie kosztu gospodarowania odpadami komunalnymi jest upoważniona do stanowienia przepisów na próbę;
Rada Miasta Stołecznego Warszawa zaskarżyła wyrok w części co do stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1, § 1 pkt 5 lit. "a" oraz "b" Uchwały (pkt 1 sentencji) oraz wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miasta wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 sentencji i oddalenie w tym zakresie skarg; uchylenie w trybie art. 191 p.p.s.a. postanowienia WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2021 roku w sprawie dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania O. i odmowę dopuszczenia ww. podmiotu do udziału w postępowaniu, uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 5, ewentualnie - w przypadku uznania przez NSA, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 sentencji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r. poz. 137 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") w związku z art. 184 oraz 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej Uchwały przez pryzmat jej zgodności z nieprawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, nie zaś pod względem jej zgodności z prawem, przez co ograniczono Miastu Warszawa gwarantowaną konstytucyjnie ochronę sądową samodzielności;
2. art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie o sygn. III SA/Wa 332/21 jest wiążący przy wydawaniu zaskarżanego Wyroku w niniejszej sprawie;
3. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania w niniejszej sprawie w sytuacji, w której Sąd stwierdził zależność rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego;
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia Wyroku w części dotyczącej uzasadnienia pkt 1 sentencji orzeczenia w sposób niezgodny z ww. przepisem, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wykazanie podstaw stwierdzenia nieważności części przepisów Uchwały,
5. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek a w konsekwencji poprzez stwierdzenie nieważności wskazanych w zaskarżanym Wyroku przepisów Uchwały, w sytuacji w której są one zgodne z przepisami prawa (nie naruszały prawa w sposób istotny uzasadniający stwierdzenie ich nieważności);
6. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji poprzez nieoddalenie skarg, które nie podlegały odrzuceniu w sytuacji, w której zaskarżona Uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami.
7. art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania O., a w konsekwencji poprzez niewydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia ww. podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.
Wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie: art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 2 oraz art. 6j ust. 3e oraz art. 6j ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1439 z późn. zm., dalej: "u.c.p.g.") w związku z art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994. Nr 124, poz. 607, dalej: "EKSL") oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez:
- błędne przyjęcie, że Uchwała narusza zakaz retroaktywności prawa daninowego niekorzystnego dla adresata normy prawnej,
- dokonanie wykładni przepisów u.c.p.g. w sposób sprzeczny z postanowieniami EKSL,
- bezpodstawne uznanie, że przepisy Uchwały rażąco naruszają art. 6j ust. 2a u.c.p.g., który nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania,
- bezpodstawne przyjęcie, że Uchwała nie odpowiada standardom prawidłowej legislacji poprzez brak wystarczającej precyzji oraz poprzez naruszenie obowiązku stanowienia przepisów niebudzących wątpliwości co do treści normy prawnej przepisów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miasta Stołecznego Warszawy wskazała, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wykazał niezgodności zakwestionowanych przepisów Uchwały z jakimkolwiek aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym, a nawet nie podejmował jakichkolwiek starań w tym zakresie, a jedynie oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie wyłącznie na nieprawomocnym orzeczeniu WSA w Warszawie wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 332/21, Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony samodzielności gminy, która nie ma możliwości odniesienia się do merytorycznej oceny podejmowanych przez jej organy działań.
Odpowiedź na skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w Warszawie złożyła Rada Miasta Stołecznego Warszawy. R., S., W., W., S. i S. złożyły odpowiedzi na obie skargi kasacyjne.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w Warszawie Rada Miasta Stołecznego Warszawy podtrzymała w całości zarzuty, ich uzasadnienie oraz wnioski zawarte w skardze kasacyjnej Rady Miasta z dnia 29 września 2021 roku oraz wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego wyłącznie w części dotyczącej punktu 1 sentencji zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w pozostałym zakresie, tj. w części dotyczącej punktów 2-5 sentencji zaskarżonego wyroku. Rada Miasta Stołecznego Warszawy w odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodziła się ze stwierdzeniem Prokuratora Okręgowego, że nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie o sygn. III SA/Wa 332/21 nie mógł stanowić podstawy do wydania orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Podzielono również stanowisko Prokuratora Okręgowego dotyczące rozstrzygania przez sąd w graniach danej sprawy - wynikającego z art. 134 § 1 p.p.s.a. - oznaczającego, że sąd nie może czynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy, niż ta w której wniesiono skargę. Rada Miasta Stołecznego Warszawy nie zgodziła się z pozostałymi zarzutami i argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej Prokuratora Okręgowego.
Prokurator Okręgowy złożył odpowiedź na skargę kasacyjną Rady Miasta Stołecznego Warszawy. S. złożyła odpowiedź na skargi kasacyjne, Rada Miasta Stołecznego Warszawy złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego, W. złożyła odpowiedź na skargi kasacyjne, S. złożyła odpowiedź na skargi kasacyjne, S. złożyła odpowiedź na skargi kasacyjne.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Miasta Stołecznego Warszawy Prokurator Okręgowy w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Rady Miasta w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy przychylił się do się do zarzutu istotnego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji a quo art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w wyniku braku podjęcia decyzji o zawieszeniu postępowania w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 2482/20, w sytuacji, gdy równolegle było prowadzone postępowanie o sygn. akt III SA/Wa 332/21. Odnośnie zarzutu naruszenia a art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator Okręgowy podtrzymał argumentację zawartą w swojej skardze kasacyjnej, natomiast pozostałe zarzuty przytoczone przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy zostały uznane przez Prokuratora Okręgowego za nieuzasadnione.
R. wniosła w odpowiedzi na skargi kasacyjne o oddalenie skarg kasacyjnych w całości i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. S. w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 września 2021 r. oraz przyłączyła się do skargi kasacyjnej z dnia 29 września 2021 r. wywiedzionej przez Prokuratora Okręgowego w Warszawie. W. w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniosła o oddalenie wniesionych skarg kasacyjnych w szczególności skargi kasacyjnej z dnia 29 września 2021 r. wniesionej przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy, a w przypadku uwzględnienia skarg kasacyjnych o rozpoznanie skargi wspólnoty i stwierdzenie nieważności Uchwały w całości zgodnie z wniosek zawartym w skardze kasacyjnej z dnia 29 września 2021 r. wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w Warszawie. W. w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniosła o oddalenie obu skarg kasacyjnych w całości oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. S. w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniosła o oddalenie obu skarg kasacyjnych w całości oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. S. w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniosła o oddalenie obu skarg kasacyjnych w całości oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 11 kwietnia 2022 r, sygn. akt III FSK 5059/21 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził solidarnie od skarżących [...] na rzecz Rady zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, że zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 170 p.p.s.a. jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 5039/21. W wymienionym wyroku NSA dokonując kontroli wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2021 r sygn. akt III SA/Wa 332/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała nr XL/1254/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę o numerze XXXVIII/1199/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności. W następstwie dokonanej kontroli WSA w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 1 i oddalił skargi w pozostałym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny (w uzasadnieniu wyroku III FSK 5059/21) zauważył, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w całości oparł swoją merytoryczną argumentację na podstawie nieprawomocnego wyroku WSA z dnia 8 lipca 2021r. sygn. akt III SA/Wa 332/21, który został następnie prawomocnie uchylony wyrokiem NSA z dnia 7 kwietnia 2021r., sygn. akt III FSK 5039/21. NSA części uzasadnienia ww. wyroku o sygn. akt III FSK 5039/21 dotyczących zastrzeżeń co do wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt III SA/Wa 332/21, wskazał, że będąc związanym na podstawie art. 170 p.p.s.a. ww. wyrokiem III FSK 5039/21 wyrok ten wraz z uzasadnieniem w całości akceptuje.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarzut merytorycznego rozpoznania sprawy na podstawie nieprawomocnego wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego w innej sprawie, wyrażający się w skardze Rady Miasta Stołecznego Warszawy wskazaniem naruszenia art. 1 § p.p.s.a. w zw. z art. 184 i 165 ust 2 Konstytucji RP oraz art. 170 p.p.s.a, zaś w skardze Prokuratora Okręgowego naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 144 p.p.s.a. jest uzasadniony. Słusznie w skardze kasacyjnej, powołując się na art. 170 p.p.s.a., Rada Miasta Stołecznego Warszawy argumentowała, że nieprawomocny wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym również wyrok uwzględniający skargę, nie wywołuje do czasu uprawomocnienia się skutków prawnych w postaci pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności, co oznacza, że zaskarżony akt nadal istnieje, przy czym – co wynika z art. 152 § 1 powołanej wyżej ustawy – w razie uwzględnienia skargi nie wywołuje on skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Ponadto – co trzeba odnotować – w powiązaniu z art. 170 p.p.s.a. należy interpretować wynikające z art. 153 tej ustawy, wyrażone w orzeczeniu sądu "związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania". Dopiero uprawomocnienie się wyroku sądu pierwszej instancji powoduje, że zawarte w nim stanowisko będzie wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153, lecz również wobec organów wymienionych w art. 170 powołanej wyżej ustawy. Zasadnie również Prokurator Okręgowy w swojej skardze kasacyjnej zauważył, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest wyłącznie wypadkową stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 332/21. W konsekwencji należy uznać zasadność podniesionych przez skarżących kasacyjnie naruszeń.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za zasadny zarzut dotyczący wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku przez brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewykazanie podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżenia uchwały a także przez niedokładne, ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się w treści uzasadnienia do przyczyn stwierdzenia nieważności uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezkrytycznie przyjął za podstawę rozstrzygnięcia argumentację zawartą w wyroku z 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 332/21. Słusznie Rada Miasta Stołecznego Warszawy w swojej skardze kasacyjnej zauważyła, że Sąd pierwszej instancji zamiast dokonać samodzielnej wykładni przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i skonfrontować jej wyników z rozwiązaniami przyjętymi w Uchwale poprzestał na odwołaniu się do powyżej wspomnianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie przedstawiając jakichkolwiek argumentów związanych z przyjętą w nim wykładnią. Brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zasadności lub braku tejże zasadności zarzutów zawartych w skardze do Sądu pierwszej instancji powstała uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pełną kontrolę zaskarżonego wyroku. Zasadnie Prokurator Okręgowy w Warszawie podniósł w skardze kasacyjnej, że ze względu na powyższe uchybienie nie można stwierdzić, czy Sąd pierwszej instancji w istocie rozpoznał i osądził sprawę w zakresie zarzutów do których zasadności nie odniósł się w uzasadnieniu swojego wyroku. W związku z powyższym należy uznać, że zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. były w pełni zasadne.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozostałe zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy nie są uzasadnione. Zarzuty natomiast naruszenia przepisów prawa materialnego są przedwczesne z uwagi na częściowe uwzględnienie przez NSA zarzutów w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Za niezasadne NSA uznał zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 u.s.g. oraz art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, sąd uwzględniając skargę między innymi na uchwałę, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Naruszenie tego przepisu, który nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, a reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucany jedynie w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3590/19). NSA zgodził się z argumentacją zawartą w odpowiedzi Prokuratora Okręgowego na skargę kasacyjną Rady Miasta Stołecznego Warszawy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, tymczasem w niniejszej sprawie nie można się zgodzić ze stwierdzeniem by Sąd pierwszej instancji jakkolwiek rozpoznał merytorycznie zarzuty skargi, powielił jedynie argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku III SA/Wa 332/21. NSA za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z § 14 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz.U. z 2019 r. poz. 595) lekarska praktyka zawodowa po spełnieniu określonych warunków, może być prowadzona również w lokalu mieszkalnym. Stąd też opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi w takim lokalu będą podlegały regulacjom zawartym w kwestionowanej Uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie zatem dopuścił O. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. NSA wskazał również, że na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 144 p.p.s.a. zawarty w skardze kasacyjnej Prokuratora Okręgowego. Jak już zostało to powyżej wspomniane, nieprawomocny wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym również wyrok uwzględniający skargę, nie wywołuje do czasu uprawomocnienia się skutków prawnych w postaci pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności, co oznacza, że zaskarżony akt nadal istnieje, przy czym w razie uwzględnienia skargi nie wywołuje on skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.
