III SA/Wa 1340/22

III SA/Wa 1340/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Czarkowski
Ewa Izabela Fiedorowicz /przewodniczący/
Jacek Kaute /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III FSK 763/23 - Wyrok NSA z 2023-10-24
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1439
art. 6c ust. 1-2, art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 2a pkt 2, art. 6r ust. 1, 1aa, ust. 2, 2aa, 2b, 2c, art. 6o, art. 6m ust. 2, art. 6j ust. 3a, art. 2 ust. 3 i ust. 3a pkt 2, art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 2a
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Czarkowski, Sędziowie sędzia WSA Ewa Izabela Fiedorowicz, sędzia WSA Jacek Kaute (sprawozdawca), , Protokolant referent stażysta Paweł Król po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. spraw ze skarg: I. Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą W., II. Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W., III. Wspólnoty Mieszkaniowej "F." z siedzibą w W., IV. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W., V. K.Z. i T.Z. na uchwałę Nr XL/1254/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności oddala skargi.
Uzasadnienie
Rada miasta stołecznego Warszawy w dniu 26 listopada 2020 r. podjęła uchwałę nr XL/1254/2020 w sprawie zmiany uchwały nr XXXVIII/1199/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z 2020 r., poz. 11641). Uchwała została podjęta na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 i 4a oraz art. 6j ust. 1 pkt 2, ust. 3b i 3e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm., dalej też "u.c.p.g.").
Podjęta uchwała stanowi w paragrafie 1, że w uchwale nr XXXVIII/1199/2020 Rady m. st. Warszawy z dnia 15 października 2020 r. zmieniającej uchwałę nr XXIV/671/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności wprowadza się następujące zmiany:
1) w § 1 pkt 2 otrzymuje brzmienie:
"2) po § 1 dodaje się § 1a w brzmieniu:
"§ 1a. 1. Na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w oparciu o wskazanie wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości.
2. Przy obliczaniu średniomiesięcznego zużycia wody nie uwzględnia się ilości wody bezpowrotnie zużytej w okresie przyjętym do obliczenia, ustalonej na podstawie wskazań dodatkowego wodomierza zainstalowanego na danej nieruchomości.
3. W przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zużycie wody dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, ustala się jako iloczyn liczby osób zamieszkujących nieruchomość oraz przeciętnej miesięcznej normy zużycia wody na jednego mieszkańca w gospodarstwie domowym wynoszącej 4 m3."
2) w § 3 ust. 2 otrzymuje brzmienie:
"2. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2021 r."
Podjęta uchwała stanowi w paragrafie 2, że wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy, zaś w paragrafie 3, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego oraz że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 grudnia 2020 r.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że projekt uchwały został przygotowany w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r., zgodnie z którym za nieważny uznany został przepis § 1 pkt 2 uchwały Nr XXXVIII/1199/2020 w zakresie określenia w uchwale sposobu obliczania ilości zużytej wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (§ 1a ust. 1).
Zgodnie z projektowaną uchwałą, zmianie ulegnie przepis § 1 pkt 2 uchwały Nr XXXVIII/1199/2020 w zakresie § 1a ust. 1 uchwały nr XXIV/671/2019 w ten sposób, że jako podstawa ustalenia zużycia wody wskazany zostanie wodomierz główny przypisany do danej nieruchomości, jak również przepis § 3 ust. 2, poprzez przesunięcie terminu wejścia w życie uchwały nr XXXVIII/1199/2020.
W uchwale nadano przepisom § 1a ust. 2 i 3 takie samo brzmienie, jakie miały posiadać w brzmieniu pierwotnym uchwały Nr XXXVIII/1199/2020.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." z siedzibą w W. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wa 332/21) pismem z dnia [...] grudnia 2020 r., złożyła skargę na przedmiotową uchwałę zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483; dalej: "Konstytucja RP") poprzez ustalenie, że wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustala się na podstawie średniomiesięcznego zużycia wody obliczonego w oparciu o wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomość, a nie przez wodomierz lokalowy, co powoduje, że metoda ta jest nieznana przepisom Ustawy, a także narusza konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej;
2) art. 2 Konstytucji RP ustanawiający zasadę sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 Konstytucji RP ustanawiające zasadę równości wobec prawa, w zakresie w jakim przyjęte przez organ zasady ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody w lokalach w sposób nadmierny obciążają lokale mieszkalne, a jednocześnie z sposób nieusprawiedliwiony niemal zwalniają z ponoszenia tych opłat lokale użytkowe;
3) art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad ustanawiania opłat i uchwalenie przez organ sposobu ustalenia ilości zużycia wody poprzez przyjęcie jako właściwego rozwiązania zużycia wody za okres 6 miesięcy z pominięciem zasadniczej informacji które 6 miesięcy z przyjętego okresu 12 miesięcy są właściwe celem ustalenia ilości zużytej wody, stanowiącą podstawę do wyliczenia należnej opłaty.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wa 448/21) skargą z dnia [...] grudnia 2020 r. zarzuciła przedmiotowej uchwale naruszenie:
1) art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim przyjęte przez Radę m.st. Warszawy regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale nie określa, które 6 miesięcy w przyjętym okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowi podstawę do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody, co powoduje, że zarządcy nieruchomości mają możliwość wskazania dowolnego okresu stanowiącego podstawę do ustalenia zużycia wody;
2) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz (zakaz retroakcji) i ochrony zaufania jako fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa w zakresie, w jakim skutki zaskarżonych uchwał sięgają de facto wstecz, obejmując swoim działaniem okres sprzed ich wejścia w życie;
3) art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP oraz art. art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim miesięcznie ponoszona opłata za gospodarkę odpadami jest uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody, co w wielu przypadkach pozbawia mieszkańców realnego wpływu na wysokość naliczanej opłaty za śmieci i co będzie skutkowało zupełną nieadekwatnością zużycia wody do wysokości naliczonej opłaty;
4) art. 6k ust. 2a pkt 1 i 2 oraz art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim Rada m. st. Warszawy w zaskarżonej uchwale ustaliła, że w przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody, opłata za gospodarowanie odpadami stanowi opłatę stałą w wysokości 50,92 zł, (tj. iloczyn stawki 12,73 zł za 1 m3 oraz przyjętej w uchwale normy zużycia 4 m3), podczas gdy zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. w przypadku zastosowania metody uzależnionej od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość maksymalna opłata na jednego mieszkańca nie może przekroczyć 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem na mieszkańca, czyli kwoty 36,38 zł,
5) art. 6j ust. 3e u.c.p.g., art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP oraz niezastosowanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim uchwała Rady m.st. Warszawy nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami uzależnionej od ilości zużytej wody, co skutkuje brakiem ustalenia granic powyższego obciążenia finansowego, a w konsekwencji brakiem przejrzystości systemu pobierania opłat za gospodarowanie odpadami,
6) art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP w zakresie, w jakim Rada m.st. Warszawy ustaliła, że średniomiesięczne zużycie wody ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, podczas gdy nie wynika to z brzmienia ww. ustawy, a zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjne reguły ustanawiania podatków i innych danin publicznych nakazują, ażeby podstawą do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami był wodomierz lokalowy, a nie wodomierz główny nieruchomości.
Wspólnota Mieszkaniowa F. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wa 461/21) w skardze datowanej na [...] grudnia 2020 r., przedmiotowej uchwale zarzuciła:
1) wydanie jej z naruszeniem przez Radę zasady praworządności;
2) wydanie jej z naruszeniem przez Radę zasady równości wobec prawa;
3) wydanie jej z naruszeniem przez Radę:
a) art. 2 ust. 3a pkt 2 u.c.p.g. poprzez ustalenie zasad ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli lokali w nieruchomościach wielolokalowych oraz przez wspólnoty mieszkaniowe w sposób nadmierny;
b) art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. poprzez wybór najbardziej represyjnej i dotkliwej finansowo dla mieszkańców metody wyliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz brak poprzedzenia tego wyboru rzetelną analizą;
c) art. 6j ust. 3e u.c.p.g. poprzez niejasne i oparte na niezdefiniowanych pojęciach zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;
d) art. 6k ust. 2a pkt 2 u.c.p.g. poprzez przyjęcie zryczałtowanej stawki miesięcznego zużycia wody na nieruchomościach niewyposażonych w wodomierz główny lub niepodłączonych do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody w sposób przekraczający dopuszczalnie ustawową stawkę;
4) wydanie uchwały z naruszeniem technik legislacyjnych, w tym z naruszeniem zasady lex retro non agit oraz zasad związanych z właściwym określeniem vacatio legis.
[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wa 835/21) w skardze z dnia [...] grudnia 2020 r. zarzuciła naruszenie:
1) art. 84 i art. 217 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych w zakresie, w jakim zaskarżone uchwały uzależniają wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tylko i wyłącznie od wielkości zużycia wody w połączeniu z przyjęciem maksymalnej stawki za 1 m3 zużytej wody, w sytuacji, gdy spowoduje to, że wysokość tak naliczonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być zupełnie nieadekwatna do ilości faktycznie generowanych odpadów komunalnych z jednego gospodarstwa domowego lub z lokalu użytkowego;
2) art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim zaskarżone uchwały nie przewidują maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czego skutkiem jest brak ustalenia granic przy nakładaniu obciążeń finansowych na jednostki oraz brak przejrzystości systemu gospodarowania odpadami komunalnymi;
3) art. 6j ust. 3e u.c.p.g. oraz art. 84 i art. 217 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych w zakresie, w jakim zaskarżone uchwały wprowadzają zupełnie niezrozumiały dla członków Spółdzielni sposób ustalania ilości zużytej wody będącej podstawą do wyliczenia należnej opłaty, który to sposób nie określa, które z 6 kolejnych miesięcy w przyjętym okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowią wyznacznik do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody;
4) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszający interesy w toku oraz retroaktywny charakter zaskarżonych uchwał przejawiający się w ustalaniu od dnia 1 grudnia 2020 r. stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie zużycia wody występującego przed tym dniem, na co nie mogli się przygotować członkowie Skarżącego ani Skarżący, np. zmniejszając zużycie wody, w celu uniknięcia wnoszenia znacząco wyższych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi;
5) art. 7, art. 84, art. 217 oraz art. art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim miesięcznie ponoszona opłata za gospodarkę odpadami jest uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody, co w wielu przypadkach pozbawia mieszkańców realnego wpływu na wysokość naliczanej opłaty za śmieci i co będzie skutkowało zupełną nieadekwatnością zużycia wody do wysokości naliczonej opłaty;
6) art. 6k ust. 2a pkt 1 i 2 oraz art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim Rada m. st. Warszawy w zaskarżonej uchwale ustaliła, że w przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody, opłata za gospodarowanie odpadami stanowi opłatę stałą w wysokości 50,92 zł, (tj. iloczyn stawki 12,73 zł za 1 m3 oraz przyjętej w uchwale normy zużycia 4 m3), podczas gdy zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. w przypadku zastosowania metody uzależnionej od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość maksymalna opłatna jednego mieszkańca nie może przekroczyć 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem na mieszkańca, czyli kwoty 36,38 zł;
7) art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP w zakresie, w jakim Rada m.st. Warszawy ustaliła, że średniomiesięczne zużycie wody ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, podczas gdy nie wynika to z brzmienia u.c.p.g., a zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjne reguły ustanawiania podatków i innych danin publicznych nakazują, ażeby podstawą do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami był wodomierz lokalowy, a nie wodomierz główny nieruchomości.
Skarżąca [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." ponadto wniosła o przeprowadzenie na zasadzie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") dowodu z dokumentów załączonych do skargi Skarżącej na uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXXVIII/1199/2020, nr XXXVIII/1200/2020 i nr XXXV1II/1201/2020 z dnia 15 października 2020 r., wniesionej przez Skarżącą w dniu [...] listopada 2020 r., w postaci odpisów aktualnych z ksiąg wieczystych o nr [...], aktu notarialnego sporządzonego dnia [...] września 2016 r., Repertorium A nr [...], zawierającego określenie sposobu zarządu nieruchomością wspólną Wspólnoty Mieszkaniowej R. [...], aktu notarialnego sporządzonego dnia [...] sierpnia 2019 r. Repertorium A nr [...], zawierającego określenie sposobu zarządu nieruchomością wspólną Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...], wykazu budynków położonych na gruncie o uregulowanym na rzecz Skarżącego stanie prawnym oraz wykazu budynków położonych na gruntach objętych roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego, na okoliczność posiadania przez Skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwał.
K. Z. oraz T. Z. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wa 929/21) skargą z dnia [...] lutego 2021 r. zarzucili naruszenie:
1) art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisu tego wynika zasada niedziałania prawa wstecz (zakaz retroaktywności prawa) poprzez uzależnienia wysokości opłaty od okoliczności faktycznych, które zaszły przed wejściem w życie skarżonej uchwały;
2) art. 2 w zw. z art. 94 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika zasada określoności prawa oraz zakaz delegacji przez organ samorządu terytorialnego kompetencji do ustalania treści obowiązków, które powinny być określone w aktach prawa miejscowego na inne podmioty poprzez uprawnienie podmiotów obowiązanych na podstawie skarżonej uchwały do samodzielnego wyboru, które spośród ostatnich 12 miesięcy będą brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłaty;
3) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 6k ust. 1 i art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. poprzez nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych oraz dyskryminację ze względu na brak podłączenia do sieci kanalizacyjnej, brak wodomierza oraz liczbę dzieci w rodzinie.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniach skarg podniesiono następujące argumenty:
Metoda ustalania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami nie została poprzedzone żadnymi konsultacjami społecznymi, w tym w szczególności ze środowiskiem działających na terenie m.st. Warszawy Spółdzielni Mieszkaniowych. Uchwalenie nowych zasad pobierania opłat nie zostało również poparte żadnymi rzetelnymi kalkulacjami ekonomicznymi, uzasadniającymi ich przyjęcie.
Na skutek wadliwej konstrukcji metody ustalania zużycia wody, Skarżący nie są w stanie ustalić, w jaki sposób powinni wyliczyć zużycie wody z danego lokalu, które to wyliczenie ma stanowić podstawę do określenia wysokości należnej opłaty. Otóż, zaskarżone uchwały nie określają, które 6 miesięcy w przyjętym okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowi wyznacznik do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody.
Ponadto za dodatkowy problem w stosowaniu zaskarżonych uchwał uznali wprowadzenie zasady, że ustalanie zużycia wody następuje w oparciu o wskazanie wodomierze głównego przypisanego do danej nieruchomości, a nie wodomierza lokalowego. Należy zauważyć, że wodomierz główny danej nieruchomości obejmuje także lokale, co do których ustanowiono odrębną własność lokalu.
