III SA/Wa 17/07

III SA/Wa 17/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Turek
Jerzy Płusa /sprawozdawca/
Małgorzata Długosz-Szyjko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Sygn. powiązane
II FSK 1346/07 - Wyrok NSA z 2009-01-20
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi V. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia ... października 2006 r. nr... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty we wpłatach na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2006 r. "V." S.A. z siedzibą w G. – Skarżąca w rozpatrywanej sprawie, zwróciła się do Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej o stwierdzenie nadpłaty we wpłatach na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej (dalej także – "Instytut") za dwa pierwsze kwartały 2006 r. Jako podstawę swojego wniosku wskazała art. 19 ust. 9 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz. U. Nr 132, poz. 1111, z późn. zm.) w związku z art. 72 i nast. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.). W uzasadnieniu wniosku Skarżąca podniosła, iż ustanawiający obowiązek dokonywania powyższych wpłat - art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii jest sprzeczny z art. 6 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy nr 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. U. UE L 02.108.21 z dnia 24 kwietnia 2002 r.), powoływanej dalej jako "Dyrektywa o zezwoleniach" lub "Dyrektywa", oraz całym szeregiem norm zawartych w Konstytucji RP. Przepisowi temu Skarżąca zarzuciła ponadto niejasność, wewnętrzną i zewnętrzną sprzeczność z innymi przepisami. Uzasadniając powyższe zarzuty Skarżąca wskazała m.in., iż opłaty przewidziane w tym przepisie nie są dopuszczalne na gruncie Dyrektywy o zezwoleniach, o czym świadczy regulacja zawarta w pkt 20 tej Dyrektywy. Wynika z niej, że operator telewizji kablowej może występować w podwójnej roli, tj. przedsiębiorcy telekomunikacyjnego lub podmiotu wykonującego usługi nie objęte zakresem Dyrektywy. Skarżąca dodała, że tylko w przypadku tej ostatniej sfery aktywności operatorów dopuszczalne jest odstąpienie od unormowań Dyrektywy, co oznacza, że odstąpienie takie nie jest możliwe w zakresie działalności telekomunikacyjnej, do której zaliczyć należy usługi przekazywania sygnałów telewizyjnych. Tymczasem Załącznik do Dyrektywy nie przewiduje możliwości nakładania na operatorów telewizji kablowej, działających jako przedsiębiorcy telekomunikacyjni, opłat związanych ze wspieraniem produkcji filmowej. Skoro więc ustawa o kinematografii nakłada na tych przedsiębiorców obowiązek sprzeczny z Dyrektywą, nie powinna być przez organ administracji stosowana. W takiej bowiem sytuacji Dyrektywa ta znajduje pierwszeństwo zastosowania przed ustawą o kinematografii, na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji.
Skarżąca zarzuciła także, iż obowiązek dokonywania wpłat na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej narusza art. 2 Konstytucji w zakresie wynikającej z tego przepisu zasady sprawiedliwości społecznej. Podniosła mianowicie, że nie istnieją żadne obiektywne przyczyny uzasadniające ponoszenie przez abonentów telewizji kablowej ciężaru dotowania branży filmowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie jest to wartość wprost chroniona przepisami Konstytucji. Poza tym, wprowadzenie przez ustawodawcę nowej daniny publicznej, której operatorzy telewizji kablowej w żaden sposób nie mogli przewidzieć narusza zasady bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony praw nabytych.
Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, podnosząc, że wskutek wprowadzenia nowej daniny publicznej doszło do ograniczenia wolności gospodarczej w ten sposób, że prowadzenie wskazanej w art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii działalności wiąże się z obowiązkiem wnoszenia opłat na rzecz Instytutu. Zauważyła przy tym, że ograniczenie to nastąpiło co prawda w drodze ustawy, o czym stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji, niemniej nie zostały spełnione pozostałe przesłanki w tym przepisie określone, tj. wprowadzone unormowania nie są konieczne do osiągnięcia celów zakładanych przez ustawodawcę.
Skarżąca wskazała ponadto na naruszenie art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 84 Konstytucji, podnosząc - w obszernym wywodzie, iż nałożenie na operatorów telewizji kablowych obowiązku wnoszenia opłat jest przejawem dyskryminacji. Stwierdziła również, iż art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii jest przepisem niejasnym, w oparciu o który nie można ustalić prawidłowej podstawy do obliczania wpłat.
Decyzją z dnia ... sierpnia 2006 r. Dyrektor Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej "nie stwierdził" nadpłaty we wpłatach wniesionych przez Skarżącą na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej. W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu treści art. 19 ust. 5, 8 i 9 ustawy o kinematografii wskazał, iż nie jest władny rozstrzygać o właściwej bądź niewłaściwej implementacji prawa unijnego oraz o zgodności przepisów prawa krajowego z tymże prawem unijnym. Dyrektor Instytutu nie jest także uprawniony do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją, a tym samym do rozstrzygania zasadności argumentów podnoszonych przez Skarżącą. W ocenie organu pierwszej instancji, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nadpłaty we wpłatach na rzecz Instytutu. Wpłaty te są bowiem należne i stanowią wykonanie ciążącego na Skarżącej obowiązku publicznoprawnego nałożonego nań przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Organ pierwszej instancji zwrócił ponadto uwagę, iż stwierdzenie nadpłaty byłoby możliwe jedynie w przypadku dokonania wpłat w błędnie obliczonej (zawyżonej) wysokości.
Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie, zarzucając w nim nieustosunkowanie się - wbrew zapisom art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." - do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nadpłaty, dotyczących zasadności obowiązku uiszczania przez operatora telewizji kablowej wpłat na rzecz Instytutu. Z wynikającego, ze wskazywanego wyżej art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., obowiązku nie zwalnia organu pierwszej instancji nawet przeświadczenie o braku kompetencji do badania zgodności ustawy o kinematografii z Konstytucją, czy prawem unijnym. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w oparciu o art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii, podczas gdy przepis ten narusza szereg wskazanych we wniosku o stwierdzenie nadpłaty przepisów Konstytucji oraz Dyrektywy. Tym samym organ pierwszej instancji obowiązany był dać pierwszeństwo wymienionym przepisom Konstytucji oraz Dyrektywy przed przepisami ustawy o kinematografii. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. Skarżąca zawarła ponadto obszerną polemikę ze stwierdzeniem organu pierwszej instancji, iż nie jest on władny rozstrzygać o zgodności przepisów prawa krajowego z prawem unijnym oraz o zgodności ustaw z Konstytucją. Skarżąca podniosła mianowicie, że nie jest prawdą, iż organ administracji w indywidualnej sprawie związany jest jedynie przepisami ustaw i nie ma prawa stosować aktów wyższego rzędu, czego potwierdzeniem jest przywołane przez Skarżącą orzecznictwo sądów krajowych. Podniosła ponadto, że w indywidualnej sprawie organ administracji zobowiązany jest stosować wprost prawo Unii Europejskiej, o ile przepisy tego prawa mają bezpośredni skutek. Na poparcie swojego stanowiska Skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów krajowych oraz Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W świetle powyższego Skarżąca stwierdziła, że rozpatrując niniejszą sprawę organ pierwszej instancji powinien był pominąć art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii, jako oczywiście sprzeczny z Konstytucją i Dyrektywą, bądź też zinterpretować zakres przedmiotowy jego obowiązywania w taki sposób, by kolizję tę usunąć.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę stwierdzenia nadpłaty, będącą przejawem ochrony interesów Instytutu, a nie Strony. Wskazała przy tym, że art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii jest przepisem niejasnym, w oparciu o który nie można ustalić prawidłowej podstawy do obliczania wpłat. Stąd też nawet jeśli przyjąć, że rozpatrując niniejszą sprawę Dyrektor Instytutu miał prawo ograniczyć się do ustawy o kinematografii, to wówczas powinien był w ramach rzetelnego postępowania dowodowego ustalić, czy wpłaty uiszczone przez Skarżącą naliczone zostały prawidłowo.
Decyzją z dnia ... października 2006 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii organ odwoławczy wskazał, że wpłaty dokonywane na podstawie tego przepisu mają cechy charakterystyczne dla danin publicznych o charakterze celowym, co znajduje potwierdzenie w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.). Odwołując się do regulacji zawartej w art. 5 ust. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 12 tej ostatniej ustawy, organ odwoławczy zauważył, że Polski Instytut Sztuki Filmowej jest jednostką sektora finansów publicznych, jako że jest państwową osobą prawną utworzoną na podstawie odrębnych ustaw, tj. ustawy o kinematografii. Dlatego też wpłaty dokonywane przez podmioty wskazane w art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej stanowią daninę publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Organ odwoławczy przytaczając treść tego ostatniego przepisu podkreślił, że art. 19 ustawy o kinematografii zawiera w sobie wszystkie elementy stosunku daninowego, wskazane w tym przepisie Konstytucji. Określa mianowicie zakres podmiotowy i przedmiotowy wpłat oraz wysokość stawek, a w szczegółowych kwestiach związanych z wpłatami odsyła do działu III Ordynacji podatkowej. W konsekwencji, na podmiotach zobowiązanych do wpłat ciąży obowiązek poszanowania i przestrzegania cytowanego wyżej art. 19 ustawy o kinematografii, tak długo jak długo przepis ten nie utraci mocy obowiązującej. Stąd też Skarżąca nie może domagać się stwierdzenia nadpłaty tylko na tej podstawie, iż powzięła wątpliwości co do konstytucyjności tego przepisu. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, legalnie odmówiono jej stwierdzenia nadpłaty w sytuacji, gdy Skarżąca spełniła należne świadczenie, do którego realizacji zobowiązana była przepisami ustawy o kinematografii.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 6 Dyrektywy o zezwoleniach organ odwoławczy stwierdził, że przepis ustawy o kinematografii nakładający obowiązek wpłat na rzecz Instytutu nie narusza art. 6 Dyrektywy. Opłata wnoszona na rzecz Instytutu wynika bowiem z przepisów prawa i nie stanowi obowiązku towarzyszącego zezwoleniu ogólnemu, a zatem nie może być analizowana z punktu widzenia art. 6 Dyrektywy, który dotyczy obowiązków nakładanych wraz z udzieleniem zezwolenia ogólnego.
Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że Dyrektywa nie stanowi sama w sobie źródła prawa, gdyż wiąże ona Polskę jako państwo członkowskie UE co do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając tym samym swobodę wyboru formy i środków. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa zgodności z prawem wspólnotowym art. 19 ustawy o kinematografii była przedmiotem badań Komisji Europejskiej w procesie notyfikacyjnym programu dofinansowania przez Polski Instytut Sztuki Filmowej przedsięwzięć z zakresu kinematografii. Komisja Europejska uznała ten program za zgodny z Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską, powoływanym dalej jako "TWE".
Organ odwoławczy nie podzielił ponadto zarzutu Skarżącej dotyczącego naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., wskazując, że organ pierwszej instancji działał na podstawie przepisów prawa.
W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- prawa materialnego, tj. art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej poprzez zanegowanie prawa Skarżącej do zwrotu nadpłaty; wskazanych w skardze przepisów Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 i 3 Dyrektywy przez zastosowanie oczywiście sprzecznego z nimi art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii;
- przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. poprzez oparcie się wyłącznie na art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii; art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez działanie w interesie organu pierwszej instancji w sytuacji oczywistej niekonstytucyjności art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii; art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów i twierdzeń Skarżącej w zakresie zgodności ustawy z Konstytucją.
W skardze Skarżąca zawarła również wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.) pytania prawnego w sprawie zgodności art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii ze wskazanymi w skardze przepisami Konstytucji oraz z art. 6 ust. 1 i 3 Dyrektywy.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podtrzymała wszelkie twierdzenia zawarte we wniosku o stwierdzenie nadpłaty oraz w odwołaniu. Powtórzyła, że przepis art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii w oparciu, o który wydana została zaskarżona decyzja, jest sprzeczny z szeregiem przepisów Konstytucji oraz z art. 6 ust. 1 i 3 Dyrektywy, co oznacza, że organ odwoławczy przepisy te naruszył, a w konsekwencji także art. 6 k.p.a. Rozpatrując bowiem niniejszą sprawę organ ten powinien dać pierwszeństwo tymże przepisom Konstytucji i Dyrektywy przed przepisami ustawy o kinematografii lub też tak zinterpretować art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii by nie naruszał on Konstytucji i Dyrektywy.
Skarżąca ponowiła ponadto wywód zawarty we wniosku o stwierdzenie nadpłaty, w którym dowodzi, że nałożony na operatorów telewizji kablowej obowiązek wnoszenia opłat na rzecz Instytutu narusza art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 84 Konstytucji.
Dodatkowo Skarżąca podniosła, że błędne jest stwierdzenie organu odwoławczego, iż wpłata na rzecz Instytutu stanowi rodzaj opłaty nałożonej na nadawcę lub dystrybutora i jej nałożenie jest zgodne z Dyrektywą. Wskazała mianowicie, że usługi polegające na przesyle sygnału elektronicznego programów telewizyjnych, do których odwołuje się art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii są usługami telekomunikacyjnymi polegającymi na przekazywaniu sygnałów telewizyjnych. Oznacza to, że działalność Skarżącej jako operatora telewizji kablowej w zakresie reemisji jest świadczeniem usług telekomunikacyjnych i jako taka podlega unormowaniom Dyrektywy, która nie przewiduje możliwości nakładania na operatorów działających jako przedsiębiorcy telekomunikacyjni opłat związanych ze wspieraniem produkcji filmowej.
Odnosząc się do twierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji dotyczących badania przez Komisję Europejską zgodności art. 19 ustawy o kinematografii z prawem wspólnotowym Skarżąca zauważyła, że badanie to nie miało na celu weryfikacji tegoż artykułu z punktu widzenia zgodności z Dyrektywą, a zatem argumentacja ta nie ma żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Za bezzasadne Skarżąca uznała również stwierdzenia organu odwoławczego w zakresie braku bezpośredniej stosowalności Dyrektywy, powołując się przy tym na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Skarżąca domagając stwierdzenia nadpłaty we wpłatach na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej za dwa pierwsze kwartały 2006 r. jako podstawę prawną swojego żądania wskazała art. 19 ust. 9 ustawy o kinematografii w związku z art. 72 i nast. Ordynacji podatkowej. Uważa przy tym, iż żądanie to uzasadnione jest okolicznością, iż przepis, który zobowiązuje ją do dokonywania tych wpłat, tj. art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii jest oczywiście sprzeczny z całym szeregiem, wskazanych przez nią, norm konstytucyjnych oraz postanowieniami Dyrektywy o zezwoleniach. W związku z powyższym Skarżąca żądając uchylenia zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie stwierdzenia nadpłaty, wnosi również o przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, pytania prawnego w sprawie zgodności kwestionowanego przez nią art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii z wymienionymi w skardze przepisami Konstytucji.
Przystępując do oceny prawnej zarzutów podniesionych przez Skarżącą, w pierwszej kolejności należało przybliżyć podstawowe uregulowania zawarte w ustawie o kinematografii.
W celu wspierania rozwoju kinematografii, mocą tej ustawy utworzony został Polski Instytut Sztuki Filmowej, będący państwową osobą prawną (art. 7 ust. 1). Ustawa określa zadania tego Instytutu i formy ich realizacji (art. 8), nadzór nad jego działalnością (art. 10), jego strukturę wewnętrzną i kompetencje poszczególnych organów (art. 11-17) oraz reguluje przychody Instytutu i jego gospodarkę finansową (art. 18-21). Jednym ze źródeł przychodów, wskazanych w art. 18 ustawy, są wpłaty od podmiotów wymienionych w art. 19. I tak, w myśl tego ostatniego przepisu, zobowiązanymi do wpłat na rzecz Instytutu są: podmioty prowadzące kina, podmioty prowadzące dystrybucję nośników z nagranymi na nich filmami, nadawcy programów telewizyjnych, operatorzy platformy cyfrowej, operatorzy telewizji kablowej, podmioty przez nie kontrolowane oraz publiczni nadawcy telewizyjni. Wysokość wpłat została ustalona na poziomie 1,5% od określonych w poszczególnych ustępach tego artykułu przychodów, wymienionych tam podmiotów. Wśród nich znalazła się również Skarżąca jako operator telewizji kablowej (art. 19 ust. 5). Zgodnie z art. 19 ust. 10, wpłaty, o których mowa w ust. 1-5, 6 i 7, stanowią koszty uzyskania przychodów, w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym, w dacie ich poniesienia.
W tym miejscu należy wspomnieć, iż jeden z przepisów ustawy o kinematografii, tj. art. 19 ust. 9 przyznający Dyrektorowi Instytutu uprawnienia organu podatkowego w zakresie należności z tytułu wpłat na rzecz Instytutu, był już przedmiotem kontroli konstytucyjnej, uruchomionej wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich. W wyroku z dnia 9 października 2006 r., sygn. K 12/06 (OTK-A 2006/9/120) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis ten jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
Wprawdzie orzeczenie to dotyczyło innego przepisu ustawy o kinematografii, niż ten będący przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie, tj. art. 19 ust. 5, niemniej w uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny zawarł istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy rozważania dotyczące istoty i charakteru prawnego wpłat na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej. Otóż poddając analizie przepisy ustawy o finansach publicznych oraz Ordynacji podatkowej, Trybunał wskazał, iż w świetle unormowań zawartych w tych aktach prawnych, wpłata, której obowiązek został nałożony na określone podmioty w ustawie o kinematografii, jest niewątpliwie daniną publiczną w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, natomiast nie odpowiada żadnej z postaci danin, o których mowa w art. 2 Ordynacji podatkowej, bowiem wpłata ta nie mieści się ani w definicji podatku, ani opłaty, ani niepodatkowego dochodu budżetu. Reasumując tę część rozważań Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż ustanowione na mocy ustawy o kinematografii wpłaty, można określić jako szczególnego rodzaju daninę publiczną o charakterze celowym przeznaczoną na finansowanie wskazanych w ustawie zadań.
Przed dokonaniem oceny konkretnych zarzutów natury konstytucyjnej, podniesionych przez Skarżącą, należy jeszcze wskazać, iż Trybunał Konstytucyjny orzekając w różnorodnych sprawach dotyczących danin publicznych wielokrotnie podkreślał, iż parlament jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym oraz że władza publiczna ma daleko idącą swobodę w kształtowaniu prawa daninowego, w ramach której mieści się możliwość wyboru pomiędzy różnymi konstrukcjami prawnymi (zob. wyrok TK z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. K/45/01, OTK-A 2002/4/46; wyrok TK z dnia 9 maja 2005r., sygn. SK 14/04, OTK-A 2005/5/47). Również w doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się, iż konsekwencją swobody ustawodawcy w kształtowaniu poszczególnych elementów prawa daninowego jest ograniczenie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, który nie jest uprawniony do oceny celowości poszczególnych rozwiązań prawnych przyjmowanych przez ustawodawcę. Trybunał może ingerować w tę dziedzinę wówczas, gdy unormowania ustawowe poddawane kontroli godzą w oczywisty sposób w inne normy, zasady lub wartości konstytucyjne; nie ma w każdym razie podstaw do ingerencji, gdy ustawodawca wybrał jeden z możliwych wariantów uregulowania danej kwestii, nawet w razie wątpliwości, czy wybrał wariant najlepszy (zob. K. Działocha, komentarz do art. 84 Konstytucji RP [w] Konstytucja RP. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2002).
W związku z powyższym dodać jeszcze należy, iż każdy może wyrażać swój pogląd, oparty na akceptowanych przez siebie przesłankach natury aksjologicznej, odnośnie powinności państwa w zakresie realizowania ciążących na nim obowiązków, sposobu realizacji poszczególnych przedsięwzięć, hierarchii wartości, pierwszeństwa celów. Natomiast, zgodnie z przyjętym porządkiem prawnym, uprawnienia w tym zakresie, a więc także do kształtowanie polityki fiskalnej, która służy realizacji określonych celów natury społecznej, czy też gospodarczej, realizowane są w imieniu państwa przez pochodzącą z wolnych wyborów władzę ustawodawczą, która poprzez przyjęcie konkretnych rozwiązań prawnych, decyduje w jakim zakresie cele te będą realizowane oraz w jaki sposób zostaną one sfinansowane.
Odnosząc się zaś generalnie do tej części argumentacji Skarżącej, która jest wspólna dla większości formułowanych przez nią zarzutów i która przewija się w wielu punktach skargi, należy zauważyć, iż Skarżąca postrzega kwestionowany przez siebie przepis, tj. art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii, jako przejaw niesprawiedliwego, nieuzasadnionego i nie znajdującego uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych, preferowania interesu wąskiego kręgu producentów filmowych kosztem operatorów telewizji kablowych oraz osób korzystających z usług tych operatorów (abonentów), które w ostatecznym efekcie poniosą ciężar ekonomiczny wprowadzonej daniny publicznej. Ponadto Skarżąca argumentuje, iż przepis ten narusza jej prawa - chronione konstytucyjnie wymienionymi przez nią w skardze przepisami Ustawy Zasadniczej, natomiast interes twórców filmowych, których chronić ma ustawa o kinematografii, nie jest umocowany konstytucyjnie.
Sąd nie podziela takiego punktu widzenia. Nie ma bowiem powodów, aby regulacje zawarte w ustawie o kinematografii postrzegać tak jednostronnie i utożsamiać je jedynie z interesem wąskiej grupy producentów filmowych, lecz należy odnieść je do kultury narodowej, której częścią jest kinematografia, jak również do interesów wszystkich osób korzystających z dóbr kultury, w tym przypadku filmów. Wynika to zarówno z treści przepisów ustawy o kinematografii (np. art. 3 i art. 6), jak również z uzasadnienia do rządowego projektu tej ustawy (dostępnego na stronach internetowych Sejmu), w którym mowa jest, m.in. o tym, iż "utrzymywanie dotychczasowego modelu organizacji i finansowania kinematografii grozi w najbliższym czasie załamaniem produkcji filmowej, co byłoby wielką stratą dla kultury narodowej, a co za tym idzie, narodowej tożsamości Polaków, którzy oglądaliby w kinach i telewizji wyłącznie obrazy zagraniczne i nie odnajdowaliby już w kinie polskich realiów, współczesnych problemów, historycznych tradycji kulturowych, wzorców, z którymi mogliby się identyfikować." Ponadto należy wskazać, iż sfera kultury narodowej, do której bez wątpienie należy również zaliczyć rodzimą produkcję filmową, jest w ocenie Sądu, wartością wymienioną w Konstytucji. W myśl art. 6 ust. 1 Ustawy Zasadniczej, Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju. Do wartości tej nawiązują bezpośrednio, zarówno treść uzasadnienia do ustawy o kinematografii, jak również same przepisy tej ustawy, która w art. 3 ust. 1 stanowi, iż państwo sprawuje mecenat nad działalnością w dziedzinie kinematografii, jako części kultury narodowej, polegający w szczególności na wspieraniu produkcji i promocji filmu, upowszechniania kultury filmowej oraz ochronie dziedzictwa kulturalnego w dziedzinie filmu.
Pierwsza grupa zarzutów Skarżącej odnośnie niekonstytucyjności art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii dotyczy naruszenia wywiedzionych z art. 2 Konstytucji zasad: sprawiedliwości społecznej, bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony praw nabytych.
Uzasadniając naruszenie pierwszej z tych zasad Skarżąca powołuje się na regulacje prawne zawarte w art. 211 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904, z późn. zm.) podkreślając, iż jako operator sieci kablowej podpisała już umowę generalną ze Stowarzyszeniem Filmowców Polskich reprezentującym prawa do utworów filmowych, na mocy której przekazuje temu Stowarzyszeniu określony procent swoich przychodów.
Należy jednak wskazać, iż opłaty te Skarżąca ponosi z tytułu eksploatacji majątkowych praw autorskich i pokrewnych przysługujących poszczególnym twórcom filmowym, natomiast wpłaty na rzecz Instytutu ustanowione na mocy ustawy o kinematografii, aczkolwiek dotyczą tej samej sfery twórczości, mają inny charakter prawny, inne jest ich przeznaczenie oraz podmiot, na rzecz którego są uiszczane. W ocenie Sądu, okoliczność istnienia już określonych rozwiązań prawnych w zakresie wynagradzania twórców z tytułu przysługujących im praw autorskich do utworów artystycznych nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, iż wprowadzenie mechanizmów prawnych zapewniających finansowanie produkcji filmowej jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Wyznaczenie zakresu, w jakim następuje redystrybucja środków finansowych ze sfery podmiotów korzystających bezpośrednio lub pośrednio z produkcji filmowej na cele finansowania tej produkcji pozostaje w gestii ustawodawcy, który uznał, iż rozwiązanie takie jest celowe z punktu widzenia realizacji polityki kulturalnej państwa. Również wyrażone w skardze subiektywne zapatrywanie Skarżącej, skądinąd nie pozbawione racji, iż istnieje w Polsce cały szereg pilniejszych potrzeb społecznych, które wymagają zaspokojenia, np. walka z bezrobociem, poprawa sytuacji służby zdrowia, wymiaru sprawiedliwości, itp. nie stanowi wystarczającego argumentu, aby przyjąć, iż wprowadzenie rozwiązań prawnych pozwalających na finansowanie innych sfer życia publicznego, narusza zasadę sprawiedliwości społecznej.
Nieuzasadnione także, w ocenie Sądu, pozostają zarzuty Skarżącej, iż art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii poprzez wprowadzenie opłat od operatorów telewizji kablowej na rzecz Instytutu, narusza art. 2 Konstytucji w zakresie wynikających z niego zasad bezpieczeństwa prawnego i ochrony praw nabytych. Skarżąca jako podmiot prowadzący na własne ryzyko działalność gospodarczą musi bowiem liczyć się możliwością zmiany przepisów normujących warunki prowadzenia tej działalności, także w kierunku dla niej niekorzystnym.
Przede wszystkim trzeba podkreślić, iż Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie jako generalną zasadę przyjmuje, iż ustawodawca może nowelizować prawo, także na niekorzyść obywateli, jeżeli odbywa się to w zgodzie z Konstytucją (np. wyrok TK z dnia 19 listopada 1996 r., sygn. K 7/95; OTK ZU Nr 6/1996, s. 418). Uzasadnienie prezentowanego w tym zakresie stanowiska przez Skarżącą, iż wprowadzenie opłat na rzecz Instytutu odbyło się z naruszeniem konstytucyjnych zasad bezpieczeństwa prawnego i ochrony interesów w toku, aczkolwiek odwołuje się w wielu punktach do kategorii o charakterze obiektywnym, to jednak poprzez posługiwanie się sformułowaniami w rodzaju: "dokonywania zmian nieusprawiedliwionych obiektywnymi okolicznościami", "nie istnieje przyczyna obiektywna, która sankcjonowałaby tego rodzaju daninę", "brak wystarczającego uzasadnienia aksjologicznego", "nieuzasadnione uprzywilejowanie" w istocie rzeczy przedstawia jedynie subiektywne zapatrywanie Skarżącej, jako adresata kwestionowanej przez nią normy prawnej i jako takie nie dostarcza przekonywujących argumentów, iż przepis art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii narusza art. 2 Konstytucji w podnoszonym przez nią zakresie
Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że zasada zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa opiera się na pewności prawa rozumianej jako zespół cech systemowych zapewniających jednostce bezpieczeństwo prawne. Jednocześnie jednak w obszernym w tym zakresie orzecznictwie Trybunał podkreślał wielokrotnie, iż zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa nie oznacza nienaruszalności i niezmienności uregulowań. Zasada ta nie ma bowiem charakteru absolutnego i nie wynika z niej, że każdy adresat norm prawnych może zasadnie sądzić, że unormowanie jego praw i obowiązków nie ulegnie w przyszłości zmianom na jego niekorzyść. Odmiennie przedstawia się sytuacja wówczas, gdy ustawodawca w konkretnym przypadku wyraźnie przewidział gwarancję niezmienności danej regulacji w określonej perspektywie czasowej (wyrok TK z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. P 14/03; OTK-A 2004/7/62). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego sformułowane zostały trzy przesłanki, przy spełnieniu których powstaje po stronie ustawodawcy obowiązek poszanowania "interesów w toku": 1) przepisy prawa muszą wyznaczać pewien horyzont czasowy dla realizowania określonych przedsięwzięć, 2) przedsięwzięcie to - ze swojej natury - musi mieć charakter rozłożony w czasie, 3) obywatel musi faktycznie rozpocząć określone przedsięwzięcie w okresie obowiązywania owych przepisów. W takiej sytuacji jest obowiązkiem ustawodawcy ustanowienie takich przepisów przejściowych, aby umożliwić dokończenie owych przedsięwzięć stosownie do przepisów obowiązujących w chwili ich rozpoczynania, albo by stworzyć inne możliwości dostosowania się podatnika do zmienionej sytuacji prawnej (wyrok TK z dnia 5 stycznia 1999 r., sygn. K 27/98, OTK 1999/1/1/; wyrok TK z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01, OTK-A 2002/4/46). W rozpatrywanej sprawie sytuacja opisana wyżej nie miała miejsca, brak jest zatem uzasadnionych podstaw do uznania, iż doszło do naruszenia zasady ochrony praw nabytych.
Sąd nie podziela także stanowiska Skarżącej, iż art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii narusza zasady społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji), jak też nie dostrzega powodów, aby uznać, iż poprzez wprowadzenie tego przepisu nastąpiło ograniczenie wolności gospodarczej w stopniu, który uzasadniałby twierdzenie, iż naruszony został art. 22 Konstytucji. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, iż wprowadzenie kwestionowanego przez Skarżącą przepisu narusza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności.
Zasada wolności działalności gospodarczej przejawia przede wszystkim w tym, że podejmowanie i wykonywanie tej działalności jest wolne dla każdego na równych prawach. Zasada ta również nie może być rozumiana w sposób absolutny, jako brak możliwości jakiejkolwiek ingerencji ze strony państwa w warunki prowadzenia tej działalności, w tym również w zakresie kształtowania poziomu obciążeń fiskalnych, jak też decydowania przez ustawodawcę o przeznaczeniu pozyskanych z tego tytułu środków finansowych. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, iż zamieszczona w art. 22 Konstytucji przesłanka "ważnego interesu publicznego" utożsamiana jest z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że cel regulacji ustawowej powinien znajdować uzasadnienie w konstytucyjnej aksjologii, a środki powinny pozostawać w odpowiedniej proporcji do zamierzonego rezultatu (zob. np. wyrok z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. SK 15/02; OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103). Skoro zatem ustawodawca przyjmując ustawę o kinematografii zadeklarował sprawowanie ze strony państwa mecenatu nad działalnością w dziedzinie kinematografii, jako części kultury narodowej, polegającego w szczególności na wspieraniu produkcji i promocji filmu, upowszechnianiu kultury filmowej (art. 3) i deklaracja ta stanowi jedną z form wypełnienia konstytucyjnych obowiązków państwa w zakresie stwarzania warunków upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury (art. 6 ust. 1 Konstytucji) to celu tego nie sposób kwestionować w kategoriach wspomnianej wyżej aksjologii konstytucyjnej. Aby jednak deklaracja ta nie była jedynie pozostającym bez pokrycia zapisem ustawowym zrozumiałe jest, iż towarzyszyć jej powinny określone rozwiązania prawne gwarantujące dopływ środków finansowych. W tym sensie rozwiązania takie, których jednym z elementów jest również kwestionowany przez Skarżącą art. 19 ust. 5 były podyktowane ważnym interesem publicznym, gdyż były niezbędne dla zapewnienia realizacji wyznaczonego przez ustawodawcę celu. Oczywiście można by rozważać, czy były inne jeszcze możliwości realizacji tych zadań, choćby poprzez finansowanie z budżetu państwa. Jednakże, o czym była już mowa, wybór konkretnego rozwiązania, w tym przypadku sposobu dofinansowania produkcji filmowej, spośród kilku możliwych wariantów, leży w gestii ustawodawcy. Nie ma również przekonywających dowodów, uwzględniając także relatywnie niedługi czas, jaki upłynął od wejścia w życie ustawy o kinematografii, iż poziom finansowania kinematografii, a co za tym idzie wysokość stawek opłat przewidzianych w art. 19 tej ustawy, jest nieadekwatny i nieproporcjonalny to zakresu wyznaczonych tą ustawą zadań i celów.
Skarżąca wskazuje także, iż art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii narusza art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 84 Konstytucji w zakresie wynikających z nich zasad równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji, równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych oraz równego i powszechnego ponoszenia ciężarów publicznych.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat konstytucyjnej zasady równości. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. P 9/05 (OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 46) Trybunał podsumował wyrażone dotychczas w orzecznictwie poglądy dotyczące tej zasady. Trybunał podkreślał, że z zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtowało się także stanowisko, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w konstytucyjnie uzasadnionych argumentach. Argumenty te muszą mieć, m.in. charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzone zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium (por. wyrok TK z dnia 19 września 2006 r., sygn. K 7/05, OTK-A 2006/8/107).
Ustawodawca konstruując mechanizm finansowego wspierania twórczości filmowej, jednym z podstawowych jego elementów uczynił wpłaty na rzecz Instytutu od określonego w art. 19 ustawy o kinematografii kręgu podmiotów. Wśród podmiotów tych obok operatorów telewizji kablowych znalazły się również, m.in. podmioty prowadzące kina, podmioty prowadzące dystrybucję nośników z nagranymi na nich filmami, nadawcy programów telewizyjnych, publiczny nadawca telewizyjny. Generalnie rzecz ujmując są to więc podmioty, które prowadzą działalność w zakresie związanym z kinematografią, w tym sensie, iż świadczone przez nie usługi i tym samym uzyskiwane z tego tytułu przychody wykazują określony związek z produktami kinematografii, tj. przede wszystkim filmami, które pośrednio lub bezpośrednio są przedmiotem ich oferty handlowej. Oczywiście można rozważać, czy przyjmując za punkt odniesienia rodzaj i zakres prowadzonej działalności, istnieje możliwość wskazania precyzyjnych kryteriów, które mogłyby wyznaczyć wyraźną granicę pomiędzy podmiotami, w stosunku do których istnieją uzasadnione racjonalnie podstawy do zobowiązania ich do wpłat na rozwój kinematografii, od tych wobec których takiego uzasadnienia nie ma. Można również, co czyni Skarżąca wskazując przykłady producentów anten, czy też operatorów telefonii komórkowej prowadzić rozważania, czy nie istnieją inne jeszcze kategorie podmiotów, które biorąc pod uwagę rodzaj prowadzonej przez nie działalności, również powinny być zobowiązane do wnoszenia wpłat na rzecz Instytutu. Nie ma jednak podstaw, aby stwierdzić, iż dobór podmiotów wskazanych w art. 19 ustawy o kinematografii dokonany został w sposób przypadkowy, ustalony arbitralnie, bez istnienia ku temu jakichkolwiek racjonalnych podstaw i aby nie pozostawał on w związku z celami ustawy o kinematografii.
Ustawa o kinematografii w art. 19 zawiera określenie wszystkich wymaganych przepisami art. 217 Konstytucji podstawowych elementów daniny publicznej, jaką jest wpłata na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, tj. przedmiot tej opłaty, podmioty zobowiązane do jej wnoszenia oraz jej stawkę, jednakową dla wszystkich zobowiązanych. Ze względu na niedługi stosunkowo okres obowiązywania ustawy o kinematografii, przepisy ustanawiające wysokość wpłat nie były jeszcze przedmiotem orzeczeń sądowych, które rozstrzygałyby powstałe na tym tle spory pomiędzy podmiotami zobowiązanymi do ich wnoszenia, a organami administracji publicznej właściwymi w sprawach ich poboru. Samo zgłoszenie przez Skarżącą wątpliwości i zastrzeżeń co do braku precyzji i niejasności art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii w zakresie określenia przedmiotu wpłat, nie jest wystarczającym powodem, aby uznać, iż nie jest ona zobowiązana do wnoszenia tych wpłat, czy też przyjęcia, iż przepis ten narusza art. 217 Konstytucji RP. Dokonywanie tych wpłat odbywa się na zasadzie samoobliczenia. Skarżąca wnosząc wpłaty, których zwrotu teraz się domaga, dokonała już interpretacji tych przepisów, pomimo wskazywanej w skardze niemożności ustalenia na ich podstawie wysokości wpłat. Jeżeli zatem uważa, iż zastosowana przez nią interpretacja art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii była nieprawidłowa i na skutek tego uiściła wpłaty w zawyżonej wysokości, to powinna w swoim wniosku o zwrot nadpłaty konkretnie wskazać w jakim zakresie, w jakiej wysokości i z jakich przyczyn powstała u niej nadpłata we wpłatach na rzecz Instytutu.
Stosownie do art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
W rozpatrywanej sprawie pytanie takie mogłoby dotyczyć zgodności art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym podziela bowiem w pełni pogląd wyrażony w przytoczonym w zaskarżonej decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, iż w zakresie orzekania o zgodności przepisów ustaw z Konstytucją wyłączne kompetencje posiada Trybunał Konstytucyjny oraz że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca.
Sąd nie może zatem odmówić zastosowania obowiązującego przepisu ustawy, uznając go za niezgodny z Konstytucją. Natomiast jeżeli sąd ma przekonanie co do niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją lub ma wątpliwości w tym względzie, to – na podstawie art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Dopiero stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją otwiera możliwość niezastosowania przez sąd tego przepisu (zob. wyrok SN z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. III CK 536/02 – LEX nr 172784).
W rozpatrywanej sprawie Sąd nie doszedł do przekonania co do niekonstytucyjności kwestionowanego przez Skarżącą art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii, nie powziął także w tym zakresie uzasadnionych wątpliwości. Z tych powodów Sąd nie uwzględnił, zawartego w skardze, wniosku Skarżącej o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w sprawie zgodności powyższego przepisu ustawy o kinematografii ze wskazanymi w skardze przepisami Konstytucji.
Tylko ubocznie należy dodać, iż jak wynika z uzasadnienia przytoczonego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2006 r., sygn. K/12/06 w sprawie art. 19 ust. 9 ustawy o kinematografii (str. 3 uzasadnienia), Rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu swojego wniosku o zbadanie zgodności z art. 2 Konstytucji wskazanego wyżej przepisu ustawy o kinematografii, kilkakrotnie podkreślał, że nie kwestionuje ani idei powołania Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, ani przewidzianego w tej ustawie mechanizmu gromadzenia środków tegoż Instytutu, w szczególności – obciążenia określonych w ustawie podmiotów 1,5% wpłatą na rzecz Instytutu.
Poza zarzutami natury konstytucyjnej Skarżąca wskazała także, iż ustanowiony na mocy art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii obowiązek dokonywania wpłat na rzecz Instytutu sprzeczny jest z prawem wspólnotowym, gdyż narusza postanowienia Dyrektywy o zezwoleniach, w tym zwłaszcza jej art. art. 6 ust. 1 i ust. 3. W ocenie Sądu zarzut ten jest nieuzasadniony i należy w tej mierze podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż wynikający z art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii obowiązek wnoszenia opłat na rzecz Instytutu nie jest objęty zakresem regulacji Dyrektywy o zezwoleniach i w związku z tym nie może być analizowany w kontekście art. 6 tej Dyrektywy i zawartych w tym przepisie wymogów odnoszących się do ogólnego zezwolenia na udostępnianie sieci i świadczenie usług w zakresie łączności elektronicznej.
Dyrektywa ta poprzez wprowadzenie systemu zezwoleń, określanego jako "ogólne zezwolenie" ustanawia ramowe regulacje prawne odnoszące się do tej sfery prowadzenia działalności telekomunikacyjnej, która polega na udostępnianiu sieci oraz świadczeniu usług łączności elektronicznej. Wynika to zarówno z postanowień wstępnych poprzedzających tę Dyrektywę, które wyjaśniają powody przyjęcia tej regulacji, określają jej zakres, wyjaśniają jej cele oraz wskazują środki, przy pomocy których cele te mają być osiągnięte, jak również z poszczególnych przepisów zawartych w niej samej. I tak, m.in. konieczność ustanowienia tej regulacji wynikała ze stwierdzonej w rezultacie przeglądu wspólnotowych regulacji telekomunikacyjnych potrzeby ustanowienia bardziej zharmonizowanych i mniej rygorystycznych regulacji dotyczących dostępu do sieci i usług łączności elektronicznej wewnątrz Wspólnoty (pkt 1 postanowień wstępnych). Wskazuje się również, iż konwergencja wielu różnych sieci i usług łączności elektronicznej oraz technologii z nimi związanych wymaga ustanowienia systemu zezwoleń obejmującego wszystkie porównywalne usługi w podobny sposób, niezależnie od stosowanych technologii (pkt 2 postanowień wstępnych.). Deklarowanym celem dyrektywy, według pkt 3 postanowień wstępnych, jest stworzenie ram prawnych dla zapewnienia swobody w zakresie udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej podlegających wyłącznie warunkom określonym w niniejszej Dyrektywie oraz ograniczeniom zgodnie z art. 46 ust. 1 Traktatu. Z kolei w art. 1 jako cel Dyrektywy wskazano wdrożenie wewnętrznego rynku w dziedzinie sieci i usług łączności elektronicznej poprzez harmonizację i uproszczenie zasad i warunków udzielania zezwoleń celem ułatwienia świadczenia takich usług wewnątrz Wspólnoty. Jeżeli chodzi natomiast, co jest najistotniejsze w sprawie, o zakres regulacji w niej zawartych, wskazuje się, iż Dyrektywa ta obejmuje swoim zakresem zezwolenia na dostęp do sieci oraz świadczenie usług łączności elektronicznej (pkt 4 postanowień wstępnych oraz art. 1 ust. 2 Dyrektywy). Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 lit. a) Dyrektywy, "ogólne zezwolenie" oznacza ramy prawne, określone przez Państwa Członkowskie, zapewniające prawo świadczenia dostępu do sieci oraz usług w dziedzinie łączności elektronicznej oraz określające szczegółowe obowiązki, jakie mogą zostać nałożone w odniesieniu do wszystkich lub poszczególnych rodzajów sieci i usług łączności elektronicznej zgodnie z postanowieniami niniejszej Dyrektywy.
Wprawdzie powyższa definicja nakreślona jest dosyć szeroko, niemniej jej zakres nie jest nieograniczony i nie oznacza, jak zdaje się rozumować Skarżąca, zakazu przyjmowania przez Państwa Członkowskie wszelkich regulacji prawnych odnoszących się do warunków działania przedsiębiorców wykonujących, m.in. działalność polegającą na udostępnianiu sieci, czy też świadczeniu usług łączności elektronicznej, w zakresie wykraczającym poza wymogi wynikające z ogólnego zezwolenia. Poza tym, zakres ogólnego zezwolenia wskazany w powyższym przepisie Dyrektywy należy odczytywać także w kontekście innych przepisów Dyrektywy oraz poprzedzających ją postanowień wstępnych. I tak, według pkt 18 postanowień wstępnych, ogólne zezwolenie powinno zawierać jedynie te wymogi, które są właściwe dla sektora łączności elektronicznej. Nie powinno ono być poddane wymogom, które już są stosowane na mocy innych istniejących przepisów prawa krajowego, które są właściwe dla sektora łączności elektronicznej. Tym niemniej krajowe organy regulacyjne mogą informować operatorów sieci i usługodawców o innych przepisach prawnych dotyczących ich działalności, na przykład poprzez informacje na stronach internetowych. Również w tych przepisach Dyrektywy, których naruszenie poprzez przyjęcie regulacji zawartych w art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii zarzuca Skarżąca, tj. art. 6 ust. 1 i ust. 3 mowa jest, m.in. o wymogach właściwych dla danego sektora, dla danego rodzaju usługi. Przepisy te stanowią, iż ogólne zezwolenie na udostępnianie sieci i świadczenie usług w zakresie łączności elektronicznej oraz prawa użytkowania częstotliwości radiowych i prawa użytkowania numeracji mogą być poddane wymogom określonym odpowiednio w częściach A, B oraz C Załącznika. Takie wymogi powinny być obiektywnie uzasadnione stosownie do danej sieci lub danej usługi, niedyskryminujące, proporcjonalne i przejrzyste (art. 6 ust. 1). Ogólne zezwolenie zawiera jedynie te wymogi, które są właściwe dla danego sektora i które zostały określone w części A Załącznika, oraz nie pokrywają się z wymogami stosowanymi wobec przedsiębiorstw na mocy przepisów prawa krajowego (art. 6 ust. 3).
Analizując treść Załącznika do Dyrektywy, zawierającego listę wymogów składających się na treść i zakres ogólnego zezwolenia, należy dojść do wniosku, iż chodzi tu o tego rodzaju obowiązki i wymogi, które opierają się na przepisach wspólnotowych w zakresie szeroko rozumianego prawa telekomunikacyjnego, bądź przepisach wspólnotowych z innych dziedzin, np. ochrony danych osobowych (pkt 7 i 11 części A Załącznika do Dyrektywy), czy też ochrony zdrowia ludzkiego (pkt 13), ale odnoszących się do określonego aspektu działalności telekomunikacyjnej, polegającego na udostępnianiu sieci oraz świadczeniu usług łączności elektronicznej. Wymogi wymienione w tym Załączniku, zgodnie z treścią zdania wstępnego tego Załącznika, składają się na maksymalną listę wymogów, które mogą być związane z ogólnym zezwoleniem (Część A), prawami użytkowania częstotliwości radiowych oraz prawami użytkowania numeracji (część C), o których mowa a artykule 6 ust. 1 oraz artykule 11 ust. 1 a).
Nie można kwestionować, iż Skarżąca, co sama podkreśla, jest przedsiębiorcą świadczącym usługi telekomunikacyjne (usługi łączności elektronicznej), objęte zakresem stosowania Dyrektywy o zezwoleniach, polegające na przekazywaniu sygnału telewizyjnego. Wynika to w sposób jednoznaczny z pkt 20 postanowień wstępnych do Dyrektywy i w związku tym w tym zakresie znajdują wobec niej zastosowanie postanowienia Dyrektywy oraz wymogi zawarte w Części A Załącznika do Dyrektywy, składające się na treść ogólnego zezwolenia.
Należy jednak wskazać, iż ustanowiony w art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii obowiązek ponoszenia określonej daniny publicznej w postaci wpłat na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej w żaden sposób nie daje się zaklasyfikować, jako obowiązek, czy też wymóg objęty ogólnym zezwoleniem. Inne są również kryteria doboru podmiotów obciążonych tym obowiązkiem. W świetle przepisów ustawy o kinematografii, kryterium tym nie jest bowiem świadczenie usług w zakresie łączności elektronicznej. Wśród wskazanych w art. 19 tej ustawy podmiotów zobowiązanych do ponoszenia tych opłat znajdują się zarówno przedsiębiorcy świadczący takie usługi i związku z tym podlegający przepisom Dyrektywy, jak też przedsiębiorcy usług takich nie świadczący, np. podmioty prowadzące kina. Z drugiej strony istnieją, jak należy przyjąć, liczne podmioty, które usługi takie świadczą, a mimo wszystko nie zostały wskazane jako zobowiązani do ponoszenia tych opłat.
Sam fakt podlegania przepisom Dyrektywy nie oznacza jednak, iż przedsiębiorcy udostępniający sieć lub świadczący usługi łączności elektronicznej nie są zobowiązani do ponoszenia, ustanowionych przez Państwa Członkowskie w ramach ich suwerennych uprawnień, obciążeń fiskalnych (danin publicznych), że obciążenia te nie mogą ulec zmianie, tylko z tego powodu, iż powinności tych przedsiębiorców w tym zakresie nie zostały wymienione w Załączniku do Dyrektywy. Jest to ta sfera ich działalności, która nie podlega uregulowaniom objętym Dyrektywą. Nie jest zatem tak, jak twierdzi Skarżąca, iż Dyrektywa o zezwoleniach w sposób wyczerpujący wymienia obowiązki (w tym koszty), jakie można nałożyć na przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie usług łączności elektronicznej.
Istotnie, ustanowiony w ustawie o kinematografii obowiązek ponoszenia opłat na rzecz Instytutu wiąże się w odniesieniu do Skarżącej z działalnością polegającą na świadczeniu usług łączności elektronicznej, w tym przypadku przekazywaniu sygnału telewizyjnego. Należy jednak podkreślić, iż z tytułu świadczenia tejże usługi Skarżąca osiąga określone dochody, które podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym, wykonuje ona również w tej sferze swojej działalności czynności opodatkowane podatkiem od towarów i usług, można także założyć, iż przedsiębiorcy świadczący tego rodzaju usługi przy pomocy należących do nich sieci są podatnikami podatku od nieruchomości. Gdyby konsekwentnie przyjąć sposób rozumowania prezentowany przez Skarżącą, to oznaczałoby również, iż konieczność ponoszenia obowiązków publicznoprawnych w powyższym zakresie także narusza prawo wspólnotowe, albowiem podobnie jak obowiązek ponoszenia wpłat na rzecz Instytutu, nie zostały one wymienione w Załączniku do Dyrektywy o zezwoleniach.
Biorąc pod uwagę charakter prawny wymogów zawartych tym Załączniku składających się na objęte zakresem regulacji Dyrektywy ogólne zezwolenie, wskazywana przez Skarżącą okoliczność, iż ustawa o kinematografii nakłada obowiązek jawnie i rażąco wykraczający poza katalog dozwolonych obowiązków w zakresie świadczenia usług łączności elektronicznej, wymienionych w Załączniku do Dyrektywy, w żaden sposób nie może być traktowana jako wyraz sprzeczności ustawy o kinematografii z Dyrektywą o zezwoleniach, lecz tylko jako potwierdzenie faktu, iż są to zupełnie odrębne sfery regulacji prawnych.
Tym samym, w ocenie Sądu, nieuzasadnione jest stanowisko Skarżącej, iż art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii narusza przepisy Dyrektywy o zezwoleniach, co w konsekwencji czyni bezzasadnymi wszystkie oparte na tym twierdzeniu zarzuty Skarżącej pod adresem zaskarżonej decyzji.
W związku z powyższym Sąd nie znajduje uzasadnionych podstaw, aby zwrócić się w tym zakresie, w trybie art. 234 TWE z pytaniem prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, o co wnosił na rozprawie pełnomocnik Skarżącej.
Konsekwencją przedstawionej wyżej oceny prawnej jest także uznanie, iż brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Jak prawidłowo wskazały organy orzekające, Skarżąca była zobowiązana na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii do dokonywania wpłat na rzecz Instytutu. Przepis ten stanowi element obowiązującego porządku prawnego i wątpliwości Skarżącej, co do jego zgodności z Konstytucją, nie stanowią wystarczającego powodu do uchylenia ciążącego na niej obowiązku dokonywania tych wpłat i w konsekwencji uznania, iż miała miejsce nadpłata w tych wpłatach, w rozumieniu stosowanego odpowiednio powyższego przepisu Ordynacji podatkowej. Z tych samych względów bezpodstawne jest domaganie się przez Skarżącą od organów orzekających, aby te, powołując się na bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji pominęły w swoich rozstrzygnięciach przepis art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii, bądź "zinterpretowały go w taki sposób, aby nie był on sprzeczny z przepisami wyższego rzędu", co w istocie rzeczy biorąc pod uwagę jednoznacznie wynikający z tego przepisu obowiązek dokonywania wpłat, oznaczać by musiało również jego pominięcie. Jak już była o tym mowa, przepisy ustaw korzystają z domniemania ich zgodności z Konstytucją, które może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Dopóki to jednak nie nastąpi, organy administracyjne mają bezwzględny obowiązek stosowania się do tych przepisów. Tak więc, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż poprzez uwzględnienie w wydanych orzeczeniach faktu obowiązywania art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii organy te naruszyły art. 6 k.p.a. Można powiedzieć, iż jest wręcz odwrotnie i gdyby organy wydające rozstrzygnięcia zastosowały się do postulowanego przez Skarżącą kierunku działania i nie uwzględniły w swoich rozstrzygnięciach istnienia art. 19 ust. 5 jako obowiązującej normy prawnej, to wówczas dopuściłyby się rażącego naruszenia wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, tj. obowiązku działania na podstawie przepisów prawa.
Subiektywne przekonanie Skarżącej co do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o oczywiście niekonstytucyjny przepis nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia do stwierdzenia, iż poprzez odmowę stwierdzenia nadpłaty decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono Skarżącej podstawowe motywy podjętego rozstrzygnięcia. Aczkolwiek w uzasadnieniu tym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, to jednak zawiera ono wszystkie niezbędne, wymagane przepisami prawa elementy, co nie pozwala na stwierdzenie, iż miało miejsce naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.