W piśmie oznaczonym datą 7 listopada 2022 r. Rada Miasta podtrzymała w całości swoje stanowisko wyrażone w sprawie, tak na etapie postępowania przed WSA w Warszawie, jak i argumentację co do kwestii materialnoprawnych, przedstawioną na etapie postępowania kasacyjnego – zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, także niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na ich aktualność na obecnym etapie postępowania.
W piśmie z dn. 10 listopada 2022 r. (k. 656 akt sądowych) S. oświadczyła, że cofa skargę na przedmiotową uchwałę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 15 października 2020 r., zaś pierwotnie miała w całości wejść w życie w dniu 1 grudnia 2020 r. Zanim jednak uchwała ta (dalej zwana też "uchwałą zmienianą") weszła w życie, została ona w istotnym stopniu zmieniona przez kolejną uchwałę Rady, tj. uchwałę Nr XL/1254/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (Dz. U. Woj. Maz. z 27 listopada 2020 r., poz. 11641 - "uchwała zmieniająca"). Uchwała zmieniająca także miała wejść w życie w dniu 1 grudnia 2020 r., i rzeczywiście weszła w życie z tą datą. Wprowadzona zmiana polegała na zastąpieniu dotychczasowego punktu 2 w § 1 uchwały zmienianej inną nieco treścią, tj. nowym punktem 2 tego paragrafu 1, zaś zmiana ta stanowiła reakcję Rady na orzeczenie nadzorcze - uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r., orzekające o częściowej nieważności uchwały zmienianej. Rada zrezygnowała mianowicie z pierwotnego rozstrzygnięcia normatywnego (zakwestionowanego przez Kolegium RIO), według którego ilość zużytej wody można było ustalać m.in. na podstawie dokumentów (np. faktury) uzyskanych z przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. Według uchwały zmieniającej ilość tę można ustalać już tylko na podstawie danych wodomierza głównego (o ile istnieje taki wodomierz). Choć uchwała zmieniająca dotyczyła – nominalnie – całego punktu 2 w § 1 uchwały zmienianej, to jednak istotna jego część pozostała faktycznie niezmieniona względem treści wynikającej z uchwały zmieniającej, gdyż nowy przepis jest w określonej części tożsamy względem przepisu zmienionego. Niezmieniona więc została zasada, że przy ustalaniu ilości zużytej wody nie bierze się pod uwagę wody zużytej bezpowrotnie, że ilość tej wody zużytej bezpowrotnie ustala się tylko na podstawie danych odrębnego wodomierza, a nadto, że w przypadku braku wodomierza głównego ilość zużytej wody w miesiącu wyznacza ryczałt - iloczyn liczby mieszkańców oraz przeciętnej normy zużycia wody, jaką jest 4 m3 wody.
Uchwała zmieniająca zmieniła także datę wejścia w życie nowego systemu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazując, że zamiast daty 1 grudnia 2020 r. nastąpi to w dacie 1 kwietnia 2021 r.
Należy zauważyć, że uchwała zmieniająca stała się przedmiotem odrębnych skarg, które zostały zresztą wniesione w większości przez Podmioty Skarżące w niniejszej sprawie. Orzeczenie Sądu w tej sprawie (sprawa o sygn. akt III SA/Wa 1340/22) zapadło w tym samym dniu, w którym wydano niniejsze orzeczenie, tj. w dniu 30 listopada 2022 r. Wskutek tego Sąd odnotował tę szczególną sytuację procesową, w której uchwała zmieniana została zaskarżona licznymi skargami w niniejszej sprawie, a jednocześnie innymi licznymi skargami, choć w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 1340/22, zaskarżona została uchwała zmieniająca. Skargi w obydwu tych sprawach sądowych były wnoszone w różnych datach, ale podkreślić i ponowić należy uwagę, że przed datą 1 grudnia 2020 r., a więc przed datą pierwotnie wyznaczoną jako data wejścia w życie uchwały zmienianej, Rada podjęła uchwałę zmieniającą, w wyniku czego uchwała zmieniana nigdy nie weszła w życie w zakresie, w jakim została zastąpiona przez treść zawartą w § 1 pkt 1 i 2 uchwały zmieniającej.
W ocenie Sądu (ocena zbieżna z oceną wyrażoną w uchylonym wyroku o sygn. akt III SA/Wa 2482/20), jeśli nawet przyjąć, że samo wniesienie skargi, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, może nastąpić jeszcze przed wejściem w życie kwestionowanego aktu, to jednak przyjęcie przez sąd takiej skargi oraz jej rozpoznanie (przy założeniu, że podmiot skarżący potencjalnie dysponowałby interesem prawnym w zaskarżeniu aktu) możliwe byłoby tylko wtedy, gdyby akt ten kiedykolwiek wszedł w życie, czyli gdyby po prostu stał się kiedykolwiek obowiązującym prawem miejscowym. Przyjąć bowiem należy, że sąd administracyjny jest uprawniony do merytorycznego orzekania tylko wtedy, gdy istnieje lub kiedykolwiek istniał przedmiot takiego orzekania. Jeśli przedmiot taki nie istnieje i nigdy nie zaistniał, skarga powinna być uznana za niedopuszczalną z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Potwierdza taką ocenę stanowisko nauki prawa, gdzie wskazuje się, że "...(z)asadniczo naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia może skutkować uchwała rady gminy, która zaczęła obowiązywać (weszła w życie). Z tej przyczyny nie jest możliwe skuteczne wszczęcie procedury obejmującej zaskarżenie uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w przypadku, gdy uchwała została uchwalona, ale jeszcze nie weszła w życie, wobec jej nieopublikowania w dzienniku urzędowym, lub zastrzeżono dla niej vacatio legis." (OpenLex, Wniesienie skargi na uchwałę rady gminy [akt prawa miejscowego] na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Zaorski Krzysztof, Dauter Bogusław [red. nauk.], a także przywołane tam stanowisko innego komentatora). Konsekwentnie - w ocenie Sądu - skuteczne wszczęcie wspomnianej procedury na podstawie art. 101 u.s.g. nie jest możliwe, gdy zaskarżona uchwała nigdy nie stała się obowiązującym prawem z powodu jej uchylenia lub zmiany dokonanych przed wejściem w życie tej uchwały.
Sąd w tym miejscu ponownie wskazuje (tak jak w uchylonym wyroku o sygn. akt III SA/Wa 2482/20) na specyficzną sytuację procesową niniejszej sprawy. Specyfika ta polega na wniesieniu zdecydowanej większości skarg w okresie vacatio legis uchwały (przed 1 grudnia 2020 r.). Specyficzna jest też sytuacja, w której pomimo wniesienia skarg do Sądu Rada, w dniu 26 listopada 2020 r., podjęła uchwałę zmieniającą. W najczęstszej konfiguracji procesowej, tj. w razie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, organ, który wydał tę decyzję lub postanowienie, nie może merytorycznie rozstrzygać wniosku o wyeliminowanie decyzji lub postanowienia z obrotu w drodze któregoś z trybów nadzwyczajnych, jeśli wniosek ten złożono już po wniesieniu skargi do sądu (vide np. wyrok NSA o sygn. II FSK 1497/11). Wnioskować o tym należy m.in. z odczytanego a contrario art. 56 p.p.s.a. oraz - na gruncie postępowania podatkowego – art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej. W obowiązującym stanie prawnym nie ma jednak przepisu, który organowi uchwałodawczemu jednostki samorządu terytorialnego (np. radzie gminy) zakazywałby zmieniać lub uchylać podjętą uchwałę przed jej wejściem w życie, w tym także w sytuacji, gdy uchwała została zaskarżona do sądu administracyjnego. Dlatego Rada w niniejszej sprawie była upoważniona do podjęcia uchwały zmieniającej, pomimo uprzedniego zaskarżenia uchwały zmienianej szeregiem skarg [...] i Prokuratora. Sąd stanął zatem przed zagadnieniem dotyczącym tego, jakie skutki dla wniesionych skarg ma okoliczność zmiany uchwały, i to zmiany istotnej, już po jej zaskarżeniu (zresztą konieczna była też ocena znaczenia wniesienia jednej ze skarg na uchwałę zmienianą dopiero po podjęciu i wejściu w życie uchwały zmieniającej), a inaczej rzecz ujmując - jakie skutki dla sprawy, w tym dla zapewnienia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji), ma okoliczność, że zanim uchwała weszła w życie, została ona w znacznym stopniu zmieniona, przez co uchwała w postaci zaskarżonej do Sądu nigdy nie zafunkcjonowała w obrocie prawnym. Obowiązujący stan prawny nie daje w tej kwestii żadnej wyraźniej odpowiedzi.