Zaskarżona uchwała wprowadza błędną zasadę ustalania zużycia wody w oparciu o wskazania z wodomierza głównego, który jest przypisany do danej nieruchomości. Zasada ta nie wskazuje, że ilość zużycia wody powinna być ustalona na podstawie wodomierza lokalowego. Wprowadzona przez zaskarżoną uchwałę Rady m.st. Warszawy zasada powoduje, że wysokość opłaty za śmieci nie będzie de facto uzależniona od realnego zużycia wody w danym lokalu. Uzależnienie wysokości opłat za śmieci od wskazań wodomierza głównego nieruchomości budynkowej w sposób oczywisty narusza zasady współżycia społecznego. Mieszkańcy lokali nie mają przecież wpływu na wskazania wodomierza głównego nieruchomości budynkowej, w której znajdują się ich lokale.
Nie ma powodów, dla których właściciele lokali nieużytkowanych/czasowo niezamieszkałych byliby całkowicie zwolnieni z obowiązku ponoszenia kosztów gospodarki odpadami w zakresie, jaki dotyczy odpadów wytwarzanych czy też zalegających na częściach wspólnych nieruchomości. Zużycie wody w oparciu o wskazanie wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości będzie powodowało to, że mieszkańcy będą obciążeni powszechną różnicą zużycia wody, jaka niewątpliwie występuje pomiędzy wodomierzem głównym a rzeczywistym zużyciem wody widocznym na wodomierzach lokalowych.
Rada m.st. Warszawy zmieniając uchwałę z 15 października 2020 r. w dalszym ciągu nie sanowała problemów ciążących na zarządcach nieruchomości, związanych z technicznym sposobem rozliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Z uchwały w dalszym ciągu nie wynika, w jaki sposób mają zostać rozliczone różnice pomiędzy zużyciem wody z sumy liczników lokalowych, a wodomierza głównego w danej nieruchomości. Ustalanie zużycia wody na podstawie wodomierza głównego powoduje, że mieszkańcy nie będą mieli bezpośredniego wpływu na wysokość ponoszonych opłat, a dla zarządców nieruchomości taka zasada spowoduje ogrom problemów technicznych.
W uchwale nie określono, które 6 miesięcy (czy pierwsze, czy ostatnie) w przyjętym okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowi wyznacznik do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody. Ustalenie przez zarządcę tego samego okresu 6 miesięcy (pierwszych, ostatnich, a może środkowych) w przyjętym okresie 12 miesięcy (poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji) może implikować zarzuty niezadowolonych mieszkańców, dla których przyjęty przez zarządcę okres jest niewłaściwy/niekorzystny, bo skutkuje w danym przypadku zawyżeniem ustalonej w ten sposób opłaty.
Uzależnienie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami od "historycznego", a nie bieżącego zużycia wody, powoduje, że pobierana opłata za śmieci będzie nieadekwatna do faktycznego zużycia wody w danym okresie. "Historyczne", a nie bieżące zużycie wody oznacza, że mieszkańcy nie będą mieli możliwości bieżącego monitorowania i kontroli wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami, a także rozliczenia opłaty za śmieci w taki sam sposób, jak rozlicza się rachunki za wodę, wyliczając realne zużycie wody na podstawie pobranych zaliczek i lokalowych wskaźników wodomierza.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, słusznie zauważył, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której rada gminy dowolnie może kształtować wysokość opłaty za gospodarkę odpadami, oraz dostrzegł brak przejrzystości systemu pobierania opłat.
Przyjęty sposób rozliczania zużycia wody w oparciu o wskaźniki wodomierza głównego będzie powodował, że opłata za gospodarkę odpadami nie będzie wynikową ilości faktycznie zużytej wody w danym lokalu, ale będzie w rzeczywistości powiększona o pozycję zużycia wody na nieruchomości wspólnej, co będzie powodowało duże rozczarowanie i niechęć mieszkańców m. st. Warszawy.
W odpowiedziach na skargi Rada m.st. Warszawy wniosła o ich odrzucenie ze względu na niewykazanie przez skarżących posiadania legitymacji czynnej do wniesienia skarg, ewentualnie o oddalenie skarg w całości. Zarzuty skarg uznała za niezasadne.
Według Rady wskazana metoda ustalania opłaty na podstawie ilości zużytej wody jest w obecnym czasie uważana za sprawiedliwą w odczuciu społecznym, z uwagi na rozłożenie kosztów systemu gospodarki odpadami w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, a co za tym idzie ilości produkowanych odpadów.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2021 r. podtrzymała w całości złożoną skargę i wnioski w niej zawarte. Ponadto zwróciła uwagę, że na terenach przez nią zarządzanych, analogicznie jak w przypadku wielu budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych na terenie m.st. Warszawy, pochodzących z tzw. starych zasobów (wzniesionych przed 1990 r.), ok. 75% budynków wysokich podłączonych jest do wodomierzy zlokalizowanych w hydroforniach, obsługujących kilka nieruchomości, w których zamontowane są podliczniki wody umożliwiające rozliczenie kosztów zużycia wody w poszczególnych nieruchomościach i lokalach.
Zdaniem ww. Spółdzielni wbrew oficjalnemu stanowisku Urzędu m.st. Warszawy oraz Rady m.st. Warszawy - wprowadzone mocą ww. uchwały zasady ustalania opłaty za gospodarkę odpadami:
- są niesprawiedliwe, wewnętrznie sprzeczne i niejasne, gdyż uzależniają wysokość opłaty od zmiennych niezależnych od mieszkańców (fakt przypisania wodomierza do jednej bądź wielu nieruchomości),
- są sprzeczne z głoszoną ideą i rzekomą motywacją dla wprowadzenia zmiany sposobu naliczania opłat za gospodarkę odpadami w postaci dążenia do zmiany nawyków mieszkańców m.st. Warszawy w zakresie zużywania wody,
- naruszają art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. w zakresie, w jakim wprowadzają opłatę za gospodarkę odpadami na poziomie wyższym, niż dopuszczalny i ustalony mocą ww. ustawy (opłata miesięczna ustalona na kwotę 50,92 zł przy maksymalnej możliwej wynikającej z ww. ustawy - 36,38 zł).
W związku z powyższym skarżąca Spółdzielnia doszła do przekonania, że wydana przez Biuro [...] m.st. Warszawy interpretacja przepisów zaskarżonej uchwały świadczy de facto o wprowadzeniu w dużej liczbie przypadków (ok. 75% wszystkich mieszkańców), zupełnie innej niż forsowana, metody naliczania opłat za gospodarkę odpadami w postaci stałej, ryczałtowej opłaty, w żaden sposób niepowiązanej ze zużyciem wody, w wysokości 50,92 zł na jednego mieszkańca, miesięcznie. Reasumując, za niezrozumiałe, nieuzasadnione i niesprawiedliwe uznała zrównanie zasad rozliczania opłat za gospodarkę odpadami w stosunku do nieruchomości niewyposażonych w wodomierz oraz tych, które nie są podłączone do sieci wodociągowej lub tych, co do których brak jest danych dotyczących zużycia wody z bardzo powszechnie występującym na terenie m.st. Warszawy zjawiskiem podłączenia kilku nieruchomości do jednego wodomierza.
[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2021 r. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosła o przeprowadzenie na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z załączonych do tego pisma dokumentów w postaci:
1) deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości przy ul. B. [...] za kwiecień 2021 r.,
2) arkusza zawierającego naliczenie opłat na lokale mieszkalne i użytkowe dla nieruchomości przy ul B. [...] za kwiecień 2021 r.,
3) ulotki informacyjnej ze strony Urzędu m. st. Warszawy, dowody ad. 1 - 3 na okoliczność:
a) niezgodności ze stanem faktycznym twierdzenia Rady m.st. Warszawy, że stawka za zużycie wody 1 m3 zużytej wody na potrzeby ustalenia opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi wynosi 12,73 zł,
b) posiadania przez Skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwał.
Skarżąca wykazała, że jako podmiot z mocy prawa zobowiązany do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w imieniu mieszkańców swoich zasobów i który w związku z uchwałą jest zobowiązany do wnoszenia zwiększonych ww. opłat bez względu na to, czy pokrywają je mieszkańcy, ma interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 713; dalej "u.s.g.").
Nie zgodziła się także z poglądem organu, że wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie musi być adekwatna w stosunku do ilości faktycznie generowanych odpadów komunalnych. W jej ocenie pogląd organu i powołane przez niego stanowisko WSA we Wrocławiu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wr 1073/15, wskazuje na to, że organ chce uczynić z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi źródło dodatkowych zysków. Przekonuje o tym także przyjęcie przez Organ maksymalnej stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 12,73 zł/m2. Nie zgodziła się z organem, że jeżeli przepisy wskazują maksymalną wysokość stawki, to organ mógł przyjąć taką stawkę. Stawka ta musiałaby wynikać z rzeczywistych kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, wykazanych w rzetelnej i wnikliwej kalkulacji, której nie przedstawił. Organ przyjął stawkę 12,73 zł/m2 w sposób dowolny, bez jakiegokolwiek powiązania z rzeczywistymi kosztami funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mają służyć utrzymaniu systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a nie stanowić źródło dodatkowych zysków.
Za błędne uznała twierdzenie, że ustalanie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezwykle korzystne dla Skarżącej. Po pierwsze, w związku z trwaniem pandemii COVID-19 odczyty wodomierzy są prowadzone przez MPWiK nieregularnie, co uniemożliwia ustalenie najkorzystniejszych 6 kolejnych miesięcy. Po drugie, w przypadku wielu budynków Skarżącej niemożliwe jest ustalenie najkorzystniejszych 6 kolejnych miesięcy, gdyż opłaty za wodę są wnoszone na podstawie faktur zaliczkowych MPWiK.
Skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniu Rady nie ma możliwości dokonania korekty in minus deklaracji lub opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zmiany umów z MPWiK. Zmniejszenie opłaty w przypadku mniejszego zużycia wody można uzyskać jedynie składając nową deklarację dopiero w następnym miesiącu.
Końcowo zauważyła, że przyjęcie przez Radę maksymalnej stawki będzie stanowiło dla mieszkańców zachętę do maksymalnego ograniczenia zużycia wody, a więc rzekomy deficyt w kosztach obsługi systemu gospodarowania odpadami komunalnymi zamiast maleć będzie rósł. W związku z tym może się okazać, że metoda ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi powiązana ze zużyciem wody nie spełni pokładanych w niej oczekiwań i Rada będzie musiała wprowadzić kolejne podwyżki, bądź szukać innych rozwiązań mających na celu zmniejszenie deficytu w budżecie Miasta.
