III SA/Wa 1697/04

III SA/Wa 1697/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Dziełak /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Płusa
Sylwester Golec
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa, Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2005 r. sprawy ze skarg J. S., M. S. na postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...],[...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargi
Uzasadnienie
M. i J. S. złożyli do Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. wniosek z dnia [...] marca 2004 r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego "do czasu zakończenia postępowania odwoławczego przed sądem administracyjnym".
Jako podstawę prawną wniosku wskazali art. 23 ust. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.p.e.a.").
Wyjaśnili, że postępowanie egzekucyjne dotyczy zobowiązania w zryczałtowanym podatku dochodowym od przychodów osiągniętych z tytułu sprzedaży nieruchomości. Na decyzje wymiarowe w tym przedmiocie Skarżący wnieśli skargi do sądu administracyjnego (sygn.akt I SA/Łd 1956/03 i I SA/Łd 1957/03). Uzyskali prawo pomocy poprzez zwolnienie od obowiązku uiszczenia wpisu sądowego ponad kwotę 600 zł. i wnieśli o zwolnienie od tych kosztów w całości.
Za najistotniejszy argumentem przemawiający za wstrzymaniem postępowania egzekucyjnego z ich rachunków bankowych Skarżący uznali uciążliwość zastosowanego środka egzekucyjnego. Uniemożliwia on bowiem korzystanie z niewielkich środków wpływających na konta, a przeznaczonych na utrzymanie rodziny i spłatę najpilniejszych zobowiązań tj. "prąd, woda, ubezpieczenia, podatki, odsetki od kredytów i inne". Zajęcie kont w czasie rozpatrywania ich sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i w sytuacji, gdy borykają się z płatnościami jest dla nich obciążeniem szczególnie uciążliwym. Wyjaśnili, że w pismach do Naczelnika Urzędu przedstawili niektóre z dokumentów ujawniających ich faktyczną sytuację finansową, a w tym obciążenia kredytowe.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w L. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec J. S. w oparciu o tytuł wykonawczy [...], a postanowieniem z tego samego dnia Nr [...] odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec M. S. w oparciu o tytuł wykonawczy [...].
Uzasadnienia obu postanowień są jednakowe. Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, że z treści art. 23 ust. 6 u.p.e.a. wynika, iż wstrzymanie postępowania lub czynności egzekucyjnych zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do uzasadnionych wypadków spowodowanych działaniem czynników, na które zobowiązany nie miał wpływu, a zatem okoliczności niezależnych od sposobu jego postępowania.
W jego ocenie okolicznością szczególną nie jest złożenie skargi na decyzję wymiarową do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przesłanki takiej nie stanowi też będący w trakcie rozpoznania wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Podkreślił, że celem każdego postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie, przy użyciu środków egzekucyjnych określonych w art. 1a pkt 12 u.p.e.a., do wykonania obowiązku ciążącego na zobowiązanym.
Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej powołanie się na sytuację materialną rodziny i konieczność regulowania związanych z jej utrzymaniem opłat, kredytów i składek na ubezpieczenia nie stanowi przesłanki wstrzymania postępowania egzekucyjnego, ponieważ budżet państwa nie partycypuje w kosztach rozwiązywania problemów finansowych gospodarstw domowych.
Ponadto organ I instancji zauważył, że zajęcia kont bankowych Skarżących w Banku [...] Oddział w K. na dzień 12 marca 2004 r. okazały się nieskuteczne. Bank poinformował, iż nie prowadzi rachunków Skarżących.
Na powyższe postanowienia Skarżący złożyli jednobrzmiące zażalenia, w których wnieśli o ich uchylenie całości i orzeczenie w przedmiocie wstrzymania postępowań egzekucyjnych zgodnie ze złożonym wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania. Ponadto Skarżący wnieśli o wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu merytorycznego rozpoznania zażaleń.
Zarzucili naruszenie przepisów Konstytucji RP, a w szczególności art. 2 stanowiącego, iż Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz art. 8 ust. 2 stanowiącego, że jej przepisy stosuje się wprost. Ponadto zarzucili będące konsekwencją naruszenia przepisów Konstytucji naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 7 k.p.a. in fine poprzez naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli; art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz art. 124 § 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 wskutek braku wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skarżący wskazali także na konsekwencję naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia.
Zdaniem Skarżących brak rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wymiarowej uzasadnia wstrzymanie postępowania egzekucyjnego z rachunku bankowego.
Stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej, co do oceny znaczenia trudnej sytuacji materialnej rodziny, Skarżący uznali za "cyniczne wręcz podejście do sprawy obywatela praworządnego państwa". Zarzucili, że nie uwzględniono argumentów istotnych dla ich spraw i egzystencji rodziny.
Skarżący wyjaśnili, że miesięczne spłaty obciążeń kredytowych (hipoteka, kredyt na samochód, spłaty na rzecz Terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych) wynoszą ponad 10.000 zł miesięcznie.
Uzasadniając zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego Skarżący odwołali się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i piśmiennictwa w tym zakresie.
Zdaniem Skarżących Dyrektor Izby Skarbowej nie zgromadził i nie ocenił prawidłowo stanu faktycznego sprawy (co jest również niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego) w celu realizacji zasady prawdy obiektywnej. Nie podjął też właściwego i opartego na ustalonym stanie faktycznym rozstrzygnięcia, które nie naruszałoby słusznego interesu obywatela i pozostawało w zgodzie z ogólnie przyjętym interesem społecznym.
W ocenie Skarżących zaskarżone postanowienia nie zawierają uzasadnienia przekonującego o jego słuszności i zasadności. W tym zakresie także odwołali się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i piśmiennictwa.
Skarżący podnieśli również, że wskutek powyższych naruszeń pozbawieni zostali prawa do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, które ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).
J. S. dodatkowo przedstawił relacje między przychodami rodziny i jej wydatkami oraz trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej związane z sytuacją społeczno-ekonomiczną kraju.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji skierowane do J. S., a postanowieniem z tego samego dnia Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie skierowane do M. S.
Uzasadnienie podjętych rozstrzygnięć w obu postanowieniach jest jednakowe.
Minister Finansów podkreślił, że instytucja wstrzymania postępowania egzekucyjnego oparta jest na zasadzie uznania administracyjnego.
Jego zdaniem, zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które zobowiązany nie miał wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania (np. wypadek losowy, klęska żywiołowa). Podniósł, że w przedmiotowych sprawach okoliczności takie nie wystąpiły. Nie należy do nich trudna sytuacja materialna Skarżących. Wymienione przez nich wydatki obciążające budżet domowy nie powstały w wyniku nadzwyczajnych okoliczności, na które nie mieli oni wpływu. Wręcz przeciwnie Skarżący wskazują, że wydatki te powstały na skutek ich działań.
Minister wyjaśnił, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie powoduje uchylenia dokonanych czynności. Bank bez zgody organu egzekucyjnego nie mógłby więc dokonywać wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności.
Przesłanką wstrzymania egzekucji nie jest też złożenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na decyzję określającą wysokość egzekwowanego zobowiązania i wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Minister przedstawił skutki ewentualnego uwzględnienia przez Sąd skargi lub wniosku.
Ponadto Minister wyjaśnił, że zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego mogło być podstawą zarzutu z art. 33 u.p.e.a. Skarżący z uprawnień przewidzianych tym przepisem nie skorzystali.
Organ odwoławczy nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 2 i 8 ust. 2 Konstytucji, art. 7, art. 8 i art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.
W jednakowej treści skargach na powyższe postanowienia Skarżący podnieśli te same zarzuty co w zażaleniach. Ponadto zarzucili sprzeczność istotnych ustaleń Ministra Finansów z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz rażące naruszenie art. 23 § 6 u.p.e.a.
W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości. Ponownie opisali swoją sytuację materialną, przedstawili obciążenia finansowe oraz poinformowali o objęciu zastawem skarbowym samochodu, służącego prowadzeniu działalności gospodarczej i normalnej egzystencji.
Uzasadnienia skarg zasadniczo pokrywają się z treścią uzasadnień zażaleń.
Za naruszające zasadę prawdy obiektywnej Skarżący uznali twierdzenie Ministra Finansów, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala przyjęcie, iż w ich sprawach wystąpiły przesłanki wstrzymania postępowania egzekucyjnego, a w szczególności, że przesłanką taką nie jest trudna sytuacja materialna.
Ich zdaniem Minister Finansów błędnie ustalił stan faktyczny i w konsekwencji naruszył wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skarżący przytoczyli tu te same orzeczenia sądowe i piśmiennictwo co w zażaleniu. W sprzeczności z art. 8 k.p.a. pozostaje natomiast nieuwzględnienie przez Ministra Finansów okoliczności będących podstawą do przyjęcia, że w sprawie występują wystarczające przesłanki do wstrzymania postępowania egzekucyjnego.
Skarżący ponowili zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji poprzez pozbawienie ich prawa do rzetelnej i sprawiedliwej procedury. Dla jego uzasadnienia powołali przy tym orzeczenia sądowe i przykłady piśmiennictwa.
Ich zdaniem odmowa wstrzymania egzekucji stanowi istotne naruszenie praw i wolności obywatelskich, godzi w podstawy egzystencji ich rodziny oraz rzutuje na warunki bytowe małoletnich dzieci. Skarżący opisali swoją sytuację rodzinną, stan zdrowia dzieci i wymagania związane z ich edukacją.
Skarżący przedstawili też podjęte wobec nich czynności egzekucyjne i zabezpieczające.
Uważają oni uwzględnienie wniosku jest uzasadnione tym bardziej, że nie istnieją wyraźne przesłanki do odmowy. Organ administracji powinien zagwarantować ochronę prawną interesu indywidualnego nawet posuniętego do granic kolizji z interesem społecznym. Uwzględnienie wniosku jest więc słuszne jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny.
W odpowiedziach na skargi Minister Finansów wniósł o ich oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień. Wyjaśnił, że zastaw skarbowy nie wiążę się z wydaniem organowi podatkowemu rzeczy nim obciążonej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga nie jest zasadna.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają natomiast organy administracji publicznej w ramach przysługujących im w tym zakresie kompetencji.
Okoliczności uzasadniające uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia określone zostały w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").
Sąd nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa mogącego stanowić podstawę uchylenia zaskarżonych postanowień.
Skarżący jako podstawę prawną swego wniosku wskazali art. 23 ust. 6 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ.
Treść tego przepisu, poprzez użycie w nim słowa "może" jednoznacznie wskazuje, że podejmowanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zastosowania unormowanej w nim instytucji dokonywane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organowi nadzoru przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia. Może on, ale nie musi wstrzymać czynności lub postępowanie egzekucyjne, nawet w sytuacji, gdy stwierdzi istnienie przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku. Sąd nie jest władny nakazać organowi nadzoru podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści.
Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego zawsze uwarunkowane jest zaistnieniem przesłanek określonych ww. przepisem, a mianowicie "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Ustawodawca w żaden sposób nie określił, jakiego rodzaju przypadki uznał za szczególnie uzasadnione, ocenę w tym względzie pozostawiając organom orzekającym w konkretnej sprawie.
Nie ulega jednak wątpliwości, że okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 23 ust. 6 u.p.e.a. muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że odbiegają występujących powszechnie. "Szczególny" w rozumieniu potocznym to "odznaczający się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę; niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny" (Uniwersalny słownik języka polskiego; Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003; t. IV, s. 638). Podkreślić przy tym należy, że wstrzymaniu miałoby podlegać postępowanie tj. egzekucyjne, wszczynane w przypadku, gdy dłużnik nie reguluje obciążających go zaległości.
Organy orzekające obu instancji prawidłowo powołały się zatem na "wyjątkowość" jako cechę zdarzeń (okoliczności) uzasadniających wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Uprawnione było wskazanie w tym względzie na sytuacje spowodowane działaniem czynników, na których wystąpienie zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, mających charakter losowy.
Sąd podzielił stanowisko Ministra Finansów, że okoliczności takie w niniejszej sprawie nie wystąpiły.
Złożenie do sądu administracyjnego skargi na decyzję wymiarową uruchomiło tryb jej kontroli sądowej, umożliwiający również wstrzymanie wykonania decyzji. Jak wynika z wyjaśnień Skarżących złożyli oni stosowny wniosek.
Skorzystanie przez Skarżących z przysługującego im prawa sądowej weryfikacji decyzji nie może być uznane za przypadek szczególny, o którym mowa w art. 23 ust. 6 u.p.e.a. Jest to logiczna konsekwencja tego, iż nie zgadzają się oni z decyzjami organów podatkowych.
W ocenie Sądu także sytuacja materialna rodziny Skarżących, wymagania związane z opieką nad dziećmi i ich edukacją również nie przemawiają za przyjęciem, iż wystąpiły okoliczności szczególne. Konieczność utrzymania rodziny nie jest okolicznością wyjątkową. Dotyczy ona każdego i każdy, z różnych względów może borykać się z problemami z tym związanymi. Powody, dla których sytuacja finansowa Skarżących jest trudna, a mianowicie obciążenia o charakterze kredytowym także nie mają charakteru szczególnego.
Podnoszone w skardze objęcie zastawem skarbowym samochodu służącemu Skarżącym do prowadzenia działalności gospodarczej i "normalnej egzystencji" nie spowodowało odebrania im tego środka transportu, a zatem faktycznie nie wpłynęło na możliwość korzystania z niego.
W ocenie Sądu także podniesione przez Skarżących zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne.
Skarżący zarówno w zażaleniach, jak i w skargach skoncentrowali się na wykazaniu naruszenia zasad ogólnych postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 8 k.p.a.
Rację mają Skarżący, że naruszenie zasad ogólnych postępowania może stanowić przesłankę uchylenia decyzji bądź postanowienia. Są to bowiem normy prawa, które winny być przestrzegane przez organy administracji.
W niniejszej sprawie do naruszenia zasad tych nie doszło.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Przepis art. 8 k.p.a. stanowi natomiast, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.
W toku postępowania organy orzekające oparły swoje rozstrzygnięcia na stanie faktycznym ustalonym w oparciu o wyjaśnienia Skarżących. Nie kwestionowały one wskazanych przez nich okoliczności, czy to związanych z zaskarżeniem decyzji wymiarowej do sądu administracyjnego, czy też dotyczących sytuacji materialnej i rodzinnej Skarżących, a także podejmowanych czynności zabezpieczających i egzekucyjnych. Nie istnieje zatem podnoszona przez Skarżących sprzeczność istotnych ustaleń Ministra Finansów z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Czym innym jest ustalenie stanu faktycznego, a czym innym jego ocena w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie.
Organy nadzoru dokonały oceny przedstawionych przez Skarżących okoliczności jako podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 23 ust. 6 u.p.e.a. To, że ocena ta była odmienna od tej, jakiej oczekiwali Skarżący nie uzasadnia twierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.
Sąd nie podziela poglądu Skarżących, iż organ administracji powinien zagwarantować "ochronę prawną interesu indywidualnego nawet posuniętego do granic kolizji z interesem społecznym". Wskazany wyżej przepis art. 7 k.p.a. nakazuje bowiem uwzględnienie obu tych interesów, nie przyznając prymatu żadnemu z nich. Zachowanie obu tych interesów winno być wyważone w okolicznościach konkretnej sprawy.
Obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji nie może być utożsamiany z obowiązkiem podjęcia rozstrzygnięcia zgodnego z oczekiwaniami strony.
Konstytucyjna zasada państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) znajduje swoje odzwierciedlenie miedzy innymi w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Tak też postąpiły w niniejszej sprawie organy nadzoru, opierając swoje rozstrzygnięcia na obowiązujących przepisach prawa materialnego i postępowania.
Zgodnie z art. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że stanowi ona inaczej.
Zarzut naruszenia tego przepisu Sąd również uznał za niezasadny.
Wyrażona w nim zasada nie oznacza bynajmniej obowiązku ignorowania przez organy administracji obowiązujących przepisów prawa, o których niezgodności z ustawą zasadniczą nie orzekł Trybunał Konstytucyjny. Przepisy art. 23 ust. 6 u.p.e.a. i kodeksu postępowania administracyjnego, w oparciu o które działały w niniejszej sprawie organy nadzoru są obowiązującym prawem.
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skutkiem tego było oddalenie skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.