Powyższe skutkuje, w ocenie Sądu, koniecznością odrzucenia skarg (wszystkich skarg za wyjątkiem skargi S., w odniesieniu do której w związku z jej cofnięciem umorzono postępowanie – patrz dalej) w zakresie, w jakim dotyczą one przepisu §1 pkt 2 zaskarżonej uchwały (punkt 1 sentencji niniejszego orzeczenia). Podkreślić należy, że w tym zakresie nie istnieje i nigdy nie istniał przedmiot zaskarżenia, gdyż uchwała zmieniająca trwale usunęła ten przedmiot przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akcentuje również, że nie może on pominąć ww. wyroku zapadłego w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 1340/22, w którym oddalono skargę na uchwałę zmieniającą. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, mając na uwadze brak prawomocności wskazanego wyroku (a co za tym idzie brak wynikającego z art. 170 p.p.s.a. związania tymże wyrokiem) podziela ocenę wyrażoną w tymże wyroku dotyczącą zgodności tejże uchwały z prawem.
W tym kontekście Sąd (podzielając w tym zakresie ocenę zaprezentowaną w ww. wyroku o sygn. akt III SA/Wa 1340/22 i przedstawiając tutaj kluczowe jej elementy) wskazuje, że niewątpliwie opłata obliczana i uiszczana w oparciu o ilość zużytej wody dotyczyć miała wyłącznie miesięcy następujących po wejściu w życie uchwały zmienianej wprowadzającej tzw. metodę wodną. Za miesiące poprzedzające wejście w życie tej uchwały właściciele nieruchomości zobowiązani byli rozliczać się na zasadach dotychczasowych. Tzw. metoda wodna bazując na stanach faktycznych kształtujących się w przeszłości, określała wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyłącznie na przyszłość. Historyczna ilość zużytej wody - podobnie jak ilość mieszkańców, ilość gospodarstw domowych, czy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego - jest jednym z przewidzianych przez ustawodawcę (znanym właścicielom nieruchomości) nośników wartości wpływających na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W konsekwencji należało uznać, że uchwała zmieniająca określająca sposób ustalania ilości zużycia wody w związku z wprowadzeniem nowej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (wprowadzonej zaskarżoną uchwałą), nie kreowała ani obowiązku uiszczenia nowej opłaty za miesiące poprzedzające jej wejście w życie, ani nie nakazywała zastosowania nowych metody i stawek do obliczenia opłaty za miesiące minione (poprzedzające jej wejście w życie). W szczególności, właściciele nieruchomości nie mieli obowiązku dokonywania korekt uprzednio złożonych deklaracji. Organ podatkowy wydający zaś decyzje administracyjne dotyczące opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres poprzedzający wejście w życie uchwał Rady Miasta wprowadzających tzw. metodę wodną nie może stosować nowych rozwiązań (w tym nowej metody), lecz zobowiązany był stosować metodę obowiązującą w okresie, za który wydawana jest decyzja.
Tym samym wejście w życie uchwały zmieniającej nie rozciąga jej skutków prawnych na zdarzenia prawne zaistniałe wcześniej. Nie dochodzi zatem do naruszenia jakichkolwiek praw słusznie nabytych przez właścicieli nieruchomości w okresie poprzedzającym wejście w życie uchwały wprowadzającej nową metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zmiana metody nie skutkuje bowiem wyższą opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wcześniejszy, gdy obowiązywała inna (wcześniejsza) metoda. Nie doszło również do naruszenia interesów w toku, skoro adresaci wskazanej normy prawnej musieli liczyć się z możliwością zmiany przez radę gminy wcześniej wybranej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wprowadzenie w tym zakresie metody nowej, nawiązującej do innej zmiennej wpływającej na wysokość tej opłaty.
Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że nie było podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP rozwiązania przyjętego w uchwale zmieniającej polegającego na tym, że opłata za gospodarkę odpadami została uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody, uchwała nie narusza również zakazu retroaktywności. Przedmiotowa chwała została opublikowana w dn. 27 listopada 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 11641), jednocześnie zasady nią wprowadzone miały być stosowane od 1 kwietnia 2021 r. , co oznacza, że zachowano odpowiednie vacatio legis.
Skoro prawodawca gminny używa w przepisie aktu prawa miejscowego dookreślenia - w formie wyrażenia "6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy", to podatnik - przy założeniu, że uchwała zmieniana miała wejść w życie 1 kwietnia, a obowiązek złożenia nowej deklaracji (art. 6m ust. 2 u.c.p.g.) następowałby z upływem 10 maja 2021 r., musiałby wziąć pod uwagę rozliczenia za okres 12 miesięcy: od maja 2020 r. do kwietnia 2021 r. (maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2020 r. oraz styczeń, luty, marzec, kwiecień 2021 r. – łącznie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc maj 2021 r., w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji). Z tego okresu podatnik wybiera 6 kolejnych miesięcy – może w tym przypadku wybrać jeden z siedmiu okresów, tj. maj-październik 2020 r., czerwiec-listopad 2020 r., lipiec-grudzień 2020 r., sierpień 2020 r.-styczeń 2021r., wrzesień 2020 r. – luty 2021 r., październik 2020 r. – marzec 2021 r., listopad 2020 r.-kwiecień 2021 r.). Zasady te miały mieć zastosowane również w kolejnych miesiącach (przedstawiając te rozważania Sąd odnosi się do samej konstrukcji tej regulacji, abstrahując w tym momencie od okoliczności późniejszego uchylenia uchwały nr XXIV/671/2019). Wybór przez podatnika okresu rozliczeniowego przypadającego później (np. listopad 2020 r. – kwiecień 2021 zamiast sierpień 2020 r. – styczeń 2021 r.), powoduje w praktyce z reguły przesunięcie w czasie (w tym przykładzie o trzy miesiące) obowiązku złożenia kolejnej deklaracji. Przy zmiennej, miesięcznej ilości zużywanej wody, podatnik może odpowiednio dłużej powoływać się na okoliczność wyboru danego rozliczeniowego (póki okres ten będzie zawierać się w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia ewentualnej kolejnej deklaracji) – w tym przypadku podatnik ma możliwość zapewnienia pewnej stabilizacji miesięcznej opłaty. Wprawdzie z reguły (z uwagi na zmienność zużycia wody) w każdym miesiącu (zakładając miesięczne odczyty licznika) będzie inna wysokość danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty (co oznacza, biorąc pod uwagę również miesięczny charakter tego zobowiązania, że deklarację można, przynajmniej teoretycznie o ile podatnik ma taką wolę, składać co miesiąc do 10 dnia miesiąca następnego z innymi danymi uwzględniającymi średnie zużycie z 6 ostatnich miesięcy), jednak podatnik ma prawo wyboru okresu rozliczeniowego ("6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji"). W efekcie podatnik, który, który w dn. 10 maja 2021 r. złożył deklarację uwzględniającą okres rozliczeniowy listopad 2020 r. – kwiecień 2021 r., może złożyć kolejną deklarację w dn. 10 grudnia 2021 r. (uwzględniając 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie grudzień 2020 r. – listopad 2021 r., a więc najwcześniej okres grudzień 2020 r. – maj 2021 r., który to okres przypada po okresie listopad 2020 r. – kwiecień 2021 r. stanowiącym podstawę dla określenia danych w deklaracji złożonej w dn. 10 maja 2021 r ).
Jak wynika już z rozważań przedstawionych powyżej, określenie, że podstawą ustalania opłaty jest "średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym’' jest rozwiązaniem elastycznym, pozwalającym właścicielowi konkretnej nieruchomości na wybór jednego z siedmiu okresów stanowiących podstawę obliczeń, które z jego perspektywy są najbardziej korzystne (zużycie wody w tym okresie było najmniejsze, co pozwala na ustalenie możliwie najniższej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Wybór jednego z siedmiu okresów rozliczeniowych należy - co do zasady - do właściciela nieruchomości składającego deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dokonany w tym zakresie wybór - jeśli mieści się w graniach wynikających z uchwały - nie może być kwestionowany przez organ podatkowy - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Także w przypadku wydawania decyzji określających w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji – organ, mając na względzie zasady ogólne postępowania podatkowego, winien wybrać najkorzystniejszy z siedmiu okresów rozliczeniowych, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.
W tym zakresie nie można czynić zarzutowi uchwałodawcy, że wprowadza prawo wyboru określenia 6-ciu kolejnych miesięcy w okresie 12 miesięcy poprzedzających obowiązek złożenia deklaracji. Tego rodzaju elastyczność służy uwzględnieniu różnych sytuacji, które w praktyce mogą się pojawić – awarii wody, nieregularne obmiary, konieczność okresowego napełniania wody do zbiorników wodnych do celów przeciwpożarowych itp. i jest w interesie właścicieli nieruchomości.