Sąd na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. postanowił zarządzić połączenie spraw o sygn. akt III SA/Wa 332/21, III SA/Wa 448/21, III SA/Wa 461/21, III SA/Wa 835/21 i III SA/Wa 929/21 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sąd postanowił powyższe sprawy prowadzić dalej pod sygn. akt III SA/Wa 332/21.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 332/21, po rozpoznaniu skarg na wskazaną uchwałę Nr XL/1254/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności: 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 1; 2) oddalił skargi w pozostałym zakresie; 3) zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz: a) Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. b) Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W., c) Wspólnoty Mieszkaniowej "F." z siedzibą w W., d) [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W., e) K. Z. i T. Z. kwotę 797 zł - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że wszyscy Skarżący posiadają interes prawny w rozpoznawanej sprawie, ponieważ jako właściciele nieruchomości są zobligowani do uiszczania na rzecz gminy m.st. Warszawa opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. Wskazano również, że kwestia wyboru metody nie była przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały, zaś Sąd nie był uprawniony w ramach rozpoznawanej sprawy do oceny zasadności zarzutów dotyczących postanowień innych uchwał Rady, a co za tym idzie nie mógł odnieść się do postawionego w tym zakresie zarzutu. Nie można skutecznie zarzucać, że zaskarżona uchwała nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, przez co narusza art. 6j ust. 3e u.c.p.g., art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP oraz nie respektuje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, ponieważ ani z ww. przepisów, ani z przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie wynika możność, ani tym bardziej obowiązek określenia przez Radę maksymalnej wysokości opłaty. Ustawa dopuszcza wybór jednej metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i metodą wybraną może być metoda uzależniająca wysokość opłaty od ilości wody zużytej w danej nieruchomości. Sąd nie widział podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP tego rozwiązania przyjętego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd wskazał, że odrębną kwestią jest kwestia sposobu podziału ciężaru ekonomicznego opłaty pomiędzy poszczególne gospodarstwa domowe na nieruchomości. Nie jest to jednak kwestia, która została unormowana w zaskarżonej uchwale ani która mogłaby być w niej unormowana. Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała nie określa wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stąd Sąd nie może odnieść się do zarzutu dotyczącego wysokości tej stawki. Sąd wskazał, że nie widzi podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale polegającego na tym, że średniomiesięczne zużycie wody ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości. Podkreślił przy tym, że Rada nie była uprawniona do unormowania sposobu rozliczania w spółdzielniach i wspólnotach mieszkaniowych opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym rozliczania różnic między zużyciem wody wykazywanym przez wodomierz główny a zużyciem wody jako sumą wskazań liczników lokalowych. Sąd nie zgodził się z zarzutem dotyczącym tego, że nie jest uzasadnione, aby właściciele lokali nieużytkowanych/czasowo niezamieszkałych byliby całkowicie zwolnieni z obowiązku ponoszenia kosztów gospodarki odpadami w zakresie, jaki dotyczy odpadów wytwarzanych czy też zalegających na częściach wspólnych nieruchomości. Sąd nie dostrzegł również podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale polegającego na tym, że opłata za gospodarkę odpadami jest uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz Sąd, po opisaniu istoty tej zasady, wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła retroaktywność prawa, ponieważ wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została uzależniona od średniomiesięcznego zużycia wody obliczonego za okres poprzedzający wejście w życie uchwały nr XXXVIII/1199/2020, to jest okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku ze zmianą metody ustalania opłaty. Podmioty składające w kwietniu 2021 r. deklaracje o wysokości opłaty zostały zatem zmuszone do określenia wysokości tej opłaty na podstawie danych za okres, w którym zaskarżona uchwała nie obowiązywała. Dopiero podmioty składające nową deklarację w październiku 2021 r. będą mogły złożyć deklaracje w oparciu o dane za okres po wejściu w życie zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem 1 grudnia 2020 r., zaś przepisy uchwały Nr XXXVIII/1199/2020, którym zaskarżona uchwała nadała brzmienie, weszły w życie z dniem 1 kwietnia 2021 r. Sąd wskazał, że wprawdzie przepisy te odnoszą się do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należnej poczynając od 1 kwietnia 2021 r., jednakże dokonują one prawnej kwalifikacji stanów faktycznych istniejących przed tą datą i na tej podstawie modyfikują sytuację prawną właścicieli nieruchomości. Zdaniem Sądu skutki zaskarżonej uchwały sięgają de facto wstecz. Właściciele nieruchomości pozbawieni zostali przy tym możliwości dostosowania się do tych norm prawnych na skutek ich nieznajomości w całym okresie 12 miesięcy poprzedzających ich wejście w życie. W ten sposób zostało naruszone bezpieczeństwo prawne obywateli, którzy mają prawo działać w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała rażąco narusza zakaz retroaktywności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa wynikające z art. 2 Konstytucji RP stanowiąc, że § 1 pkt 2 uchwały nr XXXVIII/1199/2020 nadający brzmienie § 1a ust. 1 uchwały nr XXIV/671/2019, zgodnie z którym ilość zużytej wody jest ustalana jako średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – bez zastrzeżenia, że nie jest brany pod uwagę okres 12 miesięcy przed wejściem w życie uchwały nr XXXVIII/1199/2020 w brzmieniu ustalonym zaskarżoną uchwałą. Sąd stwierdził również, że Rada rażąco naruszyła art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stanowiąc w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, że przepis § 1a ust. 1 uchwały nr XXIV/671/2019 miałby uzyskać brzmienie dające możność wyboru w dowolny sposób 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Taki sposób określenia zasad ustalania ilości zużytej wody nie gwarantuje bowiem, że właściciele nieruchomości, w których jest zużywana taka sama ilość wody, będą ponosić opłatę w takiej samej wysokości. Sąd stwierdził również, że przepis § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy nadania nowego brzmienia przepisu § 1a ust. 1 uchwały nr XXIV/671/2019, nie został sformułowany w sposób wystarczająco precyzyjny i niebudzący wątpliwości co do treści normy prawnej w nim zawartej. Nie jest bowiem jednoznacznie określony sposób ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody oraz zakres sytuacji, w których takie średniomiesięczne zużycie wody winno być ustalane. Rada m.st. Warszawy w tym zakresie rażąco naruszyła wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę poprawnej legislacji. Jednocześnie Sąd stwierdził, że użycie określnika "zainstalowany" wobec wodomierza wody bezpowrotnie zużytej nie jest zatem przejawem niechlujstwa legislacyjnego, jak sugeruje Wspólnota, ale rezultatem przyjęcia przez ustawodawcę określonej konwencji pojęciowej. Zaskarżona uchwała, zdaniem Sądu, nie normuje problematyki instalacji wodomierzy mierzących zużycie wody bezpowrotnie zużytej. Wskazuje jedynie, że przy obliczaniu średniomiesięcznego zużycia wody nie uwzględnia się ilości wody bezpowrotnie zużytej w okresie przyjętym do obliczenia, ustalonej na podstawie wskazań dodatkowego wodomierza zainstalowanego na danej nieruchomości. Użycie liczby pojedynczej sugeruje, że ma to być jeden wodomierz dodatkowy. Wniosek, że może to być wyłącznie jeden wodomierz dodatkowy, wydaje się jednak zbyt daleko idący. Jednocześnie Sąd uznał, że w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c,p.g. określono metodę bazującą na ilości zużytej wody z danej nieruchomości, co oznacza całkowitą ilość wody z danej nieruchomości i Rada gminy – działając w ramach określonego w ustawie upoważnienia – nie jest uprawniona do modyfikacji tej metody. Sąd wskazał również, że przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. stanowi podstawę prawną dla ustalenia ilości zużytej wody również w odniesieniu do nieruchomości, na których nie ma wodomierza lub nie ma danych z wodomierza dla wystarczająco długiego okresu. Skoro nie ma danych określających ilość zużytej wody na nieruchomości, to siłą rzeczy konieczne jest oszacowanie ilości zużytej wody. Aby przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. nie był pusty, to należy uznać, że istnieje co najmniej jeden prawidłowy sposób wykonania kompetencji określonej w tym przepisie, to jest określenia sposobu oszacowania ilości zużytej wody. Skrótem myślowym jest stwierdzenie, że wykonanie tej kompetencji polega na określeniu wysokości opłaty jako ryczałtu. Sąd nie widział przy tym podstaw do kwestionowania określenia "jeden mieszkaniec w gospodarstwie domowym" użytego w końcowej części paragrafu 1a ust. 3 uchwały nr XXIV/671/2019 w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. We wcześniejszej części tego przepisu mowa jest bowiem o mieszkańcach zamieszkujących nieruchomości i właśnie ta liczba stanowi jeden z elementów szacunku ilości zużytej wody. Określenie "jeden mieszkaniec w gospodarstwie domowym" odnosi się natomiast do normy zużycia wody stanowiącej drugi element szacunku ilości zużytej wody. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 6k ust. 2a pkt 1 i 2 oraz art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim Rada m.st. Warszawy w zaskarżonej uchwale ustaliła, że w przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody, opłata za gospodarowanie odpadami stanowi opłatę stałą w wysokości 50,92 zł, (tj. iloczyn stawki 12,73 zł za 1 m3 oraz przyjętej przez Urząd m.st. Warszawy normy zużycia 4 m3), podczas gdy zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. w przypadku zastosowania metody uzależnionej od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość maksymalna opłata na jednego mieszkańca nie może przekroczyć 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzaInego na 1 osobę ogółem na mieszkańca, czyli kwoty 36,38 zł. Rada ustanawiając ten przepis nie mogła zatem naruszyć przepisu ustawy dotyczącego maksymalnej wysokości stawki opłaty, a tym bardziej maksymalnej stawki opłaty obowiązującej dla innej metody ustalenia opłaty, niż metoda wybrana przez Radę. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 6k ust. 1 i art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. poprzez nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych oraz dyskryminację ze względu na brak podłączenia do sieci kanalizacyjnej, brak wodomierza oraz liczbę dzieci w rodzinie.
Podsumowując Sąd stwierdził, że wprowadzona przez § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały zmiana brzmienia § 1 pkt 2 uchwały Nr XXXVIII/1199/2020 w odniesieniu do § 1a ust. 1 i 2 uchwały nr XXIV/671/2019 rażąco narusza prawo. Wprowadzona przez § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały zmiana brzmienia § 1 pkt 2 uchwały Nr XXXVIII/1199/2020 w odniesieniu do § 1a ust. 3 uchwały nr XXIV/671/2019 nie narusza prawa. Ścisły związek ze sobą wszystkich zmian wprowadzonych na mocy § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały sprawia jednak, że konieczne jest stwierdzenie nieważności przepisu § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały również w tym zakresie, w jakim nadaje on nowe brzmienie przepisowi § 1 pkt 2 uchwały nr XXXVIII/1199/2020 w zakresie dotyczącym przepisu § 1a ust. 3 uchwały nr XXIV/671/2019. Pozostałe przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają prawa i mogą istnieć w obronie prawnym pomimo stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Stołecznego Warszawy zaskarżając wyrok w części co do: 1) stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 Uchwały (pkt 1 sentencji); 2) zasądzenia od m. st. Warszawy zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz poszczególnych Skarżących (pkt 3 sentencji).
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie:
1. art. 6j ust. 3e ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021., poz. 888 z późn. zm.) oraz art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994. Nr 124, poz. 607) poprzez przyjęcie, że Rada Miasta ustalając w Uchwale zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może odwoływać się do danych dotyczących zużycia wody z danej nieruchomości za okres sprzed dnia wejścia w życie Uchwały z uwagi na naruszenie w ten sposób zakazu retroaktywności norm prawnych;
2. art. 6j ust. 3e ucpg w związku z art. 4 ust. 2 i 4 EKSL oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Rada Miasta ustalając w uchwale zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może pozostawić właścicielom nieruchomości swobody wyboru jednego z przewidzianych przez Radę Miasta okresów rozliczeniowych, z uwagi na naruszenie w ten sposób zasad prawidłowej legislacji;
3. art. 6j ust. 2a ucpg poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy Rada Miasta w zaskarżonej uchwale nie dokonała różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalając jednolitą stawkę opłaty;
4. art. 6j ust. 3e ucpg w związku z art. 4 ust. 2 i 4 EKSL poprzez przyjęcie, że Rada Miasta ustalając w uchwale zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może określić ilości odliczanej wody na określone cele.
2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w części dotyczącej uzasadnienia pkt 1 sentencji orzeczenia w sposób niezgodny z ww. przepisem, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia na czym polegać ma w niniejszej sprawie "retroaktywne" działanie uchwały uzasadniające stwierdzenie jej częściowej nieważności;
2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 1372) poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek, a w konsekwencji poprzez stwierdzenie nieważności wskazanych w zaskarżanym wyroku przepisów uchwały, w sytuacji w której są one zgodne z przepisami prawa (nie naruszały prawa w sposób istotny uzasadniający stwierdzenie ich nieważności) - zarówno u.c.p.g., jak i u.s.g.;
3. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji poprzez nieoddalenie skarg, w sytuacji, w której zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Rada wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 sentencji i oddalenie skarg w tym zakresie; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 3 lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 sentencji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Rady według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 4) rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa F. w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych.
Wyrokiem z dn. 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 5039/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok z 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 332/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozstrzygnął w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie uzasadnił w sposób niezbędnie pełny, wnikliwy, wyczerpujący i przekonujący przyjętej tezy o niedopuszczalnej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski) retroaktywności § 1 pkt 1 analizowanej Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. (w dalszym tekście dotyczącym stanowiska NSA: Uchwała). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest w istocie jednoznaczne i prawidłowo uzasadnione, a więc nie jest bezbłędne.
Po pierwsze, nie wynika z niego, czy równość wysokości opłaty rozważana być powinna od odniesieniu do każdego zobowiązanego do jej uiszczenia, czy równość opłaty należy analizować w relacji do: konkretnej nieruchomości, grupy nieruchomości, spółdzielni mieszkaniowej, wspólnoty mieszkaniowej, miasta.
Po wtóre, Sąd pierwszej instancji nie przykłada wagi do tego, że podmioty prawa są w spornej Uchwale traktowane równo – w tym kontekście, że dotyczy ich ten sam system obliczania zużycia wody: za okres kolejnych 6 miesięcy przypadający w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty, po trzecie, że każdy z pomiotów posiadałby prawo wyboru wzmiankowanych 6 kolejnych miesięcy, po czwarte, faktyczne zużycie wody w relacji do każdego korzystającego z wody jest lub co najmniej może być różne, po piąte, system wyboru miesięcy i mierzenia zużytej wody stanowić może w grupie objętych tymi samymi zasadami sposób optymalizacji opłat, który może mieć również wpływ na zużycie wody.
Wszystkie te względy i okoliczności nie zostały dostatecznie uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji wywodzi również, że: Jeżeli, jak wynika z zaskarżonej Uchwały, podstawą do obliczenia ilości zużytej wody są wskazania wodomierza głównego, a odczyt wskazań wodomierza jest dokonywany rzadziej niż co miesiąc, i przy tym można wybrać dowolnie jeden z okresów składających się z sześciu miesięcy, to konieczne jest określenie sposobu ustalenia ilości zużytej wody w takim okresie sześciu miesięcy, który nie rozpoczyna się i nie kończy dokonaniem odczytu wodomierza głównego. Zaskarżona uchwała nie przewiduje jednak innego sposobu ustalania ilości zużytej wody, niż odczyt wskazania wodomierza głównego.
Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że z nałożenia na adresatów Uchwały obowiązkowego prawa złożenia deklaracji w przedmiocie spornych niniejszym opłat wynika, że powstają one na zasadzie samoobliczenia w relacji do miesięcy nie zaś do dni, które składają się na okres miesiąca, co ewentualnie doprowadzić by mogło do zwielokrotnienia okresów 6 miesięcy, stanowiących czasową podstawę wskazywania zużycia wody, zgodnie z § 1 ab initio Uchwały. Stanowiska Sądu można się wprawdzie na różny sposób domyślać albo też je interpretować, jednakże jest to niewystarczające dla zgodnego z prawem załatwienia sprawy i przekonującego, pełnego, bez wątpliwości wyjaśnienia wyroku stronom, jak również sądowi administracyjnemu drugiej instancji, jeżeli od wyroku wniesiona zostanie skarga kasacyjna. Refleksja ta może odnosić się w ogólności do całości zaskarżonego wyroku, ale w szczególności do wywodów Sądu pierwszej instancji w zakresie problematyki "wody bezpowrotnie zużytej". Stanowisko Sądu pierwszej instancji można w tym przedmiocie interpretować jako negatywne w relacji do regulacji Uchwały - z nietożsamych, różnie uzasadnionych powodów, na przykład: 1/że Sąd uznaje § 1 ppk. 2 jako zbędny, lub jako niepotrzebną regulacje szczególną – wobec ustawowego unormowania tego zagadnienia, 2/ że Sąd zarzuca Uchwale niewyjaśnienie lub błędne określenie pojęcia wody bezpowrotnie zużytej, 3/ że, zdaniem Sądu, Uchwała bezpodstawnie odstąpiła od jednoznacznej regulacji zakładania liczników dodatkowych bądź obliczania wody w przypadku braku licznika dodatkowego.
W podsumowaniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał, zgodnym z wymogami i standardami wynikającymi z art. 141§ 4 p.p.s.a. uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, niedozwolonego – w myśl zasad konstytucyjnego państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski) – działania analizowanego prawa wstecz. Rozważenie wskazanych powyżej pozostałych spornych zagadnień sprawy dotknięte jest, jak wcześniej uzasadniono, naruszeniem art. 141§ 4 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz mogło pozostawić w niepewności strony niniejszego postępowania, w szczególności Radę Miasta zobowiązaną do zgodnego z prawem uregulowania metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Znaczenie skonstatowanych naruszeń art. 141§ 4 p.p.s.a. jest poważne również w kontekście zmieniających się unormowań obowiązującego prawa oraz wielości orzeczeń sądów administracyjnych w analizowanym przedmiocie – przypomnieć warto, że na tym samym posiedzeniu, na którym zapadł uzasadniany niniejszym wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał trzy (takie same lub zbliżone) sprawy uchwał Rady Miasta Stołecznego Warszawy.
W piśmie oznaczonym datą [...] listopada 2022 r. Rada Miasta podtrzymała w całości swoje stanowisko wyrażone w sprawie, tak na etapie postępowania przed WSA w Warszawie, jak i argumentację co do kwestii materialnoprawnych, przedstawioną na etapie postępowania kasacyjnego – zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, także niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na ich aktualność na obecnym etapie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje.
Zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, a podniesione w skargach zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę obowiązany był uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w sprawie przez NSA w wyroku z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 5039/21.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Przy czym rozstrzygając daną sprawę sąd na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., który nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Podstawy stwierdzenia nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z kolei z art. 91 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Przypomnieć także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 105-106).
Tym samym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g.
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia oraz oceny legalności jest uchwała Rady m.st. Warszawa z dnia 26 listopada 2020 r. nr XL/1254/2020 w sprawie zmiany uchwały nr XXXVIII/1199/2020 zmieniającej uchwałę nr XXIV/671/2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności. Została ona podjęta na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 i 4a oraz art. 6j ust. 1 pkt 2, ust. 3b i 3e u.c.p.g.
Zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Wynika to wprost m.in. z przepisu art. 6c ust. 2 u.c.p.g., który stanowi, że rada gminy może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Natomiast na podstawie art. 6c ust. 1 tej ustawy, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Co prawda w art. 6c ust. 1 ustawodawca nakazując gminom zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, nie wskazuje, w jakiej formie ma to nastąpić, tym niemniej z wykładni systemowej przepisu nie budzi wątpliwości, że następuje to w analogicznej formie, jak wskazana w art. 6c ust. 2 u.c.p.g., tj. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Na marginesie trzeba zauważyć, że w ustawie o czystości i porządku w gminach ustawodawca posługuje się obok wyrażenia "uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego" wyrażeniem "uchwała" (art. 6c, art. 6j, art. 6k), przy czym w obu przypadkach dotyczy to uregulowań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości wprowadzenia przez zaskarżoną uchwałę zmian w uchwale Nr XXXVIII/1199/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności.
W pierwszej kolejności Sąd, mając również na uwadze wnioski Rady o odrzucenie skarg, obowiązany był do oceny legitymacji Skarżących do wniesienia skarg. Podkreślić w tym miejscu należy, że Rada kierując skargę kasacyjną do Naczelnego nie zakwestionowała uznania przez tut. Sąd (w wyroku z dn. 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 332/21) uprawnienia Skarżących do złożenia skargi na zaskarżoną uchwałę (ani argumentacji tut. Sądu zaprezentowanej w tym wyroku, która zostanie przedstawiona poniżej), a jedynie w ten sposób i na tamtym etapie postępowania Rada mogła skutecznie zwalczać wyrażoną w tym zakresie, w uzasadnieniu powyższego wyroku, negatywną dla siebie ocenę prawną w tym zakresie. Sąd obecnie orzekający w sprawie był zobowiązany do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprawie ponownie jako, że wyrok w sprawie o sygn. akt III SA/WA 332/21 został uchylony w całości.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dla porządku wskazać jeszcze należy, że w niniejszej sprawie przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. znajdował zastosowanie w jego aktualnym brzmieniu, ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 26 listopada 2020 r., a więc po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Aktualnie, inaczej niż przed ww. nowelizacją, nie jest natomiast wymagane uprzednie spełnienie warunku bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowania w związku z tym określonego terminu do wniesienia skargi.
W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 47/04). Tak więc skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, bowiem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., II OSK 3339/17).
Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem.
Samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, stąd uchwała czy zarządzenie organu gminy nie mogą naruszać jej interesu prawnego, który miałby swoje źródło w tym członkostwie. Dopiero przełożenie skutków uchwały na konkretną osobistą sytuację danej osoby może powodować zaistnienie po jej stronie interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Tak więc zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana uchwała naruszając prawo jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Sąd stwierdza, że wszyscy Skarżący posiadają interes prawny w rozpoznawanej sprawie, ponieważ jako właściciele nieruchomości są zobligowani do uiszczania na rzecz gminy m.st. Warszawa opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy.
Przez właścicieli nieruchomości rozumie się w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g.). Dodać należy, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową (art. 2 ust. 3 u.p.c.g.).
Spółdzielnia Mieszkaniowa "P.", Spółdzielnia Mieszkaniowa "S.", [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa oraz Wspólnota Mieszkaniowa F. bezspornie władają nieruchomościami, na których zamieszkują mieszkańcy, a zatem są obowiązane do wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. K. Z. i T. Z. są współwłaścicielami nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, i z tego tytułu są zobligowani do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Interes prawny Skarżących w rozpoznawanej sprawie jest aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczy bezpośrednio sfery prawnej Skarżących.
Niewątpliwie postanowienia skarżonej uchwały dotyczą obowiązków Skarżących. Skarżona uchwała dokonuje modyfikacji obowiązków Skarżących w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi poprzez uzależnienie wysokości tej opłaty od zużycia wody na nieruchomości oraz określenie zasad ustalania wysokości zużycia wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty.
Sąd stwierdza, że Skarżący są uprawnieni do wniesienia skarg na uchwałę nr XL/1254/2020 Rady m.st. Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. Sąd rozpoznał zatem skargi uznając, że – wbrew stanowisku Rady - skargi nie zasługiwały na odrzucenie.
Przystępując do oceny zarzutów skarg przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie zaś z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
Na podstawie art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie do art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec.
Zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Przy czym, na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Stosownie zaś do art. 6j ust. 2a u.c.p.g., rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.
Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6k ust. 2 u.c.p.g., rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
Z kolei na podstawie art. 6k ust. 2a pkt 2 u.c.p.g., rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc, w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. - 0,7% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za m3 zużytej wody.
Zgodnie z art. 6r ust. 1 u.c.p.g., opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. W myśl art. 6r ust. 1aa u.c.p.g., środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Na podstawie art. 6r ust. 2 u.c.p.g., z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługi administracyjnej tego systemu; edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi. Ponadto gmina z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi może pokryć koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami (art. 6r ust. 2aa u.c.p.g.), jak również koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (art. 6r ust. 2b u.c.p.g.). Ustawa zastrzega ponadto, że środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina wykorzystuje na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2a, 2aa i 2b, a także kosztów wyposażenia terenów przeznaczonych do użytku publicznego w pojemniki lub worki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, ich opróżnianie oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz organizacji i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów (art. 6r ust. 2c u.c.p.g.).
Po zwięzłym przedstawieniu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy przejść do oceny zarzutów postawionych w skargach.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." zarzuciła naruszenie art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP oraz art. art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim miesięcznie ponoszona opłata za gospodarkę odpadami jest uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." zarzuciła naruszenie art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim miesięcznie ponoszona opłata za gospodarkę odpadami jest uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." zarzuciła również naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz (zakaz retroakcji) i ochrony zaufania jako fundamentalnych zasady demokratycznego państwa prawa w zakresie, w jakim skutki zaskarżonych uchwał sięgają de facto wstecz, obejmując swoim działaniem okres sprzed ich wejścia w życie. Wspólnota Mieszkaniowa F. zarzuciła naruszenie zasady lex retro non agit nie wskazując przepisu, z którego ta zasada wynika. Stwierdziła, że zasada ustalania ilości zużytej wody na podstawie danych za okres sprzed wejścia w życie uchwały zmienianej jest niesprawiedliwa i narusza zasady równego traktowania. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszający interesy w toku oraz retroaktywny charakter zaskarżonej uchwały. Skarżący K. Z. i T. Z. zarzucili naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisu tego wynika zasada niedziałania prawa wstecz (zakaz retroaktywności prawa) poprzez uzależnienia wysokości opłaty od okoliczności faktycznych, które zaszły przed wejściem w życie skarżonej uchwały.
Zdaniem Sądu rozpoznającego ponownie sprawę nie było podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale polegającego na tym, że opłata za gospodarkę odpadami została uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody, zaskarżona uchwała nie narusza również zakazu retroaktywności. Ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o dane historyczne stanowi element konstrukcyjny tzw. metody wodnej. Rada Miasta nie nakazała również stosować nowo ustanowionych norm do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. Zaskarżona uchwała nakłada bowiem określone obowiązki wyłącznie na przyszłość. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku o sygn. akt III FSK 5039/21 "przedmiotem sporu nie jest kazus – przypadek - obłożenia daniną publiczną ustanowioną nowym prawem "średniomiesięcznego" zużycia wody w określonym czasie poprzedzającym uchwalenie tego prawa. Rada Miasta wykorzystała "metodę historyczną": "na potrzeby ustalenia wysokości opłaty"(...)".
Na wstępie rozważań należy wskazać na podstawowe zasady gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, opartego na metodzie uzależniającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody z danej nieruchomości. I tak, zgodnie z powołanym już powyżej art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje:
1) w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec;
2) w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne.
Zobowiązanie w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje z mocy prawa; co istotne - niezależnie od terminu oraz częstotliwości uiszczania - ma zasadniczo charakter miesięczny. Zobowiązany składając stosowną deklarację dla potrzeb opłaty, jednocześnie deklaruje wysokość zobowiązania miesięcznego w opłacie, które następnie bez wezwania przez organ podatkowy, wypełnia samodzielnie w stosownym terminie płatności (zakreślonym uchwałą Rady Miasta).
Stosownie do art. 6m ust. 1 u.c.p.g., właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Opłata w tak określonej wysokości obowiązuje za kolejne miesiące do czasu korekty deklaracji lub zmiany stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (chyba że uprzednio nastąpi - stosownie do art. 6o u.c.p.g. - jej wymiar przez organ podatkowy).
W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - w tym zmiany metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych, powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana (art. 6m ust. 2 u.c.p.g.).
Tym samym, założeniem ustawodawcy jest, że deklaracja zmianowa zostanie złożona dopiero po zakończeniu miesiąca, w którym nastąpiła zmiana. Rada Miasta trafnie argumentowała, że celem powyższej regulacji jest objęcie deklaracją zmianową wszystkich ewentualnych zmian powstałych w danym miesiącu (np. przykładowo w przypadku wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależnione od liczby mieszkańców deklaracja zmianowa objąć ma wszystkie zmiany - in plus oraz in minus - jakie nastąpiły w całym miesiącu). Cel i zakres tej regulacji w tożsamym zakresie odnieść należy do wszystkich metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie można zatem różnicować zakresu tego przepisu, sposobu jego wykładni oraz skutków w zależności od wybranej przez radę gminy metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Składana przez właścicieli nieruchomości deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie musi być składana co miesiąc, lecz jedynie w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości. Wyjątek od tej zasady dotyczy wyłącznie zmiany stawki opłaty, kiedy to organ wykonawczy gminy zobowiązany jest przesłać właścicielowi nieruchomości zawiadomienia o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyliczonej jako iloczyn nowej stawki opłaty i danych podanych w deklaracji. Podkreśla to cel ustawodawcy, który stara się unikać zbyt częstego składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości, co wpływa na koszty administracyjne systemu, przekładające się na wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Właściciel nieruchomości składając deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zobowiązany jest zastosować wybraną przez radę gminy metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określone przez radę gminy stawki tej opłaty.
Zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania uchwały) opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszczana przez właścicieli nieruchomości zamieszkanych może być ustalona w oparciu o:
1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość,
2) ilość zużytej wody z danej nieruchomości,
3) powierzchnię lokalu mieszkalnego,
4) gospodarstwo domowe.
Rada Miasta trafnie zwróciła uwagę (w ramach niniejszej sprawy i spraw "bliźniaczych" uchwał zaskarżonych do tut. Sądu), że cechą wspólną wszystkich czterech ww. metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest ich brak powiązania z ilością odpadów komunalnych wytwarzanych bezpośrednio na danej nieruchomości. Tym samym ilość odpadów wytworzonych na danej nieruchomości nie wpływa wprost na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Jednocześnie zgodnie z art. 6j ust. 3e u.c.p.g., w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. metody uzależnionej od ilości zużytej wody z danej nieruchomości), rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa (obligatoryjnie) zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Rację ma Rada Miasta wskazując, że także w tym zakresie - biorąc pod uwagę zakres odesłania zawartego w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. - chodzi o zasady ustalania ilości zużytej wody z danej nieruchomości (nie stawki opłaty).
Należy w tym miejscu przytoczyć, że przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. został dodany do ustawy o utrzymaniu czyści i porządku w gminach na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r., poz. 1579 z późn. zm.). Propozycja powyższej zmiany została zgłoszona na etapie prac senackich. Z przebiegu dyskusji na posiedzeniu komisji senackich jednoznacznie wynikało, że celem proponowanych zmian było doprecyzowanie dotychczasowej regulacji ustawowej. Jak wskazał uczestniczący w posiedzeniu komisji przedstawiciel Związku Miast Polskich RP oraz Związku Gmin Wiejskich RP "jest to zmiana techniczna, mająca na celu doprecyzowanie rozwiązania, które funkcjonuje od 2011 r." (zapis stenograficzny ze wspólnego posiedzenia senackiej Komisji Środowiska (142.) oraz senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej (210.) 9 lipca 2019 r.; dostępne on-line:
https://www.senat.gov.pI/download/gfx/senat/pl/senatkomisjeposiedzenia/8309/stenogram/142sw_egz_3_2.pdf str. 23). Charakter doprecyzowujący dotychczasowe regulacje potwierdził podczas posiedzenia także osobiście Minister Środowiska .
Ostatecznie w uchwale Senatu RP z 12 lipca 2019 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw zaproponowano dodanie do ustawy o utrzymaniu czyści i porządku w gminach przepisu zgodnie z którym "w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (od ilości zużytej wody z danej nieruchomości), rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1 (uchwała w sprawie metody i stawki), określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Senat uzasadniając przedmiotową propozycję wskazał, że "w trakcie prac nad ustawą podnoszono, że gminy nie mają upoważnienia do określenia sposobu obliczania zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi kalkulowanej na podstawie zużycia wody. Comiesięczne odczytywanie stanu liczników jest metodą niepraktyczną i uniemożliwia uwzględnienie specyficznych potrzeb gmin i właścicieli nieruchomości. Dlatego Senat postanowił uchwalić poprawkę (...)"
(https://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/E1435ED3CF5FCB69C1258438003E8838/%24File/3635.pdf).
Jednoznacznie potwierdza to, że ilość zużytej wody ustalana jest w oparciu o zużycie historyczne za okres (wskazany przez radę gminy) poprzedzający złożenie przez właściciela nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Powyższa poprawka Senatu została przyjęta przez Sejm i znalazła się z ustawie nowelizującej z 2019 r. Podkreślić należy, że jej wejście w życie 6 września 2019 roku znacząco zdezaktualizowało orzecznictwo - tak organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych - dotyczące uchwał podejmowanych przed 6 września 2019 roku, w którym kwestionowano możliwość określania przez radę gminy zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby określania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Zakres art. 6j ust. 3e u.c.p.g. został następnie doprecyzowany na skutek wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1648). Jakkolwiek nowelizacja ta została uchwalona i weszła w życie po podjęciu przez Radę Miasta zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, to należy zgodzić się w tej sprawie z Radą Miasta, że jej zakres i cel ma istotne znaczenie dla zrekonstruowania norm prawnych stanowiących podstawę podjęcia kontrolowanej w niniejszej sprawie uchwały.
W wyniku ww. nowelizacji art. 6j ust. 3e u.c.p.g. otrzymał brzmienie:
W przypadku:
1) wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2,
2) wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 2 (tj. metody od gospodarstwa domowego), i zróżnicowania stawki opłaty ze względu na ilość zużytej wody w gospodarstwie domowym,
3) ustalenia opłaty na podstawie ust. 3a (tj. w przypadku nieruchomości niezamieszkanych, na której są świadczone usługi hotelarskie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych)
- rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa sposób ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku braku wodomierza lub w przypadku nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody, lub odliczania wody zużytej na określone cele.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem Rady Miasta, że tym samym ustawodawca doprecyzował, iż sposób ustalania (przed nowelizacją z 23 września 2021 r.: zasady ustalania) ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obejmuje:
- sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku braku wodomierza;
- sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych (historycznych) dotyczących ilości zużytej wody;
- sposób odliczania wody zużytej na określone cele.
Projektodawcy powyższych zmian wskazali wprost w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy nowelizującej, że ."Doprecyzowano (...) kwestię naliczania stawki opłaty w przypadku wyboru metody naliczania tej opłaty od ilości zużytej wody. Powyższa zmiana nie stanowi nowego rozwiązania, tylko służy doprecyzowaniu już istniejących rozwiązań, w związku wątpliwościami dotyczącymi ich stosowania" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw dostępne pod adresem - https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=1275 ).
Podkreśla to posłużenie się przez ustawodawcę przy wprowadzaniu nowego brzmienia art. 6j ust. 3e u.c.p.g. zwrotem "w szczególności", który zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej, wskazuje na przykładowy element wyliczenia. Tym samym, mając na względzie literalną wykładnię przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ich wykładnię historyczną, niewątpliwe ilość zużytej wody z danej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odnosi się do danych historycznych (za okres miniony) a nie do danych bieżących (za dany miesiąc).
Podsumowując powyższe rozważania podkreślić należy, że ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o dane historyczne jest zatem ustawowym elementem konstrukcyjnym tzw. metody wodnej, który nie może być zmodyfikowany przez prawodawcę lokalnego. Trafnie Rada Miasta argumentowała, że zastosowana przez ustawodawcę konstrukcja nakazuje zawsze odwoływać się do danych poprzedzających złożenie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku zmiany dotychczasowej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na tzw. metodę wodną będą to zawsze dane historyczne sprzed wejścia w życie uchwały dokonującej zmiany metody. Skoro bowiem zmiana metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami zobowiązuje właściciela nieruchomości do złożenia nowej deklaracji w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana, to pomiędzy datą wejścia w życie tej uchwały, a złożeniem deklaracji zmianowej mija maksymalnie jeden miesiąc i 10 dni (w przedmiotowej sprawie metoda wodna została wprowadzona z 1 kwietnia 2021 roku, co oznacza złożenie deklaracji zmianowych do 10 maja 2021 roku).
Nie sposób przy tym przyjąć, aby w takiej sytuacji podstawą ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi było wyłącznie zużycie wody za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana metody. Oznaczałoby to bowiem, że wszyscy muszą stosować rozliczenia oparte na ryczałtowej ilości zużytej wody, co stanowiłoby zaprzeczenie istoty tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (rozliczenie w oparciu o wartości ryczałtowe winno być traktowane jako wyjątek). Zatem ilość zużytej wody, z uwagi na konstrukcję ustawową, zawsze odnosić się będzie, przy zmianie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do danych historycznych z okresu poprzedzającego wejście w życie uchwały.
Należy zatem zgodzić się ze stawiskiem Rady Miasta, że tak przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja prawna oznacza, iż właściciele nieruchomości w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach muszą liczyć się z możliwością zmiany przez radę gminy wcześniej wybranej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wprowadzenie w tym zakresie metody nowej, nawiązującej do innej zmiennej wpływającej na wysokość tej opłaty. Tym samym zmiana decyzji rady gminy w tym zakresie (zmiana metody) nie może być traktowana jako "zaskoczenie" dla właściciela nieruchomości, który ma możliwość zmianę tą przewidzieć. Rada gminy jest zatem władna zmienić metodę od liczby mieszkańców na metodę wodną i odwołać się do historycznych danych dotyczących ilości zużytej wody, tak samo jak może odejść od metody wodnej i wprowadzić np. rozliczenie powierzchniowe (od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego) odwołując się w tym zakresie od posiadanej przez właścicieli nieruchomości powierzchni lokali nabytych przed dniem wejścia w życie uchwały zmieniającej metodę.
W rezultacie nie można przy tym uznać, aby odwołanie się w zaskarżonej uchwale do kryterium wodnego - znanego właścicielom nieruchomości w oparciu o ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - stanowiło naruszenie przepisów Konstytucji RP czy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Brak jest podstaw w tym zakresie - podobnie jak w przedmiotowej sprawie – do sformułowania zarzutu "zaskoczenia" właścicieli nieruchomości nowym rozwiązaniem
i uniemożliwienie im dostosowania swoich zachowań (w tym decyzji zakupowych dotyczących nieruchomości) do wybranej przez radę gminy metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Nie można zatem podzielić zarzutów skarżących, że w analizowanej sprawie występuje sytuacja, w której organ wprowadza nową, nieznaną właścicielom nieruchomości, metodę, wprowadzoną nadto w sposób zaskakujący przez ustawodawcę, a następnie zastosowaną przez Miasto Stołeczne Warszawa.
Podkreślić jednocześnie należy, że powyższą sytuację należy jednoznacznie odróżnić od sytuacji będących przedmiotem rozważań przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach powołanych w uzasadnieniu uchylonego w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie, które niewątpliwie dotyczyły wprowadzanych zmian w ustawach, nie zaś w aktach wykonawczych podjętych czy wydanych na podstawie przepisów ustawy (m. in., wyrok TK z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08 (OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 157), wyrok TK z 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 155), wyrok TK z 16 marca 2017 r. sygn. Kp 1/17, OTK-A 2017/28), wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39).
Czym innym jest bowiem uchwalenie nowych przepisów ustawowych (do czego odnosił się Trybunał Konstytucyjny w ww. wyrokach), a czym innym zmiana przepisów wykonawczych w ramach niezmienionych, znanych właścicielom nieruchomości od wielu lat, przepisów ustawy. Słusznie zatem Rada Miasta wywodziła, że właściciele nieruchomości mogli racjonalnie przewidywać podjęcie przez ten organ uchwały zmieniającej metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dotyczy to zarówno przejścia z metody od mieszkańca na metodę wodną, jak i ewentualne przejście w przyszłości z metody wodnej na inną - przewidzianą wprost w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - metodę. Także taka zmiana oznaczająca ustalanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - w oparciu np. o powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego - nie będzie stanowiła naruszenia przepisów ustawy.
Zgodzić się też należy z Radą Miasta, że zmiana metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i powiązanie jej z ilością zużytej wody z danej nieruchomości nastąpiło z uwagi na ważny interes publiczny, polegający na uszczelnieniu gminnego systemu odpadowego i objęcia nim wszystkich rzeczywistych wytwórców odpadów komunalnych na terenie Miasta Stołecznego Warszawy. Wprowadzenie tzw. metody wodnej miało na celu przeciwdziałanie zjawisku (określanego w ekonomii) tzw. pasażera na gapę (ang. free rider problem), polegającego na korzystaniu z usług publicznych bez partycypowania w związanych z tym kosztach. Zjawisko to jest szczególnie dostrzegalne w przypadku dużych ośrodków miejskich cechujących się znaczną migracją ludności. Rozwiązanie to pozwala także na realizację zasady samobilansowania się systemu odpadowego wykluczającej - poza określonymi przez prawo przypadkami - subsydiowania gminnych systemów odpadowych.
Istotne przy tym jest także to, że ustawa nie określa jaki okres historyczny powinien być podstawą ustalenia ilości użytej wody z danej nieruchomości, pozostawiając elastyczność radzie gminy, która winna kierować się w tym zakresie uwarunkowaniami lokalnymi. Ustawodawca nie określa także szczególnych zasad kształtowania okresu vacatio legis w przypadku uchwał rad gmin wprowadzających poszczególne metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Co więcej, przyjąć należy, że ustawodawca w pełni akceptuje tym zakresie podstawowe zasady kształtowania okresu vacatio legis dla uchwał podejmowanych w sprawach ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Świadczy o tym jednoznacznie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (opublikowana w Dzienniku Ustaw z 8 września 2021 roku) nakazująca dostosować dotychczasowe uchwały rad gmin, w których dokonano wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości, do znowelizowanych przepisów w terminie nie dłuższym niż do 31 grudnia 2021 r. Radom gmin pozostawiono więc na przygotowanie, przeprocedowanie i ogłoszenie nowych uchwał w tym zakresie niewiele ponad
3 miesiące.
Odnosząc się do niniejszej sprawy, niewątpliwie opłata obliczana i uiszczana w oparciu o ilość zużytej wody dotyczyć miała wyłącznie miesięcy następujących po wejściu w życie nowych uchwał wprowadzających tzw. metodę wodną. Za miesiące poprzedzające wejście w życie zaskarżonej uchwały właściciele nieruchomości zobowiązani byli rozliczać się na zasadach dotychczasowych. Tzw. metoda wodna bazując na stanach faktycznych kształtujących się w przeszłości, określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyłącznie na przyszłość. Historyczna ilość zużytej wody - podobnie jak ilość mieszkańców, ilość gospodarstw domowych, czy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego - jest jednym z przewidzianych przez ustawodawcę (znanym właścicielom nieruchomości) nośników wartości wpływających na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W konsekwencji należało uznać, że zaskarżona uchwała określająca sposób ustalania ilości zużycia wody w związku z wprowadzeniem nowej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (wprowadzonej uchwałą nr XXXVIII/1199/2020 Rady Miasta z dnia 15 października 2020 r.), nie kreuje ani obowiązku uiszczenia nowej opłaty za miesiące poprzedzające jej wejście w życie, ani nie nakazuje zastosowania nowych metody i stawek do obliczenia opłaty za miesiące minione (poprzedzające jej wejście w życie). W szczególności, właściciele nieruchomości nie mają obowiązku dokonywania korekt uprzednio złożonych deklaracji. Organ podatkowy wydający zaś decyzje administracyjne dotyczące opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres poprzedzający wejście w życie uchwał Rady Miasta wprowadzających tzw. metodę wodną nie może stosować nowych rozwiązań (w tym nowej metody), lecz zobowiązany jest stosować metodę obowiązującą w okresie, za który wydawana jest decyzja.
Tym samym wejście w życie zaskarżonej uchwały nie rozciąga jej skutków prawnych na zdarzenia prawne zaistniałe wcześniej. Nie dochodzi zatem do naruszenia jakichkolwiek praw słusznie nabytych przez właścicieli nieruchomości w okresie poprzedzającym wejście w życie uchwały wprowadzającej nową metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zmiana metody nie skutkuje bowiem wyższą opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wcześniejszy, gdy obowiązywała inna (wcześniejsza) metoda. Nie doszło również do naruszenia interesów w toku, skoro adresaci wskazanej normy prawnej musieli liczyć się z możliwością zmiany przez radę gminy wcześniej wybranej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wprowadzenie w tym zakresie metody nowej, nawiązującej do innej zmiennej wpływającej na wysokość tej opłaty.
Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że nie było podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale polegającego na tym, że opłata za gospodarkę odpadami została uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody, zaskarżona uchwała nie narusza również zakazu retroaktywności. Zaskarżona uchwała została opublikowana w dn. 27 listopada 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 11641), jednocześnie zasady nią wprowadzone miały być stosowane od 1 kwietnia 2021 r. (w związku z przesunięciem daty wejścia w życie zmienianej zaskarżoną uchwałą uchwały nr XXXVIII/1199/2020 – zgodnie z nadawanym zaskarżoną uchwałą brzmieniem §3 ust. 2 uchwała nr XXXVIII/1199/2020 miała wejść w życie 1 kwietnia 2020 r., zamiast, jak pierwotnie uchwalono, 1 grudnia 2020 r.). Co oznacza, że zachowano odpowiednie vacatio legis. Tym samym podnoszone w tym zakresie zarzuty należało uznać za niezasadne.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." zarzuciła, że przepis § 1a ust. 1 uchwały nr XXXVIII/1199/2020 w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały jest niejasny. Skarżąca Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad ustanawiania opłat i uchwalenie przez organ sposobu ustalenia ilości zużycia wody poprzez przyjęcie jako właściwego rozwiązania zużycia wody za okres 6 miesięcy z pominięciem zasadniczej informacji, które 6 miesięcy z przyjętego okresu 12 miesięcy są właściwe celem ustalenia ilości zużytej wody, stanowiącej podstawę do wyliczenia należnej opłaty. Spółdzielnia podniosła, że zaskarżona uchwała nie określa, które 6 miesięcy w przyjętym okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowi wyznacznik do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody. Powołała się na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 20 lutego 2020 r., nr 6/36/2020 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2020 r., poz. 1469), zgodnie z którą pozostawienie wspólnotom czy spółdzielniom mieszkaniowym możliwości wyboru okresu zużycia wody w zależności od własnego uznania stanowi naruszenie art. 6j ust. 3e u.c.p.g.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." zarzuciła naruszenie art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim przyjęte przez Radę m.st. Warszawy regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale nie określają, które 6 miesięcy w przyjętym okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowi podstawę do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody, co powoduje, że zarządcy nieruchomości mają możliwość wskazania dowolnego okresu stanowiącego podstawę do ustalenia zużycia wody. Skarżąca Spółdzielnia na poparcie swej argumentacji również przywołała ww. uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 20 lutego 2020 r., nr 6/36/2020.
[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." zarzuciła naruszenie art. 6j ust. 3e u.c.p.g. oraz art. 84 i art. 217 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych w zakresie, w jakim zaskarżone uchwały wprowadzają zupełnie niezrozumiały dla członków Spółdzielni sposób ustalania ilości zużytej wody będącej podstawą do wyliczenia należnej opłaty, który to sposób nie określa, które z 6 kolejnych miesięcy w przyjętym okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowią wyznacznik do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody.
Skarżący K. Z. i T. Z. zarzucili naruszenie art. 2 w zw. z art. 94 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika zasada określoności prawa oraz zakaz delegacji przez organ samorządu terytorialnego kompetencji do ustalania treści obowiązków, które powinny być określone w aktach prawa miejscowego na inne podmioty poprzez uprawnienie podmiotów obowiązanych na podstawie skarżonej uchwały do samodzielnego wyboru, które spośród ostatnich 12 miesięcy będą brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłaty.
Zdaniem Sądu obecnie orzekającego w sprawie, niezasadne są zarzuty skarg, zgodnie z którymi Rada Miasta wprowadzając w uchwale możliwość samodzielnego wyboru przez właściciela nieruchomości jednego z siedmiu przewidzianych uchwałą okresów rozliczeniowych, w oparciu o które należy ustalić ilość zużytej wody z danej nieruchomości, naruszyła zasadę prawidłowej legislacji. Rada Miasta określając w zaskarżonej uchwale zasady ustalania ilości zużytej wody działała w celu wypełnienia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6j ust. 3e u.c.p.g.
Ustawodawca nakazując w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. określić zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie formułuje w tym zakresie żadnych wytycznych, wskazań czy zamkniętego katalogu możliwych rozwiązań. Tym samym pozostawia prawodawcy lokalnemu pewną swobodę i elastyczność ograniczoną przepisami i celem ustawy. Zatem prawodawca lokalny może uzupełnić i uszczegółowić regulację ustawową we wskazanym przez ustawodawcę zakresie, ale nie może jej modyfikować (zmieniać).
Jeżeli prawodawca gminny używa w przepisie aktu prawa miejscowego dookreślenia - w formie wyrażenia "6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy", to podatnik - przy założeniu, że uchwała miała wejść w życie 1 kwietnia, a obowiązek złożenia nowej deklaracji (art. 6m ust. 2 u.c.p.g.) następowałby z upływem 10 maja 2021 r., musiałby wziąć pod uwagę rozliczenia za okres 12 miesięcy: od maja 2020 r. do kwietnia 2021 r. (maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2020 r. oraz styczeń, luty, marzec, kwiecień 2021 r. – łącznie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc maj 2021 r., w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji). Z tego okresu podatnik wybiera 6 kolejnych miesięcy – może w tym przypadku wybrać jeden z siedmiu okresów, tj. maj-październik 2020 r., czerwiec-listopad 2020 r., lipiec-grudzień 2020 r., sierpień 2020 r.-styczeń 2021r., wrzesień 2020 r. – luty 2021 r., październik 2020 r. – marzec 2021 r., listopad 2020 r.-kwiecień 2021 r.). Zasady te miały mieć zastosowane również w kolejnych miesiącach (przedstawiając te rozważania Sąd odnosi się do samej konstrukcji tej regulacji, abstrahując w tym momencie od okoliczności późniejszego uchylenia uchwały nr XXIV/671/2019). Wybór przez podatnika okresu rozliczeniowego przypadającego później (np. listopad 2020 r. – kwiecień 2021 zamiast sierpień 2020 r. – styczeń 2021 r.), powoduje w praktyce z reguły przesunięcie w czasie (w tym przykładzie o trzy miesiące) obowiązku złożenia kolejnej deklaracji. Przy zmiennej, miesięcznej ilości zużywanej wody, podatnik może odpowiednio dłużej powoływać się na okoliczność wyboru danego rozliczeniowego (póki okres ten będzie zawierać się w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia ewentualnej kolejnej deklaracji) – w tym przypadku podatnik ma możliwość zapewnienia pewnej stabilizacji miesięcznej opłaty. Wprawdzie z reguły (z uwagi na zmienność zużycia wody) w każdym miesiącu (zakładając miesięczne odczyty licznika) będzie inna wysokość danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty (co oznacza, biorąc pod uwagę również miesięczny charakter tego zobowiązania, że deklarację można, przynajmniej teoretycznie o ile podatnik ma taką wolę, składać co miesiąc do 10 dnia miesiąca następnego z innymi danymi uwzględniającymi średnie zużycie z 6 ostatnich miesięcy), jednak podatnik ma prawo wyboru okresu rozliczeniowego ("6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji"). W efekcie podatnik, który, który w dn. 10 maja 2021 r. złożył deklarację uwzględniającą okres rozliczeniowy listopad 2020 r. – kwiecień 2021 r., może złożyć kolejną deklarację w dn. 10 grudnia 2021 r. (uwzględniając 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie grudzień 2020 r. – listopad 2021 r., a więc najwcześniej okres grudzień 2020 r. – maj 2021 r., który to okres przypada po okresie listopad 2020 r. – kwiecień 2021 r. stanowiącym podstawę dla określenia danych w deklaracji złożonej w dn. 10 maja 2021 r ).
Jak wynika już z rozważań przedstawionych powyżej, określenie, że podstawą ustalania opłaty jest "średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym’' jest rozwiązaniem elastycznym, pozwalającym właścicielowi konkretnej nieruchomości na wybór jednego z siedmiu okresów stanowiących podstawę obliczeń, które z jego perspektywy są najbardziej korzystne (zużycie wody w tym okresie było najmniejsze, co pozwala na ustalenie możliwie najniższej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Wybór jednego z siedmiu okresów rozliczeniowych należy - co do zasady - do właściciela nieruchomości składającego deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dokonany w tym zakresie wybór - jeśli mieści się w graniach wynikających z uchwały - nie może być kwestionowany przez organ podatkowy - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Także w przypadku wydawania decyzji określających w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji – organ, mając na względzie zasady ogólne postępowania podatkowego, winien wybrać najkorzystniejszy z siedmiu okresów rozliczeniowych, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.
W tym zakresie, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, nie można czynić zarzutowi uchwałodawcy, że wprowadza prawo wyboru określenia 6-ciu kolejnych miesięcy w okresie 12 miesięcy poprzedzających obowiązek złożenia deklaracji. Tego rodzaju elastyczność służy uwzględnieniu różnych sytuacji, które w praktyce mogą się pojawić – awarii wody, nieregularne obmiary, konieczność okresowego napełniania wody do zbiorników wodnych do celów przeciwpożarowych itp. i jest w interesie właścicieli nieruchomości.
Jednocześnie zastosowany mechanizm oparty na jednolitej stawce opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pozwala na tożsamych zasadach każdemu właścicielowi nieruchomości (odpowiednio wspólnocie mieszkaniowej albo spółdzielni mieszkaniowej obciążonej obowiązkami właściciela na mocy art. 2 ust. 3 u.c.p.g.) wybrać jeden z możliwych okresów rozliczeniowych z zakresu wyznaczonego uchwałami Rady Miasta. W tym zakresie zatem nie możemy mówić o naruszeniu zasady równości. Wszyscy właściciele nieruchomości (odpowiednio wspólnoty mieszkaniowe albo spółdzielnie mieszkaniowe obciążone obowiązkami właściciela) stosują jednakowe zasady dotyczące wyboru 6-ciu kolejnych miesięcy w okresie 12 miesięcy poprzedzających obowiązek złożenia deklaracji, wszyscy oni (i każdy z osobna) mogą wybrać najkorzystniejszy dla siebie okres 6-ciu miesięcy. W tym miejscu należy ponownie zwrócić uwagę na to, że cechą wspólną metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (opartej o liczbę mieszkańców, ilość zużytej wody, powierzchnię lokalu, gospodarstwo domowe) jest ich brak powiązania z ilością odpadów komunalnych wytwarzanych bezpośrednio na danej nieruchomości. Tym samym ilość odpadów wytworzonych na danej nieruchomości nie wpływa wprost na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W tym zakresie zatem pewne uproszczenie szacowania ilości odpadów wytworzonych na danej nieruchomości wpisane jest w model przewidziany przez ustawodawcę. Wybór okresu rozliczeniowego, umożliwiający uwzględnienie różnych sytuacji, które w praktyce mogą się pojawić (awarie wody, nieregularne obmiary, konieczność okresowego napełniania wody do zbiorników wodnych do celów przeciwpożarowych itp.), nie tyle stanowi niedozwolone różnicowanie adresatów tej normy prawnej, ile pozwala wyeliminować zdarzenia, które jeszcze bardziej zaburzałyby z istoty uproszczony szacunek wynikający z przewidzianej przez ustawodawcę metody wodnej, a co za tym idzie w istocie służy zapewnieniu zasady równości (ażeby każdy adresat normy miał możliwość ustalenia wysokości opłaty w oparciu o szacunek wynikający z przeciętnego zużycia wody, po wyeliminowaniu zużycia wynikającego ze zdarzeń nadzwyczajnych, które zaburzały szacunek).
W konsekwencji niezasadne okazały się wskazane wyżej zarzuty – w zaskarżonej uchwale, w ramach przyznanej prawodawcy lokalnemu pewnej swobody i elastyczności, wprowadzono regulację umożliwiającą określenie wysokości opłaty w oparciu o średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym – co nie naruszało zasady prawidłowej legislacji, nie naruszało również zasady równości.
Wspólnota Mieszkaniowa F..zarzuciła nieprecyzyjność wskazania "wody bezpowrotnie zużytej (...) ustalonej na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na danej nieruchomości". Wątpliwości Wspólnoty budzi również jej zdaniem nieuzasadnione rozróżnienie pojęć licznika "przypisanego" i licznika "zainstalowanego".
Dokonując wykładni pojęcia wody bezpowrotnie zużytej oraz dodatkowego wodomierza mierzącego zużycie wody bezpowrotnie zużytej należy wskazać, że pojęcia te nie zostały użyte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, natomiast zostały użyte w art. 27 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Przepis ten stanowi, że w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług.
Użycie określnika "zainstalowany" wobec wodomierza wody bezpowrotnie zużytej nie jest zatem przejawem niechlujstwa legislacyjnego, jak sugeruje Wspólnota, ale rezultatem przyjęcia przez ustawodawcę określonej konwencji pojęciowej.
Zaskarżona uchwała nie normuje problematyki instalacji wodomierzy mierzących zużycie wody bezpowrotnie zużytej. Wskazuje jedynie, że przy obliczaniu średniomiesięcznego zużycia wody nie uwzględnia się ilości wody bezpowrotnie zużytej w okresie przyjętym do obliczenia, ustalonej na podstawie wskazań dodatkowego wodomierza zainstalowanego na danej nieruchomości. Użycie liczby pojedynczej sugeruje, że ma to być jeden wodomierz dodatkowy. Wniosek, że może to być wyłącznie jeden wodomierz dodatkowy, wydaje się jednak zbyt daleko idący.
Z art. 27 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika, że określenie "woda bezpowrotnie zużyta" odnosi się do wody wylanej w grunt, a nie odprowadzonej w formie ścieków z gospodarstwa domowego do gminnej kanalizacji. Zważywszy na to, że pojęcie wody bezpowrotnie zużytej jest pojęciem ustawowym, brak jest potrzeby czynienia rozważań na temat jego rozumienia na tle zaskarżonej uchwały (Wspólnota Mieszkaniowa F. wskazuje również na potrzebę szerokiego rozumienia pojęcia wody bezpowrotnie zużytej).
Należy w tym miejscu podkreślić także, że art. 6j ust. 3e u.c.p.g. nie zabrania wprost odliczenia wody bezpowrotnie zużytej (np. na podlewanie ogródków) oraz, że zezwala on na określenie zasad ustalania ilości wody zużytej na potrzeby opłaty, która jest należna (powiązana) w związku z powstaniem odpadów. W tym kontekście należy wskazać, że wyłączenie wody bezpowrotnie zużytej można uzasadnić tym, że szacunek ilości generowanych odpadów przez właściciela nieruchomości dokonany w oparciu o zużycie wody jedynie na cele bytowe (tj. do codziennej egzystencji – do picia, przygotowywania posiłków, higieny osobistej, mycia naczyń, prania, utrzymania w czystości pomieszczeń, spłukiwania ustępów itp.), a nie uwzględniających zużycie np. w związku z podlewaniem terenów zielonych, jest szacunkiem bardziej dokładnym. Tytułem przykładu, prowadzenie przydomowego ogrodu wiąże się ze znacznym zużyciem wody, jednocześnie ilość odpadów powstających przy okazji jest niewielka (lub może w ogóle nie występować w zw. np. z kompostowaniem odpadów organicznych) – z całą pewnością niewspółmierna do ilości generowanych odpadów. Jak wskazano w jednej ze spraw rozpoznawanych w stanie prawnym nieobejmującym wprowadzonego później art. 6j ust. 3e u.p.c.g. przez tut. Sąd
"4 osobowa rodzina mieszkająca w domu jednorodzinnym z działką o powierzchni 1000 m2 zużywa ponad dwa razy więcej wody niż 4-osobowa rodzina bez ogrodu , co nie znajduje odzwierciedlenia w ilości wytwarzanych opadów." (wyrok z dn. 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 1577/19)".
Zdaniem sądu orzekającego obecnie w sprawie, organ był uprawniony określić, że nie uwzględnia się ilości wody bezpowrotnie zużytej - należy zwrócić uwagę na to, że, jak wskazano to już wyżej, wskutek dodania do art. 6j ust. 3e upoważniono radę gminy do określania zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty.
Podnieść należy, że ustawodawca w przepisach obowiązujących na dzień podejmowania uchwały nie określił szczegółowo, co ma się mieścić w zakresie zasady ustalania ilości zużytej wody. Nie zawarł w tym zakresie żadnych wytycznych. Uznać to należy za świadomą decyzję ustawodawcy pozostawiającego w tym zakresie elastyczność prawodawcy lokalnemu który winien realizować przyznaną mu kompetencję prawodawczą z uwzględnieniem specyfiki i warunków lokalnych.
Powyżej już wskazano, że zakres art. 6j ust. 3e u.c.p.g. został doprecyzowany na skutek wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021r., poz. 1648).
Ustawodawca wyraźnie określił, że sposób ustalania (przed nowelizacją: zasady ustalania) ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obejmuje:
- sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku braku wodomierza;
- sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych (historycznych) dotyczących ilości zużytej wody;
- sposób odliczania wody zużytej na określone cele.
W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy nowelizującej wskazano, że "Doprecyzowano (...) kwestię naliczania stawki opłaty w przypadku wyboru metody naliczania tej opłaty od ilości zużytej wody. Powyższa zmiana nie stanowi nowego rozwiązania, tylko służy doprecyzowaniu już istniejących rozwiązań, w związku wątpliwościami dotyczącymi ich stosowania".
Tym samym, zdaniem projektodawców, już przed nowelizacją dokonaną w 2021 roku - a więc w stanie prawnym obowiązującym na dzień podjęcia uchwały - rada gminy mogła określać sposób odliczania wody zużytej na określone cele. W konsekwencji w oparciu o materiały z procesu legislacyjnego możliwym jest jednoznaczne ustalenie celu regulacji (jej ratio legis). Powoływanie się na tego typu materiały dostarcza zwykle istotnych argumentów, co do tego jak rozumieć przepisy prawne (tak trafnie L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 277). Sądy administracyjne także wielokrotnie podkreślały znaczenie tego typu materiałów, biorąc je pod uwagę przy dokonywaniu wykładni prawa (np. wyrok NSA z 28 stycznia 2013 roku, sygn. akt I FSK 697/12; wyrok WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2014 roku, sygn. II SA/Po 725/14; wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2014 roku, sygn. II SA/Kr 1298/14).
W konsekwencji stwierdzić należy, że Rada była uprawniona do uregulowania w zaskarżonej uchwale tego, że nie uwzględnia się ilości wody bezpowrotnie zużytej w okresie przyjętym do obliczenia, ustalonej na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na danej nieruchomości i zarzuty odnoszące się do tej części uchwały są tym samym niezasadne.
Pozostałe zarzuty podniesione w skargach także nie były zasadne.
Podkreślić w tym miejscu jednocześnie należy, że część zarzutów zawartych w skargach Spółdzielni została uznana przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 332/21 za niezasadne, Skarżące natomiast nie wywiodły skarg kasacyjnych od wyroku WSA w Warszawie, a jedynie w ten sposób i na tamtym etapie postępowania mogły skutecznie zwalczać wyrażoną w tym zakresie, w uzasadnieniu powyższego wyroku, negatywną dla siebie ocenę prawną zgłoszonych zarzutów.
Rozstrzygnięcie WSA w Warszawie zawarte w wyroku z 8 lipca 2021 r.,
III SA/Wa 332/21, który zapadły w niniejszej sprawie, było zgodne z oczekiwaniami Skarżących, jednakże tut. Sąd nie uznał za zasadne znacznej części zarzutów zawartych w skargach, inicjujących to postępowanie, które – zdaniem Skarżących – miały skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Strony skarżące nie wywiodły skarg kasacyjnych od powyższego wyroku sądu pierwszej instancji, a jedynie w ten sposób miały możliwość zwalczać powyższą negatywną dla postawionych zarzutów ocenę prawną. NSA natomiast związany był zarzutami skargi kasacyjnej, którą w sprawie wywiódł jedynie organ (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Sąd pierwszej instancji obecnie orzekający w sprawie przedstawił poniżej własną analizę prawną pozostałych zarzutów Spółdzielni oraz ich ocenę prawną. Sąd orzekający obecnie w sprawie także nie podzielił pozostałych zarzutów zawartych w skargach inicjujących to postępowanie, które to stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem WSA w Warszawie wyrażonym w uchylonym wyroku. Należy przyjąć, że skoro strony skarżące nie wywiodły skarg kasacyjnych od pierwszego wyroku WSA w Warszawie, jaki zapadł w tej sprawie, to na tym etapie postępowania strony skarżące nie mają już możliwości kwestionowania poniższego stanowiska sądu pierwszej instancji. Sąd natomiast był zobowiązany do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprawie ponownie jako, że wyrok WSA w Warszawie w sprawie III SA/WA 332/21 został uchylony w całości. Powtórzyć należy, że Strony mogły kwestionować negatywną dla siebie ocenę prawną sądu zgłoszonych w skargach zarzutów, wywodząc skargi kasacyjne od wyroku z 8 lipca 2021 r., III SA/Wa 332/21, czego jednak nie uczyniły (por. w: Skarga do WSA i skarga kasacyjna do NSA, Paweł Groński, Małgorzata Miron, Warszawa 2017, Wydanie I, Skibniewski Media – Warszawa, str. 89). Konsekwentnie, na obecnym etapie postępowania prawa takiego nie ma także Prokurator Okręgowy, który przystąpił do sprawy niniejszej dopiero po wydaniu przez sąd pierwszej instancji niniejszego wyroku.
Wspólnota Mieszkaniowa F. podnosi w kontekście art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 u.c.p.g., że zarówno podejmując uchwałę nr XXXVIII/1199/2020, jak i zaskarżoną uchwałę Rada winna dokonać analizy, która metoda ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest najbardziej adekwatna i uzasadnić dlaczego.
Sąd wskazuje, że kwestia wyboru metody nie jest przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały, zaś Sąd nie jest uprawniony w ramach rozpoznawanej sprawy do oceny zasadności zarzutów dotyczących postanowień innych uchwał Rady. Sąd nie może zatem odnieść się do powyższego zarzutu.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." zarzuciła naruszenie art. 6j ust. 3e u.c.p.g., art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP oraz niezastosowanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami uzależnionej od ilości zużytej wody.
[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." zarzuciła naruszenie art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, orzekł m.in., że art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji. W uzasadnieniu wskazał, że prawodawca zobowiązany jest wyznaczyć granice, w jakich rada gminy może realizować kompetencję do ustalania wysokości opłaty lokalnej. W szczególności granicę taką może stanowić ustawowe określenie maksymalnych stawek opłaty. Przywołał również pogląd wyrażony w wyrokach o sygn. U 4/98 oraz K 10/09, że określenie w rozporządzeniu stawki opłaty jest dopuszczalne, pod warunkiem wskazania w ustawie minimalnych i maksymalnych stawek oraz dostatecznych kryteriów, pozwalających na ustalenie konkretnej stawki. Przepisy ustawy, w tym niekoniecznie przepis upoważniający do wydania aktu wykonującego ustawę, mogą zawierać widełki wyznaczające przynajmniej maksymalną granicę wysokości opłaty (zob. wyrok z 25 czerwca 2013 r., sygn. K 30/12). W wykonaniu tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawą z dnia 28 listopada 2014 r., obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz. U z 2015 r., poz. 87), dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Między innymi w art. 6k, zawierającym w ust. 1 pkt 1 upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały o wyborze metody "ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2" oraz "ustalenia stawki takiej opłaty" przy "dopuszczeniu stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy", dodano ust. 2a, w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Nowelizacja ta spełnia zatem warunki określone przez Trybunał Konstytucyjny, warunkujące uznanie za konstytucyjną ustawowej regulacji wysokości opłaty. Nie można zatem skutecznie zarzucać, że zaskarżona uchwała nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, przez co narusza art. 6j ust. 3e u.c.p.g., art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP oraz nie respektuje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, skoro ani z ww. przepisów, ani z przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie wynika możność, ani tym bardziej obowiązek określenia przez Radę maksymalnej wysokości opłaty.
Powyższy zarzut należy zatem uznać za niezasadny.
[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." zarzuca naruszenie art. 84 i art. 217 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała uzależnia wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tylko i wyłącznie od wielkości zużycia wody w połączeniu z przyjęciem maksymalnej stawki za 1 m3 zużytej wody, w sytuacji gdy spowoduje to, że wysokość tak naliczonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być zupełnie nieadekwatna do ilości faktycznie generowanych odpadów komunalnych z jednego gospodarstwa domowego lub z lokalu użytkowego.
W ocenie Sądu nie można uznać powyższego zarzutu za zasadny w sytuacji, gdy ustawodawca uznał, że ilość zużytej wody pozostaje w związku z ilością odpadów komunalnych wytwarzanych na nieruchomości. Ustawa dopuszcza bowiem wybór jednej metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i metodą wybraną może być metoda uzależniająca wysokość opłaty od ilości wody zużytej w danej nieruchomości. Sąd nie widzi podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP tego rozwiązania przyjętego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywa na właścicielach nieruchomości, a nie na poszczególnych gospodarstwach domowych zamieszkujących na danej nieruchomości. Wysokość opłaty powinna zatem pozostawać adekwatna do ilości odpadów wytwarzanych na nieruchomości jako całości, a nie do ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w jednym gospodarstwie domowym. Za chybioną należy uznać argumentację wskazującą, że opłata winna być ściśle powiązana wyłącznie z ilością faktycznie zużytej wody w lokalu mieszkalnym.
Odrębną kwestią jest kwestia sposobu podziału ciężaru ekonomicznego opłaty pomiędzy poszczególne gospodarstwa domowe na nieruchomości. Nie jest to jednak kwestia, która została unormowana w zaskarżonej uchwale ani która mogłaby być w niej unormowana.
Zaskarżona uchwała nie określa wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd nie może zatem odnieść się do zarzutu dotyczącego wysokości tej stawki. Sąd z tego samego względu nie może odnieść się do kwestii rażącego wzrostu wysokości opłat ustalanych według nowej metody obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w porównaniu z poprzednio przyjętą metodą.
Powyższy zarzut należy zatem uznać za niezasadny.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę równości wobec prawa, w zakresie, w jakim przyjęte przez organ zasady ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody w lokalach w sposób nadmierny obciążają lokale mieszkalne, a jednocześnie w sposób nieusprawiedliwiony niemal zwalniają z ponoszenia tych opłat lokale użytkowe.
Sąd wskazuje, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest uchwała dotycząca opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. Zaskarżona uchwała nie normuje problematyki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do lokali użytkowych. Sąd nie może zatem odnieść się do zarzutu rażącego zaniżenia wysokości opłaty w odniesieniu do lokali użytkowych. Sąd, jak wskazano powyżej, nie może również odnieść się do zarzutu dotyczącego wysokości stawki opłaty w odniesieniu do lokali mieszkalnych.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." kwestionuje zasadę, że ustalanie zużycia wody następuje w oparciu o wskazanie wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, a nie wodomierza lokalowego, co powoduje, że metoda ta jest nieznana przepisom ustawy, a także narusza konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie skarżącej Spółdzielni zasada ta powoduje, że wysokość opłaty za śmieci nie będzie de facto uzależniona od realnego zużycia wody w danym lokalu. Zdaniem Skarżącej regulacja taka narusza art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." zarzuciła naruszenie art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP w zakresie, w jakim Rada m.st. Warszawy ustaliła, że średniomiesięczne zużycie wody ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, podczas gdy nie wynika to z brzmienia ww. ustawy, a zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjne reguły ustanawiania podatków i innych danin publicznych nakazują, ażeby podstawą do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami był wodomierz lokalowy, a nie wodomierz główny nieruchomości.
Wspólnota Mieszkaniowa F. zarzuciła, że wyliczenie opłat będzie odbywało się w oparciu o dane wodomierza głównego nieruchomości, a nie w oparciu o sumę wodomierzy lokalowych, co narusza ustawę o utrzymaniu czystości, wykracza poza kompetencje Rady i przede wszystkim naraża Skarżącą oraz inne wspólnoty mieszkaniowe i spółdzielnie mieszkaniowe na ponoszenie dodatkowych, nadprogramowych kosztów, którymi finalnie zostaną obciążeni właściciele lokali wbrew normie zawartej w art. 2 ust. 3a pkt 2 u.c.p.g.
[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." narzuciła naruszenie art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP w zakresie, w jakim Rada m.st. Warszawy ustaliła, że średniomiesięczne zużycie wody ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, podczas gdy nie wynika to z brzmienia ustawy o utrzymaniu czystości, a zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjne reguły ustanawiania podatków i innych danin publicznych nakazują, ażeby podstawą do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami był wodomierz lokalowy, a nie wodomierz główny nieruchomości.
Przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywa na właścicielach nieruchomości, a nie na poszczególnych gospodarstwach domowych zamieszkujących na danej nieruchomości.
Zgodnie z art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g.
Dla prawidłowego odczytywania art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. istotne jest pojęcie "nieruchomości". Nieruchomość definiować należy w sposób wiążący cały system prawa polskiego, tj. wg definicji zawartej w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym: "nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności".
Ponadto postanowienia zaskarżonej uchwały dla ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi posługują się metodą zużycia wody z danej nieruchomości według wskazań wodomierza głównego, co jest zgodne z art. 6j ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Bezsporne jest, że ustawodawca w u.c.p.g. nie zdefiniował pojęcia "zużycia wody z danej nieruchomości" i nie odesłał w tym zakresie do stosowania przepisów innych ustaw. Takiej definicji nie zawierają także inne ustawy, w tym ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028, dalej "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę").
Zauważyć tu należy, że wskazaną lukę prawną dostrzegł też ustawodawca i dlatego przepisem art. 1 pkt 12 lit. e ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579) do ustawy zmienianej dodany został art. 6j ust. 3e. Przepis ten stanowi, że w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepis ten wszedł w życie z dniem 6 września 2019 r. Obecnie nie ulega więc wątpliwości, że to właśnie rada gminy władna jest określać zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości przedmiotowych opłat. Ustawa nie określa przy tym wprost wytycznych co do owych zasad. Należy jednak w tym miejscu zwrócić uwagę na art. 27 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, stanowiącym, że ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Pojęcie wodomierza głównego zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 19 tej ustawy jako przyrząd pomiarowy mierzący ilość pobranej wody, znajdujący się na każdym przyłączu wodociągowym. W ocenie Sądu nie można zatem oceniać jako rażącego naruszenia prawa przyjęcia w zaskarżonej uchwale, że ilość zużytej wody jest ustalana w oparciu o wskazanie wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, a nie jako suma wskazań wodomierzy lokalowych. Dodać należy, że pojęcie wodomierza czy licznika lokalowego nie jest znane ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Również ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie posługuje się takim pojęciem. Nie jest dopuszczalne wprowadzenie do aktu prawa miejscowego pojęcia nieznanego ustawie. Prawodawca lokalny nie może bowiem zmieniać konwencji pojęciowej prawodawcy ustawowego.
Należy również wskazać w tym miejscu, że zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa ponosi wynikające z ustawy opłaty bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu - w części odpowiadającej stosunkowi ilości zużytej wody w lokalu do ilości zużytej wody we wszystkich lokalach - w przypadku metody ustalenia opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 (art. 2 ust. 3a pkt 2 u.c.p.g.). Z kolei art. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1208) stanowi, że członkowie spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali, są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu (ust. 1). Osoby niebędące członkami spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokali, są obowiązane uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat na takich samych zasadach, jak członkowie spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 5 (ust. 11). Członkowie spółdzielni będący właścicielami lokali są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem ich lokali, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu (ust. 2).
W świetle powyższych unormowań nie można twierdzić, że mieszkańcy lokali mieszkalnych wyposażonych w wodomierze lokalowe w żadnym przypadku nie uczestniczą w pokrywaniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytwarzanymi na nieruchomości wspólnej. Należy podkreślić, że skoro mieszkańcy korzystają z nieruchomości wspólnej, to zwolnienie ich z obowiązku uczestniczenia w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej byłoby nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostają powody zużycia wody na nieruchomości wspólnej. Bez znaczenia pozostaje również wolumen odpadów komunalnych wytwarzanych w poszczególnych lokalach, bowiem wysokość opłaty jest zależna od ilości zużycia wody na nieruchomości jako całości. Mieszkańcy poszczególnych lokali ponoszą zatem ciężar opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi proporcjonalnie do ilości wody zużytej w danym lokalu. Tym samym mieszkańcy poszczególnych lokali zmniejszając zużycie wody w lokalu zmniejszają proporcjonalnie wysokość swego udziału w opłacie uiszczanej przez właściciela nieruchomości. Istnieje zatem związek między realnym zużyciem wody w lokalu a wysokością opłaty (właściwie – udziałem właściciela lokalu w pokryciu opłaty).
Podkreślić należy ponownie, że Rada nie jest uprawniona do unormowania sposobu rozliczania w spółdzielniach i wspólnotach mieszkaniowych opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym rozliczania różnic między zużyciem wody wykazywanym przez wodomierz główny a zużyciem wody jako sumą wskazań liczników lokalowych. Rada normując te zagadnienia wykroczyłaby poza zakres delegacji zawartej w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. oraz wkroczyłaby w sprawy unormowane w art. 2 ust. 3a pkt 2 u.c.p.g. w odniesieniu do wspólnot mieszkaniowych. Pominięcie w zaskarżonej uchwale tego zagadnienia nie może być zatem oceniane jako naruszenie prawa.
Sąd mając powyższe na uwadze nie widzi podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale polegającego na tym, że średniomiesięczne zużycie wody ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości.
W tym stanie rzeczy powyższy zarzut należy uznać za niezasadny.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." podnosi, że nie ma żadnych powodów, dla których właściciele lokali nieużytkowanych/czasowo niezamieszkałych byliby całkowicie zwolnieni z obowiązku ponoszenia kosztów gospodarki odpadami w zakresie, jaki dotyczy odpadów wytwarzanych czy też zalegających na częściach wspólnych nieruchomości.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 3a pkt 2 u.c.p.g. wspólnota mieszkaniowa ponosi wynikające z ustawy opłaty bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu - w części odpowiadającej stosunkowi ilości zużytej wody w lokalu do ilości zużytej wody we wszystkich lokalach - w przypadku metody ustalenia opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Jeżeli lokal mieszkalny nie jest czasowo zamieszkały, to zużycie wody w takim lokalu wynosi zero, co powoduje, że właściciel takiego lokalu nie ponosi opłat wynikających z tej ustawy. Skoro jednak lokal nie jest zamieszkiwany, to siłą rzeczy jego właściciel nie korzysta z części wspólnej nieruchomości i nie widać powodów, dla których miałby on ponosić koszty gospodarki odpadami komunalnymi wytwarzanymi na części wspólnej nieruchomości.
W przypadku osób zamieszkujących w lokalach spółdzielczych zasady rozliczeń między spółdzielnią a osobami zamieszkującymi w lokalach zostały określone w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Rada nie mogła zatem w zaskarżonej uchwale unormować tego zagadnienia.
W tym stanie rzeczy powyższy zarzut należy uznać za niezasadny.
Wspólnota Mieszkaniowa F. zarzuca, że żaden z przepisów wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały nie daje Radzie kompetencji do ustalania ryczałtu zużycia wody, w tym także dla nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny, niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, która dotychczas nie była zamieszkana, lub dla której brak jest danych dotyczących średniego zużycia wody za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji. Zdaniem skarżącej Wspólnoty wybór metody wg ilości zużytej wody jest dopuszczalny tylko i wyłącznie dla nieruchomości, w których ustalenie zużycia wody jest możliwe. Metoda ta nie może być wybrana dla nieruchomości, w których zużycie wody nie jest opomiarowane.
[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." zarzuciła naruszenie art. 6k ust. 2 a pkt 1 i 2 oraz art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim Rada m.st. Warszawy w zaskarżonej uchwale ustaliła, że w przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody, opłata za gospodarowanie odpadami stanowi opłatę stałą w wysokości 50.92 zł, (tj. iloczyn stawki 12,73 zł za 1 m3 oraz przyjętej przez Radę normy zużycia 4 m3), podczas gdy zgodnie z art. 6k ust. 2 a pkt 1) u.c.p.g. w przypadku zastosowania metody uzależnionej od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość maksymalna opłata na jednego mieszkańca nie może przekroczyć 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem na mieszkańca, czyli kwoty 36,38 zł.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6j ust. 3a u.c.p.g. w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy.
Z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nie wynika, że rada gminy może wybrać metodę ustalenia opłaty na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości podłączonej do sieci wodociągowej i wyposażonej w wodomierz. Z przepisu tego, jak również z innych przepisów tej ustawy nie wynika również, że rada gminy nie może wybrać powyższej metody jako jedynej metody ustalania opłaty.
Należy również stwierdzić, że gdyby metoda ustalenia opłaty na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości miałaby być stosowana wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości podłączonej do sieci wodociągowej i posiadającej wodomierz, to przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. byłby zbędny. Wystarczające byłoby wówczas stwierdzenie w ustawie, że podstawą do wyliczenia ilości zużytej wody byłyby wskazania wodomierza.
Należy również stwierdzić, że gdyby rada gminy wybrała metodę ustalenia opłaty na podstawie ilości zużytej wody dla wszystkich nieruchomości, ale wysokość opłaty była ustalana wyłącznie na podstawie wskazań wodomierza, to w przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz nie byłoby niezbędnego elementu wymaganego dla ustalenia wysokości opłaty. Właściciele takich nieruchomości ponosiliby zatem opłatę w zerowej wysokości pomimo tego, że na takich nieruchomościach byłyby wytwarzane odpady komunalne. Taki stan rzeczy rażąco naruszałby zasadę sprawiedliwości społecznej.
Powyższe oznacza, że przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. stanowi podstawę prawną dla ustalenia ilości zużytej wody również w odniesieniu do nieruchomości, na których nie ma wodomierza lub nie ma danych z wodomierza dla wystarczająco długiego okresu.
Skoro nie ma danych określających ilość zużytej wody na nieruchomości, to siłą rzeczy konieczne jest oszacowanie ilości zużytej wody. Aby przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. nie był pusty, to należy uznać, że istnieje co najmniej jeden prawidłowy sposób wykonania kompetencji określonej w tym przepisie, to jest określenia sposobu oszacowania ilości zużytej wody. Skrótem myślowym jest stwierdzenie, że wykonanie tej kompetencji polega na określeniu wysokości opłaty jako ryczałtu.
W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych jest wypowiadany pogląd, że w tego rodzaju sytuacjach rada gminy, określając zasady ustalania ilości zużytej wody - na podstawie art. 6j ust. 3e u.c.p.g. - wobec przyjętej metody według ilości zużycia wody (o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.), przyjmując kryterium stanowiące podstawę wyliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. liczbę osób zamieszkujących w danej nieruchomości, które nie są wyposażone w zalegalizowany wodomierz, oraz określając ilość zużytej wody jako iloczyn określonej ilości wody oraz liczby mieszkańców zamieszkujących w danej nieruchomości, narusza przepisy prawa. Ma to być bowiem metoda mieszana, niewymieniona w ustawie. Wskazuje się, że ustawodawca przewidział cztery metody ustalania opłaty i brak jest wśród nich metody opierającej się na łącznym zastosowaniu kryterium liczby mieszkańców i średniomiesięcznej ilości zużytej wody, ustawodawca bowiem nie przewidział możliwości dowolnego łączenia kryteriów w celu stworzenia przez organ własnej metody poprzez wybór dowolnych kryteriów z kilku ustawowych metod, a nie też uprawnienia do ich modyfikowania. Przepis art. 6k ust. 1 u.c.p.g. wprawdzie dopuścił możliwość stosowania więcej, niż jednej metody ustalania opłat na obszarze jednej gminy, jednakże to nie oznacza, że organ stanowiący gminy dysponuje pełną dowolnością w wyborze kryteriów wybranej metody, czy też nieograniczonym uprawnieniem do modyfikowania przewidzianych w ustawie metod ustalania opłaty. Kryterium ustalania opłaty musi mieć związek z wybraną metodą (wyrok WSA w Szczecinie z 20 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 288/21 – nieprawomocny).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego poglądu, ponieważ prowadzi on do uznania, że nie jest możliwe wykonanie w jakikolwiek sposób kompetencji określonej w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. Niezależnie bowiem od tego, jaka okoliczność zostanie wybrana przez radę gminy jako stanowiąca podstawę do oszacowania ilości zużytej wody, zawsze będzie można argumentować, że zostaje w ten sposób wprowadzona metoda mieszana, nieznana ustawie.
Prawidłowa wykładnia art. 6j ust. 3e u.c.p.g. winna być oparta na stwierdzeniu, że przepis ten upoważnia radę gminy nie do określenia metody ustalania opłaty, ale jedynie określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Sądu warto w tym miejscu odwołać się do art. 27 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zgodnie z którym ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Rolą rady gminy wykonującej upoważnienie zawarte w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. jest zatem określenie zasad określania ilości zużycia wody na przedmiotowych nieruchomościach w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. W odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych, które nie mają wodomierza lub dla których nie ma wystarczających danych z odczytu wodomierza, dopuszczalne jest w ocenie Sądu przyjęcie, że ilość zużytej wody na nieruchomości stanowi iloczyn ilości wody zużywanej przeciętnie przez jednego mieszkańca m.st. Warszawy oraz liczby mieszkańców zamieszkujących w danej nieruchomości.
Rada wskazała, że ilość wody zużywanej przeciętnie przez 1 mieszkańca została określona na podstawie danych Głównego Urzędu Statystycznego dostępnych za rok 2018 r. i że wynosi ona 4 m3 wody. Sąd nie widzi podstaw do kwestionowania źródła tych danych, jak i kwestionowania tych danych jako elementu szacowania ilości zużytej wody na nieruchomościach, dla których nie ma wystarczających danych z odczytu wodomierza.
Sąd nie widzi podstaw do kwestionowania określenia "jeden mieszkaniec w gospodarstwie domowym" użytego w końcowej części paragrafu 1a ust. 3 uchwały nr XXIV/671/2019 w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. We wcześniejszej części tego przepisu mowa jest bowiem o mieszkańcach zamieszkujących nieruchomości i właśnie ta liczba stanowi jeden z elementów szacunku ilości zużytej wody. Określenie "jeden mieszkaniec w gospodarstwie domowym" odnosi się natomiast do normy zużycia wody stanowiącej drugi element szacunku ilości zużytej wody.
Należy mieć na uwadze, że ilość wody zużytej na nieruchomości jest pochodną ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. W sytuacji braku wodomierza lub braku wystarczających wskazań wodomierza nie ma podstaw do oceniania jako rażąco naruszającego prawo podejścia zakładającego, że dla potrzeb ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy przyjąć, że przeciętny mieszkaniec takiej nieruchomości zużywa tyle wody, ile wody zużywa przeciętny mieszkaniec Warszawy, jak również że przeciętny mieszkaniec takiej nieruchomości wytwarza tyle odpadów komunalnych, co przeciętny mieszkaniec Warszawy. Skoro tak, to zużycie wody na nieruchomości powinno stanowić sumę ilości wody zużywanej przez wszystkich mieszkańców danej nieruchomości i w ten sposób odpowiadać wolumenowi odpadów komunalnych wytwarzanych przez wszystkich mieszkańców danej nieruchomości.
Skoro rada gminy z mocy art. 6j ust. 3e u.c.p.g. określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi działając w związku z wyborem metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., to nie ma podstaw do twierdzenia, że rada gminy jest zobligowana do respektowania ograniczeń nałożonych przez ustawę w przypadku wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie maksymalna wysokość opłaty na jednego mieszkańca nie może przekroczyć 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem na mieszkańca.
Powyższy zarzut należy zatem uznać za niezasadny.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." zarzuciła naruszenie art. 6k ust. 2a pkt 1 i 2 oraz art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim Rada m.st. Warszawy w zaskarżonej uchwale ustaliła, że w przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody, opłata za gospodarowanie odpadami stanowi opłatę stałą w wysokości 50,92 zł, (tj. iloczyn stawki 12,73 zł za 1 m3 oraz przyjętej przez Urząd m.st. Warszawy normy zużycia 4 m3), podczas gdy zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. w przypadku zastosowania metody uzależnionej od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość maksymalna opłata na jednego mieszkańca nie może przekroczyć 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzaInego na 1 osobę ogółem na mieszkańca, czyli kwoty 36,38 zł.
Sąd wskazuje, że w przepisie art. 6k ust. 2a u.c.p.g. mowa jest o maksymalnej wysokości stawek opłat, a nie o wysokości opłat. Z kolei art. 6j ust. 3e u.c.p.g. stanowi, że w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazać również należy, że z mocy paragrafu 1 punktu 1 zaskarżonej uchwały przepis § 1a ust. 3 zmienianej uchwały otrzymywał następujące brzmienie: "W przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zużycie wody dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, ustala się jako iloczyn liczby osób zamieszkujących nieruchomość oraz przeciętnej miesięcznej normy zużycia wody na jednego mieszkańca w gospodarstwie domowym wynoszącej 4 m3." Przepis ten niewątpliwie normował sposób określenia ilości zużycia wody na wskazanych nieruchomościach. Rada ustanawiając ten przepis nie mogła zatem naruszyć przepisu ustawy dotyczącego maksymalnej wysokości stawki opłaty, a tym bardziej maksymalnej stawki opłaty obowiązującej dla innej metody ustalenia opłaty, niż metoda wybrana przez Radę.
Powyższy zarzut należy zatem uznać za niezasadny.
Skarżący K. Z. i T. Z. zarzucili naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 6k ust. 1 i art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. poprzez nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych oraz dyskryminację ze względu na brak podłączenia do sieci kanalizacyjnej, brak wodomierza oraz liczbę dzieci w rodzinie.
W ocenie Sądu podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej oraz przypisanie wodomierza do nieruchomości stanowi okoliczność mającą istotne znaczenie. Okoliczności tej nie można sprowadzać do zagadnienia dotyczącego jedynie technicznej odmienności sposobu dostarczania i ewidencjonowania wody. Zbiorowe zaopatrzenia w wodę jest realizowane na zasadach wynikających z postanowień ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028). Artykuł 27 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Ustawodawca przesądził zatem o różnym sposobie ustalania ilości wody dostarczonej do nieruchomości w zależności od tego, czy do nieruchomości jest przypisany wodomierz główny, czy też nie ma takiego wodomierza. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do twierdzenia, że w przypadku ustalania ilości zużytej wody dla potrzeb obliczenia wysokości opłaty za odpady komunalne należy dopuścić w każdym przypadku możność ustalania rzeczywistego zużycia wody, zaś ustalenie odmiennych zasad stanowi rażące naruszenie prawa.
Zgodnie z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Nie wnikając w to, czy przepis ten może być zastosowany w przypadku wybrania przez radę gminy metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., należy podkreślić, że przepis ten nie wskazuje na możność różnicowania stawki opłaty w zależności od liczby dzieci w rodzinach zamieszkujących na nieruchomości. Jest zatem oczywiste, że Rada nie mogła zróżnicować wysokości opłaty ze względu na posiadanie dzieci. Nie oznacza to bynajmniej, że rodziny wielodzietne nie mogą liczyć na wsparcie ze strony gminy w tej dziedzinie. Zgodnie bowiem z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 i 2369), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1348 i 2400). Skarżący oceniają wsparcie z tego tytułu za niewystarczające i obejmujące zbyt wąską grupę rodzin wielodzietnych. Sąd nie może odnieść się do tej kwestii, ponieważ dotyczy ona ukształtowanego w ustawie zakresu pomocy dla rodzin wielodzietnych. W obecnym stanie prawnym nie można skutecznie zarzucać Radzie m.st. Warszawy, że w zaskarżonej uchwale nie przyznała wsparcia rodzinom wielodzietnym. Przeciwnie, Rada wykroczyłaby poza upoważnienie ustawowe, gdyby w zaskarżonej uchwale przyznała wsparcie rodzinom wielodzietnym.
Powyższy zarzut należy zatem uznać za niezasadny.
W tym stanie sprawy sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami obowiązującego prawa. Wszystkie zarzuty sformułowane w skargach okazały się niezasadne.
Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz rozważania prawne sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalając skargi.
Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .