III SA/WA 1796/06

III SA/Wa 1796/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Turek /sprawozdawca/
Jolanta Sokołowska /przewodniczący/
Sylwester Golec
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K. S.A. w L. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i podlegającej zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz strony skarżącej kwotę 1.593 zł (słownie: tysiąc pięćset dziewięćdziesiąt trzy złote ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2006 roku Nr [...] określono dla Spółki K. S.A. w L. ( zwanej dalej k. ) kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 15.257 zł podlegającą zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami.
Po rozpatrzeniu wniosku Spółki K. S.A. w L. z 06.03.2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Finansów decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odprawy pieniężnej w kwocie: 5.455,66 zł wypłaconej S. D. W części pozostałej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji wskazano, iż na podstawie 18 pkt [...] Protokołu ustaleń Nr [...] posiedzenia Rady Ministrów w dniu 24 czerwca 2003 r. przyznano Spółce K. w L. pomoc ze środków budżetowych EFSAL przeznaczonych na wsparcie restrukturyzacji i osłony likwidacji przedsiębiorstw w postaci dotacji w wysokości 666.206 zł.
Dotacja była przeznaczona na wypłatę należnych, nie wypłaconych odpraw dla 125 pracowników zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy, z którymi stosunek pracy rozwiązano w okresie od 1 września 2001 r. do 31 grudnia 2003 r., w tym na sfinansowanie 1,2 i 3-miesięcznych ustawowych odpraw pieniężnych dla 109 pracowników zwalnianych w trybie ustawy z dnia 28 grudnia 1989r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 980, z późn.zm.) oraz na dofinansowanie odpraw emerytalno - rentowych dla 16 pracowników.
Spółka otrzymała środki budżetowe w łącznej kwocie: 483.653 zł na odprawy dla 103 pracowników.
Kontrola przeprowadzona przez Urząd Kontroli Skarbowej w K. wykazała nieprawidłowości w zakresie wykorzystania części dotacji w łącznej kwocie: 15.256,89 zł., polegające na:
1 ) wypłacie odprawy pieniężnej w kwocie: 5.455,66 zł dla S. D.,
zwolnionego z dniem 31.07.2003r., ponownie zatrudnionego na umowę na czas
określony od 31. 05.2004 r. Do 30.11.2004 r. Odprawę wypłacono w dniu 11.12.2003r.
2) wypłacie odprawy pieniężnej w kwocie: 4.758,24 zł dla A. G., zwolnionego z dniem 28.02.2002 r, ponownie zatrudnionego: od 01.07.2003 r. do 31.08.2003 r., od 01.09.2003 r. do 30.09.2003 r., od 14.10.2004 r do 30.11.2004 r., od 01.07.2005 r. do 30.11.2005 r. Odprawę wypłacono 22.08.2003 r.
3) wypłacie odprawy pieniężnej w kwocie: 5.042,99 zł dla Z. Z., zwolnionego z dniem 31.07.2003r., ponownie zatrudnionego: od 16.10.2003 r. do 19.12.2003 r., od 05.04.2004 r. do 30.11.2004 r., od 01.12.2004 r. do 23.12.2004 r., od 20.06.2005 r. do 20.12.2005 r. Odprawę wypłacono 11.12.2003r.
Ponadto Z. Z. w dacie rozwiązania stosunku pracy prowadził działalność gospodarczą, w związku z czym wypłacenie ww. odprawy i sfinansowanie z dotacji EFSAL stanowi naruszenie przepisów art 8 ust 3 pkt 5 ustawy z dnia 28 grudnia 1998 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 980, z późn.zm.).
Na podstawie wyników kontroli Ministerstwo Finansów uznało środki pochodzące z dotacji wymienione dla ww osób wynoszące po zaokrągleniu 15.257 zł za pobrane w nadmiernej wysokości.
Ponowne zatrudnienie pracowników nastąpiło w okresie, kiedy trwały zwolnienia z przyczyn ekonomicznych tj. do 31.12.2003r. (osoby wymienione w pkt 2 i 3) oraz w 2004r. (osoba wymieniona w pkt 1, zatrudniona w wyniku zwiększenia zapotrzebowania na wyroby Spółki).