Jednocześnie zastosowany mechanizm oparty na jednolitej stawce opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pozwala na tożsamych zasadach każdemu właścicielowi nieruchomości (odpowiednio wspólnocie mieszkaniowej albo spółdzielni mieszkaniowej obciążonej obowiązkami właściciela na mocy art. 2 ust. 3 u.c.p.g.) wybrać jeden z możliwych okresów rozliczeniowych z zakresu wyznaczonego uchwałami Rady Miasta. W tym zakresie zatem nie możemy mówić o naruszeniu zasady równości. Wszyscy właściciele nieruchomości (odpowiednio wspólnoty mieszkaniowe albo spółdzielnie mieszkaniowe obciążone obowiązkami właściciela) stosują jednakowe zasady dotyczące wyboru 6-ciu kolejnych miesięcy w okresie 12 miesięcy poprzedzających obowiązek złożenia deklaracji, wszyscy oni (i każdy z osobna) mogą wybrać najkorzystniejszy dla siebie okres 6-ciu miesięcy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że cechą wspólną metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (opartej o liczbę mieszkańców, ilość zużytej wody, powierzchnię lokalu, gospodarstwo domowe) jest ich brak powiązania z ilością odpadów komunalnych wytwarzanych bezpośrednio na danej nieruchomości. Tym samym ilość odpadów wytworzonych na danej nieruchomości nie wpływa wprost na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W tym zakresie zatem pewne uproszczenie szacowania ilości odpadów wytworzonych na danej nieruchomości wpisane jest w model przewidziany przez ustawodawcę. Wybór okresu rozliczeniowego, umożliwiający uwzględnienie różnych sytuacji, które w praktyce mogą się pojawić (awarie wody, nieregularne obmiary, konieczność okresowego napełniania wody do zbiorników wodnych do celów przeciwpożarowych itp.), nie tyle stanowi niedozwolone różnicowanie adresatów tej normy prawnej, ile pozwala wyeliminować zdarzenia, które jeszcze bardziej zaburzałyby z istoty uproszczony szacunek wynikający z przewidzianej przez ustawodawcę metody wodnej, a co za tym idzie w istocie służy zapewnieniu zasady równości (ażeby każdy adresat normy miał możliwość ustalenia wysokości opłaty w oparciu o szacunek wynikający z przeciętnego zużycia wody, po wyeliminowaniu zużycia wynikającego ze zdarzeń nadzwyczajnych, które zaburzały szacunek).
W konsekwencji nie można wprowadzonej w uchwale zmieniającej regulacji umożliwiającej określenie wysokości opłaty w oparciu o średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym uznać za naruszającą zasady prawidłowej legislacji lub naruszającą również zasady równości.
Należy zauważyć, że art. 6j ust. 3e u.c.p.g. nie zabrania wprost odliczenia wody bezpowrotnie zużytej (np. na podlewanie ogródków) oraz, że zezwala on na określenie zasad ustalania ilości wody zużytej na potrzeby opłaty, która jest należna (powiązana) w związku z powstaniem odpadów. W tym kontekście należy wskazać, że wyłączenie wody bezpowrotnie zużytej w uchwale zmieniającej można uzasadnić tym, że szacunek ilości generowanych odpadów przez właściciela nieruchomości dokonany w oparciu o zużycie wody jedynie na cele bytowe (tj. do codziennej egzystencji – do picia, przygotowywania posiłków, higieny osobistej, mycia naczyń, prania, utrzymania w czystości pomieszczeń, spłukiwania ustępów itp.), a nie uwzględniających zużycie np. w związku z podlewaniem terenów zielonych, jest szacunkiem bardziej dokładnym. Tytułem przykładu, prowadzenie przydomowego ogrodu wiąże się ze znacznym zużyciem wody, jednocześnie ilość odpadów powstających przy okazji jest niewielka (lub może w ogóle nie występować w zw. np. z kompostowaniem odpadów organicznych) – z całą pewnością niewspółmierna do ilości generowanych odpadów. Jak wskazano w jednej ze spraw rozpoznawanych w stanie prawnym nieobejmującym wprowadzonego później art. 6j ust. 3e u.p.c.g. przez tut. Sąd "4 osobowa rodzina mieszkająca w domu jednorodzinnym z działką o powierzchni 1000 m2 zużywa ponad dwa razy więcej wody niż 4-osobowa rodzina bez ogrodu , co nie znajduje odzwierciedlenia w ilości wytwarzanych opadów." (wyrok z dn. 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 1577/19)". Rada była uprawniona określić w uchwale zmieniającej, że nie uwzględnia się ilości wody bezpowrotnie zużytej - należy zwrócić uwagę na to, że wskutek dodania do art. 6j ust. 3e upoważniono radę gminy do określania zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty.
Należy również wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, orzekł m.in., że art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji. W uzasadnieniu wskazał, że prawodawca zobowiązany jest wyznaczyć granice, w jakich rada gminy może realizować kompetencję do ustalania wysokości opłaty lokalnej. W szczególności granicę taką może stanowić ustawowe określenie maksymalnych stawek opłaty. Przywołał również pogląd wyrażony w wyrokach o sygn. U 4/98 oraz K 10/09, że określenie w rozporządzeniu stawki opłaty jest dopuszczalne, pod warunkiem wskazania w ustawie minimalnych i maksymalnych stawek oraz dostatecznych kryteriów, pozwalających na ustalenie konkretnej stawki. Przepisy ustawy, w tym niekoniecznie przepis upoważniający do wydania aktu wykonującego ustawę, mogą zawierać widełki wyznaczające przynajmniej maksymalną granicę wysokości opłaty (zob. wyrok z 25 czerwca 2013 r., sygn. K 30/12). W wykonaniu tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawą z dnia 28 listopada 2014 r., obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz. U z 2015 r., poz. 87), dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Między innymi w art. 6k, zawierającym w ust. 1 pkt 1 upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały o wyborze metody "ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2" oraz "ustalenia stawki takiej opłaty" przy "dopuszczeniu stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy", dodano ust. 2a, w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Nowelizacja ta spełnia zatem warunki określone przez Trybunał Konstytucyjny, warunkujące uznanie za konstytucyjną ustawowej regulacji wysokości opłaty. Nie można zatem skutecznie zarzucać, że uchwała zmieniająca nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, przez co narusza art. 6j ust. 3e u.c.p.g., art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP oraz nie respektuje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, skoro ani z ww. przepisów, ani z przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie wynika możność, ani tym bardziej obowiązek określenia przez Radę maksymalnej wysokości opłaty.
Należy również zauważyć, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywa na właścicielach nieruchomości, a nie na poszczególnych gospodarstwach domowych zamieszkujących na danej nieruchomości. Wysokość opłaty powinna zatem pozostawać adekwatna do ilości odpadów wytwarzanych na nieruchomości jako całości, a nie do ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w jednym gospodarstwie domowym. Za chybioną należy uznać argumentację wskazującą, że opłata winna być ściśle powiązana wyłącznie z ilością faktycznie zużytej wody w lokalu mieszkalnym. Odrębną kwestią jest kwestia sposobu podziału ciężaru ekonomicznego opłaty pomiędzy poszczególne gospodarstwa domowe na nieruchomości. Nie jest to jednak kwestia, która została unormowana w uchwale zmieniającej, ani która mogłaby być w niej unormowana.
Należy również zauważyć, że mieszkańcy lokali mieszkalnych wyposażonych w wodomierze lokalowe w żadnym przypadku nie uczestniczą w pokrywaniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytwarzanymi na nieruchomości wspólnej. Należy podkreślić, że skoro mieszkańcy korzystają z nieruchomości wspólnej, to zwolnienie ich z obowiązku uczestniczenia w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej byłoby nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostają powody zużycia wody na nieruchomości wspólnej. Bez znaczenia pozostaje również wolumen odpadów komunalnych wytwarzanych w poszczególnych lokalach, bowiem wysokość opłaty jest zależna od ilości zużycia wody na nieruchomości jako całości. Mieszkańcy poszczególnych lokali ponoszą zatem ciężar opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi proporcjonalnie do ilości wody zużytej w danym lokalu. Tym samym mieszkańcy poszczególnych lokali zmniejszając zużycie wody w lokalu zmniejszają proporcjonalnie wysokość swego udziału w opłacie uiszczanej przez właściciela nieruchomości. Istnieje zatem związek między realnym zużyciem wody w lokalu a wysokością opłaty (właściwie – udziałem właściciela lokalu w pokryciu opłaty). Podkreślić należy, że Rada nie jest uprawniona do unormowania sposobu rozliczania w spółdzielniach i wspólnotach mieszkaniowych opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym rozliczania różnic między zużyciem wody wykazywanym przez wodomierz główny a zużyciem wody jako sumą wskazań liczników lokalowych. Rada normując te zagadnienia wykroczyłaby poza zakres delegacji zawartej w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. oraz wkroczyłaby w sprawy unormowane w art. 2 ust. 3a pkt 2 u.c.p.g. w odniesieniu do wspólnot mieszkaniowych
Wskazać należy również, że zgodnie z art. 2 ust. 3a pkt 2 u.c.p.g. wspólnota mieszkaniowa ponosi wynikające z ustawy opłaty bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu - w części odpowiadającej stosunkowi ilości zużytej wody w lokalu do ilości zużytej wody we wszystkich lokalach - w przypadku metody ustalenia opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Jeżeli lokal mieszkalny nie jest czasowo zamieszkały, to zużycie wody w takim lokalu wynosi zero, co powoduje, że właściciel takiego lokalu nie ponosi opłat wynikających z tej ustawy. Skoro jednak lokal nie jest zamieszkiwany, to siłą rzeczy jego właściciel nie korzysta z części wspólnej nieruchomości i nie widać powodów, dla których miałby on ponosić koszty gospodarki odpadami komunalnymi wytwarzanymi na części wspólnej nieruchomości.
Przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. upoważnia radę gminy nie do określenia metody ustalania opłaty, ale jedynie określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Sądu warto w tym miejscu odwołać się do art. 27 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zgodnie z którym ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Rolą rady gminy wykonującej upoważnienie zawarte w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. jest zatem określenie zasad określania ilości zużycia wody na przedmiotowych nieruchomościach w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. W odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych, które nie mają wodomierza lub dla których nie ma wystarczających danych z odczytu wodomierza, dopuszczalne jest w ocenie Sądu przyjęcie, że ilość zużytej wody na nieruchomości stanowi iloczyn ilości wody zużywanej przeciętnie przez jednego mieszkańca m.st. Warszawy oraz liczby mieszkańców zamieszkujących w danej nieruchomości.
Należy mieć na uwadze, że ilość wody zużytej na nieruchomości jest pochodną ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. W sytuacji braku wodomierza lub braku wystarczających wskazań wodomierza nie ma podstaw do oceniania jako rażąco naruszającego prawo podejścia zakładającego, że dla potrzeb ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy przyjąć, że przeciętny mieszkaniec takiej nieruchomości zużywa tyle wody, ile wody zużywa przeciętny mieszkaniec Warszawy, jak również że przeciętny mieszkaniec takiej nieruchomości wytwarza tyle odpadów komunalnych, co przeciętny mieszkaniec Warszawy. Skoro tak, to zużycie wody na nieruchomości powinno stanowić sumę ilości wody zużywanej przez wszystkich mieszkańców danej nieruchomości i w ten sposób odpowiadać wolumenowi odpadów komunalnych wytwarzanych przez wszystkich mieszkańców danej nieruchomości.
