III SA/Wa 1411/21

III SA/Wa 1411/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Trochim-Tuchorska /przewodniczący sprawozdawca/
Hanna Filipczyk
Radosław Teresiak
Symbol z opisem
6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III FSK 746/22 - Wyrok NSA z 2025-01-29
Skarżony organ
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1325
art. 119zp, art. 119zs, art. 119zzj, art. 119zzk i art. 119zq
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Trochim-Tuchorska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Hanna Filipczyk, sędzia WSA Radosław Teresiak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2022r. sprawy ze skargi [...] Bank S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] kwietnia 2021r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz [...] Bank S.A. z siedzibą w K. kwotę 7.417,00 zł (słownie: siedem tysięcy czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2021r. Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej ("Minister", "MFFiPR") utrzymał w mocy decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ("Szef KAS") z dnia [...] grudnia 2020r. o nałożeniu na [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej: "Skarżący", "Bank") kary pieniężnej w kwocie 190.000,00 zł.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Szef KAS po przeprowadzeniu kontroli w zakresie prawidłowości i terminowości realizacji przez Bank w okresie od dnia 13 stycznia 2018r. do dnia 30 czerwca 2019r. obowiązków, o których mowa w art. 119zp, art. 119zs, art. 119zv § 4, § 4a-4d, § 8, art. 119zw § 4, § 6, art. 119zx, art. 119zy § 3, art. 119zz § 2, art. 119zza § 2, art. 119zzc § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020r. poz. 1325 ze zm., dalej: "O.p."), decyzją z [...] grudnia 2020r., działając na podstawie art. 119zzh oraz art. 119zzj § 1 O.p., nałożył na Bank karę pieniężną w wysokości 190.000,00 zł.
W uzasadnieniu decyzji Szef KAS wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że Bank:
- przekazywał odpowiedzi na żądania Szefa KAS (100% skontrolowanych plików) bez pośrednictwa STIR, co było niezgodne z art. 119zk § 1 O.p.;
- w 14 plikach z odpowiedzią na żądania Szefa KAS przekazał dane niezgodne z zakresem/ przedmiotem żądania, poprzez niewskazanie kraju odbiorcy i nadawcy, co było niezgodne z art. 119zs § 1 pkt 1 O.p.;
- w 24 odpowiedziach na żądanie Szefa KAS przekazał dane niezgodne z treścią żądania Szefa KAS, tj. żądaniem objęta była wysokość salda na moment otrzymania komunikatu, natomiast Bank wskazał wysokość salda na moment udzielenia odpowiedzi, co było niezgodne z art. 119zs § 1 pkt 1 O.p.;
- z objętego blokadą Szefa KAS wskazanego rachunku podmiotu kwalifikowanego pobrał kwotę 186,50 zł z tytułu opłat za prowadzenie rachunku, za wykonane przelewy, za kartę debetową, czym naruszył art. 119zv § 1 w zw. z § 4 pkt 2 i pkt 3 lit. a) oraz art. 119zg pkt 2 i 7 O.p.;
- nie przekazał izbie rozliczeniowej informacji o 2.724 rachunkach podmiotów kwalifikowanych, zamkniętych w okresie od 13 stycznia 2018r. do 7 lutego 2018r., co było niezgodne z art. 119zp § 1 pkt 1 lit. a) O.p. w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 listopada 2017r. o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania wykorzystywaniu sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych (Dz. U. z 2017r., poz. 2491 ze zm.; dalej: "ustawa STIR"),
- rozpoczął przekazywanie informacji o saldach dziennych w zestawieniach transakcji (początkowych i końcowych za każdy dzień) za okres od 1 stycznia 2016r. do 12 lipca 2018r. w dniu 21 listopada 2018r., tj. z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy STIR, przedłużonego do dnia 13 października 2018r. decyzją Szefa KAS z dnia [...] lipca 2018r.;
- przekazał izbie rozliczeniowej informacje o otwarciu 5.056 rachunków z naruszeniem terminu określonego w art. 119zp § 1 ust. 1 lit. a) O.p., w tym: 49 rachunków lokat terminowych z opóźnieniem od 1 do 11 dni roboczych, 324 rachunków VAT z opóźnieniem od 1 do 14 dni roboczych, 4.683 rachunków z opóźnieniem od 2 do 386 dni roboczych;
- przekazał izbie rozliczeniowej informacje o prowadzeniu 8.571 rachunków podmiotów kwalifikowanych z opóźnieniem od 1 do 403 dni roboczych w stosunku do terminu określonego w art. 14 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 ustawy STIR;
- przekazał izbie rozliczeniowej informacje o zamknięciu 3.027 rachunków, prowadzonych na dzień 13 stycznia 2018r. i zamkniętych do dnia poprzedzającego inicjalne zasilenie bazy STIR z opóźnieniem 246 dni roboczych w stosunku do dnia 12 lutego 2018r., tj. z naruszeniem terminu określonego w art. 14 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 ustawy STIR;
- przekazał izbie rozliczeniowej informacje o zamknięciu 28 rachunków z opóźnieniem od 2 do 150 dni roboczych w stosunku do terminu określonego w art. 119zp § 1 pkt 1 lit. b) O.p.;
- nadmiarowo przekazał izbie rozliczeniowej informacje o 425 rachunkach zamkniętych w okresie do dnia inicjalnego przekazania danych, tj. do 8 lutego 2018r., co było niezgodne z art. 14 ust. 2 ustawy STIR;
- nadmiarowo przekazał izbie rozliczeniowej informacje o 16 rachunkach gospodarki własnej Banku;
- przekazywał izbie rozliczeniowej informacje o blokadach na rachunkach podmiotów kwalifikowanych wynikających z: płatności kartami, wypłat gotówki, kradzieży dowodów osobistych, faktur itp. dokumentów, czym naruszył art. 119zp § 1 pkt 1 (w decyzji błędnie wskazano art. 119zp § 4 pkt 1 w zw. z art. 119zr § 2 pkt 3 i 4 O.p.
Zdaniem Szefa KAS, nieprawidłowości wypełniające przesłanki do nałożenia na Bank kary pieniężnej stanowią:
1) przekazywanie przez Bank izbie rozliczeniowej, w związku z realizacją żądań Szefa KAS, informacji niepełnych w stosunku do zakresu żądania (14 przypadków) bądź niezgodnych z treścią żądania (24 przypadki), co stanowi naruszenie art. 119zs § 1 pkt 1 O.p.;
2) nieprzekazanie przez Bank izbie rozliczeniowej informacji o 2.724 rachunkach podmiotów kwalifikowanych, zamkniętych w okresie od 13 stycznia 2018r. do 7 lutego 2018r., co stanowi naruszenie art. 119zp § 1 pkt 1 lit. a) O.p. w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy STIR;
3) niedotrzymanie przez Bank ustawowych terminów przekazywania izbie rozliczeniowej informacji, o których mowa w art. 119zp § 1 pkt 1 i 2 O.p., co stanowi naruszenie:
- art. 14 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 24 listopada 2017r. o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania wykorzystywaniu sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych (Dz. U. z 2017r., poz. 2491 ze zm., dalej: "ustawa STIR") (w przypadku informacji o prowadzeniu 8.571 rachunków oraz informacji o zamknięciu 3.027 rachunków),
- art. 14 ust. 3 pkt 2 ustawy STIR (w przypadku sald dziennych w zestawieniach transakcji obejmujących dane historyczne),
- art. 119zp § 2 pkt 1 lit. a) O.p. (w przypadku informacji o otwarciu 5.056 rachunków) oraz
- art. 119zp § 2 pkt 1 lit. b) O.p. (w przypadku informacji o zamknięciu 28 rachunków podmiotów kwalifikowanych);
4) pobranie przez Bank z rachunku podmiotu kwalifikowanego objętego blokadą Szefa KAS kwoty 186,50 zł z tytułu opłat za prowadzenie rachunku, wykonane przelewy, kartę debetową, co stanowi naruszenie art. 119zv § 1 w zw. z § 4 pkt 2 i 3a oraz art. 119zg pkt 2 i 7 O.p.