Zdaniem Ministerstwa Finansów, Spółka winna dokonać takiej racjonalizacji zatrudnienia, która nie wpłynęłaby negatywnie na realizację zadań. Ponowne zatrudnienie zwolnionych pracowników oznacza, iż ich zwolnienie nie było potrzebne i uzasadnione względami ekonomicznymi, co potwierdza w szczególności fakt zatrudniania A. G. i Z. Z. także w następnych latach.
Ministerstwo Finansów nie negowało możliwości zatrudniania pracowników, jednakże w tej sytuacji pracodawca winien sfinansować koszty odpraw ze środków własnych, wypracowanych m.in. dzięki ich zatrudnieniu. Pomoc jest przeznaczona na cele osłonowe, co oznacza zapewnienie środków dla tych pracowników, którzy stracili dotychczasowe jedyne źródło dochodów i nie mają innego źródła utrzymania.
W dniu wypłaty odpraw pracownicy wymienieni w pkt 2 i 3 mieli zapewnione źródło dochodów, z tytułu zatrudnienia w K. S.A.
Z informacji Urzędu Skarbowego w S., Z. Z. zgłosił działalność gospodarczą do opodatkowania od 01.09.1994r. i nie zgłaszał likwidacji działalności gospodarczej. Oznacza to, iż w okresie od września 1994 roku do 31 lipca 2003 roku będąc zatrudnionym w K. na czas nieokreślony Z. Z. prowadził jednocześnie działalność gospodarczą. Z zapisów w ewidencji przychodów w 2003r. Wynika, że Z. Z. nie osiągał przychodów z działalności gospodarczej w okresach: od 1 stycznia do 5 maja 2003r., od 1 lipca do 30 paździemika 2003r., od 18 grudnia 2003r. W maju, czerwcu, listopadzie i I połowie grudnia 2003 roku wystąpiły przychody w łącznej kwocie: 7.430 zł. Tak więc, przed zwolnieniem z pracy, jak też w okresie ponownego zatrudnienia w k.(od 16 października 2003r. do 18 grudnia 2003r.) Z. Z. prowadził działalność gospodarczą i osiągał z tej działalności przychody.
Z. Z. nie stracił potencjalnego źródła dochodów, nie zlikwidował działalności, a kontynuował prowadzenie usług w trakcie zatrudnienia w K. Natomiast czasowe zaprzestanie działalności nie oznacza likwidacji tej działalności. Osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy o zryczałtowanym podatku dochodowym, która nie zlikwidowała działalności gospodarczej, uznawana jest za prowadzącą działalność.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący zakwestionował fakt istnienia nieprawidłowości w wykorzystaniu dotacji przeznaczonej na sfinansowanie odpraw dla S. D., A. G. i Z. Z., podnosząc, iż decyzja Ministra Finansów została umotywowana tym, że przeprowadzona przez Urząd Kontroli Skarbowej w K. kontrola wykazała nieprawidłowości w wykorzystaniu przyznanych środków. Natomiast kontrolowany zgłaszał zastrzeżenia do protokołu kontroli. W odniesieniu do stwierdzenia, iż ustawa z dnia 28.12.1989r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz zapisy w Protokole nr [...] z posiedzenia Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy dla K., nie określają przypadków wyłączających prawo do sfinansowania odpraw ze środków z dotacji budżetowej. Spółka argumentowała, iż w wyniku restrukturyzacji zatrudnienia od 2001 r. zatrudnienie w K. S.A. zmniejszyło się (z 255 do 145 osób). Ponowne zatrudnienie pracowników Spółka uzasadnia wzrostem popytu na kruszywa drogowe, co spowodowało zwiększenie mocy produkcyjnych. Znalazło to wyraz w poprawie wyników ekonomiczno-finansowych Spółki.
Spółka uznała za chybiony zarzut, iż pracownicy byli zatrudniani w okresie, gdy trwały zwolnienia z przyczyn ekonomicznych. Spółka stwierdziła, iż zwolnienia zakończono definitywnie 31 sierpnia 2003r. - wcześniej niż przewidywało porozumienie ze związkami zawodowymi tj. 31 grudnia 2003 r.
Minister Finansów po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylił decyzję w części dotyczącą S. D., w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Ministerstwo Finansów wskazało, iż Urząd Kontroli Skarbowej oparł swoje ustalenia na dokumentacji przedstawionej przez Spółkę i innych materiałach dowodowych. Urząd uwzględnił część zgłoszonych przez Spółkę zastrzeżeń do Protokołu, co znalazło odzwierciedlenie w wyniku kontroli. Natomiast dowód w postaci druku ZUS dotyczący wyrejestrowania płatnika składek Z. Z., przekazany przez Spółkę po wydaniu wyniku kontroli, został wzięty pod uwagę w trakcie postępowania w sprawie rozliczenia dotacji.
Ministerstwo Finansów zgodziło się z twierdzeniem, iż przepisy art. 8 ustawy o szczególnych sposobach rozwiązywania stosunku pracy, gwarantujące pracownikom prawo do odpraw pieniężnych (w wyłączeniem przypadków, o których mowa w ust. 3) mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Z tego względu nie podważa prawa do odprawy pieniężnej S. D. oraz A. G. Jednakże obowiązek sfinansowania odprawy dla A. G. spoczywa na pracodawcy. Pomoc ze środków budżetowych na sfinansowanie odpraw może być udzielona z zachowaniem warunków określonych w akcie prawnym stanowiącym podstawę udzielenia pomocy publicznej. Rozstrzygnięcia w sprawie przyznania pomocy ze środków EFSAL, podejmowane są w oparciu o przepisy Uchwały Nr 29/99 Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1999 r. w sprawie udzielania pomocy ze środków budżetowych pochodzących z pożyczki przyznanej Rzeczypospolitej Polskiej przez Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju na podstawie umowy kredytowej z dnia 11 października 1993 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww uchwały dotacja może być udzielona wyłącznie na cele osłonowe. Wypłacana odprawa musi mieć więc charakter osłonowy tj. zapewniać środki dla tych pracowników, którzy stracili dotychczasowe jedyne źródło dochodów i nie mają innego źródła utrzymania. Przesłanki te nie występują w przypadku ponownego zatrudnienia A. G. i Z. Z., którzy zostali ponownie zatrudnieni w okresie restrukturyzacji zatrudnienia. Spółka decydując sie na ponowne zatrudnienie w okresie restrukturyzacii zatrudnienia wcześniej zwolnionych pracowników winna sfinansować koszty odpraw ze środków własnych.
Pomoc ze środków budżetowych EFSAL jest bowiem przeznaczona na wspomaganie procesów restrukturyzacji w przypadkach, gdy pozyskanie środków na realizację celów restrukturyzacyjnych nie jest możliwe z innych źródeł.
Z ostatecznego rozliczenia środków budżetowych EFSAL sporządzonego przez Spółkę (zał. Nr 9 do Protokołu z 13.10.2005r. ) wynika, iż wypłacone odprawy dotyczą pracowników, z którymi rozwiązano stosunek pracy w okresie od 30 września 2001 roku do 31 grudnia 2003 roku.
W przypadku Z. Z., wypłaconą odprawę, Ministerstwo Finansów traktuje jako nienależną w świetle art. 8 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 28 grudnia 1989r. o szczególnych zasadach zwolnień pracowników. Z. Z. figuruje w ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Gminy w L. nieprzerwanie od 10.08.1994r. Podatnik nie zgłaszał likwidacji działalności gospodarczej w Urzędzie Skarbowym w S. W dniu rozwiązania stosunku pracy tj. 31 lipca 2003 r. Z. Z. nie był wyrejestrowany jako płatnik składek w ZUS.
Ministerstwo Finansów nie znalazło podstaw do zmiany stanowiska określonego w decyzji z [...] lutego 2006 roku w przypadku odpraw wypłaconych A. G. i Z. Z. Uznano jednakże za prawidłową wypłatę odprawy dla S. D., zwolnionego z dniem 31 lipca 2003 r., który został ponownie zatrudniony po zakończeniu restrukturyzacji zatrudnienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:
- § 2 ust. 1 pkt1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 listopada 1993 r. w sprawie wytycznych realizacji budżetu państwa w zakresie wydatków przeznaczonych na wsparcie restrukturyzacji i osłony likwidacji przedsiębiorstw oraz § 2 ust. 1 pkt l uchwały Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1999 r. w sprawie udzielenia pomocy ze środków budżetowych pochodzących z pożyczki przyznanej Rzeczypospolitej Polskiej przez Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju poprzez przyjęcie, że K. S.A. w L. winna sfinansować ze środków własnych odprawy wypłacone A.G. i Z. Z.
- art. 8 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 roku o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy poprzez przyjęcie, że Z. Z. nie należy się odprawa pieniężna z tytułu rozwiązania stosunku pracy w ramach zwolnień grupowych.
Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż przeprowadzenie zwolnień grupowych było ze wszech miar pożądane i przyniosło oczekiwane efekty ekonomiczne. Jednym z tych efektów było znaczne zwiększenie produkcji oraz sprzedaży kruszyw drogowych. Dodatkowo wzrost popytu na kruszywa drogowe związany został ze znacznym zwiększeniem ilości realizowanych w kraju inwestycji drogowych.
Co do odprawy wypłaconej A. G., to zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji wcześniejszej Minister Finansów wskazuje, że jego zdaniem, Skarżącemu nie należy się dotacja na zwrot odprawy pieniężnej wypłaconej danemu pracownikowi, albowiem został on zatrudniony "w okresie restrukturyzacji zatrudnienia". Twierdzenie takie oraz wywody zawarte w powyższych decyzjach sugerują, że Skarżący powinien był zamiast zatrudnić pracowników, zapewnić zatrudnienie osobom wówczas zwalnianym.
A. G. wcześniej był zatrudniony na stanowisku [...]. Ponownie zatrudniony został około 16 miesięcy od daty jego zwolnienia tj. z dniem l lipca 2003 roku na stanowisku [...] (B.), którego prowadzenie obwarowane jest wymogiem posiadania przez pracownika specjalistycznych uprawnień. Osoby, z którym rozwiązywano wówczas stosunki pracy nie posiadała stosownych uprawnień.
Minister Finansów w zaskarżonej decyzji podkreśla, że "Spółka decydując się na ponowne zatrudnienie w okresie restrukturyzacji zatrudnienia, wcześniej zwolnionych pracowników winna sfinansować koszty odpraw ze środków własnych". Jednocześnie nie wskazuje żadnej podstawy prawnej, z której wynikałby taki obowiązek. Skarżący wykazywał, że zarówno zwolnienia jak i późniejsze zatrudnienie niektórych pracowników było konieczne i uzasadnione.
Co do odprawy wypłaconej Z. Z., uzasadnienie na żądanie zwrotu dotacji z tytułu odprawy wypłaconej danemu pracownikowi było takie same, jak w przypadku Pana A.G., z tym, że pracownik ten został zwolniony z dniem 31 lipca 2003 roku ze stanowiska wartownika, a ponownie zatrudniony został z dniem 16 października 2003 roku na stanowisku [...] - samochodu dostawczego "Lublin". Do kierowania takim samochodem wystarczy posiadanie prawa jazdy minimum kategorii B. Potwierdza to między innymi tezę dotyczącą ponownego zatrudnienia Pana A. G., że zwalniani wartownicy nie posiadali stosownych uprawnień.
Ponowne zatrudnienie Z. Z. nastąpiło po 31 sierpnia 2003 r., kiedy to definitywnie skończono zwolnienia grupowe.
Z dokumentów zgromadzonych w trakcie postępowania wynika, że w dacie zwolnienia działalność ta była de iure prowadzona, a de facto nie była prowadzona z uwagi na zgłoszenie jej zawieszenia. Zarówno protokół sporządzony przez pracowników Urzędu Skarbowego w S., jak i ewidencja przychodów dowodzą że nie osiągał on żadnych przychodów z tego tytułu w okresie lipec - październik 2003 roku. Fakt, że wniosek ZUS P ZWP A został złożony ze znacznym opóźnieniem świadczy tylko o nie dopełnieniu przez płatnika formalności.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów potwierdził dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 zwana dalej p.p.s.a.), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu zaskarżonego aktu.
Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały usunięciem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Sąd zauważa, że zgodnie z art 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
-utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
-uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji.
Organ drugiej instancji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję pierwszej instancji w części, w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.
Przez uchylenie decyzji pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy organ odwoławczy realizuje swą kompetencję reformacyjną. Oznacza to, iż organ dostrzegł błędy organu pierwszej instancji i po przeprowadzeniu swojego postępowania doszedł do innej konkluzji niż organ poprzedniej instancji.
W sprawie niniejszej uchylenie i orzeczenie reformacyjne dotyczyło części orzeczenia pierwszej instancji odnoszącego się do odprawy pieniężnej wypłaconej S. D.. W pozostałym zakresie odnoszącym się do odprawy Z. Z. i A. G. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Nie ogranicza się zatem jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz. u. nr 9, poz 26 ze zm. zwany dalej k.p.a) . Organ drugiej instancji działa zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, a także uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Decyzja kasacyjna może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a.
Organ odwoławczy nie może udzielać -odpowiedzi na odwołanie", lecz powinien wydać decyzję administracyjną.
Zgodnie z art 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.
Zgodnie z art. 107§ 2. k.p.a przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.
Stosownie do treści art.107§ 3. k.p.a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji pod kątem powyższych uregulowań należy stwierdzić, iż uzasadnienie to ich nie spełnia. Minister Finansów w zdaniu pierwszym uzasadnienia drugiej instancji stwierdził, iż sprawa prawidłowości wykorzystania dotacji została rozpatrzona w kontekście przedstawionych przez Spółkę uwag i wyjaśnień. Uzasadnienie zatem zawiera wyłącznie odpowiedzi na zarzuty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Organ drugiej instancji pominął w swych rozważaniach ustalenie stanu faktycznego, oceny wiarygodności przedstawionych dowodów, oceny, czy zgromadzony materiał w pierwszej instancji jest kompletny i wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia. Brak jest ponadto wyjaśnienia całości podstawy prawnej.
Stanowi to naruszenie art 138 § 1 k.p.a., które miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Rozstrzygnięcia w sprawie przyznania pomocy ze środków EFSAL, podejmowane były w oparciu o przepisy Uchwały Nr 29/99 Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1999 r. w sprawie udzielania pomocy ze środków budżetowych pochodzących z pożyczki nr 3599/POL przyznanej Rzeczypospolitej Polskiej przez Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju na podstawie umowy kredytowej z dnia 11 października 1993 r.
W § 2 i 3 ww uchwały wskazano, iż dotacja może być udzielona wyłącznie na cele osłonowe procesów restrukturyzacyjnych w przypadku, gdy pozyskanie tych środków z innych źródeł nie jest możliwe. W szczególności na zasilenie przedsiębiorstw i spółek prowadzących procesy restrukturyzacji lub likwidacji w celu przyspieszenia tych procesów oraz zasilanie w środki przeznaczone na osłony, w tym odprawy, w regionach zagrożonych bezrobociem.
Restrukturyzację w k. przeprowadzono poprzez zwolnienia pracowników na podstawie ustawy z dnia 28.12.1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (Dz.U. Nr 112, poz. 112, poz.980, z późno zm). W art. 8 ww ustawy pracownikowi, z którym rozwiązano stosunek pracy z przyczyn, o których mowa w art 1, przysługuje odprawa pieniężna. W ustępie trzecim zaś podano przypadki, kiedy odprawa nie przysługuje. (między innymi, gdy zwalniany prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek).
Odnosząc się zatem do zasadności przyznania odprawy dla Z. Z., należy podzielić argumentację przedstawioną przez organ. Nie budzi wątpliwości, iż osobą prowadzącą działalność gospodarczą jest osoba figurująca w ewidencji działalności gospodarczej. Z. Z. był zarejestrowany w Urzędzie Gminy w L. nieprzerwanie od 1994 r. Podatnik nie zgłaszał likwidacji działalności gospodarczej w Urzędzie Skarbowym w S. W dniu rozwiązania stosunku pracy, tj. 31 lipca 2003 r. Z. Z. nie był wyrejestrowany jako płatnik składek w ZUS. Dla wyczerpania znamion powołanych unormowań bez znaczenia jest możliwość wprowadzenia w błąd zakładu pracy przez pracownika. Dochodzenie ewentualnych roszczeń winno następować pomiędzy zakładem pracy a pracownikiem, bez udziału Ministra Finansów.
Nie sposób się zgodzić natomiast, iż A.G. w chwili zwolnienia i udzielenia mu odprawy miał inne źródło dochodu. Posiadanie źródła dochodu badane jest na datę zwolnienia, a nie późniejszego okresu, w którym pracownicy mogą, a nawet powinni podjąć zatrudnienie. Wypłata odprawy nie jest momentem, od którego należy ustalać, czy pracownik ma źródło utrzymania.
Odprawy pieniężne należne dla zwalnianych pracowników na podstawie ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy mogą być udzielane ze środków własnych zakładu lub środków pomocy przyznanej przez Ministra Finansów, zależnie czy spełniono warunki do przyznania pomocy ze środków budżetowych pochodzących z EFSAL.
Podstawowymi kryteriami przy ocenie zasadności udzielenia odprawy ze środków EFSAL jest ustalenie, czy:
-dotacja służyła wyłącznie na cele osłonowe procesów restrukturyzacyjnych,
-brak było innych środków aby to uczynić.
Nie budzi też wątpliwości, iż warunki te winny być spełnione w chwili zwalniania pracownika i udzielania mu odprawy.
Celem restrukturyzacji w kopalni było zmniejszenie liczby pracowników co miało samo w sobie zwiększyć rentowność przedsiębiorstw poprzez -cięcie wydatków", zmniejszenie wydatków na wynagrodzenia dla pracowników i jednocześnie -osłonięcie" ich poprzez udzielenie im odpraw pieniężnych.
Pierwszy warunek zostanie zatem spełniony, gdy środki przyznane na osłonę restrukturyzacji zostaną przeznaczone na odprawy dla restrukturyzowanych pracowników. W k. nie przeznaczono ich na inny cel, tylko na odprawy dla zwalnianych pracowników (poza przypadkami pracowników korzystających z odpraw emerytalno - rentowych, co nie jest przedmiotem sporu).
Pozostaje drugi warunek w postaci braku środków przez zakład pracy na przeprowadzenie restrukturyzacji i wypłacenie odpraw należnych zwalnianym pracownikom. Nie jest sporne, że sytuacja k. w dacie udzielenia jej dotacji na odprawy pieniężne była ciężka. Sytuacja ta ulegała poprawie w czasie restrukturyzacji, co widoczne było w uzyskanym dochodzie przedsiębiorstwa. Przedmiotem sporu są dwie odprawy udzielone Z. Z. zwolnionemu 31 lipca 2003 r., zatrudnionemu ponownie kilkakrotnie na czas określony (po raz pierwszy 16 października 2003 roku) oraz A. G. zwolnionemu 28 lutego 2002 r., także zatrudnionemu ponownie 1 lipca 2003 r. na okresy kilkumiesięczne. Restrukturyzacja trwała do 31 grudnia 2003r.
Precyzując, jakie kryteria stanowią, że przedsiębiorstwo nie może pokryć kosztów odpraw dla zwalnianych górników, należy stwierdzić, że na pewno winny stanowić o tym kryteria ekonomiczne, czyli wielkość dochodu lub jego brak. Stwierdzenie, iż w sytuacji, gdy zakład przyniósł dochód w roku, kiedy następowały zwolnienia, nie należą mu się dotacje, byłoby jednak przedwczesne. Zakład, mimo że przynosi zysk, może prowadzić jeszcze zwolnienia, bo nie skończono restrukturyzacji, czyli zwolnień, które nie spowodują trudności w funkcjonowaniu przedsiębiorstwa. Przeznaczenie środków własnych na odprawy mogłoby w tej sytuacji zagrozić funkcjonowaniu przedsiębiorstwa.
Wykazanie dochodu przez k. w 2003 r., gdy weźmie się pod uwagę całokształt jej sytuacji, nie stanowi samo w sobie przesłanki do uznania dotacji na odprawy za niezasadne.
W ocenie organu samo zwolnienie pracownika, a potem jego przyjęcie do pracy w okresie, gdy nie skończono restrukturyzacji, czyli zwolnień innych pracowników świadczy, że nie było konieczności dotacji z budżetu lecz wystarczyły środki własne zakładu. Organ zdaje się wychodzić z założenia, że kiedy zakład dysponuje pieniędzmi na wypłatę wynagrodzenia dla nowo zatrudnionego pracownika, to ma również środki pieniężna na wypłatę odprawy dla zwalnianego pracownika. Z poglądem tym nie można się zgodzić bez zastrzeżeń, gdyż nie obejmuje całokształtu sytuacji pracownika ani zakładu pracy.
Nie można wykluczyć sytuacji, w której celem podejmowanych zwolnień pracowników, a następnie ich ponownego zatrudniania, byłoby wyłącznie uzyskanie dla nich dotacji. Dotacje nie służyłyby wtedy ani restrukturyzacji (cięciu kosztów zakładu), ani nie wskazywałyby na potrzebę poniesienia tych kosztów przez budżet państwa z uwagi, na brak środków zakładu pracy. Jednakże mogą także zaistnieć sytuacje, gdy zwolnienie i ponowne zatrudnienie pracownika ma uzasadnienie np. ekonomiczne. Zwolnienie pracownika wraz z udzieleniem mu odprawy oraz ponowne zatrudnienie byłoby zasadne. Prowadzenie ponownych zatrudnień w okresie, gdy nie zakończono zwolnień, również nie przesądza o niezasadności udzielonych odpraw, lecz zaostrza warunki oceny zasadności udzielonej odprawy. Zasadnym byłoby ponowne zatrudnienie pracownika wcześniej zwolnionego np., gdy inni zwalniani nie mogą wykonać pracy, dla wykonania której przyjmuje się pracownika.
Stosowanie wyłącznie kryteriów braku środków własnych i restrukturyzacji przez zwolnienia pracowników bez oceny z punktu widzenia racjonalności tych działań może doprowadzić w prosty sposób do likwidacji przedsiębiorstwa.
Badając zasadność udzielenia dotacji zatem nie można kierować się wyłącznie przesłankami celu restrukturyzacji i braku środków własnych przedsiębiorstwa, ale trzeba opierać się także na kryterium racjonalności.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria przy ocenie sytuacji Z. Z. i A. G. należy stwierdzić, iż tylko odprawa dla Z. Z. była niezasadna. Trudno zaakceptować twierdzenia, że racjonalna jest odprawa dla pracownika zatrudnionego ponownie po okresie trzech miesięcy od zwolnienia bez wykazania konieczności tego działania. Według zakładu pracy został on zatrudniony na stanowisku kierowcy pojazdu Lublin, do którego wystarczy mieć prawo jazdy kategorii B. Takie uprawnienia ma znaczna część mieszkańców Polski i można założyć, że mogą je mieć także pracownicy zwalniani, w okresie zatrudnienia Z. Z.
Inaczej natomiast wygląda sytuacja A. G. Został on ponownie zatrudniony po okresie 16 miesięcy od zwolnienia. Przez okres ten mogła nastąpić zmiana w potrzebach zakładu i rynku. Według twierdzeń przedsiębiorstwa został on zatrudniony na stanowisku [...] pojazdu B., do którego wymagane są specjalistyczne uprawnienia, których nie posiadali inni zwalniani pracownicy.
Należy zauważyć, iż organ wydając zaskarżoną decyzję, mimo iż nie wyodrębnił kryterium racjonalności przy badaniu zasadności udzielanych odpraw, to jednak stosował je, aczkolwiek wybiórczo. Uczynił tak przy ocenie zasadności przyznania odprawy dla S. D.. Pracownikowi temu zwolnionemu i ponownie zatrudnionemu nie odmówiono odprawy z powodu, iż ponowne zatrudnienie nastąpiło po okresie trwania restrukturyzacji. Nie jest to kryterium wynikające z ustawy, bądź z uchwały o przyznaniu środków budżetowych natomiast można je wyprowadzić kierując się racjonalnością podejmowanych działań.
Nie rozwinięto jednakże tego aspektu oceny w stosunku do innych pracowników ponownie zatrudnionych. Nie zbadano ani nie ustalono ich sytuacji pod kątem racjonalności zwolnień i ponownych zatrudnień pracowników. Również Skarżąca przedstawiła argumenty o racjonalności swych działań dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Było to wynikiem braku zainteresowania organu w wyjaśnienieniu tej kwestii. Jest to istotna okoliczność, co do której organy miały możliwość i powinność jej zbadania z urzędu w celu wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dotarcia do prawdy materialnej oraz przedstawienia argumentów na poparcie swej tezy w decyzji. Stanowi to naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.
Organy po raz drugi rozpoznając sprawę winny wziąć pod uwagę powyższe wskazania i zastosować je w ponownie wydanej decyzji.
Wobec tego, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.