Skoro rada gminy z mocy art. 6j ust. 3e u.c.p.g. określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi działając w związku z wyborem metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., to nie ma podstaw do twierdzenia, że rada gminy jest zobligowana do respektowania ograniczeń nałożonych przez ustawę w przypadku wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie maksymalna wysokość opłaty na jednego mieszkańca nie może przekroczyć 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem na mieszkańca.
Należy również zauważyć, że w przepisie art. 6k ust. 2a u.c.p.g. mowa jest o maksymalnej wysokości stawek opłat, a nie o wysokości opłat. Z kolei art. 6j ust. 3e u.c.p.g. stanowi, że w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazać również należy, że z mocy paragrafu 1 punktu 1 zaskarżonej uchwały przepis § 1a ust. 3 zmienianej uchwały otrzymywał następujące brzmienie: "W przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zużycie wody dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, ustala się jako iloczyn liczby osób zamieszkujących nieruchomość oraz przeciętnej miesięcznej normy zużycia wody na jednego mieszkańca w gospodarstwie domowym wynoszącej 4 m3." Przepis ten niewątpliwie normował sposób określenia ilości zużycia wody na wskazanych nieruchomościach. Rada ustanawiając ten przepis nie mogła zatem naruszyć przepisu ustawy dotyczącego maksymalnej wysokości stawki opłaty, a tym bardziej maksymalnej stawki opłaty obowiązującej dla innej metody ustalenia opłaty, niż metoda wybrana przez Radę.
Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Nie wnikając w to, czy przepis ten może być zastosowany w przypadku wybrania przez radę gminy metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., należy podkreślić, że przepis ten nie wskazuje na możność różnicowania stawki opłaty w zależności od liczby dzieci w rodzinach zamieszkujących na nieruchomości. Jest zatem oczywiste, że Rada nie mogła zróżnicować wysokości opłaty ze względu na posiadanie dzieci. Nie oznacza to bynajmniej, że rodziny wielodzietne nie mogą liczyć na wsparcie ze strony gminy w tej dziedzinie. Zgodnie bowiem z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 i 2369), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1348 i 2400). Sąd, w ramach oceny zgodności z prawem uchwały zmieniającej, nie może rozważać kwestii tego, czy wsparcie z tego tytułu jest wystarczające i obejmuje wystarczającą grupę rodzin wielodzietnych., ponieważ dotyczy ona ukształtowanego w ustawie zakresu pomocy dla rodzin wielodzietnych. W obecnym stanie prawnym nie można skutecznie zarzucać Radzie m.st. Warszawy, że w uchwale zmieniającej nie przyznała wsparcia rodzinom wielodzietnym. Przeciwnie, Rada wykroczyłaby poza upoważnienie ustawowe, gdyby w uchwale zmieniającej przyznała wsparcie rodzinom wielodzietnym.
Reasumując, Sąd, podzielając w tym zakresie ocenę zaprezentowaną w ww. wyroku o sygn. akt III SA/Wa 1340/22, uznaje, że uchwała zmieniająca jest zgodna z prawem
Powracając zatem stricte do oceny zaskarżonej uchwały i samego rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 sentencji orzeczenia, mając na uwadze treść ww. wyroku NSA z 11 kwietnia 2022 r, sygn. akt III FSK 5059/21, uchylającego wyrok tut. Sądu o sygn. akt III SA/Wa 2482/20 zawierający tożsame rozstrzygnięcie w pkt 2 jak w niniejszym wyroku (co do odrzucenia skarg w zakresie, w jakim dotyczą one przepisu § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały), w kontekście związania stanowiskiem NSA w związku z art. 153 p.p.s.a., Sąd zwraca uwagę na to, że w niniejszym wyroku (inaczej niż w ww. wyroku III SA/Wa 2482/20), po pierwsze, Sąd– mając na uwadze treść art. 170 p.p.s.a. (i brak związania wyrokiem III SA/Wa 1340/22) - przeprowadził własną ocenę zgodności z prawem (tożsamą z oceną zaprezentowaną w wyroku o sygn. akt III SA/Wa 1340/22), co umożliwia stronom zapoznanie się z tą argumentacją i rozważenie jej zasadności, po drugie, ze względu na odmienność rozstrzygnięć (w wyroku III SA/Wa 332/21 stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej w zakresie § 1 pkt 1, natomiast w wyroku III SA/Wa 1340/22 brak stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej w jakimkolwiek zakresie oraz podzielenie tej oceny prawnej w niniejszym wyroku), przesądzenie o prawidłowości przyjętego rozstrzygnięcia nie będzie skutkowało odzyskaniem bytu prawnego przez §1 pkt 2 zaskarżonej uchwały (na co wskazywał Prokurator) i brakiem zasadności odrzucenia skarg w tym zakresie. Mając na uwadze wskazane odrębności, Sąd za zasadne uznał odrzucenie skarg w zakresie, w jakim skargi te dotyczą przepisu § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały (pkt 1 sentencji orzeczenia).
Uzasadniając treść rozstrzygnięcia w zakresie pkt 2 orzeczenia, Sąd, podzielając ocenę wyrażoną w wyroku o sygn. akt III SA/Wa 2482/20 (i mając na uwadze to, że żadna ze [...] nie zaskarżyła tego rozstrzygnięcia) i posługując się argumentacją zawartą w tym wyroku, wskazuje, że z treści wszystkich wniesionych skarg (z zastrzeżeniem dotyczącym tego, że poniższa ocena nie obejmuje skargi S., w odniesieniu do której wydano odrębne rozstrzygnięcie w pkt 3 sentencji orzeczenia), wynika, że dotyczyły one całej uchwały. Skarżące [...] oraz Prokurator wprost i wyraźnie oświadczyli bowiem w swoich skargach, że skarżą uchwałę "w całości", zaś stosowane w niektórych przypadkach formuły "w szczególności" ("...wnoszę skargę na uchwałę w całości, a w szczególności na...") są - logicznie rzecz ujmując - pozbawione jakiejkolwiek treści i nie mogły zmienić jednoznacznego oświadczenia, że zaskarżona została cała uchwała (zaskarżenie nie jest stopniowalne – nie można jakiegoś przepisu zaskarżyć "ogólnie", a innego "w szczególności"). Zaskarżenie uchwały w całości tym ważniejszą zatem czyniło kwestię oceny legitymacji procesowej poszczególnych Skarżących (za wyjątkiem Prokuratora), tj. dysponowania przez nich interesem prawnym, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., w zaskarżeniu poszczególnych przepisów uchwały, o ile okazałoby się, że nie wszystkie te przepisy pozostają ze sobą w odpowiednio bliskim związku, przez co stwierdzenie nieważności jednych przepisów nie wpływałoby na ocenę legalności innych.
W odpowiedziach na skargi [...] Rada wnosiła najpierw o ich odrzucenie, a to z powodu braku naruszenia interesu prawnego, a dopiero alternatywnie o ich oddalenie. Konieczne jest, aby Sąd najpierw odniósł się do tego, najdalej idącego wniosku o odrzucenie.
Otóż literalnie odczytywany art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. wskazuje, że skarga podlega odrzuceniu, gdy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do przepisu szczególnego. Dla rozstrzygnięcia, w jaki sposób sąd administracyjny powinien załatwić sprawę z takiej skargi, należy rozróżnić trzy warianty procesowe:
Po pierwsze wyróżnić należy wariant, gdy sytuacja prawna skarżącego nie wykazuje żadnego związku z kwestionowanym aktem, akt ten po prostu nie wpływa w żaden sposób na zakres praw lub obowiązków skarżącego, który - co prawda - subiektywnie twierdzić może, że sfera jego praw i obowiązków zmieniła się w wyniku podjęcia skarżonego aktu, ale samo to subiektywne przekonanie nie wystarcza dla przyjęcia i merytorycznego rozpoznania skargi, skoro skarżony akt obiektywnie nie normuje sytuacji faktycznej skarżącego. Skarżącemu w ramach art. 101 u.s.g. nie przyznano prawa do wniesienia tzw. actio popularis (skarga w obronie obiektywnego porządku prawnego, niezależnie od własnej sytuacji prawnej), gdyż takie uprawnienie przyznano tylko właściwemu prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich.
W takim właśnie przypadku, gdy nie ma żadnego iunctim pomiędzy kwestionowanym aktem, a sytuacją skarżącego, uznać należy, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały "naruszone", choć właściwie należałoby stwierdzić bardziej precyzyjnie – "zmienione". Wówczas skarga podlega odrzuceniu;
Inna jest sytuacja prawna skarżącego, gdy wykazuje ona związek z kwestionowanym aktem, gdyż zmienia on (zwykle niekorzystnie – dlatego wnosi się skargi) pozycję prawną podmiotu, którego akt ten dotyczy jako adresata lub w inny sposób na nią oddziałuje. Tak rozumiane naruszenie interesu prawnego skarżącego oznacza, że bezpośrednio godzi ono (oddziałuje) w interes aktualny i realny, osobisty, własny, indywidualny. Jakkolwiek w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz w art. 101 ust. 1 u.s.g. rzeczywiście zastosowano zwrot dotyczący "n a r u s z e n i a" interesu prawnego lub uprawnienia, mający zresztą formę czasu dokonanego, jednakże samo naruszenie tych wartości rozumiane literalnie nie uprawnia jeszcze do uwzględnienia skargi, o ile naruszenie było legalne. Jeśli było legalne, skarga podlega oddaleniu po merytorycznym zbadaniu przez sąd, czy normy prawa materialnego pozwalały na ingerencję w sferę praw i obowiązków skarżącego, i czy ingerencja ta odbyła się w ramach granic wyznaczonych przez te normy. Legalne naruszenie interesu prawnego oznacza więc konieczność oddalenia skargi;
W końcu możliwa jest sytuacja, gdy kwestionowany akt oddziałuje na sytuację prawną skarżącego, gdyż istnieje związek prawny pomiędzy kwestionowanym aktem, a przyznaną przez prawo sferą praw i obowiązków skarżącego (to łączy niniejszą sytuację z tą opisaną w poprzednim akapicie). Także w tym przypadku interes prawny skarżącego musi być aktualny i realny, osobisty, własny, indywidualny i bezpośredni, ale – nadto – naruszenie tego interesu może być nielegalne, nie znajdujące umocowania w obowiązującym porządku prawnym. Wówczas skarga podlega uwzględnieniu albo poprzez stwierdzenie nieważności aktu (art. 147 § 1 p.p.s.a.), albo poprzez stwierdzenie niezgodności aktu z prawem (art. 94 ust. 2 u.s.g.). W tym przypadku należy jednak pamiętać, że "...w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w «granicach» interesu prawnego skarżącego." (vide np. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, LEX nr 1511174). Oznacza to, że nadal przedmiotem merytorycznego badania kwestionowanego aktu przez sąd nie jest automatycznie cały ten akt, jak wskazywać mógłby wadliwie interpretowany przy tej okazji art. 135 p.p.s.a., lecz jedynie ten zakres, który wykazuje związek z indywidualną sytuacją prawną skarżącego, i który oczywiście jest kwestionowany w skardze (w postępowaniu przed sądem administracyjnym niezmiennie ważna jest zasada skargowości). Zawsze aktualny jest bowiem wymóg badania aktu w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżącego. Sąd administracyjny nie może więc zakwestionować legalności aktu w części, która nie dotyczy interesu prawnego skarżącego, i która nie wykazuje związku merytorycznego z częścią zakwestionowaną, choćby nawet sprzeczność danego przepisu z obiektywnym porządkiem prawnym była ewidentna.
