III SA/Wa 1671/05

III SA/Wa 1671/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-11-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Tarno /przewodniczący/
Krystyna Kleiber
Sylwester Golec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Sygn. powiązane
II GSK 93/06 - Wyrok NSA z 2006-06-06
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Sentencja
W dniu 6.06.2006r NSA w sprawie II GSK 93/06 uchylił wyrok i uchylił decyzje I i II instancji. W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Asesor WSA Sylwester Golec (spr.), Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2005 r. sprawy ze skargi I. O. oraz W. T. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie uznania za winnych nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych 1) uchyla zaskarżone orzeczenie, 2) stwierdza, że uchylone orzeczenie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów solidarnie na rzecz skarżących kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zgromadzenie Związku Komunalnego Gmin pod nazwą S. w K. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...] upoważniło Zarząd Związku Komunalnego Gmin w K. do użyczenia na okres 20 lat firmie T. S.A. z/s w K. (zwana dalej spółką) nieruchomości gruntowych wraz z infrastrukturą techniczną położonych na terenie Gminy K. w celu wybudowania ze środków spółki:
- zakładu segregacji odpadów w ciągu dwóch lat od podpisania umowy użyczenia;
- zakładu unieszkodliwiania odpadów do końca 2006 r.
Na podstawie § 4 powyższej uchwały jej wykonanie powierzono Zarządowi Związku Komunalnego Gmin w K.
W dniu 16 października 2002 r. Związek Komunalny Gmin w K., reprezentowany przez I. O. – przewodniczącego zarządu oraz W. T. – członka zarządu (dalej zwani skarżącymi), zawarł ze Spółką stosowną umowę użyczenia. Na podstawie tej umowy spółka w zamian za wykonanie wymienionych obiektów i ich wykorzystywanie do segregacji i unieszkodliwiania odpadów przez okres wskazany w umowie nabyła prawo do nieodpłatnego użytkowania gruntów, na których było zlokalizowane wysypisko odpadów i do pobierania opłat za odbiór odpadów.
W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Najwyższa Izba Kontroli w dniu 1 października 2003 r. przesłała do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w L. zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych przez I. O. oraz W. T. poprzez zawarcie wymienionej umowy, bez stosowania procedur przewidzianych dla udzielania zamówień publicznych. Zdaniem NIK takie działanie skarżących stanowiło naruszenie przepisów art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako u.g.k.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (T. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako u.s.g.) i art. 12a ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 72, poz. 664 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako u.z.p.).
Wskutek tych działań doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 138 ust.1 pkt 12 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., nr 15, poz. 148 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako u.f.p.).
Pismami z dnia 9 października 2003 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych przy RIO w L. poinformował skarżących o prowadzonym w sprawie postępowaniu wyjaśniającym oraz wezwał do niezwłocznego złożenia wyjaśnień, zgłoszenia dowodów na swoją obronę.
W dniu 9 grudnia 2003 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych przy RIO w L. przekazał do Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy RIO w L. (zwana dalej Komisją Orzekającą) wniosek o ukaranie skarżących jako winnych nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w związku z zawarciem przedmiotowej umowy ze spółką T.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...], RIO-[...] Komisja Orzekająca wszczęła postępowanie w sprawach przeciwko skarżącym i wyznaczyła termin rozprawy na 29 stycznia 2004 r.
W dniu 10 maja 2004 r. Komisja Orzekająca – działając na podstawie art. 160 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 u.f.p., § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1999 r. w sprawie właściwości i trybu powoływania rzeczników dyscypliny finansów publicznych, organów orzekających oraz szczegółowych zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 42, poz. 421 ze zm.) oraz art. 58 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 12, poz. 116 ze zm. – w dalszej część uzasadnienia powoływanej jako Kpw) w związku z art. 170 u.f.p. oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1149 ze zm.) – orzekła o:
1) uznaniu skarżących za winnych nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 138 ust. 1 pkt 12) u.f.p., polegającego na zawarciu, w dniu 16.10.2002 r. z T. S.A., umowy, na podstawie której Spółce powierzono wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej bez stosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, co stanowiło naruszenie zasady postępowania ustalonej w art. 12a u.z.p. w związku z art. 3 ust. 1 i art. 5 u.g.k., a obecnie stanowi naruszenie zasady ustalonej w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych ( Dz. U. Nr 19, poz. 177 - w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako p.z.p.);
2) odstąpieniu od wymierzenia kary skarżącym na podstawie art. 150 ust. 1 u.f.p.;
3) nałożeniu na skarżących – na podstawie art. 152 ust. 1 i 3 u.f.p. – obowiązku zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kosztów postępowania w wysokości po 185,52 zł.
Komisja Orzekająca stwierdziła, że zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku polegające m.in. na budowie, utrzymaniu i eksploatacji urządzeń do składowania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych należą do zadań gminy (art. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Dz. U. Nr 152, poz. 622 ze zm.) Skład Orzekający uznał, że przy powierzaniu w/w zadań podmiotom zewnętrznym należało uwzględnić konieczność zastosowania przepisów o zamówieniach publicznych. W ocenie Komisji Orzekającej, w wyniku zawarcia umowy użyczenia zadanie statutowo przypisane Związkowi w rzeczywistości przeszło w ręce podmiotu zewnętrznego. Podobnie rzecz się ma z zawartym w umowie zobowiązaniem do wybudowania zakładów segregacji i unieszkodliwiania odpadów. Skład orzekający komisji uznał, że skoro związek przekazał na podstawie wymienionej umowy spółce T. grunty z położonym na nich wysypiskiem odpadów, na którym dotychczas prowadził działalność w zakresie gospodarki odpadami, to zrezygnował z wykonywania zadania gminy w tym zakresie i wykonywanie tego zadania powierzył podmiotowi niekomunalnemu. Wskutek zawarcia przedmiotowej umowy Związek Komunalny utracił możliwość wykonywania działalności w zakresie gospodarowania odpadami. W efekcie tak sformułowanej umowy zarządzanie składowiskiem odpadów, w przyszłości segregacja i unieszkodliwianie odpadów, faktycznie i prawnie miała być wykonywana przez firmę T. przy zachowaniu pewnego wpływu Związku Komunalnego na ustalanie wysokości cen za przyjmowanie odpadów na składowisko. Wskazane okoliczności przemawiały za przyjęciem stanowiska prezentowanego przez Rzecznika, iż w wyniku zawarcia umowy użyczenia doszło do powierzenia wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej firmie T. S.A.
Rozstrzygając problem stosowania przepisów o zamówieniach publicznych organ nie podzielił argumentacji skarżących, że umowa użyczenia ze swej istoty ma nieodpłatny charakter i z uwagi na to wyłączone było stosowanie u.z.p. i stwierdził, że sama nazwa nie może przesądzać o charakterze prawnym łączącego strony stosunku prawnego. Istotna jest treść umowy i zgodny zamiar stron. W ocenie Komisji Orzekającej umowę z dnia 16.10.2002 r. cechują wzajemność i odpłatność. Jej wzajemność polega na tym, iż w zamian za oddanie nieruchomości do bezpłatnego używania, firma T. zobowiązała się do wybudowania z własnych środków finansowych zakładu segregacji i unieszkodliwiania odpadów a także przyjęła na siebie inne obowiązki wynikające z § 4 ust. 2 umowy w zakresie gospodarki odpadami na terenie gmin tworzących Związek Komunalny. Korzyści z zawartej umowy miały odnieść obie strony: Związek Komunalny poprzez wybudowanie określonych zakładów związanych z gospodarką odpadami, na sfinansowanie których nie miał środków, zaś Spółka poprzez czerpanie dochodów z opłat za składowanie odpadów w okresie obowiązywania umowy (20 lat), które pierwotnie należne były związkowi prowadzącemu działalność, przekazaną na podstawie przedmiotowej umowy spółce T. Te wzajemne świadczenia przesądzają o tym, iż w istocie jest to umowa odpłatna. O tej cesze nie decyduje bowiem wyłącznie pieniężna forma rozliczeń za wzajemne świadczenia stron. Komisja Orzekająca przyjęła, że I. O. i W. T. naruszyli dyscyplinę finansów publicznych w sposób nieumyślny, ponieważ materia objęta sporem była skomplikowana prawnie, a wobec ograniczonych przyczyn kadrowych możliwości jej oceny trudno było przyjąć, iż obwinieni działali z zamiarem naruszenia prawa.
Od powyższego orzeczenia skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu 8 czerwca 2004 r. (data stempla pocztowego – karta nr 116 akt administracyjnych) wnieśli odwołanie do Głównej Komisji Orzekającej w sprawie naruszeń dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów (zwanej dalej Główną Komisją Orzekającą lub GKO), zarzucając mu:
- błędną interpretacje przepisów art. 12 a uz.p. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 5 u.g.k., poprzez przyjęcie że w sprawie doszło do powierzenia przez Związek Międzygminny na rzecz Spółki, zadań z zakresu gospodarki komunalnej, co skutkowało koniecznością stosowania przepisów u.z.p.;
- błędną interpretację przepisu art. 138 ust. 1 pkt 12 u.f.p., poprzez przyjęcie, że czyn opisany tym przepisem obejmuje swym zakresem przypadki, w których wobec braku odpłatności – jako cechy konstytutywnej – umowy należało stosować przepisy u.z.p. (obecnie ustawy – p.z.p.).
Mając powyższe na uwadze pełnomocnik obwinionych wniósł o uniewinnienie skarżących od zarzucanego im czynu.
Główna Komisja Orzekająca w dniu [...] października 2004 r. Nr akt [...] – działając na podstawie art. 160 ust. 2 u.f.p. oraz § 57 i § 62 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1999 r. w sprawie właściwości i trybu powoływania rzeczników dyscypliny finansów publicznych, organów orzekających oraz szczegółowych zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 42, poz. 421 i z 2002 r. Nr 82, poz. 742 – powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako rozporządzenie RM) – orzekła o utrzymaniu w mocy zaskarżonego orzeczenia Komisji Orzekającej. W ocenie organu odwoławczego Komisja Orzekająca przeprowadziła wyczerpujące postępowanie dowodowe i wydała właściwe orzeczenie. Za nietrafny należało uznać zatem zarzut pełnomocnika skarżących, że Komisja Odwoławcza nie ustaliła ile związek wydatkował środków publicznych w związku z zawarta umową, albo posługując się nomenklaturą składu orzekającego, ile korzyści (wartość korzyści) uzyskała spółka kosztem związku z tytułu przedmiotowej umowy. Zdaniem organu odwoławczego ta okoliczność nie miała istotnego znaczenia dla sprawy. Jej istotą jest bowiem przesądzenie o odpłatnym charakterze umowy i konieczności stosowania określonych prawem procedur przy jej zawieraniu.
Na powyższe orzeczenie I. O. i W. T. wnieśli w dniu 27 maja 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżących orzeczenia organów I i II instancji w przedmiotowej sprawie są w całości błędne i naruszające prawo, ponieważ ustalenie jaka kwota środków publicznych została wydatkowana w związku z umową z dnia 16.10.2002 r. jest istotne i kluczowe w sprawie. Skarżący podnieśli , że przyjmując pogląd prawny obu komisji orzekających, leżący u podstaw wydania obu orzeczeń, iż przedmiotową umową powierzono wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej, a więc należało stosować u.z.p, zgodnie z przepisami art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku za art. 5 u.g.k., należało przede wszystkim ustalić, czy zachodziły przesłanki do wyłączenia stosowania tejże ustawy w przedmiotowej sprawie. Skarżący powołując się na treść art. 6 ust. 1 pkt 7 u.z.p. stwierdzili, że organy zobowiązane były ustalić jaka wielkość środków publicznych została wydatkowana, gdyż zgodnie z tą normą przepisom ustawy nie podlegają zamówienia publiczne, których wartość nie przekracza 3000 euro. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i orzeczenia go poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych
Odpowiadając na skargę Główna Komisja Orzekająca podtrzymała swoją argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu oraz wyjaśniła, że dokładne oszacowanie wartości zamówienia przez organy orzekające było tyle niemożliwe, ze względu na brak dostatecznych danych, co również bezcelowe. Najistotniejsze jest bowiem, że skarżący, mimo ciążącego na nich obowiązku, nie podjęli żadnych czynności zmierzających do ustalenia wartości zamówienia. Mając powyższe na uwadze GKO wniósł o oddalenie skargi.
Pełnomocnik skarżących, ustosunkowując się do otrzymanej odpowiedzi na skargę, podniósł, że ze względu na quasi karny charakter postępowania przed organami orzekającymi w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych skarżący nie mają prawnego obowiązku udowadniać swojej niewinności, dostarczać dowodów na swoją niewinność. To przede wszystkim rzecznik dyscypliny finansów publicznych winien ustalić czy są, spełnione wszelkie przesłanki umożliwiające pociągnięcie skarżących do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje;
Skarga jest zasadna.
Na wstępie skład orzekający podkreśla, że mimo uznania skargi za zasadną, nie podziela zdania skarżących, że umowa zawarta pomiędzy Związkiem Międzygminnym S. w K. a spółką T. nie miała charakteru odpłatnego, gdyż była to umowa użyczenia gruntów, która ze swej istoty jest czynnością prawną nieodpłatną. W ocenie Sądu organy obydwu instancji zasadnie uznały, że przedmiotową umową związek przekazał spółce T. wykonywanie zadania własnego gminy określonego w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. Zgodnie z treścią tego przepisu do zadań własnych gminy należą sprawy z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Ze znajdującego się w aktach sprawy statutu Związku Komunalnego S. wynika, że w celu realizacji tych zadań następujące gminy: Miasto K., Gmina K., Gmina W., Gmina Z., Gmina U., Gmina D., Gmina N. powołały związek międzygminny. Z § 3 statutu wynika, że zadaniami związku były między innymi budowa i utrzymanie wspólnego wysypiska odpadów komunalnych z terenu uczestników związku, współdziałanie w zakresie dowozu, segregacji i utylizacji odpadów komunalnych z obszaru gmin uczestników związku, gospodarka odpadami komunalnymi i koordynacja usług z tym związanych.
W ocenie Sądu przekazanie przedmiotową umową zadań związku spółce T. miało charakter odpłatny, gdyż spółka ta zgodnie z treścią § 12 pkt 1 umowy z dnia [...] października 2002 r. nabyła uprawnienie do pobierania opłat za przyjmowanie odpadów na wysypisko. Zatem w ocenie Sądu na podstawie tej umowy spółka w zamian za przyznanie jej prawa do pobierania opłat za przyjmowanie odpadów na wysypisko ulokowane na użyczonych jej gruntach, zobowiązała się prowadzić działalność w zakresie gospodarowania odpadami, która jak już wskazano wchodzi w zakres zadań własnych gminy. Opłaty te co do zasady niezależnie od sposobu ich poboru, stanowiły środki finansowe w oparciu, o które związek przed zawarciem umowy ze spółką T. prowadził działalność w zakresie gospodarowania odpadami. Tak więc środki te stanowiły środki pozostające w dyspozycji związku międzygminnego, a zatem były to środki publiczne. Z tego względu należało uznać, że związek rezygnując z ich poboru w zamian za przyjęcie przez spółkę zobowiązania do odbioru odpadów, ich segregacji i utylizacji dokonał rozporządzenia środkami publicznymi na rzecz spółki T. Z tych względów należało uznać, że organy obydwu instancji zasadnie uznały, że w sprawie doszło do opisanego w art. 3 ust. 1 u.g.k. powierzenia podmiotowi niekomunalnemu zadań z zakresu gospodarki komunalnej.
W ocenie Sądu umowa z dnia [...] października 2002 r., którą w imieniu związku zawarli skarżący z uwagi na to, że w jej wykonaniu doszło do rozporządzenia środkami publicznymi w zamian za realizację określonego zadania gospodarczego na rzecz gmin tworzących związek międzygminny, mogła podlegać przepisom powołanej ustawy o zamówieniach publicznych. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.z.p. ustawę stosuje się do zamówień publicznych udzielanych przez jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. W art. 5 pkt 1 u.f.p. ustawodawca stanowi, że do sektora finansów publicznych zalicza się organy władzy publicznej, organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, a także jednostki samorządu terytorialnego i ich organy oraz związki. Zatem w aspekcie podmiotowym Związek Komunalny S. objęty był zakresem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. Jednakże przeprowadzone w sprawie postępowanie nie dało odpowiedzi na pytanie czy podpisana przez skarżących umowa podlegała przepisom tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7 u.z.p., w treści obowiązującej w dacie zawarcia przedmiotowej umowy, przepisów ustawy nie stosuje się do zamówień publicznych, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 3.000 euro. W rozpoznanej sprawie Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych nie udowodnił, że przedmiotową umową doszło do rozporządzenia środkami publicznymi w kwocie przekraczającej 3000 euro. Z tego względu należało uznać, że skarżący zasadnie wskazywali w skardze, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane bez wyjaśnienia podstawowej kwestii przesądzającej o tym, że umowa winna zostać zawarta w trybie przewidzianym przez powołaną ustawę o zamówieniach publicznych, a zatem bez udowodnienia, że w sprawie wystąpiła podstawowa przesłanka do uznania, że skarżący dopuścili się czynu określonego w art. 138 ust. 1 pkt 12 u.z.p.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 6 Kpw w związku z art. 170 u.f.p. które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący zasadnie wskazywali, że zbadanie wymienionej okoliczności było obowiązkiem organów, zdaniem Sądu obowiązek ten wynika wprost z treści art. 6 Kpw. a także z charakteru odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, który jak trafnie wskazywali skarżący jest zbliżony do cech właściwych postępowaniu karnemu.
Mając powyższe na uwadze na podstawie 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygnięto jak w sentencji.