III SA/WA 1884/05

III SA/Wa 1884/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jakub Pinkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Tarno
Jolanta Sokołowska
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA Joanna Tarno, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2005 r. sprawy ze skargi N. "M." w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]. w przedmiocie odmowy uwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 roku o nr [...]. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie uwzględnił odwołania złożonego przez N. M. - M, w W,, zwany dalej Zakładem, dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w rodzaju: świadczenia odrębnie kontraktowane, w zakresie: badanie antygenów zgodności tkankowej przy typowaniu dawców szpiku, prowadzonego przez dyrektora M, Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ).
W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wskazał, że rozstrzygnięcie konkursu nastąpiło w oparciu o zapisy "Szczegółowych materiałów informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych ubezpieczonym w NFZ od 1 stycznia 2005 roku w rodzaju świadczeń odrębnie kontraktowanych", z których jednoznacznie wynika, że badanie antygenów zgodności tkankowej przy typowaniu dawców szpiku mogą wykonywać jedynie te placówki, które są ośrodkiem referencyjnym mającym prawo realizacji danego świadczenia zdrowotnego za zgodą konsultanta krajowego w danej specjalności medycznej. Ponieważ przedstawiona przez konsultanta krajowego z zakresu h. lista placówek, w których może być zakontraktowana tego rodzaju usługa, nie obejmowała skarżącego Zakładu, to tym samym złożona przez niego oferta nie mogła być wybrana. Dodatkowo, podniósł Prezes NFZ, w wyniku postępowania konkursowego w rodzaju: świadczenia odrębnie kontraktowane, w zakresie: badanie antygenów zgodności tkankowej przy typowaniu dawców szpiku, zostały zabezpieczone wszystkie potrzeby na terenie działalności M, OW NFZ. Uznając zatem, że istniał powód niewybrania oferty Zakładu, jak również, że w toku postępowania konkursowego nie doszło naruszenia jego zasad, Prezes NFZ nie uwzględnił odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zakład wniósł o uchylenie decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2004 roku o nr [...]., zarzucając Prezesowi NFZ naruszenie art. 134 ust. 1 i ust. 2, art. 147 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. nr 210, poz. 2135 - dalej zwanej ustawą) oraz art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 9, art. 75 art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa), jak również art. 22 Konstytucji RP. Zakład podniósł, że przyczyną, dla której oferta Zakładu nie została przez NFZ wybrana był fakt, iż Zakład nie znalazł się na sporządzonej przez konsultanta krajowego z zakresu h. liście placówek, w których może być zakontraktowana tego rodzaju usługa, a o istnieniu tej listy oraz jej znaczeniu w postępowaniu konkursowym Zakład nie był przez Fundusz poinformowany. Tym samym Prezes NFZ, wydając swoją decyzję naruszył wynikającą z art. 134 ustawy zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jednocześnie postępowanie konkursowe nie było – zdaniem Zakładu – prowadzone w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jak podkreślił Zakład, zgodnie z art. 147 ustawy kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania, a zatem NFZ powinien był udostępnić listę placek sporządzoną przez krajowego konsultanta w zakresie h. wszystkim podmiotom biorącym udział w postępowaniu konkursowym. Jednocześnie Zakład podkreślił, że w dniu [...] stycznia 2005 roku na posiedzeniu Komisji Konkursowej Centrum Organizacyjno-Koordynacyjnym d/s Transplantacji P. Zakład został wybrany jako placówka spełniająca wszelkie wymagania.
W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że zgodnie ze "Szczegółowymi materiałami informacyjnymi o przedmiocie postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych ubezpieczonym w NFZ od 1 stycznia 2005 roku w rodzaju świadczeń odrębnie kontraktowanych" badania antygenów mogą wykonywać jedynie te placówki, które są ośrodkami referencyjnymi albo mają stwierdzoną przez konsultanta krajowego w wyniku kontroli możliwość realizacji danego świadczenia. Ponieważ żadnego z tych warunków skarżący Zakład nie spełniał, jego oferta nie mogła być wybrana. Kryteria oceny ofert były jawne, zostały bowiem określone w zarządzeniu Prezesa NFZ nr [...]z dnia [...] października 2004 roku w sprawie przyjęcia "Szczegółowych materiałów informacyjnych (...)". Nadto Prezes NFZ podniósł, że lista aktualnych placówek spełniających wymienione wymogi sporządzona przez krajowego konsultanta d/s h. miała charakter techniczny i pomocniczy w pracach komisji konkursowej. Co więcej, lista ta nie miała charakteru zamkniętego, każda placówka, jeśliby tylko właściwa kontrola potwierdziła zachowanie odpowiedniego poziomu jakości świadczeń, mogła się na tej liście znaleźć.
W toku rozprawy pełnomocnik skarżącego Zakładu wskazał, że wskazane w odpowiedzi na skargę zarządzenie Prezesa NFZ nr [...]z dnia [...] października 2004 roku zostało opublikowane na stronach internetowych Funduszu dopiero w marcu 2005 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że nie odpowiada ona prawu, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty można uznać za uzasadnione.
Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez NFZ jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Aby zrealizować te wymogi, Fundusz jest obowiązany udostępniać na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Zgodnie z art. 139 ust.1 ustawy zawarcie przez Fundusz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może nastąpić po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzania postępowania, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy, przy czym środki te nie przysługują na wybór trybu postępowania, niedokonanie wyboru świadczeniodawcy i unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Art. 154 ustawy określa, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Prezesa Funduszu za pośrednictwem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w tej sprawie. Decyzja Prezesa podlega natychmiastowemu wykonaniu. Od decyzji tej, zgodnie z art. 154 ust. 8 ustawy, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Przyjąć należy, że regulacja zawarta w art. 154 ustawy, która przewiduje wydanie decyzji przez Prezesa NFZ i możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, stanowi przewidziane w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odstępstwo od zasady dwuinstancyjności postępowania. Przepis art. 78 Konstytucji wyraźnie określa, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji, a wyjątki od tej zasady określić może wyłącznie ustawa.
Jak wspomniano powyżej, sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ppsa - stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. To kryterium stanowić musi również podstawę oceny decyzji Prezesa NFZ, która zawiera w sobie ocenę legalności i merytorycznej zasadności nie tylko samego rozstrzygnięcia, lecz i postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z natury rzeczy kontroli Sądu nie może podlegać pozaprawna strona rozstrzygnięcia, przy którym, najpierw komisja konkursowa, a potem Prezes NFZ, muszą brać pod uwagę - zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy – takie elementy oceny poszczególnych ofert jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, tj. elementy o charakterze ekonomicznym i medycznym. Stanowisko to znajduje swoje oparcie w treści art. 97 ustawy, zgodnie z którym Fundusz zarządza środkami finansowymi i w tym zakresie działa w imieniu własnym na rzecz ubezpieczonych oraz osób uprawnionych do tych świadczeń na podstawie przepisów o koordynacji. Do zakresu działania Funduszu należy w szczególności określanie jakości i dostępności oraz analiza kosztów świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie niezbędnym dla prawidłowego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadzanie konkursów ofert, rokowań i zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także monitorowanie ich realizacji i rozliczanie oraz rozliczania kosztów świadczeń opieki zdrowotnej.
Zdaniem Sądu w badanej sprawie doszło do naruszenia prawa co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy, który stanowi, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Przyjęcie rozwiązania, zgodnie z którym zakłady opieki zdrowotnej, które nie znalazły się na liście placówek spełniających sporządzonej przez krajowego konsultanta d/s h., nawet jeśli lista ta - jak chce Prezes NFZ - miała charakter techniczny i pomocniczy w pracach komisji konkursowej, z góry przesądzało wynik postępowania konkursowego. Oznaczało bowiem, że przynajmniej te zakłady, które się na tej liście nie znalazły, nie miały praktycznych szans na wybranie ich oferty, a postępowanie konkursowe ograniczało się de facto do zakładów umieszczonych na liście. Aczkolwiek można sobie wyobrazić, że świadczenia zakładów opieki zdrowotnych, które nie zostały wskazane jako ośrodki referencyjne albo nie miały potwierdzonej przez konsultanta krajowego w wyniku kontroli możliwości ich realizacji, odbiegają swą jakością od świadczeń realizowanych przez zakłady umieszczone na liście, to kwestia ta powinna być przedmiotem oceny w toku postępowania konkursowego. Tymczasem, jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy, ograniczających się do dokumentacji przekazanej wraz z ofertą przez Zakład, oceny takiej w toku konkursu nie wykonywano, korzystając mechanicznie z listy sporządzonej przez konsultanta krajowego z zakresu h..
Podkreślenia zdaniem Sądu wymaga, że w przekazanych Sądowi dokumentach brak jest podstawowych wiadomości odnośnie trybu tworzenia tej listy, w szczególności zaś udziału w procesie jej tworzenia przez zainteresowane placówki. Z treści skargi i odpowiedzi na nią wynika jednakże, iż decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, i to na długo przed jego wszczęciem, miały bliżej nieokreślone procedury, stosowane przez krajowego konsultanta ds. h.. Stwierdzenie tych okoliczności przesądza zdaniem Sadu nie tylko o stwierdzeniu naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy, lecz także jej art. 147, zgodnie z którym kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.
Należy stwierdzić, że Prezes NFZ nie wywiązał się także z obowiązków nałożonych na niego na mocy przepisów art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 Kpa. Zgodnie z nimi organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na podstawie zaś art. 10 § 1 Kpa organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak są obowiązane utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1. Pominięcie tych obowiązków spowodowało, że całe postępowanie organu, jakim jest Prezes NFZ, ograniczyło się do potwierdzenia faktu, że skarżący Zakład nie znajduje się na w/w liście krajowego konsultanta w zakresie h.. Prezes NFZ, jak wynika z przedstawionych akt, w żadnym zakresie nie badał samego postępowania konkursowego, ani podniesionych przez Zakład zarzutów. Uchybienia te doprowadziły także do naruszenia art. 107 § 3 Kpa. Ograniczając się w uzasadnieniu swojej decyzji jedynie do powtórzenia argumentacji przytoczonej przez dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz stwierdzenia "istnienia powodu niewybrania oferty Zakładu oraz braku naruszeń zasad postępowania konkursowego", Prezes NFZ uchybił swym obowiązkom w zakresie właściwego uzasadnienia decyzji, w szczególności nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec braku wniosku ze strony skarżącego Zakładu, reprezentowanego na rozprawie przez kwalifikowanego pełnomocnika, Sąd nie rozstrzygał o kosztach postępowania.