W niniejszej sprawie Skarżące [...] są podmiotami zobowiązanymi do wykonywania obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tak samo, jak uchwała bazowa, zmieniona skarżoną obecnie uchwałą, oddziaływała na zakres praw i obowiązków Skarżących (poza Prokuratorem, który wniósł wspomnianą wyżej, tzw. actio popularis), tak samo oddziałuje na nią także zaskarżona obecnie uchwała z 15 października 2020 r. Nr XXXVIII/1199/2020, gdyż determinuje szereg obowiązków, jakie ustawa wiąże ze statusem podmiotu zobowiązanego i właściciela w rozumieniu ustawy (nie w rozumieniu cywilistycznym). Po części trafnie wskazywano w niektórych odpowiedziach na skargi, że Skarżące nie wykazały jasno, na czym w skarżonej uchwale polega naruszenie ich interesu prawnego, ale, w ocenie Sądu, takie "naruszenie" (czyli oddziaływanie uchwały na sytuację prawną [...]) wynika z argumentacji i uzasadnienia tych skarg. Chodzi mianowicie o zarzuty związane z przepisami uchwały dotyczącymi samego wyboru metody ustalenia opłaty, sposobu ustalania ilości zużytej wody, stawki opłaty, a także wszystkich dalszych kwestii stanowiących konsekwencję wyboru przez Radę metody ustalenia opłaty opartej na ilości zużytej wody. Wymienione Skarżące są wspólnotami mieszkaniowymi lub spółdzielniami mieszkaniowymi, zarządzają nieruchomościami wielolokalowymi, nieruchomości te są położone w W., Skarżące są więc adresatami co najmniej części przepisów uchwały. W tym zakresie Sąd, na podstawie treści skarg, załączonych do skarg właściwych odpisów Krajowego Rejestru Sądowego, oświadczeń i wyjaśnień zawartych w skargach, przyjął zatem, że Skarżące [...] dysponowały interesem prawnym we wniesieniu skarg na uchwałę w zakresie jej przepisów wymienionych w sentencji orzeczenia w punktach nr 1 (przypomnieć tu należy, że w zakresie wymienionym w punkcie 1 sentencji orzeczenia skargi zostały co prawda odrzucone, ale nie z powodu braku po stronie [...] interesu prawnego, lecz z powodu braku przedmiotu zaskarżenia) oraz nr 4. Gdyby zaakceptować stanowisko zaprezentowane w odpowiedziach na skargi, to w sprawach z art. 101 u.s.g. skargi mogłyby być tylko odrzucane lub uwzględniane, nie mogłyby natomiast nigdy podlegać oddaleniu, skoro brak nielegalnego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skutkować miałby odrzuceniem skargi. Dlatego powtórzyć należy, że zastosowany w art. 101 u.s.g. oraz w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. wyraz "naruszenie" trzeba rozumieć w istocie jako "oddziaływanie", "zmienianie" lub "wpływanie". Słusznie wskazywano w odpowiedziach na skargi, powołując się zresztą na orzecznictwo sądowe, że przepisy te powinny być wykładane w świetle konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Regułą powinna być zatem merytoryczna ocena przez sąd zasadności skargi, odrzucenie skargi jest natomiast wyjątkiem enumeratywnie określonym w p.p.s.a.
W niektórych ze skarg (w skardze R. oraz W.) wnioskowano, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., o przeprowadzenie dowodów na okoliczność dysponowania interesem prawnym we wniesieniu skarg, w tym zarządzania budynkami z lokalami mieszkalnymi i niemieszkalnymi, a środkami dowodowymi były m.in. odpisy stosownych ksiąg wieczystych i umów notarialnych dotyczących np. ustanowienia odrębnych własności lokali, wydruki stron internetowych oraz fotografie. Dowody te miałyby potwierdzić m.in. fakt zarządzania budynkami wielolokalowymi na terenie m.st. Warszawy i status właściciela obciążonego obowiązkami ustawowymi. Otóż, jak wyżej wyjaśniono, Sąd uznał fakt zarządzania i wykonywania przez wszystkie Skarżące funkcji właściciela (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.) za oczywisty i niemal notoryjnie znany, a przynajmniej jawny, a dodatkowo potwierdzony przez sam status danego podmiotu wnoszącego swoją skargę jako spółdzielni mieszkaniowej lub wspólnoty mieszkaniowej. Takie natomiast podmioty ustawa wprost, z mocy prawa, obciąża obowiązkami właściciela. Każda spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje te obowiązki zarówno wtedy, gdy w danej nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym wyodrębniono lokal będący odrębnym przedmiotem własności, jak i wtedy, gdy takiego odrębnego lokalu nie wyodrębniono. Także każda wspólnota mieszkaniowa z mocy prawa obarczona jest obowiązkami właściciela w rozumieniu ustawy. Z tego względu zbędne było przeprowadzania dowodu na status Skarżących jako właścicieli oraz na oddziaływanie uchwały na sytuację prawną wymienionej [...] i [...] przez przepisy uchwały. Także sama Rada w odpowiedziach na skargi nie kwestionowała wspomnianego statusu tych, ale i wszystkich innych Skarżących. Dlatego sformułowane wnioski dowodowe zostały uprzednio oddalone.
Kierując się zarysowanym powyżej trójpodziałem sytuacji procesowych podmiotów wnoszących skargi na podstawie art. 101 u.s.g., a nadto ponownie odnotowując, że przedmiotowo skargi dotyczyły zawsze całej uchwały, Sąd wskazuje, że Skarżące [...] nie wykazały i obiektywnie nie dysponowały żadnym interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały w zakresie jej § 1 pkt 3, gdyż ten przepis zmieniał (podwyższał) w uchwale bazowej (z uwzględnieniem jej jednolitego tekstu) stawki za pojemnik i worek o określonej pojemności odpadów wytwarzanych na nieruchomościach niezamieszkałych, a więc takich, na których powstają co prawda odpady komunalne, ale którymi nie zarządzały Skarżące [...]. Te Skarżące zarządzają bowiem (czyli pełnią funkcje właścicieli, a przez to stały się adresatami przepisów uchwały) tylko nieruchomościami w całości zamieszkałymi lub zamieszkałymi w części. Inaczej mówiąc – w tym zakresie, w jakim uchwała podwyższa stawki opłaty np. dla przedsiębiorców prowadzących działalność na nieruchomościach niezamieszkałych, Skarżące nie dysponowały żadnym interesem prawnym, aby zażądać od Sądu oceny, czy podwyższenie stawek opłaty za worki i pojemniki z odpadami o określonej pojemności było legalne, czy też naruszało jakikolwiek przepis prawa. Podobnie należy potraktować kwestię zaskarżenia przez [...] § 1 pkt 4 uchwały, gdyż dotyczy on podwyższenia stawki w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Skarżące nie są właścicielami takich nieruchomości, przez co nie mają interesu, aby kwestionować podwyższenie opłaty w tym zakresie. Z kolei przepis § 1 pkt 5 lit. "c" uchwały zwiększa w uchwale bazowej stawkę podwyższoną (czyli stosowaną w razie niewypełniania obowiązku selekcjonowania odpadów) za gospodarowanie odpadami powstającymi na nieruchomościach niezamieszkałych, i na których znajdują się domki letniskowe - analogicznie i konsekwentnie Skarżące [...] nie mają żadnego powodu, aby w takim przypadku w ogóle się wypowiadać i kwestionować takie rozstrzygnięcie, niezależnie od jego ewentualnej wadliwości. W końcu w § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały z 15 października 2020 r. dotyczy częściowego zwolnienia z opłaty, jeśli właściciel kompostuje bioodpady, ale – co istotne – chodzi o właścicieli zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Tymczasem [...] nie są, jak wynika już ze skarg, właścicielami takich nieruchomości. Nie mogą one kwestionować takiego zwolnienia, gdyż ich sytuacja prawna w żaden sposób nie została ukształtowana przez ten przepis uchwały. Przepis ten abstrahuje przy tym zupełnie od dokonanego przez Radę wyboru ustalenia opłaty w oparciu o ilość wody – jest od tego wyboru niezależny.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł, jak
w punkcie 2 sentencji orzeczenia, tj. odrzucił skargi [...] w zakresie, w jakim dotyczą one § 1 pkt 3, pkt 4, pkt 5 lit. "c" oraz § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały.
