III SA/WA 135/04

III SA/Wa 135/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek
Bogusław Dauter /przewodniczący sprawozdawca/
Hanna Kamińska
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Bogusław Dauter ( spr. ), Sędziowie sędzia WSA Hanna Kamińska, sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Protokolant Teresa Iwaćkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2004 r. sprawy ze skarg R. R. na postanowienia Rady Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w W. z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] [...]grudnia 2003 r. nr [...] [...] grudnia 2003 r. nr [...] [...] grudnia 2003 r. nr [...] [...]grudnia 2003 r. nr [...] [...] grudnia 2003 r. nr [...] [...]grudnia 2003 r. nr [...] [...]grudnia 2003 r. nr [...] [...] sierpnia 2003 r. nr [...] [...]grudnia 2003 r. nr [...] [...] grudnia 2003 r. nr [...] [...] grudnia 2003 r. nr [...] [...] grudnia 2003 r. nr [...] [...]grudnia 2003 r. nr [...] [...] grudnia 2003 r. nr [...] [...] grudnia 2003 r. nr [...] [...] grudnia 2003 r. nr [...] [...] grudnia 2003 r. nr [...] [...] grudnia 2003 r. nr [...] [...] grudnia 2003 r. nr [...] [...] sierpnia 2003 r. nr [...] [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargi
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. Komenda Powiatowa Policji w P. zawiadomiła Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, że osoby prawne i fizyczne – w tym skarżący – zajmujące się przerabianiem samochodów osobowych na ciężarowe przez montaż kraty oddzielającej część bagażową od pasażerskiej lub kasety do przewożenia pieniędzy, nie dokonywały obowiązkowego ubezpieczenia pojazdów od odpowiedzialności cywilnej. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wezwał R.R. do uiszczenia opłaty za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych, albo przedstawienia dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy ubezpieczenia OC zgodnie z ogólnymi warunkami ubezpieczeń obowiązkowych – w terminie [...] dni. Postawę prawną wezwań stanowił art. 90e ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 1996 r., Nr 11, poz. 62 ze zm.; dalej powoływana jako u.d.u.) oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 1998 r. w sprawie organów uprawnionych i organów obowiązanych do przeprowadzania kontroli wykonania obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego oraz trybu ustalania i egzekwowania opłaty za niedopełnienie tego obowiązku (Dz. U. Nr 74, poz. 474 ze zm.; dalej rozporządzenie Rady Ministrów). Zobowiązany nie uczynił zadość wezwaniom, wobec czego Zarząd Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego orzekł o skierowaniu dochodzenia należnej opłaty na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji.
Po otrzymaniu tytułów wykonawczych, R.R. pismami skierowanymi do organu egzekucyjnego, osobiście i przez pełnomocnika zakwestionował fakt dokonania kontroli w firmie przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny. Podniósł, iż Fundusz żądał okazania dokumentów ubezpieczenia za okres w którym nie był właścicielem samochodów, tak więc nie ubezpieczał ich, ponieważ nie ciążył na nim taki obowiązek. Żądane kwoty nie były więc Funduszowi należne. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. przekazał wyżej wspomniane pisma, potraktowane jako zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, Ubezpieczeniowemu Funduszowi Gwarancyjnemu celem zajęcia przez wierzyciela stanowiska odnośnie zgłoszonych zarzutów. Podstawą prawną działania był art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.e.a.).
Zarząd Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego dwudziestoma dwoma postanowieniami wydanymi w sierpniu 2003 r. na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione. Wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż R.R. dokonał rejestracji pojazdu i w dniu jej dokonania był zobowiązany zawrzeć umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Obowiązku tego nie dopełnił w związku z czym powinien wnieść nałożoną opłatę.
Na te postanowienia skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika – wniósł zażalenia, domagając się jego zmiany i zwrotu wyegzekwowanych kwot wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wyegzekwowania zajętej kwoty. Rada Funduszu działając jako organ II instancji postanowieniami wydanymi w grudniu 2003 r., na podstawie art. 34 § 2 u.p.e.a. uznała złożone zażalenia za niezasadne.
W uzasadnieniu wyjaśniono kompetencje Funduszu do przeprowadzania kontroli, wskazano podstawy prawne poszczególnych działań Funduszu – w tym § 4 ust. 1, § 5, § 8 ust. 1 oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 marca 2000 r. w sprawie ogólnych warunków obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów (Dz. U. Nr 26, poz.. 310 ze zm.; dalej rozporządzenie Ministra Finansów), przedstawiono okoliczności faktyczne sprawy i stwierdzono, że zasadne jest dochodzenie przez Fundusz egzekwowanej opłaty. Na poparcie swego stanowiska organ powołał także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2003 r. (sygn. akt III SA 1316/03).
W związku z powyższym Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...], po rozpatrzeniu zarzutów R.R. oddalił zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułami wykonawczymi wydanymi przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na wymienione wyżej postanowienia Rady zarzucono naruszenie przez organ odwoławczy § 5 rozporządzenia Ministra Finansów w związku z art. 90e ust. 2 pkt 2 u.d.u. oraz art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu przedstawiono okoliczności faktyczne sprawy i stanowisko strony przeciwnej. Wskazano, że stanowisko Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego jest nietrafne. Powołano się na wynikające z art. 90e u.d.u. cechy stosunku łączącego skarżącego z UFG i wskazano – odwołując się do art. 7 Konstytucji RP – że organy władzy publicznej nie mogą rozszerzać swoich uprawnień w drodze interpretacji, mając prawo tylko do takich działań jakie jednoznacznie wynikają z przepisów prawa. Zakres uprawnień kontrolnych Policji i Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego określa rozporządzenie Rady Ministrów, natomiast okres, którego dotyczyć ma wymagany dokument potwierdzający zawarcie umowy ubezpieczenia, ustalony jest w § 5 rozporządzenia Ministra Finansów. Z przepisu tego wynika, że posiadacz pojazdu nie ma obowiązku przedstawienia dokumentów, potwierdzających zawarcie umowy za okresy inne, niż objęty datą kontroli. Powyższe koresponduje z wcześniej przywołanymi – określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów – regułami, ponieważ stanowi, iż kierujący pojazdem jest obowiązany na żądanie organów uprawnionych do przeprowadzania kontroli okazać dokument potwierdzający zawarcie umowy za okres obejmujący datę kontroli.
W nawiązaniu do powyższego skarżący nie zgodził się z organami wywodzącymi uprawnienie do żądania okazania dokumentów dotyczących okresów wcześniejszych niż objęte datą kontroli z art. 90e ust. 2 pkt 2 u.d.u., który stanowi, że należności z tytułu opłaty przedawniają się z upływem trzech lat od dnia powstania obowiązku ubezpieczenia. Jego zdaniem przepis ten określa jedynie po jakim czasie niemożliwe jest dochodzenie na drodze egzekucji administracyjnej należności z tytułu opłat. Nie odnosi się on natomiast do fazy ustalenia dopełnienia obowiązku ubezpieczenia. Na poparcie powyższych twierdzeń powołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 23/99. Odnosząc się do orzeczenia NSA o sygn. III SA 1316/03 stwierdzono, że nie ma ono zastosowania w sprawie i wskazano uzasadnienie takiego stanowiska.
Podniesiono, również że Komenda Powiatowa Policji nie dokonywała żadnej kontroli, w związku z czym pojawia się wątpliwość czy w ogóle dokonano kontroli obowiązku ubezpieczenia. Kwestii tej organy nie wyjaśniły. Ponadto – zdaniem strony – powołanie w podstawie prawnej wyłącznie art. 34 u.p.e.a. nie może być uznane za prawidłowe i stanowi poważne naruszenie przepisów k.p.a.
We wniesionej odpowiedzi na skargę pełnomocnik Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
W rozpatrywanych sprawach połączonych do wspólnego rozpoznania i prowadzonych pod sygnaturą III SA/Wa135/04 - skarg dotyczących wydanych przez Radę Ubezpieczeniowego Fundusz Gwarancyjnego postanowień w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. zgłoszone przez dłużnika zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a., wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. W myśl art. 34 § 2 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. Z powyższego wynika, iż wyrażone w ten sposób stanowisko dotyczy przedstawionych przez dłużnika zarzutów stanowiących przewidzianą w art. 33 u.p.e.a. formę zaskarżenia prowadzonej egzekucji. W piśmiennictwie przyjęto, iż zarzuty pełnią ze swej natury podobną rolę jak odwołanie w administracyjnym toku instancji, przy czym wykazują jednak znaczne odrębności (por. R. Hauser, Z. Leoński Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, Warszawa 2003, s. 100). Przede wszystkim ich podstawa ograniczona jest jedynie do przyczyn enumeratywnie wymienionych w treści art. 33 u.p.e.a. – dotyczących naruszenia zasad postępowania egzekucyjnego, lub niedopuszczalności egzekucji. Podkreślić należy, iż organ egzekucyjny na skutek wniesienia zarzutów nie rozpatruje sprawy od strony merytorycznej ale jedynie pod kątem spełnienia wskazanych przesłanek. Pozbawienie organu egzekucyjnego prawa do merytorycznego rozpatrywania sprawy wiąże się z także z faktem, iż w przypadku wniesienia zarzutów o których mowa w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a. organ egzekucyjny związany jest stanowiskiem wierzyciela.
Na tle powyższego Sąd pragnie zauważyć, iż skarżący w rozpatrywanych sprawach zakwestionował jedynie stanowisko wierzyciela w zakresie wniesionych zarzutów nie kwestionując wydanego następnie, zgodnie z treścią art. 34 § 4 pkt 1 u.p.e.a., przez organ egzekucyjny postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów, ani w żaden inny sposób nie kwestionował prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które w skutek zajęcia środków na rachunkach bankowych skarżącego doprowadziło do wyegzekwowania należności.
Skarżący w pismach kierowanych do prowadzącego egzekucję Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. zakwestionował istnienie obowiązku z tytułu należnej opłaty, którą był zobowiązany uiścić na rzecz Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego. Możliwość wniesienie zarzutu dotyczącego nieistnienia obowiązku ustawodawca przewidział w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Regulacja wprowadzona tym artykułem ma na celu ochronę interesów zobowiązanego - co do zasady znajdującego się w gorszej sytuacji procesowej w postępowaniu egzekucyjnym Należy jednakże zważyć, że ten etap postępowania zmierzający do wyegzekwowania należności w drodze przymusu administracyjnego co do zasady nie służy już merytorycznemu badaniu sprawy ale zaspokojeniu wierzyciela poprzez uzyskanie dochodzonych należności.
Skarżący kwestionując istnienie należności z tytułu opłaty kwestionował w rzeczywistości fakt dokonania kontroli w jego firmie, udokumentowania jej wyników oraz prawo Ubezpieczeniowego Fundusz Gwarancyjnego do żądania potwierdzenia faktu zawarcia ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych za okresy inne niż wskazana data kontroli. Sformułowane przez niego zarzuty miały więc w istocie merytoryczny charakter. Sąd zauważa jednak, że skarżący zarzuty te podniósł już po wszczęciu egzekucji i wystawieniu tytułów wykonawczych przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny.
Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, iż pełnomocnik skarżącego przywołuje we wniesionej skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2000r. (sygn. akt K 23/99, OTK 2000/3/89). W orzeczeniu tym Trybunał odnosząc się do administracyjnego charakteru egzekucji należności z tytułu nie uiszczonej opłaty o której mowa w art. 90e ust. 1 u.d.u. wskazał, iż w przypadku umów ubezpieczenia obowiązkowego konstrukcja cywilnoprawna została uzupełniona ingerencją organu administracji państwowej. Realizacja tych umów ma bowiem istotne znaczenie dla zapewnienia ochrony ubezpieczeniowej bądź to ważnym składnikom majątku trwałego, bądź też - co istotniejsze - osobom poszkodowanym. Szczególny charakter sankcji przewidzianej w art. 90e ust. 1 u.d.u. wiąże się z tym, iż Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, który nie jest organem administracji publicznej ma przyznaną prawem kompetencję do ustalenia opłaty - będącego władczą czynność faktyczną, w stosunku do należności, której obowiązek uiszczenia powstał z mocy prawa, na skutek niedopełniania obowiązku zawarcia umowy. W poczynionych rozważaniach Trybunał wskazał, iż "(...) skoro art. 90e ust. 2 pkt 1 przewiduje, że należność z tytułu opłaty podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to kryje się w tym założenie, że obowiązek uiszczenia opłaty został już ustalony, wystosowane zostało stosowne wezwanie, ale opłata ta nie została w terminie uiszczona. Dopiero w takim wypadku konieczne staje się wystawienie tytułu wykonawczego, a podstawą tego wystawienia są przepisy art. 52 ust. 2 i art. 90e ust. 2 pkt l u.d.u. Nie ma natomiast językowych podstaw, by w treści tych przepisów poszukiwać także podstawy dla wcześniejszych stadiów postępowania, zwłaszcza stadium, w którym ustalane jest istnienie obowiązku uiszczenia opłaty."
W świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego za poddaniem kontroli sądowo-administracyjnej wezwania do uiszczenia przedmiotowej opłaty jako aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego stwierdzenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny. Pogląd taki zaprezentowany został w wyrokach z 28 marca 2003r. (sygn. akt. III SA 2590/03) oraz z 17 października 2002r. (sygn. akt III SA 3419/01). Poddanie sądowej kontroli wezwania do uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 90e ust. 1 u.d.u. należy uznać za bardzo istotne uprawnienie strony – szczególnie ważne ze względu na wskazany w rozważaniach Trybunału nieadministracyjny charakter postępowania poprzedzającego skierowanie wezwania. Osoby kwestionujące nałożenie na nie przedmiotowej opłaty mogą poddać kontroli Sądu legalność jej nałożenia i przesłanki zastosowania tej sankcji w istniejącym stanie faktycznym.
Odnosząc powyższe do rozpatrywanych spraw należy wskazać, iż skarżący pomimo, że zwrócił się do UFG po otrzymaniu wezwań do uiszczenia opłaty kwestionując część z nich, nie skorzystał następnie z przysługującego mu uprawnienia zaskarżenia otrzymanych wezwań. Zdaniem Sądu w przeprowadzonym na tym etapie postępowaniu skarżący mógłby dowodzić swoich racji odnośnie bezpodstawności nałożonych opłat. Skarżący po otrzymaniu wezwań do wniesienia opłat albo przedstawienia dokumentów potwierdzających zawarcie umowy ubezpieczenia OC zgodnie z ogólnymi warunkami ubezpieczeń obowiązkowych do wezwań tych się nie zastosował. Na tym etapie nie podnosił argumentów, na które wskazywał potem w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny miał więc prawo do przyjęcia, iż skarżący nie zawarł umów obowiązkowego ubezpieczenia OC i istnieją podstawy do skierowania egzekucji należnej opłaty na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji poprzedzonego wystawieniem stosownych tytułów wykonawczych. Stanowisko takie znalazło następnie potwierdzenie w wydanych przez Zarząd i Radę Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego postanowieniach.
Odnośnie uprawnień Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego Sąd podziela w rozpatrywanej sprawie stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 3 października 2003r. (sygn. akt III SA 1316/03), iż jest on organem uprawnionym do kontroli zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC wskazanym w treści § 1 pkt 2 lit c rozporządzenia Rady Ministrów, a uprawnienia żądania udokumentowania ubezpieczenia Funduszu nie ograniczają się jedynie do daty przeprowadzonej kontroli. Uprawnienia Funduszu w tej mierze mają bowiem ważki społecznie charakter i służą interesowi publicznemu.
W rozpatrywanych sprawach skarżący jako osoba profesjonalnie związana z motoryzacją niewątpliwie był świadomy ciążącego na nim obowiązku w zakresie wynikającym z art. 4 u.d.u. – obowiązku ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów. Warunki zastosowania się do tego obowiązku skonkretyzowane zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów skarżący jako posiadacz pojazdu miał obowiązek zawrzeć umowę ubezpieczenia OC najpóźniej w dniu jego rejestracji. Zdaniem Sądu obowiązek ten ma charakter bezwzględny - nawet biorąc pod uwagę charakter działalności prowadzonej przez firmę skarżącego oraz ilość nabywanych i rejestrowanych pojazdów. W sytuacji więc kiedy skarżący zbywa pojazd w dniu rejestracji, obowiązek ubezpieczenia samochodu musi być zrealizowany przed jego zbyciem.
Zawarte w skardze argumenty dotyczące interpretacji § 5 rozporządzenia MF można odnieść jedynie do kontroli kierującego pojazdem. Nie można jednakże wywieść z jego treści ograniczenia wskazanych powyżej kompetencji Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia tego przepisu, podobnie jak zarzut błędów w ustaleniach faktycznych i nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie oraz braku pełnego uzasadnienia prawnego. Zdaniem Sądu wydane postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela nie były obarczone takimi wadami, które dawały podstawę do ich uchylenia. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji bądź aktów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd - oceniając legalność zaskarżonych orzeczeń - zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - (zwanej dalej u.p.p.s.a.) -uwzględnia skargę na decyzję i uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonych postanowień Sąd stwierdził, iż rzeczywiście w postanowieniach powołano wyłącznie art. 34 u .p. e. a bez wskazania art.17 u.p.e.a. oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają odpowiednie zastosowanie do spraw nieuregulowanych w u.p.e.a., jednakże tego rodzaju uchybienie proceduralne, zdaniem Sądu, nie miało wpływu na treść zaskarżonych rozstrzygnięć, a zatem nie może stanowić podstawy do ich uchylenia.
Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.