Według Szefa KAS nie wypełniają natomiast przesłanek do nałożenia kary pieniężnej stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości dotyczące nadmiarowego przekazywania informacji o rachunkach zamkniętych, rachunkach gospodarki własnej Banku oraz blokadach na rachunkach podmiotów kwalifikowanych wynikających z: płatności kartami, wypłat gotówki, kradzieży dowodów osobistych, faktur. W tym zakresie organ podzielił Stanowisko Banku wyrażone w piśmie z dnia 6 listopada 2020r.
W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami organ pierwszej instancji nałożył na Bank karę pieniężną w łącznej wysokości 190.000,00 zł, w tym:
- 55.000,00 zł za nieprzekazanie izbie rozliczeniowej informacji o wymienionych wcześniej rachunkach podmiotów kwalifikowanych oraz udzielenie niepełnych lub niezgodnych z treścią żądań Szefa KAS odpowiedzi na te żądania,
- 130.000,00 zł za naruszenie ustawowych terminów przekazywania informacji, o których mowa w art. 119zp O.p., w odniesieniu do wymienionych wcześniej rachunków podmiotów kwalifikowanych i transakcji na rachunkach podmiotów kwalifikowanych,
- 5.000,00 zł za pobranie z rachunku objętego blokadą Szefa KAS opłat związanych z jego prowadzeniem.
Zdaniem Szefa KAS wysokość nałożonej kary pieniężnej jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń, a ponadto uwzględnia sytuację finansową Banku.
W odwołaniu od powyższej decyzji Bank zarzucił naruszenie:
1) art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 119zzk O.p. - poprzez dowolną ocenę dowodów zebranych w sprawie i dowolną ocenę nieznajdującą oparcia w materiale dowodowym, polegającą na błędnym uznaniu przez organ pierwszej instancji, że działania Banku wpłynęły na rzetelność i skuteczność działań Szefa KAS oraz podległych mu służb, zmniejszenie efektywności w przeciwdziałaniu wyłudzeniom skarbowym i wzrost ryzyka znacznego uszczerbku finansowego dla budżetu państwa, że waga naruszeń Banku była znaczna, a nieprzekazanie pojedynczych rekordów lub przekazanie ich przez Bank z opóźnieniem nie było incydentalne;
2) art. 119zzh § 1 O.p. - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przekazanie wymaganych informacji, danych lub zestawień po terminie wypełnia hipotezę normy w postaci "przekazywania informacji i zestawień, o których mowa w art. 119zp, lub danych, o których mowa w art. 119zs § 2, niezgodnie z posiadanymi informacjami, zestawieniami lub danymi";
3) art. 119zp § 1 O.p. - polegające na błędnej wykładni przez organ pierwszej instancji, że początkiem biegu terminów są zawsze "daty prawne", czyli moment, od którego Bank i jego klient są prawnie związani stosunkiem rachunku bankowego, niezależnie od tego, że występują sytuacje, gdzie z powodów obiektywnych faktyczna data otwarcia lub zmiany w zakresie rachunków jest inna/późniejsza od "daty prawnej";
4) art. 119zzh O.p. w zw. z art. 14 ustawy wprowadzającej STIR - polegające na dokonaniu przez organ błędnej wykładni, że przepis dotyczący nakładania kar pieniężnych może mieć zastosowanie do raportowania z art. 14 ust. 2 ustawy wprowadzającej STIR;
5) art. 189d k.p.a. zw. z art. 119zzk O.p. - poprzez ocenę przy wymierzeniu kary pieniężnej sytuacji finansowej Banku (jego zysku i dochodu za 2019r.), bowiem art. 189d k.p.a. nie uprawnia do tego, aby sytuacja majątkowo-finansowa podmiotu niebędącego osobą fizyczną (Bank) wpływała na wymiar kary pieniężnej;
6) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 119zzk O.p. - polegające na tym, że organ pierwszej instancji nie odstąpił od wymierzenia kary pieniężnej i nie poprzestał na pouczeniu, pomimo tego, że:
- Bank terminowo, kompletnie i rzetelnie wypełniał obowiązki opisane w dziale IIIB O.p., a zidentyfikowane w trakcie kontroli fakty uznane za naruszenia przepisów tej ustawy stanowiły odosobnione, operacyjne incydenty właściwe dla procesów, w ramach których przetwarzane są ogromne wolumeny danych czy skutek drobnych omyłek i błędów ludzkich, pomimo zachowania przez Bank należytej staranności i najwyższego poziomu starań (w tym przedmiocie Bank szeroko wypowiedział się w toku kontroli i w całości podtrzymuje przedstawione tam stanowiska i wyjaśnienia),
- waga naruszenia prawa była znikoma (zastrzeżenia Szefa KAS dotyczyły znikomej i niematerialnej liczby przypadków, pozostających bez wpływu na prawidłowe wywiązywanie się przez Bank z obowiązków nałożonych działem IIIB O.p.; nieprawidłowości dotyczyły ok 1,7% raportowań),
- kontrolowany był pierwszy okres obowiązywania przepisów, z którym związane były liczne wątpliwości interpretacyjne co do danych oczekiwanych przez Krajową Izbę Rozliczeniową S.A. (KIR) i Szefa KAS (w tym zakresie Bank, samodzielnie lub w ramach Związku Banków Polskich na bieżąco kontaktował się z tymi podmiotami, aby ustalić oczekiwaną przez nich wykładnię prawa, a następnie się do niej zastosować w terminie możliwie najszybszym z powodów technicznych; treść komunikacji była przedstawiona przez Bank w trakcie postępowania przed Szefem KAS),
- Bank za każdym razem dostosowywał się do praktyki oczekiwanej przez Szefa KAS i KIR oraz podjął dobrowolnie działania w celu naprawienia błędów, a szczegóły podjętych działań zawarte są w pismach do Szefa KAS z 17 czerwca 2020r. i 6 listopada 2020r.,
- po stronie Banku nie wystąpiła żadna korzyść, ani Bank nie uniknął żadnej straty, w związku z wykonywanym raportowaniem (nie ma racji Szef KAS na str. 29 decyzji, że w tym przypadku z uwagi na formalnoprawny charakter naruszeń nie mogło być mowy o korzyści po stronie Banku); nieprawidłowe stosowanie prawa może prowadzić do różnych korzyści, np. biznesowych, które powinny być oceniane w związku z art. 189d pkt 6 k.p.a.,
- Bank nigdy nie był ukarany za naruszenie przepisów STIR lub innych przepisów dotyczących podobnego raportowania.
Mając powyższe zarzuty na względzie Bank wniósł o uchylenie decyzji Szefa KAS w całości oraz umorzenie w całości postępowania w związku z brakiem stwierdzenia wypełnienia dyspozycji art. 119zzh O.p. przez działania Banku, albo ewentualnie wydanie decyzji o odstąpieniu od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 119zzk O.p.
Wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2021r. Minister utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 119zzh § 1 i 2, art. 119zzj § 1 i art. 119zzk O.p. oraz art. 189d, art. 189e i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., po czym odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.
I tak, w odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 119zzk O.p. organ odwoławczy wskazał, że wymienionych wyżej przepisów k.p.a. Szef KAS nie stosował w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] grudnia 2020r. Przepisy te nie mogły być więc naruszone w prowadzonym postępowaniu.
Minister podkreślił, że w uzasadnieniu zarzutu Bank pomija naruszenia wymienione w protokole z kontroli i powtórzone w skarżonej decyzji. Naruszenia te obejmują co najmniej kilkanaście tysięcy przypadków. Ustaleń w tym zakresie Szef KAS dokonał na podstawie dowodów przedstawionych przez Bank w trakcie kontroli, po zakończeniu której Bankowi przysługiwało prawo zgłoszenia dodatkowych uwag lub przedstawienia innych, uzupełniających dowodów, czego jednak nie uczynił. W ocenie organu odwoławczego, nie można zgodzić się z twierdzeniem Banku, że kilkanaście tysięcy naruszeń wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji należałoby zakwalifikować jako "odosobnione, operacyjne incydenty właściwe dla procesów, w ramach których przetwarzane są ogromne wolumeny danych, czy skutek drobnych omyłek i błędów ludzkich, pomimo zachowania przez Bank należytej staranności i najwyższego poziomu starań".
W ocenie Ministra, niezasadne jest twierdzenie Banku o błędnym uznaniu przez organ pierwszej instancji, że działania Banku wpłynęły na rzetelność i skuteczność działań Szefa KAS oraz podległych mu służb, zmniejszenie efektywności w przeciwdziałaniu wyłudzeniom skarbowym i wzrost ryzyka znacznego uszczerbku finansowego dla budżetu państwa. Analiza ryzyka dokonywana przez Szefa KAS jest kluczowym elementem wprowadzonego mechanizmu przeciwdziałania wyłudzeniom skarbowym. Analiza ryzyka opiera się w dużej mierze na informacjach z banków przekazywanych do Szefa KAS za pośrednictwem systemu teleinformatycznego izby rozliczeniowej (STIR). Bez takich informacji, kompletnych i przekazywanych do STIR przez banki i SKOK-i w terminach określonych w art. 119zp O.p. system ten nie może skutecznie funkcjonować i nie spełnia funkcji dla których został utworzony (zapobieganie wyłudzeniom skarbowym).
Według organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dokonał wyczerpującej oceny kompletnego materiału dowodowego. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przy zachowaniu zasad ogólnych postępowania określonych w O.p. z uwzględnieniem art. 119zzk O.p., który stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale do nakładania kary pieniężnej stosuje się przepisy działu IVa k.p.a. - do postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej zastosowanie mają bowiem przepisy O.p., w tym zasady ogólne postępowania, a tylko w zakresie nieuregulowanym w rozdziale IIIB tej ustawy stosuje się przepisy działu IVA k.p.a. Wobec powyższego, zarzuty naruszenia przez organ pierwszej instancji zasad postępowania, w tym art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 O.p. Minister uznał za nieuzasadnione.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 119zzh § 1 O.p. - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przekazanie wymaganych informacji, danych lub zestawień po terminie wypełnia hipotezę normy w postaci "przekazywania informacji i zestawień, o których mowa w art. 119zp, lub danych, o których mowa w art. 119zs § 2, niezgodnie z posiadanymi informacjami, zestawieniami lub danymi", Minister wskazał, że indywidualną cechą odróżniającą obowiązek przekazywania danych w ramach STIR, od innych obowiązków sprawozdawczych, jest fakt, że dotyczy on danych bieżących lub danych, które posiada Bank na przestrzeni kilku - kilkunastogodzinnego okresu czasu, które pozyskiwane są w sposób automatyczny z odpowiednio przygotowanych (dedykowanych) systemów informatycznych. Strumienie danych są wykorzystywane do bieżącej analizy jako dane referencyjne, komparatystyczne, czy wreszcie dane, których zaprogramowane algorytmy poszukują, stąd też podstawowym warunkiem któremu muszą sprostać jest ich rzeczywistość względem przedziału czasu. Zdaniem organu odwoławczego, za błędne należy uznać stanowisko Banku sprowadzające się do przyjęcia, że: wykładnia językowa art. 119zzh § 1 O.p. prowadzi do wniosku, że przekazanie danych po terminie jest czymś innym, niż przekazanie danych nieprawdziwych. Taką interpretację potwierdza również wykładnia systemowa - przepisy prawa podatkowego, w tym prawa karnego skarbowego, zawsze wyraźnie i odrębnie penalizują: (-) niewykonanie w ogóle obowiązku, (-) wykonanie obowiązku wadliwie, nieprawidłowo w zakresie treści tego obowiązku, albo (-) wykonania obowiązku po terminie.
Jak podkreślił organ odwoławczy, przepis art. 119zzh § 1 O.p. nie wskazuje na wyliczone przez Bank znamiona strony przedmiotowej czynu. Ustawodawca nie posługuje się pojęciem terminowości w przekazywaniu danych, bowiem ratio legis wprowadzenia przepisów o STIR było uzyskanie maksymalnie szybkiego dostępu do informacji o transakcjach finansowych realizowanych z wykorzystaniem sektora bankowego. Minister wskazał, że określenie obowiązku niezwłocznego przekazywania izbie rozliczeniowej informacji i zestawień, o których mowa w art. 119zp § 1 pkt 1 i 2 O.p., w celu ustalenia przez izbę wskaźników ryzyka ma charakter techniczny, gdzie pojęcie "niezwłocznie" ma decydujące znaczenie. Niedochowanie terminu ma ten skutek, że uzyskane dane nie będą odpowiadały rzeczywistości, co w konsekwencji prowadzi do nieskuteczności skonstruowanego systemu. Analiza danych dokonywana jest na bieżących strumieniach danych, które w danej chwili posiada podmiot obowiązany do ich przekazania, bowiem dane te są już zgromadzone w systemach informatycznych. Zatem, jak podkreślił Minister, opóźnienia w ich przekazywaniu ustawa traktuje za przekazanie niezgodnie z posiadanymi informacjami.
W ocenie organu odwoławczego, również nieuzasadnionym jest dokonanie przez Bank nieprawidłowych analiz wyniku kontroli poprzez ustalanie procentowego udziału popełnionych naruszeń przez Bank tylko w oparciu o samodzielnie przytoczone liczby przypadków. Za nieuprawnione należy uznać przedstawianie np. 14 przypadków naruszenia wobec tysięcy poprawnie przeprowadzonych operacji bankowych. Minister podniósł, że ustawodawca nie uzależnia stopnia naruszenia od skali transakcji poprawnie przeprowadzonych przez Bank, a wręcz przeciwnie stwierdzenie naruszeń w przekazaniu danych przez Bank powinno prowadzić do wniosku, że rozwiązania informatyczne Banku lub procedury bankowe posiadają jeszcze pewne wady, które należy możliwie szybko usunąć. Wobec powyższego, przedstawiony zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie.
Minister wskazał, że Bank w odwołaniu sugeruje, że w niektórych przypadkach dotrzymanie terminów określonych w przepisach art. 119zp § 1 O.p. nie było możliwe. Jednocześnie jednak poinformował w piśmie z 17 czerwca 2020r., że podjął działania mające na celu przestrzeganie terminów raportowania izbie rozliczeniowej informacji o podmiotach kwalifikowanych i ich rachunkach, określonych w art. 119zp § 1 pkt 1 lit. a) i b) O.p. (planowany termin zakończenia tych działań - 30 listopada 2020r.). Tym samym, zdaniem Ministra, Bank przyznaje, że jest możliwe raportowanie w terminach określonych w powołanym przepisie po zrealizowaniu działań Banku zapewniających przestrzeganie terminów ustawowych.
Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że w art. 16 ustawy STIR wprowadzono możliwość wydłużenia terminów określonych w art. 14 ust. 1 i 3 ustawy STIR na wniosek. Bank mógł zatem zwrócić się do Szefa KAS o wydłużenie terminu na dokonanie pierwszego zasilenia STIR, co pozwalało mu potencjalnie uniknąć kary pieniężnej, czego jednak nie uczyniono.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 189d k.p.a. w zw. z art. 119zzk O.p. - poprzez ocenę przy wymierzeniu kary pieniężnej sytuacji finansowej Banku (jego zysku i dochodu za 2019r.), bowiem art. 189d k.p.a. nie uprawnia do tego, aby sytuacja majątkowo-finansowa podmiotu niebędącego osobą fizyczną (Bank) wpływała na wymiar kary pieniężnej, Minister podkreślił, że organ pierwszej instancji w skarżonej decyzji wskazał sytuację finansową Banku w celu wykazania, że nakładana kara jest zgodna z zasadą proporcjonalności i funkcją materialnej jej uciążliwości. Zgodnie z generalną zasadą indywidualizacji kary, wymierzona kara powinna być odstraszająca i proporcjonalna, właściwa do osiągnięcia zakładanego celu, jakim jest zaprzestanie stosowania przez Bank naruszeń prawa. Zdaniem organu odwoławczego, powinna również spełniać funkcję prewencyjną, tj. zapobiec w przyszłości naruszeniom ustawy, a także represyjną, czyli stanowić odczuwalną dolegliwość za jej naruszenie. Maksymalną wysokość nałożonej kary administracyjnej określa przepis art. 119zzj § 1 O.p., jednak organ miał na uwadze, że maksymalny wymiar kary w niniejszej sprawie może być dla Banku zbyt uciążliwy.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 119zzk O.p. - polegające na tym, że organ pierwszej instancji nie odstąpił od wymierzenia kary pieniężnej i nie poprzestał na pouczeniu, Minister zauważył, że odstąpienie od wymierzenia kary i poprzestanie na pouczeniu ma charakter wyjątkowy z uwagi na ścisłe warunki jego zastosowania, oparte o istnienie przesłanek ustawowych. W ocenie Ministra, organ pierwszej instancji trafnie stwierdził, że naruszeń obowiązków przez Bank nie można zakwalifikować jako naruszeń, których waga jest znikoma, a to wyklucza odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu.
Organ odwoławczy podkreślił, że wskazane w skarżonej decyzji naruszenia prawa, za które Szef KAS nałożył karę pieniężną nie stanowiły "odosobnionych, operacyjnych incydentów właściwych dla procesów, w ramach których przetwarzane są ogromne wolumeny danych", bowiem dotyczyły około 18 tysięcy różnych indywidualnych przypadków naruszeń. Bank zobowiązany był dostosować wszystkie wewnętrzne procedury do przepisów prawa powszechnie obowiązujących, aby mógł prawidłowo wypełnić ciążące na nim obowiązki wynikające z przepisów działu IIIb O.p. oraz ustawy STIR. Minister wskazał, że w skarżonej decyzji dokładnie określono zakres i charakter naruszeń. Wszystkie przypadki naruszeń stanowiących podstawę do nałożenia kary pieniężnej wystąpiły w procesie działalności Banku, w konkretnych przypadkach, datach i godzinach, a zakwalifikowane zostały w oparciu o przedstawione przez Bank dowody. Bank nie przedstawił dowodów podważających ustalenia kontroli.
Ponadto Minister podkreślił, że przy ocenie wagi naruszeń należy mieć na uwadze, że istota mechanizmu STIR sprowadza się do tego, iż jest to system służący do przetwarzania według określonych algorytmów danych przekazywanych przez banki oraz spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe w celu ustalenia wskaźnika ryzyka wykorzystywania sektora bankowego do wyłudzeń skarbowych, zwłaszcza w zakresie podatku VAT. Codzienna analiza ryzyka prowadzona w systemach informatycznych Szefa KAS jest kluczowym elementem całego mechanizmu STIR. Niezwłoczna analiza ryzyka Szefa KAS umożliwia szybką reakcję organów KAS na zaistniałe niepożądane sytuacje, które są związane z wyłudzeniami skarbowymi. Poprawna i efektywna analiza ryzyka nie występuje w przypadku, kiedy dane podlegające analizie będą niepełne bądź niezgodne z prawdą. W niniejszej sprawie, jak wskazał organ odwoławczy, wskutek przekazania przez Bank do STIR informacji o rachunkach i zestawieniach, o których mowa w art. 119zp O.p., niezgodnie z posiadanymi informacjami, zestawieniami lub danymi, Szef KAS dokonywał analizy ryzyka na podstawie danych niepełnych i nieodzwierciedlających stanu rzeczywistego oraz z uwzględnieniem wskaźnika ryzyka ustalonego w oparciu o niekompletne dane. W związku z powyższym Szef KAS podejmował działania, bądź ich nie podjął w oparciu o błędny finalny wynik analizy ryzyka. Konsekwencją prowadzenia analizy ryzyka w oparciu o dane niepełne, tj. przekazane przez Bank wybiórczo, niezgodnie z posiadaną wiedzą, jest ryzyko zaistnienia znacznego uszczerbku finansowego dla budżetu państwa. Nie jest zatem uprawnione twierdzenie, że waga naruszeń prawa dokonanych przez Bank jest znikoma.
Zdaniem organu odwoławczego, wymierzając karę pieniężną organ pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił stopień zaawansowania i rozmiar działań naprawczych podjętych przez Bank, przy czym należy zauważyć, że obowiązki Banku w tym zakresie wynikają z przepisów działu IIIB O.p. oraz ustawy STIR, co w istocie implikuje konieczność podjęcia takich działań przez Bank.
W kwestii, o której mowa w art. 184d pkt 6 k.p.a., Minister zauważył, że organ pierwszej instancji nie stwierdził, aby Bank w wyniku stwierdzonych naruszeń odniósł korzyści. Okoliczności, o których mowa w art. 184d pkt 6 k.p.a. nie miały więc wpływu na wymiar kary.
Minister nadmienił, że okoliczności, o których mowa w art. 189d pkt 3 k.p.a. (uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe) nie miały miejsca, ponieważ kontrola w Banku przestrzegania przepisów działu IIIB O.p. oraz ustawy STIR była pierwszą w tym zakresie.
Organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę m.in. wagę i okoliczności naruszeń, w szczególności potrzebę ochrony ważnego interesu publicznego, czasookres niezgodnego z prawem raportowania, stopień przyczynienia się Banku do powstania naruszenia prawa, ale także pozytywną postawę Banku zmierzającą do wyeliminowania zaistniałych naruszeń, Szef KAS zasadnie nałożył na Bank karę pieniężną w wysokości 190.000,00 zł. Przy wymiarze kary, w ocenie Ministra, został również uwzględniony stan finansowy Banku zgodnie z zasadą proporcjonalności i funkcją materialnej uciążliwości kary. Określona kara jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Bank wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa KAS, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 119zzh § 1 O.p., a mianowicie powielenie stanowiska zaprezentowanego przez Szefa KAS, polegającego na uznaniu, że opóźnienia w przekazywaniu danych O.p. traktuje jako niezgodne z posiadanymi informacjami, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przekazanie przez Bank wszystkich wymaganych prawem informacji, danych lub zestawień, jeżeli nastąpiło po upływie terminów określonych w art. 119zp § 1 lub art. 119zs § 2 O.p., nie może być utożsamiane z przekazaniem informacji, danych lub zestawień niezgodnie z posiadanymi informacjami, zestawieniami lub danymi;
2) art. 119zzh O.p. w zw. z art. 14 ustawy STIR, poprzez uznanie, że przekazanie przez Bank informacji i zestawień na podstawie tego przepisu dotyczy zawsze informacji i zestawień, o których mowa w art. 119zp § 1 O.p., podczas gdy z prawidłowej wykładni wynika, że art. 14 ustawy STIR nie odwołuje się do art. 119zzh O.p., jak również art. 119zzh O.p. nie odwołuje się do jednorazowego, wyjątkowego raportowania z art. 14 ust. 2 ustawy STIR (tzw. pierwsze zasilenie bazy STIR) - w tym zakresie nie można nakładać kary pieniężnej, a prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosków, że do jednorazowego, wyjątkowego raportowania z ustawy STIR nie mają zastosowania przepisy O.p. o karze pieniężnej;
3) art. 119zg pkt 2 i 7 O.p., a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 119zv § 4 pkt 2 w zw. z art. 119zzh § 2 O.p., a mianowicie błędne uznanie, że wobec pobrania przez Bank kwoty 186,50 zł z tytułu opłat bankowych nie dopełniono obowiązku dokonania blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego - prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że w okresie blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego uniemożliwione jest czasowe dysponowanie środkami pieniężnymi przez podmiot uprawniony do dysponowania/rozporządzania tymi środkami (blokada - czasowe uniemożliwienie dysponowania środkami pieniężnymi - adresowane jest do posiadacza rachunku podmiotu kwalifikowanego, a ponadto do osoby trzeciej, za którą nie można uznać Banku); pobranie ww. kwoty nie wypełnia dyspozycji sankcjonującego art. 119zzh § 2 O.p.;
4) art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 O.p., poprzez dowolną ocenę dowodów zebranych w sprawie i dowolną ocenę nieznajdującą oparcia w materiale dowodowym, polegającą na błędnym uznaniu, że organ pierwszej instancji dokonał wyczerpującej oceny kompletnego materiału dowodowego oraz uznaniu, że bez informacji z banków do Szefa KAS za pośrednictwem STIR, kompletnych i przekazywanych do STIR w terminach określonych w art. 119zp O.p. system ten nie może skutecznie funkcjonować i spełniać funkcji, dla których został stworzony;
5) art. 210 § 4 O.p., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których uznano, że zarzut naruszenia art. 119zp § 1 O.p. jest bezzasadny, tj. w przedmiocie błędnej wykładni przez Szefa KAS dotyczącej początku biegu terminów z tego przepisu, ograniczając się do stwierdzenia, że Bank przyznaje, że jest możliwe raportowanie w terminach określonych w powołanym przepisie podczas gdy uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Ponadto z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Sąd, że zachowania Banku wypełniły dyspozycję art. 119zzh O.p., zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) art. 189d k.p.a. w zw. z art. 119zzk O.p. oraz art. 191 O.p., poprzez dopuszczenie oceny sytuacji finansowej Banku przy wymierzeniu kary w oparciu o zysk i dochód Banku za 2019r., podczas gdy art. 189d k.p.a. nie uprawnia do przyjęcia, aby sytuacja finansowa podmiotu niebędącego osobą fizyczną (Bank) miała wpływ na wymiar kary pieniężnej;
2) art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 189d pkt 1-6 k.p.a. w zw. z art. 119zzk O.p., poprzez błędną analizę przepisów budujących ocenę wagi potencjalnego naruszenia, a w konsekwencji nieodstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej i niepoprzestanie na pouczeniu oraz wyciągnięcie wniosku, że wysokość kary pozostaje w pełni adekwatna do stwierdzonych naruszeń prawa, podczas gdy obiektywna ocena przesłanek z art. 189d k.p.a. prowadziła do wniosku, że waga naruszeń była znikoma i obowiązkiem organu było odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu;
3) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 119zzk w zw. z art. 121 § 1 O.p., poprzez brak odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, co pozostaje w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie;
4) art. 229 O.p., poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego dla obiektywnej oceny wagi potencjalnego naruszenia przez Bank, w szczególności w zakresie dopuszczenia się w przeszłości przez Bank naruszenia obowiązków takiego samego rodzaju raportowania, jak raportowanie do STIR.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sprawa została skierowana do rozpoznania w powyższym trybie zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374, poz. 1842 ze zm.).
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137; dalej: "P.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), aby uchylić w całości lub w części zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przy czym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Brak związania granicami skargi oznacza, że sąd pierwszej instancji ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.
Kontrola sądowoadministracyjna w sprawach podatkowych sprawowana jest pod względem legalności, tj. oceny działań administracji podatkowej pod kątem przestrzegania przepisów postępowania i prawidłowości stosowanej wykładni przepisów prawa. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania i ewentualnego korygowania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz nie zastępuje go w czynnościach. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (wyrok NSA z 11 kwietnia 2013r., II GSK 108/2012, LexisNexis nr 5991706).
Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 190.000,00 zł, w związku z uchybieniami w procesie realizacji zadań nałożonych na instytucje finansowe przepisami ustawy STIR oraz działu IIIB O.p. W ocenie organów obu instancji ustalona kara jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń oraz zagwarantuje przestrzeganie przez Bank przepisów w zakresie przeciwdziałania wykorzystywaniu sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przedstawiając ustalenia Szefa KAS przyjęte w decyzji z [...] grudnia 2020r., MFFiPR (s. 2-3) przedstawił 4 rodzaje stwierdzonych uchybień, które według organu pierwszej instancji wypełniają przesłanki do nałożenia kary pieniężnej. Zasadnicza ich część dotyczyła terminowości przekazywania informacji izbie rozliczeniowej (z tego tylko tytułu Szef KAS nałożył karę pieniężną w wysokości 130.000,00 zł).
Należy w tym miejscu podkreślić, że na podstawie art. 119zp O.p. banki mają obowiązek przekazywania izbie rozliczeniowej informacji o rachunkach podmiotów kwalifikowanych, zestawień transakcji podmiotów kwalifikowanych i informacji o rachunkach innych podmiotów niż kwalifikowane. Stosownie do art. 119zq O.p., izba rozliczeniowa przedstawia uzyskane informacje dotyczące podmiotów kwalifikowanych Szefowi KAS. Z kolei w myśl art. 119zs O.p., Szef KAS ma prawo żądać bezpośrednio od banków przekazania informacji i zestawień innych aniżeli te, które przedstawia mu izba rozliczeniowa na podstawie art. 119zq O.p.
Dodać należy, że na podstawie art. 119zp i art. 119zs O.p. przekazywanie informacji izbie rozliczeniowej oraz realizacja żądań Szefa KAS winna odbyć się w określonych terminach. W przypadku informacji o rachunkach podmiotów kwalifikowanych niezwłocznie, nie później jednak niż do godziny 1200 dnia następującego po dniu otwarcia rachunku podmiotu kwalifikowanego lub do godziny 1200 dnia następującego po dniu uzyskania, zmiany lub uzupełnienia tych informacji. W przypadku dziennych zestawień transakcji dotyczących rachunków podmiotu kwalifikowanego niezwłocznie, nie później jednak niż do godziny 1500 dnia następującego po dniu dokonania transakcji. W przypadku informacji o rachunkach innych podmiotów niż kwalifikowane niezwłocznie, nie później jednak niż do godziny 1200 dnia następującego po dniu otwarcia rachunku. Z kolei realizacja wspomnianych żądań Szefa KAS w zakresie dodatkowych informacji powinna odbyć się niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 3 dni od dnia otrzymania żądania, a jeżeli dane te znajdują się w formie uniemożliwiającej ich automatyczne przetwarzanie nie później niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania żądania.
Proces przekazywania informacji izbie rozliczeniowej przez banki miał nastąpić nie później niż 30 dnia od dnia wejścia w życie ustawy STIR (art. 14 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Pierwsze przekazanie informacji obejmowało informacje o rachunkach otwartych przed dniem wejścia w życie ustawy STIR i prowadzonych na dzień wejścia w życie ustawy oraz o rachunkach otwartych od dnia wejścia w życie ustawy do dnia poprzedzającego dzień przekazania informacji, według stanu na dzień poprzedzający dzień przekazania informacji. W przypadku informacji dotyczących rachunków podmiotów innych niż kwalifikowane, pierwsze przekazanie informacji obejmowało również informacje o rachunkach otwartych przed dniem wejścia w życie ustawy STIR i zamkniętych w okresie od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia wejścia w życie tej ustawy (art. 14 ust. 2 ustawy STIR). W przypadku dziennych zestawień transakcji dotyczących rachunków podmiotów kwalifikowanych przekazywanie przez banki miało rozpocząć się nie później niż ostatniego dnia 6 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy (art. 14 ust. 3 pkt 1 ustawy STIR). Ponadto, pierwsze przekazanie zestawień transakcji dotyczących rachunków otwartych przed dniem wejścia w życie ustawy i prowadzonych na dzień wejścia jej w życie oraz o rachunkach otwartych od dnia wejścia w życie ustawy do dnia poprzedzającego dzień przekazania zestawienia obejmowało dane uzyskane od 1 stycznia 2016r. do dnia poprzedzającego dzień ich przekazania (art. 14 ust. 4 ustawy STIR).
Organy twierdzą, że realizacja wspomnianych zadań przez banki z uchybieniem wspomnianych terminów, tj. terminów bieżącego przekazywania danych i realizacji żądań oraz rozpoczęcia procesu raportowania, w tym również raportowania danych "historycznych" mieści się w dyspozycji art. 119zzh § 1 O.p.
W ocenie Sądu, z powyższym twierdzeniem organów nie sposób się jednak zgodzić.
Otóż art. 119zzh § 1 O.p. stanowi, że bank, który nie dopełnia obowiązku przekazywania informacji i zestawień, o których mowa w art. 119zp, lub danych, o których mowa w art. 119zs § 2, przekazuje je niezgodnie z posiadanymi informacjami, zestawieniami lub danymi, lub zataja prawdziwe informacje, zestawienia lub dane, podlega karze pieniężnej. Tej samej karze podlega bank oraz spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa, które nie dopełniają obowiązku dokonania blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego, przedłużenia, zmiany zakresu lub uchylenia blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego (art. 119zzh § 2 O.p.).
Karę pieniężną, nakłada Szef KAS, w drodze decyzji, w wysokości nie większej niż 1.000.000,00 zł. Od decyzji przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw finansów publicznych w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. W zakresie nieuregulowanym w przepisach O.p. do nakładania kary pieniężnej stosuje się przepisy działu IVA k.p.a. (art. 119zzj, art. 119zzk O.p.).
Zgodnie z art. 189b k.p.a. przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.
Administracyjne kary pieniężne pełnią funkcję określaną w doktrynie i orzecznictwie jako represyjna. Wskazuje już na to sama ich nazwa "kara". Ponadto, stanowią odpłatę za naruszenie obowiązku prawnego, nierzadko dotkliwszą dla osoby naruszającej prawo niż kryminalne kary pieniężne (grzywny).
Funkcja represyjna kary pieniężnej (niewątpliwa) wymusza obowiązek stosowania przede wszystkim wykładni językowej dla odtworzenia z przepisu prawa normy postępowania. Oczywiste jest bowiem, że adresat tego rodzaju przepisu prawa musi mieć możliwość powzięcia wiedzy o obowiązkach, których naruszenie zagrożone jest karą pieniężną (sankcją administracyjną). Dlatego też reguły wykładni przepisów prawa administracyjnego dotyczące przepisów umożliwiających nałożenie kary pieniężnej są bliskie zasadom wykładni prawa wypracowanym na gruncie prawa karnego. Jak stwierdza A. Zoll: "Na gruncie prawa karnego dopuszczalny jest bowiem tylko taki wynik wykładni uzyskany z zastosowaniem innych metod, który mieści się jeszcze w zakresie tolerowanym przez wynik uzyskany za pomocą metody wykładni językowej" (por. A. Zoll Kodeks karny. Część ogólna, t. 1, cz. 1: Komentarz do art. 1–52).
Dokonując zatem wykładni językowej art. 119 zzh § 1 O.p. należy stwierdzić, że czynami (zaniechaniami), za które może zostać nałożona na m.in. bank kara pieniężna są: niedopełnienie obowiązku przekazywania informacji i zestawień; przekazanie informacji lub zestawień niezgodnie z posiadanymi informacjami, zestawieniami lub danymi; zatajenie prawdziwych informacji, zestawień lub danych.
Mając powyższe na uwadze należy odnieść się do zasadniczego problemu pojawiającego się na gruncie rozstrzyganej sprawy, a więc, czy karę pieniężną może nałożyć właściwy organ również za nieterminowe przekazanie informacji, zestawień, danych, o których mowa w art. 119zp oraz art. 119zs § 2 O.p. skoro nie wynika to wprost z art. 119zzh O.p.
Zdaniem Sądu, organ nie może nałożyć kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie informacji, zestawień i danych, o których mowa w art. 119zp oraz art. 119zs § 2 O.p., gdyż tego rodzaju czyn nie jest objęty dyspozycją art. 119 zzh § 1 O.p.
Tym samym Sąd pragnie wyraźnie podkreślić, że zasadny jest zarzut Skarżącego naruszenia przez organy art. 119zzh § 1 O.p. przez nałożenie kary administracyjnej za zdarzenia, które nie wypełniały przesłanek nałożenia kary administracyjnej, bowiem organ nałożył karę nie za brak realizacji obowiązków przekazania danych, informacji i zestawień, o których mowa w art. 119zp i art. 119zs § 2 O.p., ale za fakt nieterminowego, czyli spóźnionego ich przekazania.
Dodać należy, że art. 119zp i art. 119zs O.p. określają wprawdzie obowiązek przekazania danych, informacji i zestawień we właściwych terminach, lecz art. 119zzh § 1 O.p. nie odnosi się do tak szeroko rozumianego obowiązku. W powyższym unormowaniu wskazany jest wyłącznie obowiązek przekazania danych, informacji i zestawień, o których mowa w art. 119zp i art. 119zs § 2 O.p., a nie obowiązek określony w tych przepisach. Chodzi zatem wyłącznie o stronę przedmiotową tych obowiązków, a nie o terminowość ich realizacji. Stanowisko organów mogłoby zasługiwać na uwzględnienie, gdyby ustawodawca, w kontekście kary, posłużył się zwrotem "za niedopełnienie obowiązków, o których mowa w art. 119zp i art. 119zs § 2 O.p.". W obecnym brzmieniu przepisów penalizowana jest zatem sytuacja, gdy w toku kontroli organ ustali, że bank w ogóle nie przesłał danych, informacji i zestawień.
Nie ulega wątpliwości, że rezultaty wykładni językowej art. 119zzh O.p. nie wskazują, aby czynem, za który może zostać wymierzona kara pieniężna m.in. bankowi było nieterminowe przekazanie informacji, zestawień, danych, o których mowa w art. 119zp oraz art. 119zs § 2 O.p.
Ponadto zwrócić należy również uwagę, że kara pieniężna nakładana na podmioty wskazane w art. 119zzh O.p. jest elementem systemu wymuszającego przestrzeganie obowiązków informacyjnych zawartych w art. 119zp oraz art. 119zs § 2 O.p. Elementem powyższego systemu jest również art. 305p O.p. – norma prawa karnego, której adresatem jest osoba działająca w imieniu lub w interesie m.in. banku. Przewidziany przez ustawodawcę system wymuszający przekazywanie określonych w przepisach O.p. informacji, zestawień i danych jest więc "dwupoziomowy". Na jednym poziomie ewentualnej odpowiedzialności za wskazane w art. 119zzh O.p. czyny podlega m.in. bank poprzez możliwość nałożenia przez właściwy organ kary pieniężnej. Na drugim poziomie za generalnie te same czyny, np. nie przekazanie informacji o rachunkach podmiotów kwalifikowanych, odpowiedzialności, ale już karnej podlega osoba działająca w imieniu lub w interesie m.in. banku. Zatem rozszerzająca wykładnia czynów zagrożonych karą pieniężną wskazanych w art. 119zzh O.p. wpływałaby bezpośrednio na odpowiedzialność karną przewidzianą w art. 305p O.p. osoby działającej w imieniu lub w interesie m.in. banku. Przedstawiona konsekwencja dodatkowo wskazuje na konieczność stosowania "ścisłej" wykładni językowej art. 119zzh O.p.
Nie można zatem podzielić stanowiska organu, że skoro kara jest przewidziana za niedopełnienie obowiązku przekazywania informacji, zestawień lub danych, a sam obowiązek polega na składaniu ww. informacji, zestawień lub danych w ustawowych terminach, to należy przyjąć, że kara pieniężna dotyczy także sytuacji nieterminowego wywiązywania się z tego obowiązku. Czyn polegający na przekazaniu informacji, zestawień, danych wymaganych przepisami art. 119zp i art. 119zs § 2 O.p. po upływie wskazanych terminów jest odrębnym czynem od czynu (zaniechania) nieprzekazania w ogóle ww. informacji, zestawień, danych. Innymi słowy nie przekazanie informacji, zestawień, danych nie jest tym samym co ich przekazanie z naruszeniem wskazanych terminów.
Reasumując, Sąd podziela zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przez organy art. 119zzh § 1 O.p. poprzez nałożenie kary pieniężnej za czyny niewskazane w art.119zzh § 1 O.p. Ów przepis spełniający funkcję represyjną musi podlegać "ścisłej" wykładni językowej, a zatem nie można domniemywać czynów, za które może zostać nałożona kara pieniężna (tworzyć ich za pomocą wykładni prawa). Ponadto wykładnia ww. przepisu wpływa również na wykładnię przepisu karnego, co potwierdza powyżej wskazany obowiązek wykładni językowej. Odstąpienie z kolei od wykładni językowej wprowadza niepewność, co do zakresu stosowania art. 119zzh § 1 i art. 305p O.p.
Wadliwa interpretacja art. 119zzh § 1 O.p. doprowadziła również do naruszenia przepisów postępowania podatkowego, w szczególności art. 120 i art. 121 § 1 O.p.
Podsumowując tę cześć rozważań Sąd stwierdza, że nieprawidłowości wymienione w zaskarżonej decyzji dotyczące nieterminowej realizacji zadań przez Skarżącego nie podlegały sankcji w postaci kary pieniężnej, o której mowa w art. 119zzh § 1 O.p.
Jeśli chodzi o kwestię nieprzekazania informacji oraz przekazania informacji niepełnych, czyli niezawierających danych, o których mowa w art. 119zs § 1 pkt 1 w zw. z art. 119zs § 2 O.p. Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja nie precyzuje na czym te poszczególne uchybienia polegały. Organ odwoławczy w ślad za organem pierwszej instancji wskazuje jedynie na podanie informacji niepełnych w stosunku do zakresu żądania, podnosząc naruszenie art. 119zs § 1 pkt 1 O.p. oraz podaje liczbę przypadków nieprzekazania informacji o kraju odbiorcy i nadawcy oraz liczbę przypadków wskazania wysokości salda na moment udzielenia odpowiedzi zamiast na moment otrzymania komunikatu, bez wyjaśnienia z czego wynikał obowiązek wykazania wysokości sald na moment otrzymania komunikatu. Zauważenia w tym miejscu wymaga, że przepis art. 119zs § 1 pkt 1 O.p. dotyczy informacji lub zestawień innych niż przekazane na podstawie art. 119zq, przy czym stanowi on, że przepisy art. 119zr § 1-3 stosuje się odpowiednio. Z kolei przepis art. 119zr § 3 pkt 1 lit. b) O.p. stanowi, że zestawienia, o których mowa w art. 119zp § 1 pkt 2 i art. 119zq pkt 3, obejmują dane identyfikacyjne nadawcy i odbiorcy transakcji, jeżeli są dostępne, zawierające dane adresowe zawierające kod kraju (...). Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że dane dot. nadawcy i odbiorcy transakcji podlegają raportowaniu o ile są dostępne. Nie wystarczy zatem jedynie wskazanie, że dany bank przekazał dane niezgodnie z zakresem żądania. Organ wskazuje również na nieprzekazanie izbie rozliczeniowej informacji o rachunkach zamkniętych w okresie od 13 stycznia 2018r. do 7 lutego 2018r., podając jedynie, że stanowi to naruszenie art. 119zp § 1 pkt 1 lit. a) O.p. w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy STIR (s. 2-4 zaskarżonej decyzji). Organ nie wyjaśnił przy tym z czego wywodzi obowiązek przekazania informacji o rachunkach zamkniętych w okresie od dnia 13 stycznia 2018r. (tj. od dnia wejścia wżycie ustawy STIR) do dnia 7 lutego 2018r. Nadto w protokole kontroli (s. 15) wskazano, że rachunki (w liczbie 5.943) zamknięte w okresie między 13 stycznia 2018r. a 8 lutego 2018r. zostały przekazane przez Bank do STIR z datą 5 lutego 2019r., tj. z około rocznym opóźnieniem (...). Organ nie odniósł się do tego ustalenia, jak też do wyjaśnień Banku w tym zakresie zawartych w pismach z 21 lutego 2020r. i 4 marca 2020r.
Organ nie przedstawił zatem rzetelnych informacji na czym te uchybienia konkretnie polegały, jak też nie dokonał wykładni przepisów prawa, które w ocenie organu miały zastosowanie w sprawie, a w konsekwencji nie wykazał, że Bank nie wykonał ciążących na nim obowiązków.
Powyższe odnieść należy również do stwierdzonego przez Szefa KAS uchybienia Banku poprzez pobranie z rachunku podmiotu kwalifikowanego objętego blokadą Szefa Kas kwoty 186,50 zł z tytułu opłat za prowadzenie rachunku, wykonane przelewy, kartę debetową, co w ocenie Szefa KAS stanowi naruszenie art. 119zv § 1 w zw. z § 4 pkt 2 i 3a oraz art. 119zg pkt 2 i 7 O.p. i z tego tytułu nałożył karę pieniężną w wysokości 5.000,00 zł. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie, ani nie dokonał wykładni przepisów prawa.
W tym kontekście na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 210 § 4 O.p., albowiem uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest lakoniczne i ogólnikowe. Zasadnicza część decyzji stanowi sprawozdanie z dotychczasowego przebiegu postępowania. Organ wyjaśnia następnie jaka jest istota rozwiązań wprowadzonych ustawą STIR. Następnie przytacza treść przepisów art. 119zzh § 1 i 2, art. 119zj § 1 i art. 119zzk O.p. oraz art. 189d, art. 189e i art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. Następnie organ odnosi się do poszczególnych zarzutów odwołania, wyjaśniając dlaczego uznał je za niezasadne.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem ustanowionej w art. 127 O.p. zasady dwuinstancyjności postępowania. Decyzja odwoławcza winna bowiem odzwierciedlać tok rozumowania organu drugiej instancji, który rozpoznaje sprawę na nowo, nie ograniczając się przy tym wyłącznie do oceny zasadności zarzutów odwołania.
Zważyć również należy, że zgodnie z art. 189d k.p.a., wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:
1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;
2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;
5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;
7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.
Stosownie do art. 189e k.p.a., w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu.
W myśl natomiast art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Zaskarżona decyzja, oprócz przytoczenia powyższych unormowań, nie analizuje poszczególnych uchybień Skarżącego w kontekście rzeczonych przesłanek. Organ odwoławczy wskazał jedynie na istotę mechanizmu STIR i odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu.
Tymczasem organ w decyzji winien szczegółowo przedstawić jakich naruszeń dopuścił się Skarżący. W przypadku naruszeń co do zakresu informacji przekazywanych na żądanie Szefa KAS, organ winien też przedstawić argumenty, które w myśl zasady przekonywania wskazywałyby, że określony w żądaniu zakres informacji był zgodny z dyspozycją art. 119zs § 1 pkt 1 O.p., czyli wykazać, iż były to informacje inne niż przekazywane w trybie art. 119zq oraz niezbędne do wykonywania zadań z zakresu przeciwdziałania wykorzystania sektora finansowego do oszustw podatkowych. Organ winien również ocenić wagę naruszeń, ich częstotliwość oraz inne okoliczności w kontekście ochrony wartości istotnych z punktu widzenia interesu publicznego (przeciwdziałania oszustwom podatkowym). Jeżeli organ pierwszej instancji nałożył kary za poszczególne rodzaje naruszeń, organ winien dokonać powyżej wskazanej oceny w odniesieniu do tych poszczególnych rodzajów naruszeń. Winien nadto wykazać stopień zawinienia strony oraz brak wystąpienia tzw. "siły wyższej". Dopiero wówczas konkretne działania bądź zaniechania będą mogły zostać uznane za uchybienia podlegające karze, o której mowa w art. 119zzh § 1 i § 2 O.p., wymierzonej z uwzględnieniem dyspozycji art. 189d - art. 189f k.p.a.
Zważyć należy, że strona postępowania, aby móc działać w zaufaniu do organu, musi znać przesłanki, jakimi kierował się organ, wydając swoje rozstrzygnięcie. Dlatego równie istotne jak przestrzeganie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów jest przestrzeganie zasady przekonywania (art. 124 O.p.). Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest właśnie uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ należycie i wyczerpująco nie wyjaśni stronie jakie okoliczności faktyczne i prawne wziął pod uwagę w toku załatwienia sprawy lub nie odniesie się do argumentów podnoszonych przez stronę. Prawidłowe uzasadnienie decyzji jest jednym z istotnych warunków wpływających na umocnienie praworządności w administracji publicznej.
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że jeżeli uzasadnienie decyzji jest wadliwe w ten sposób i z tego powodu, że nie spełnia celów i przesłanek art. 210 § 4 O.p., sąd administracyjny nie jest uprawniony ani też zobowiązany do tego, aby w uzasadnieniu wydanego wyroku uzasadnić rozstrzygnięcie sprawy za organ podatkowy (wyrok NSA z 28 kwietnia 2000r., sygn. akt I SA/Łd 269/98). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 22 października 2010r. sygn. akt II FSK 1067/09 (CBOSA) stwierdzając, że sąd administracyjny nie może kontrolować tego, czego w zaskarżonym akcie nie ma, ani też uzupełniać dostrzeżone braki tych aktów. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych.
Tak więc, nie jest rolą Sądu zastępowanie organów podatkowych w przeprowadzeniu właściwego postępowania podatkowego i ponownej oceny sprawy. Sąd nie jest kolejną instancją organu podatkowego i nie wolno mu wkraczać w kompetencje organów podatkowych.
Zdaniem Sądu uwzględniając dokonaną ocenę prawną zachodzi konieczność ponownej oceny zasadności nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego, a gdyby organ uznał, że zaistniały podstawy do nałożenia kary, to także ponownego ustalenia jej wysokości.
Z tych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. oraz zasądził zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania. Na koszty w wysokości 7.417,00 zł składał się wpis od skargi 2.000,00 zł, opłata od pełnomocnictwa 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika 5.400,00 zł.