W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że wprawdzie na rozprawie w dn. 16 listopada 2022 r. Pełnomocnik W. w W. wskazał, że modyfikuje skargę zaskarżając w całości określone przepisy (patrz protokół z rozprawy), z uwagi jednak na to, że pełnomocnik nie wskazał jednoznacznie, że cofa skargę w pozostałym zakresie, mając na uwadze wątpliwości jakie w tym zakresie pojawiły się (tym bardziej biorąc pod uwagę, że stanowisko nie zostało sformułowane na piśmie), Sąd również odrzucił skargę W. w W. w zakresie w jakim dotyczyła ona § 1 pkt, 3, pkt 4, pkt 5 lit. "c" oraz § 1 pkt 6 uchwały (uznając, że skarga dotyczyła uchwały jako takiej) przyjmując, że wątpliwości w tym zakresie należało rozstrzygać na korzyść orzeczenia w tym zakresie przez Sąd. Mając bowiem na uwadze wynikające z art. 45 Konstytucji RP prawo do sądu, wydanie w tym zakresie orzeczenia przez tut. Sąd oznaczało poddanie tej kwestii ocenie Sądu (oceny pod względem zgodności z prawem, co wymagało uprzedniej weryfikacji istnienia interesu prawnego i możliwości zaskarżenia) i wyeliminowało zagrożenie, że określonej kwestii, spośród podniesionych przez W. w W., Sąd nie rozpoznał (co stanowiłoby działanie na niekorzyść Skarżącej [...]). Wskazać przy tym również należy, że orzeczenie wobec W. w tym zakresie (tj. odrzucenie skargi wobec tej [...] w zakresie w jakim dotyczyła ona § 1 pkt, 3, pkt 4, pkt 5 lit. "c" oraz § 1 pkt 6 uchwały) pozostało bez wpływu na możliwość zasądzenia na rzecz tej [...] kosztów postępowania sądowego – niezależnie od odrzucenia skargi w tym zakresie, czy też braku orzeczenia w tym zakresie z uwagi na uznanie, że doszło do częściowego cofnięcia skargi, skarżącej [...] nie przysługiwałby zwrot kosztów postępowania sądowego.
Uzasadniając treść rozstrzygnięcia w zakresie pkt 3 orzeczenia, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże, sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W piśmie z dn. 10 listopada 2022 r. (k. 656 akt sądowych) S. oświadczyła, że cofa skargę na przedmiotową uchwałę.
W niniejszej sprawie Sąd rozpoznając wniosek Skarżącej o cofnięcie skargi nie stwierdził, aby wystąpiły przesłanki wyłączające skuteczne cofnięcie skargi, o których mowa w art. 60 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd wskazuje, iż nie znalazł podstaw, aby zwrócić skarżącej [...] uiszczony przez Nią wpis od skargi. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis w przypadku cofnięcia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy. Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie przed cofnięciem skargi przez S. w rozpatrywanej sprawie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dn. 8 lipca 2021 r., zapadł wyrok tut. Sądu o sygn. akt III SA/Wa 2482/20 oraz po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Finansowej zapadł w dn. 11 kwietnia 2022 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt III FSK 5059/21, w którym to wyroku sąd ten uchylił wcześniejszy wyrok tut. Sądu. Powyższe nie niweczy jednak czynności dokonywanych poprzednio przez sąd pierwszej instancji, lecz jedynie pozbawia wydane orzeczenie skutków prawnych (por. postanowienie NSA z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II FZ 821/17). Fakt nadania sprawie nowej sygnatury akt (III SA/Wa 1892/22) nie zmienia także okoliczności, że przedmiotem rozpoznania pozostaje nadal ta sama sprawa skarżącej [...] (i niezależnie od tego innych [...] i [...]), uprzednio rozpoznawanej pod sygn. akt III SA/Wa 2482/20. Zatem na obecnym etapie postępowania przed sądami administracyjnymi, kiedy uprzednio rozstrzygnięto już sprawę, odbyła się już rozprawa w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do zwrotu Spółdzielni uiszczonego pierwotnie wpisu od skargi. Zdaniem Sądu w świetle powołanych wyżej przepisów w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zwrot wpisu sądowego. Skarżąca spółdzielnia ponosi zatem powyższe koszty, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 199 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Opolu z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Op 209/21).
Uzasadniając treść rozstrzygnięcia w zakresie pkt 4 orzeczenia (tj. oddalenia skarg w pozostałym zakresie), Sąd ponownie zwraca uwagę na to, że istnieje różnica pomiędzy legitymacją skargową [...] i [...], a legitymacją Prokuratora. Legitymacja Prokuratora wynikała z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r., poz. 66), a w takim przypadku istotą skargi jest ochrona obiektywnego porządku prawnego, a nie uprawnionych interesów skarżącego. Dlatego Sąd, rozpoznając skargę Prokuratora, był zobowiązany do merytorycznej oceny legalności uchwały w tych wszystkich jej zakresach, w których w punkcie 2 sentencji orzeczenia odmówił [...] i [...] legitymacji procesowej do wniesienia skarg i je odrzucił, a których dotyczyła skarga Prokuratora. Skarga Prokuratora w tych zakresach podlegała więc rozpoznaniu, a nie odrzuceniu, skoro – powtórzmy – Prokurator wniósł skargę na całą uchwałę (pkt I oraz pkt III petitum tej skargi).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżące [...] i [...] (niezależnie, co oczywiste w świetle powyższych rozważań, od Prokuratora, któremu przysługiwała legitymacja procesowa w obronie obiektywnego porządku prawnego) miały legitymację procesową do tego, ażeby wnieść skargi na §1 pkt 1 zaskarżonej uchwały oraz §1 pkt 5 lit. a oraz b tej uchwały. W § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały z 15 października 2020 r. Rada zmieniła § 1 swojej uchwały Nr XXIV/671/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (dalej też "uchwała bazowa"). Ta zmiana miała charakter zasadniczy, a sprowadza się ona do dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody na danej nieruchomości, a także do ustalenia stawki tej opłaty (12, 73 zł za 1m3 wody). Z tej zmiany wyniknęły zmiany dalsze. Chodzi mianowicie o zmianę wskazaną w § 1 pkt 2 uchwały (to tego właśnie zakresu dotyczyła uchwała zmieniająca, a jej istotę Sąd zreferował powyżej), a także o zmianę wskazaną w § 1 pkt 5 lit. "a" oraz litera "b" zaskarżonej uchwały. Ta ostatnia zmiana stanowiła prostą konsekwencję wyboru metody ustalenia opłaty według ilości zużytej wody. Skoro bowiem przyjęto taką metodę, to opłata podwyższona za zbieranie odpadów w sposób nieselektywny musiała zostać także powiązana z ilością zużywanej wody. Z tego względu zrozumiała, logiczna i konieczna była decyzja Rady, aby na podstawie przepisu § 1 pkt 5 lit. "a" skarżonej obecnie uchwały w uchwale bazowej (tj. w jej § 5 pkt 1) uzależnić wielkość podwyższonej opłaty od ilości zużywanej w gospodarstwie domowym wody, i to bez względu na rodzaj nieruchomości (zabudowana budynkiem jednorodzinnym, czy wielolokalowym), a w konsekwencji, aby na podstawie przepisu § 1 pkt 5 lit. "b" uchwały skreślić w uchwale bazowej jej § 5 pkt 2, który uzasadnienie dla swojego istnienia wywodził jedynie z dotychczasowego podziału nieruchomości na te dwa rodzaje. Zważywszy zatem, że zaskarżona uchwała w tej części dotyczy wprowadzenia dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody z danej nieruchomości, określa stawkę opłaty dla wybranej metody (w wysokości 12,73 za 1m3 zużytej wody) oraz stawkę w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów w sposób selektywny w wysokości (w wysokości 25,46 zł za 1m3 zużytej wody), natomiast Skarżące są wspólnotami mieszkaniowymi lub spółdzielniami mieszkaniowymi, zarządzają nieruchomościami wielolokalowymi, nieruchomości te są położone w W., a co za tym idzie są adresatami tychże przepisów (wskazane przepis oddziaływały na zakres praw i obowiązków Skarżących), to niewątpliwie Skarżące miały legitymację procesową do tego, ażeby wnieść skargi na §1 pkt 1 zaskarżonej uchwały oraz §1 pkt 5 lit. a oraz b tej uchwały
Przechodząc zatem do oceny zgodności z prawem wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały, tj. §1 pkt 1, §1 pkt 5 lit. a oraz b tej uchwały (rozpoznawanych w związku ze złożeniem skargi przez Prokuratora oraz Skarżące [...] i [...], z wyłączeniem S., która skutecznie cofnęła skargę, o czym była mowa wyżej) oraz §1 pkt 3, pkt 4, pkt 5 lit. c oraz pkt 6 tej uchwały (rozpoznawanych w związku ze złożeniem skargi przez Prokuratora), Sąd wskazuje, że skarżona uchwała odpowiada prawu.
Jej właściwe, ustawowe podstawy prawne zostały przywołane w uchwale – art. 6k ust. 1 pkt 1 (dokonanie wyboru metody ustalenia opłaty oraz ustalenie stawki takiej opłaty), pkt 2 (ustalenie stawki za pojemnik i worek), ust. 3 (określenie stawki podwyższonej), ust. 4a (zwolnienie z tytułu kompostowania odpadów), art. 6j ust. 1 pkt 2 (wskazanie metody wyliczenia wysokości opłaty w oparciu o ilość zużytej wody z danej nieruchomości), ust. 3b (ustalenie stawki ryczałtowej za domek letniskowy). Rada zawsze respektowała ustawowe granice stawek maksymalnych (i minimalnej – w przypadku stawki podwyższonej za brak selekcjonowania odpadów). Rozstrzygnięcia Rady mogłyby zostać zakwestionowane tylko z punktu widzenia pozaprawnego, np. socjalnego, zaś sąd administracyjny, jak wyżej wskazano, bada legalność skarżonych aktów, czyli tylko ich zgodność z prawem.
W tym miejscu, odnosząc się do zarzutu niepodnoszenia opłat dla lokali niemieszkalnych (czy też szerzej do niewłaściwego ukształtowania relacji stawek opłat dla lokali mieszkalnych oraz niemieszkalnych), Sąd zauważa, że zaskarżona uchwała nie reguluje kwestii opłat dla lokali niemieszkalnych. W tym miejscu jedynie zasygnalizować należy, że kwestia ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne uregulowana została uchwałą nr XXXVIII/1200/2020 z dn. 23 października 2020 r., a więc inną uchwałą niż niniejsza. W tym miejscu należy również zasygnalizować, że w tej ostatniej określono identyczne stawki opłaty (od ilości zużytej wody) jak w zaskarżonej uchwale, tj. 12,73 zł za 1 m3 zużytej wody oraz 25,46 zł za 1 m3 wody w razie nieselektywnej zbiórki odpadów. W tym zakresie zatem system opłat określono prima facie na tych samych zasadach. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na to, że pewne uproszczenie szacowania ilości odpadów wytworzonych na danej nieruchomości wpisane jest w model przewidziany przez ustawodawcę (tutaj metoda wodna). Tym samym ewentualnym przykładom wskazującym, że w konkretnym przypadku dana działalność gospodarcza generuje proporcjonalnie wyższe ilości odpadów niż wskazywałoby na to jej rzeczywiste zużycie wody (czego skutkiem miałoby być swoiste pokrzywdzenie mieszkańców), można przeciwstawić przykłady zachowań mieszkańców, które również będą wiązać się z generowaniem proporcjonalnie wyższej ilości odpadów niż wskazywałoby na to rzeczywiste zużycie wody (przykładowo nabywanie gotowych posiłków przywożonych do domu w opakowaniach, czy też towarów przez Internet generuje odpady jednak nie wiąże się ze (lub wiąże się z minimalnym) zużyciem wody) – samo to nie może jednak stanowić zarzutu wobec zaskarżonej uchwały jako takiej, skoro jest ona oparta na jednej z metod przewidzianych w u.p.c.g. (i związanym z tym uproszczeniem szacunku).
Rada szczegółowo przedstawiła dane stanowiące podstawę określenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi - zarówno w materiałach sesyjnych, jak i w odpowiedziach na skargi. Stawki opłat zostały zatem ustalone zgodnie z poczynionymi analizami. To, że stawki określono w maksymalnej wysokości nie oznacza, że Rada Miasta odstąpiła od analizy ekonomicznej stanowiącej podstawę ich ustalenia.
Należy podkreślić, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani inna ustawa nie nakłada na organ stanowiący gminy dodatkowych obowiązków związanych z przedstawieniem szczegółowych kalkulacji stawek opłat jako obligatoryjnego elementu uchwały w sprawie wysokości stawek czy w formie jakiegokolwiek innego dokumentu.
Prawidłowość decyzji podjętych w tym zakresie przez Radę Miasta potwierdzają:
- sporządzona na podstawie art. 9tb u.c.p.g. Analiza stanu gospodarki odpadami komunalnymi dla m.st. Warszawy za rok 2021 (dostępne pod adresem internetowym https://bip.warszawa.pl/Menu_podmiotowe/biura_urzedu/GO/ogloszenia/Analiza+stanu+gospodarki+odpadami+komunalnymi.htm)- wyciąg z Analizy został także załączony do pisma procesowego organu z 7 listopada 2022 r.,
- stanowiąca, zgodnie z art. 6r ust. 2e u.c.p.g., element sprawozdania rocznego z wykonania budżetu, informacja o wysokości zrealizowanych w danym roku dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wydatków poniesionych na funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi z wyszczególnieniem kosztów, o których mowa w ust. 2-2c, wraz z objaśnieniami (dostępna pod adresem internetowy (https://www.bip.warszawa.pl/dokumenty/budzet_finanse/wykonanie/Komp_2021_cz_I_SR.pdf ) - wyciąg ze sprawozdania z wykonania budżetu m.st. Warszawy za 2021 roku załączony także został do pisma organu z 7 listopada 2022 r.);
- wydana na podstawie art. 13 pkt 5 ustawy z 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 1668) uchwała Nr 3.e./266/2022 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 29 kwietnia 2022 roku w sprawie wydania opinii o przedłożonym przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2021 rok (dostępna pod adresem internetowym https://bip.warszawa.pl/Menu_przedmiotowe/budzet_polityka_finansowa_v2/wykonanie_budzetu/2021/sprawozdanie_z_wykonania_budzetu/Opinia_RIO/default.htm )
- - kopia uchwały RIO załączona została także do pisma organu z 7 listopada 2022 r.).
Sąd nie stwierdził podstaw, aby kwestionować dane wynikające z powyższych dokumentów. Zasługuje na uwzględnienie argumentacja Rady Miasta, zgodnie z którą dokumenty te potwierdzają, że w 2021 roku - a więc w roku, w którym wprowadzono tzw. metodę wodną ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - system gospodarowania odpadami komunalnymi osiągnął niemal stan zbilansowania. Różnica pomiędzy osiągniętymi dochodami z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi a poniesionymi wydatkami związanymi z gminnym systemem odpadowym wynosiła ok 1%. Podkreślić przy tym należy, że wobec ustawowego nakazu rozliczania usługi odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych w oparciu o stawkę za 1 Mg odebranych/zagospodarowanych odpadów komunalnych (art. 6f ust. 3 i 4 u.c.p.g.) nie jest możliwym osiągnięcie pełnego stanu zbilansowania systemu. Nie jest bowiem możliwe precyzyjne zaplanowanie dokładnej ilości odpadów wytworzonych w danym roku przez właścicieli nieruchomości. Co więcej ewentualność wystąpienia nadwyżki w systemie odpadowym wprost przewiduje ustawodawca zakazując z jednej strony w art. 6r ust. 1aa u.p.c.g. wykorzystania środków z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, z drugiej zaś dopuszczając wykorzystanie środków pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym" na określone w art. 6r ust. 2c u.c.p.g. cele.
Dopiero ustawa z 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach dodała do u.c.p.g. art. 6r ust. 2da, dający radzie gminy możliwość subsydiowania gminnych systemów odpadowych ze środków niepochodzących z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przed wejściem w życie tego przepisu - a więc także na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały - takiej - możliwości nie było. Rada Miasta nie miała zatem podstaw prawnych do podejmowania decyzji o wprowadzeniu "dopłat" do gminnego systemu odpadowego umożliwiających obniżenie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi poniżej realnych kosztów funkcjonowania systemu.
W tym miejscu należy ponownie wskazać, że różnica pomiędzy osiągniętymi dochodami z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi a poniesionymi wydatkami związanymi z gminnym systemem odpadowym wynosiła ok 1%, co oznacza, że opłaty zostały prawidłowo ustalone (dokonano prawidłowego oszacowana wpływów/wydatków i na tej podstawie prawidłowo ustalono wysokość opłat). Odnosząc wskazane różnice do przyjętych stawek i przedstawiając to obrazowo (z konieczności w uproszczeniu) różnica 1% w odniesieniu do określonej w §1 pkt 1 stawki opłaty za 1m3 zużytej wody (12,73 zł za m3) określonej w §1 pkt 1 zaskarżonej uchwały wynosi (po zaokrągleniu) 13gr, zaś w odniesieniu do zwolnienia przewidzianego w §1 pkt 6 uchwały 4gr.
Odnośnie natomiast do zarzutów Prokuratora dotyczących zwolnienia z tytułu kompostowania odpadów Sąd, podzielając ocenę wyrażoną w wyroku sygn. akt III SA/Wa 2482/20, wskazuje, że w skardze zaskarżono jedynie §1 pkt 6 uchwały, zmieniający §6 uchwały bazowej z 12 grudnia 2019 r., ale nie zaskarżono analogicznego w istocie przepisu zawartego w tymże pierwotnym §6 uchwały bazowej. Rada trafnie zwróciła no to uwagę w odpowiedzi na skargę. Tymczasem zmiana wprowadzona w skarżonej uchwale ma charakter stricte redakcyjny, legislacyjny, a nie merytoryczny, skoro ulga pozostaje na tym samym poziomie 4 zł i nie jest uzależniana od jakichkolwiek nowych kryteriów materialnych. Zmiana polega tylko na wyeliminowaniu zwrotu "zabudowa jednorodzinna" i zastąpieniu go zwrotem innym językowo, ale tożsamym treściowo. Kwestionowany przepis nie ma więc samoistnej wartości normatywnej, lecz jego novum polega wyłącznie na odmiennym językowo ujęciu ulgi związanej z kompostowaniem odpadów. Z tego względu Sąd nie mógł stwierdzić nieważności normy przepisu, który nie został zaskarżony - w razie stwierdzenia nieważności tego przepisu pozostałby w obrocie prawnym tożsamy normatywnie przepis uchwały z 12 grudnia 2019 r. Inne ujęcie tego samego zwolnienia, wynikającego już z wcześniejszej, niezaskarżonej uchwały bazowej, nie narusza prawa. Niezależnie od tego podzielić jednak należy ocenę Rady, że zwolnienie, o którym mowa w art. 6k ust. 4a ustawy, powinno być proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami, wynikającego z kompostowania bioodpadów, a nie do wysokości opłaty. Za spełnieniem tego warunku proporcjonalności przemawiały dane statystyczne dotyczące ilości bioodpadów zebranych w kilku dzielnicach Warszawy, ale w ocenie Sądu trudne (o ile w ogóle możliwe) jest dokładne oszacowanie, jaki wpływ na zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami w Warszawie ma fakt kompostowania ich przez właścicieli domów jednorodzinnych. Bardziej kategoryczne i dokładne dane mogłyby być ewentualnie sformułowane dopiero z perspektywy dłuższego czasu obowiązywania tzw. ulgi na kompostowanie. Obecnie, w ocenie Sądu, brakuje danych potwierdzających, że przyjęcie kwoty 4 zł ulgi nie spełnia ww. warunku proporcjonalności. Przynajmniej w początkowym okresie obowiązywania ulgi związanej z kompostowaniem odpadów rada każdej gminy zmuszona jest do oparcia swojego rozstrzygnięcia co do wysokości ulgi bardziej na danych szacunkowych i na prognozach, niż na weryfikowalnych, pewnych danych o charakterze rachunkowym i statystycznym. W tym zakresie zagregowane dane nt. osiągniętych dochodów z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz poniesionych wydatków związanych z gminnym systemem odpadowym, świadczące o tym, że różnica wynosiła jedynie ok. 1%, świadczą (jak wskazano wyżej) o prawidłowości dokonanych szacunków (co z konieczności należy, przynajmniej na obecnym etapie, odnieść również do kwoty ulgi).
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w pozostałym zakresie (poza zakresem, w jakim zostały one odrzucone, zaś w odniesieniu do S. postępowanie sądowe zostało umorzone) skargi podlegają oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd bowiem uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wszystkie zarzuty sformułowane w skargach okazały się niezasadne.
Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .