III SA/Wa 13/24

III SA/Wa 13/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jarosław Trelka /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Owsiak
Piotr Wróbel
Symbol z opisem
6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Telka (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Owsiak, asesor WSA Piotr Wróbel, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi N. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zwolnienie zamrożonych środków pieniężnych oddala skargę
Uzasadnienie
Jak wynika z akt sprawy, N. Sp. z o.o. z siedzibą we W. ("Skarżąca", "Strona" lub "Spółka"), decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2023 r., została wpisana na tzw. listę sankcyjną i objęta ograniczeniami uregulowanymi w art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego ("ustawa"), polegającymi na:
a) zamrożeniu środków finansowych i zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78 z 17.03.2014, str. 6, ze zm., dalej: "rozporządzenie" lub "rozporządzenie z 2014 r."), będących własnością, pozostających w posiadaniu, pozostających w faktycznym władaniu lub pod kontrolą Strony, w pełnym zakresie;
b) zakazie udostępniania Stronie lub na jej rzecz - bezpośrednio lub pośrednio - jakichkolwiek środków finansowych lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia z 2014;
c) zakazie świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest ominięcie środków wskazanych w lit. a oraz b;
d) wykluczeniu z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1710, ze zm.).
W dniu 7 lipca 2023 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek Spółki z 4 lipca 2023 r. o wyrażenie zgody na zwolnienie zamrożonych środków finansowych w łącznej kwocie 918 327, 47 EUR, znajdujących się na rachunku bankowym Spółki, prowadzonym przez [...] S.A., w celu dokonania przez Spółkę następujących płatności, tytułem odsetek od pożyczki, na rzecz [...] SA w L.:
- w kwocie 203 199, 23 EUR,
- w kwocie 1 598,42 EUR,
- w kwocie 706 126,57 EUR,
- w kwocie 7 403,25 EUR.
Spółka wskazała, że aby móc sprostać wymaganiom względem swoich klientów zdecydowała się na zakup nowych wagonów- cystern. Realizacja zakupu była możliwa dzięki pożyczce udzielonej Spółce przez [...] SA na podstawie umowy - porozumienia nr [...] z [...] października 2021 r. Obecnie jest w posiadaniu 500 sztuk homologowanych wagonów-cystern, przeznaczonych do przewozu materiałów niebezpiecznych, jakim jest m.in. metanol. Podkreśliła również, że decyzja o objęciu jej sankcjami nie zwolniła jej z obowiązku spłaty udzielonej pożyczki i nadal jest ona zobowiązana do uregulowania zobowiązań wobec wszystkich wierzycieli. Ponadto Strona zaznaczyła, że dołączona do wniosku nota z [...] S.A. dotyczy naliczonych od pożyczki odsetek, które Spółka zobowiązana jest uregulować w jak najszybszym terminie. Końcowo Spółka oświadczyła, że zwolnione środki finansowe nie zostaną udostępnione bezpośrednio lub pośrednio ani wykorzystane do płatności na rzecz osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów ani powiązanych z nimi osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów wymienionych w załączniku I do rozporządzenia z 2014 r. lub załączniku I do rozporządzenia Rady (WE) nr 765/2006 z dnia 18 maja 2006 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi i udziałem Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy, osób fizycznych, podmiotów i organów tych podmiotów uznanych za wspierające lub realizujące działania, które osłabiają lub zagrażają integralności terytorialnej, suwerenności i niepodległości Ukrainy, stabilności lub bezpieczeństwu na Ukrainie oraz w związku z udziałem Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy, wobec których Unia Europejska stosuje sankcje, a które są wpisane na unijne listy sankcyjne, ani na rzecz podmiotów i osób, wobec których Polska stosuje środki ograniczające zgodnie z ustawą, a które są wpisane na listę podmiotów i osób objętych sankcjami prowadzoną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Do wniosku Strona załączyła informację z Krajowego Rejestru Sądowego odpowiadającą odpisowi aktualnemu według stanu na dzień 5 lipca 2023 r. oraz sporządzone w języku angielskim dokumenty: umowę - porozumienie z [...] października 2021 r. oraz notę odsetkową z naliczonymi odsetkami od pożyczki.
Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej "Szef KAS") pismem z 12 lipca 2023 r. wezwał Stronę do uzupełnienia wniosku z 4 lipca 2023 r., poprzez przekazanie tłumaczenia przysięgłego na język polski dołączonych do wniosku ww. dokumentów sporządzonych w języku angielskim. Spółka uzupełniła wniosek w żądany sposób.
Szef KAS (dalej też "Organ"), zaskarżoną decyzją z [...] października 2023 r., odmówił wyrażenia zgody na zwolnienie zamrożonych środków finansowych z rachunku bankowego Spółki. Zauważył, że wniosek Spółki dotyczy co prawda płatności wynikającej z umowy zawartej przed objęciem Spółki sankcjami, tj. porozumienia z [...] października 2021 r., tym samym zasadnicza przesłanka do zwolnienia zamrożonych środków finansowych z art. 6 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r. została spełniona, niemniej jednak, zgodnie z dalszą częścią tego przepisu (art. 6 ust. 1 lit. b), zwolnienie takie jest możliwe jedynie w przypadku, kiedy dokonanie płatności nie narusza art. 2 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ocenie Organu w stanie faktycznym sprawy dokonanie płatności stanowiącej przedmiot wniosku narusza art. 2 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2014 r., bowiem istnieje uzasadnione ryzyko udostępnienia środków na rzecz osoby prawnej powiązanej pośrednio lub bezpośrednio z osobami wymienionymi w załączniku nr I do tego rozporządzenia. [...] SA, do którego miałaby trafić płatność objęta wnioskiem Spółki, jest spółką z grupy [...] , a jej jedynym akcjonariuszem jest [...] (J. Company) z siedzibą w Federacji Rosyjskiej (co wynika m.in. z informacji dostępnych na stronie internetowej [...] SA pod adresem: [...] ). Oznacza to, że zapłacone odsetki od pożyczki pośrednio zasiliłyby fundusze państwowego banku rosyjskiego jako wyłącznego właściciela [...] S.A. Co więcej - zwolnione środki finansowe, które znalazłyby się pośrednio w dyspozycji [...] , mogłyby w dalszej kolejności zostać w dowolny sposób wykorzystane przez ten bank, gdyż znalazłyby się poza obszarem obowiązywania rozporządzenia z 2014, w tym również mogłyby zostać udostępnione podmiotom wymienionym w załączniku I.
W ocenie Szefa KAS powyższej opisane zależności podmiotowe i kapitałowe nie dają gwarancji, że dokonanie płatności nie doprowadziłoby do udostępnienia środków finansowych — bezpośrednio lub pośrednio - wymienionym w załączniku I do rozporządzenia z 2014 osobom fizycznym lub prawnym, podmiotom lub organom ani powiązanym z nimi osobom fizycznym lub prawnym, podmiotom lub organom, ani też na ich rzecz. Tym samym, w ocenie Szefa KAS, warunek sine qua non dokonania zwolnienia zamrożonych środków finansowych na podstawie art. 6 ust. 1 rozporządzenia z 2014, tj. brak naruszenia art. 2 ust. 2 rozporządzenia, nie został w tym przypadku spełniony.
Jednocześnie, w ocenie Szefa KAS, dokonanie zwolnienia byłoby także sprzeczne z podstawowym celem wprowadzenia sankcji, jakim jest utrudnienie funkcjonowania rządów i organów w Rosji oraz osłabienie siły ekonomicznej tego państwa i ograniczenie jego zdolności prowadzenia wojny. Zwolnienie to stanowiłoby pośrednie udostępnienie środków podmiotowi [...] , będącemu państwowym bankiem rosyjskim, który wspiera rząd rosyjski i pośredniczy w finansowaniu agresji Rosji na Ukrainę.
Ponadto, w ocenie Organu, okoliczności wskazane w art. 4 ust. 1 lit a) rozporządzenia z 2014 r. w przedmiotowej sprawie nie zaszły. Szef KAS podkreślił, że przez podstawowe potrzeby osoby prawnej, jak i osób fizycznych, należy rozumieć - na co wskazują przykłady takich potrzeb wymienione przez Ustawodawcę w art. 4 ust. 1 lit. a), zdarzenia niezbędne do funkcjonowania, czy też przetrwania osoby prawnej, a w przypadku osób fizycznych zdarzenia niezbędne do życia, zdrowia, zapewnienia warunków socjalno-bytowych. W ocenie Szefa KAS do tej kategorii nie można zaliczyć kwestii uregulowania zobowiązania wynikającego z umowy pożyczki na zakup nowych wagonów-cystern, czyli umowy zawartej w związku z podstawową działalnością gospodarczą Strony.
W ocenie Szefa KAS również inne przesłanki zwolnienia środków, wskazane w art. 4 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r., nie zostały spełnione, bowiem w oczywisty sposób zwolnienie to nie służyłoby pokryciu uzasadnionych honorariów lub zwrotu wydatków związanych ze świadczeniem usług prawniczych ani pokryciu opłat i należności za usługi polegające na zwykłym przechowywaniu lub utrzymywaniu zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych. Organ stwierdził zatem, że zwolnienie środków na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r. nie jest zasadne.
Końcowo Szef KAS zaznaczył, że nawet spełnienie przez Stronę przesłanek uregulowanych art. 6 ust. 1 i w art. 4 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r. nie obliguje Organu do wyrażenia zgody na zwolnienie zamrożonych środków finansowych, bowiem powyższe regulacje przewidują uznaniowość Organu w tym zakresie. Szef KAS może wyrazić zgodę na zwolnienie zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych na warunkach, jakie uzna za stosowne, zatem dysponuje w tym zakresie uznaniem administracyjnym polegającym na swobodzie zastosowania i wyboru rodzaju ewentualnych przesłanek warunkujących zwolnienie zamrożonych aktywów należących do Strony. Biorąc pod uwagę to, że dokonanie zwolnienia zasobów gospodarczych lub środków finansowych przez Szefa KAS jest fakultatywne, a Organ ocenia zasadność zwolnienia w oparciu o całościowe, kompleksowe okoliczności faktyczne dotyczące danej sprawy, Szef KAS w tym przypadku uznał, że zwolnienie zamrożonych środków finansowych objętych wnioskiem Spółki, na podstawie zarówno art. 6 ust. 1, jak również art. 4 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r., jest niezasadne.
Strona wniosła skargę na decyzję Organu bez skorzystania z prawa do zwrócenia się z wnioskiem z ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 104 § Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 6 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r. w zw. z art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia, poprzez wydanie decyzji odmownej w oparciu o błędną wykładnię art. 2 ust. 2 rozporządzenia z 2014 r., prowadzącej do uznania, iż nie udostępnia się żadnych środków finansowych ani zasobów gospodarczych podmiotom nieobjętym sankcjami europejskimi, gdyż podmioty nieobjęte sankcjami mogą dokonać ich transferu do podmiotów objętych środkami sankcyjnymi;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.pa., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie możliwości przekazania wnioskowanych środków pośrednio na rzecz podmiotu wspierającego agresję Federacji Rosyjskiej na, podczas gdy Organ nie ustalił podmiotu, na rzecz którego mogłyby zostać przekazane środki, zaś podmiot bezpośredni, do którego miałby one trafić, tj. [...] S.A., oraz podmiot, do którego należy ten bank, tj. [...] , nie są ujęte na europejskiej liście sankcyjnej, tym samym spełniony został warunek zwolnienia środków wskazany w art. 6 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r.;
3. niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, pominięcie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co odprowadziło do błędu w ustaleniach poprzez uznanie, iż środki, o których zwolnienie wnioskuje Skarżąca, nie zostaną przeznaczone na zdarzenie niezbędne do funkcjonowania czy przetrwania osoby prawnej, pomimo, iż we wniosku Skarżąca wskazała, że istnieje konieczność przekazania wnioskowanych środków na spłatę pożyczki zaciągniętej przed objęciem Skarżącej sankcjami, a niedokonanie zapłaty skutkować będzie wypowiedzeniem umowy pożyczki i koniecznością dokonania natychmiastowej spłaty całości pożyczonej kwoty, a zatem spełnione zostały przesłanki zwolnienia środków wskazane w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia z 2014 r.
Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz ponowił swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, z prawem procesowym i materialnym, obowiązującym w dacie wydania decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem nieistotnym dla sprawy).
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, choć niektóre jej zarzuty okazały się trafne.
Na str. 5 zaskarżonej decyzji Organ ocenił, że spełniona została przesłanka do zwolnienia zamrożonych środków, wynikająca z art. 6 ust. 1 rozporządzenia, a dotycząca daty powstania zobowiązania, na uregulowanie którego Spółka zawnioskowała o zwolnienie środków. Płatność kwoty 918 327, 47 Euro miała bowiem nastąpić na mocy umowy zawartej przez Skarżącą przed wpisaniem jej na tzw. listę sankcyjną. Art. 6 ust. 1 rozporządzenia rzeczywiście pozwala na zwolnienie zamrożonych środków dla dokonania płatności wynikającej z takiej właśnie umowy (jeden z warunków zwolnienia środków dotyczy właśnie daty powstania zobowiązania).
Tej oceny Organu Spółka – z oczywistych względów – nie kwestionuje.
Przedmiotem sporu między Stronami jest natomiast okoliczność, w jaki sposób interpretować zastrzeżony w art. 6 ust. 1 rozporządzenia wymóg, aby zwolnienie zamrożonych środków nie naruszało jego art. 2 ust. 2. Organ uznał, że udostępnienie środków zgodnie z żądaniem Spółki doprowadziłoby lub mogłoby doprowadzić ("...istnieje uzasadnione ryzyko...") do dalszego udostępnienia środków na rzecz osoby prawnej powiązanej pośrednio lub bezpośrednio z osobami wymienionymi w załączniku nr I do rozporządzenia, czyli - inaczej mówiąc – widniejącymi na liście sankcyjnej. Na potwierdzenie tego ryzyka Szefa KAS podał, że [...] S.A. w L. (wierzyciel Spółki, do którego miałyby bezpośrednio trafić zwolnione środki jako odsetki od pożyczki) jest spółką z grupy [...] , a jej jedynym akcjonariuszem jest [...] z siedzibą w Rosji. To z kolei oznacza, że zapłacone przez Spółkę odsetki trafiłyby do państwowego banku rosyjskiego, a następnie mogłyby trafić do podmiotu wymienionego w załączniku nr I. W ten sposób, w ocenie Organu, nie został spełniony warunek z art. 2 ust. 2 rozporządzenia. Dodatkowo, niezależnie od poprzednio podanego powodu, zwolnienie środków byłoby sprzeczne, według Szefa KAS, z podstawowym celem wprowadzenia sankcji, jakim jest osłabienie rządu (w decyzji użyto liczby mnogiej - "rządów") i organów Rosji oraz osłabienie siły ekonomicznej tego państwa oraz ograniczenie możliwości prowadzenia wojny (wojny Rosji z Ukrainą). [...] wspiera bowiem rząd Rosji i pośredniczy w finansowaniu wojny na Ukrainie.
W ocenie Sądu Spółka trafnie argumentowała w skardze, że w procesie interpretacji art. 2 ust. 2 rozporządzenia nie było kompetencją Organu uznawać, iż na pewnym, dalszym etapie obrotu zwolnionymi środkami istnieje niebezpieczeństwo udostępnienia ich podmiotowi wymienionemu w załączniku nr I, co miałoby, rzekomo, wykluczać podjęcie pozytywnej decyzji co do zwolnienia środków. Taka interpretacja rzeczywiście podważa sens wprowadzania jakichkolwiek odstępstw od generalnego zakazu udostępniania zamrożonych środków, bo przecież – niewątpliwie – na dalszym etapie obrotu tymi środkami mogą one trafić do podmiotu objętego sankcjami. W tym znaczeniu, czysto faktycznym, Organ ma rację twierdząc, że wspomniane ryzyko istnieje, ale przyjęcie jego istnienia jako podstawy do wydania decyzji odmownej przeczy brzmieniu art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 2 rozporządzenia (te dwa przepisy wymagają wykładni we wzajemnym związku), gdyż nigdy nie można wykluczyć, że podmiot nieobjęty sankcjami (nie wpisany na listę sankcyjną), na rzecz którego zostaną zwolnione pewne środki podmiotu objętego tymi sankcjami (wpisanego na listę sankcyjną), przekaże je następnie innemu podmiotowi objętemu sankcjami (wpisanemu na listę sankcyjną). Gdyby takie potencjalne ryzyko miało stanowić podstawę obligatoryjnej odmowy zwolnienia środków, to należałoby przyjąć, że prawodawca unijny ustanowił przepis martwy, tzn., że nie istnieją stany faktyczne, jakie mogłyby zostać objęte hipotezą art. 6 ust. 1 lit. b w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia. Każde bowiem zwolnienie środków podmiotu wpisanego na listę, dokonane w celu uiszczenia zapłaty wynikającej z umowy zawartej przed wpisaniem go na listę, musiałoby zostać uznane za co najmniej potencjalnie ukierunkowane na przekazanie środków - za pośrednictwem podmiotu nie objętego sankcjami - do podmiotu objętego sankcjami.
Aby więc uniknąć tego absurdalnego rezultatu interpretacyjnego należy przyjąć, że wspomniane ostatnio przepisy konstruują normę, według której uprawnione jest zwolnienie zamrożonych środków podmiotu objętego sankcjami w celu realizacji płatności bezpośrednio na rzecz podmiotu nieobjętego sankcjami ("dokonanie płatności nie narusza art. 2 ust. 2."), gdyż w zakresie zainteresowania art. 6 ust. 1 lit. b pozostaje tylko ta bezpośrednia relacja podmiotu objętego sankcjami (np. właściciela zamrożonych środków) oraz beneficjenta płatności (np. wierzyciela podmiotu będącego właścicielem). Jeśli ten beneficjent nie jest wpisany na listę sankcyjną, w samym art. 2 ust. 2 rozporządzenia nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby dokonać zwolnienia zgodnie z wnioskiem podmiotu objętego sankcjami.
Wydaje się, że źródłem trudności Organu i przyczyną nieprawidłowości co do interpretacji art. 6 ust. 1 lit. b w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia jest jego literalne, nie dość klarowne brzmienie. Nie wynika bowiem z niego wprost, czy zwolnienie środków jest wykluczone tylko wtedy, gdy bezpośrednim beneficjentem (odbiorcą) tych środków jest podmiot objęty sankcjami (tak twierdzi Skarżąca), czy też także wtedy, gdy na pewnym dalszym etapie obrotu tymi środkami pojawić się może (tym bardziej, gdy na pewno się pojawi) podmiot wpisany na listę sankcyjną, któremu podmiot nie wpisany na listę, a będący właśnie tym bezpośrednim odbiorcą (beneficjentem) uwolnienia środków (w niniejszej sprawie – [...] S.A. w L. ), przekaże te zwolnione środki pod jakimś tytułem prawnym lub ze względu czysto faktycznego, bez tytułu prawnego (tak najwyraźniej twierdzi Szef KAS). Powtórzyć więc trzeba po pierwsze, że tę drugą interpretację, którą prezentuje Organ, należy odrzucić, gdyż prowadzi ona do wniosku o wewnętrznej niewykonalności i niestosowalności tych przepisów. Zawsze bowiem istnieje pewne ryzyko, czasami nawet bliskie pewności, że podmiot nie widniejący na liście sankcyjnej, a odbierający zwolnione środki, może je przekazać podmiotowi objętemu sankcjami. Po drugie – taka interpretacja, jaką prezentuje Organ, prowadzi do wniosku, iż o zwolnieniu/odmowie zwolnienia środków przesądzałyby względy spekulatywne, arbitralne. Organ miałby zatem dyskrecjonalną władzę odmowy zwolnienia środków wskazując, że co prawda bezpośredni ich odbiorca nie jest wpisany na listę, ale nigdy nie wiadomo, czy nie zamierza ich następnie przekazać podmiotowi wpisanemu na nią. Wystarczyłoby zapewne, przy tego typu rozumowaniu, jedynie nikłe podejrzenie takiej intencji, nie poparte żadnymi dowodami lub choćby uprawdopodobnieniem, aby wydać decyzję odmowną.
Pomocniczo, dla potwierdzenia, że przyjęta przez Organ wykładnia art. 2 ust. 2 rozporządzenia jest wadliwa, odwołać się można do brzmienia tego przepisu w angielskiej wersji językowej. W tej wersji wymóg, aby podmiot, któremu byłyby udostępnione środki, znajdował się na liście sankcyjnej, co wyklucza zwolnienie tych środków, wyraźnie dotyczy wszelkich podmiotów wymienionych w tym przepisie. Wymóg ten sformułowano bowiem na końcu zdania tworzącego art. 2 ust. 2 rozporządzenia, za pomocą wyrazów "...listed in Annex I.", które przez to odnoszą się do wszystkich podmiotów wymienionych poprzednio. Takie brzmienie oznacza więc wyraźnie, że art. 2 ust. 2 rozporządzenia bezwzględnie zakazuje zwalniania (udostępniania) środków podmiotom ujętym na liście sankcyjnej – czy to bezpośrednio takim podmiotom, czy pośrednio, czy też podmiotom lub organom z nimi powiązanym, czy też na ich rzecz, ale zawsze właśnie ujętym na liście sankcyjnej. Tymczasem w polskiej wersji językowej wymóg ujęcia podmiotu na liście sankcyjnej umieszczony jest na początku zdania tworzącego przepis art. 2 ust. 2 ("2. Nie udostępnia się wymienionym w załączniku I...."), po czym przepis wyszczególnia podmioty, którym nie wolno udostępnić środków. Taka redakcja tego przepisu stwarzać więc może wrażenie, że wspomniany wymóg ujęcia na liście dotyczy tylko podmiotów wskazanych w jego początkowej części, ale już nie dotyczy np. osób prawnych, podmiotów i organów z nimi powiązanych, ujętych w części końcowej. W efekcie Organ być może dlatego przyjął niesłusznie, że pomimo braku ujęcia [...] S.A. w L. na liście sankcyjnej nadal aktualny pozostaje bezwzględny zakaz zwalniania środków na rzecz tego podmiotu, gdyż art. 2 ust. 2 rozporządzenia dotyczy (rzekomo) dwóch kategorii podmiotów – zarówno ujętych na liście, jak i na tej liście nieujętych. Dość zawiła i nieczytelna redakcja tego przepisu rozporządzenia ten błąd Organu poniekąd usprawiedliwia. Niemniej zrekapitulować należy, że art. 2 ust. 2 dotyczy wyłącznie podmiotów ujętych na liście sankcyjnej.
Należy odnotować, że ustawa sankcyjna, tak samo zresztą, jak rozporządzenie wspólnotowe, ingerują w konstytucyjnie (zgodnie z art. 64 polskiej Konstytucji) chronione prawo własności (pieniędzy zgromadzonych na rachunku bankowym Spółki). Z art. 64 ust. 3 Konstytucji wynika co prawda możliwość ograniczenia tego prawa na mocy ustawy (także na mocy prawa międzynarodowego wiążącego Polskę, w tym prawa wspólnotowego), ale wyjątki te muszą być interpretowane ściśle. Zawsze tam, gdy istnieją wątpliwości co do zakresu ograniczenia prawa chronionego konstytucyjnie, wymagana jest wykładnia restrykcyjna tych wyjątków. Wykładnia tych przepisów (art. 6 ust. 1 lit. b w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia w omawianym tu zakresie), prezentowana przez Organ, prowadzi natomiast do wniosku o niezwykle szerokiej, a nadto arbitralnej konstrukcji instytucji zamrożenia środków będących własnością Spółki, gdyż każe uwzględniać zupełnie potencjalne, jedynie hipotetyczne ich przekazanie na którymś odległym etapie obrotu tymi środkami. W niniejszej sprawie ustalono co prawda, że jedynym akcjonariuszem [...] S.A. jest spółka [...] w Rosji, czyli państwowa, rosyjska spółka gazowa, ale i bez tego ustalenia nie można byłoby wykluczyć, że wspomniany bank lub jakikolwiek inny podmiot, któremu zostałyby faktycznie udostępnione zwolnione środki Spółki, przekaże je na cele zabronione przez rozporządzenie, czyli na szeroko rozumiane wsparcie agresji Rosji na Ukrainę. Powtórzyć zatem należy, że ta wspomniana wyżej "potencjalność" jest zbyt odległa, zbyt nieuchwytna, pośrednia i niepewna, aby z jej powodu, wobec takiego zredagowania art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia, ograniczać Spółce prawo własności jej pieniędzy.
Nie można wykluczyć, że wspomniana wyżej interpretacja rozporządzenia, przyjęta przez Sąd, skutkować mogłaby faktycznym przekazaniem środków, o zwolnienie których zawnioskowała Spółka, podmiotowi ujętemu na liście sankcyjnej. Jest to jednak (ewentualny) skutek braku ujęcia wierzyciela Spółki na tej liście sankcyjnej. Ani Organ, ani nawet Sąd, w procesie interpretacji art. 6 ust. 1 lit. b w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia, nie mogą samodzielnie, bez podstawy prawnej, uzupełniać tego braku poprzez ogólne odwołanie się do celu rozporządzenia, gdyż ingerencja w prawo własności wymaga istnienia wyraźniej takiej podstawy prawnej, zaś tam, gdzie ona nie istnieje, lub gdzie podstawa taka nie jest dostatecznie jednoznaczna, należy przyjąć zasadę respektowania tego prawa. Istotne jest w niniejszej sprawie, że podmiot, któremu bezpośrednio miałyby być udostępnione zwolnione środki Spółki ([...] S.A. w L. ), nie jest wymieniony w załączniku nr I rozporządzenia, zaś w procesie stosowania samego art. 6 ust. 1 lit. b w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Organ nie wykazał, że zwalniając te środki niewątpliwie będą one następnie przekazane takiemu podmiotowi. Zauważyć należy, że Organ ustalił bezsporną okoliczność, iż te dwa podmioty – wspomniany bank z L. oraz spółka [...] z siedzibą w Rosji, będąca jedynym udziałowcem tego banku z L. - nie są objęte sankcjami. Zresztą powyższe uwagi Sądu zachowałyby swoją aktualność także wtedy, gdyby nawet ustalono, że drugi z tych podmiotów, tj. spółka [...] w Rosji, widnieje na liście sankcyjnej, gdyż środki Spółki miały być przecież udostępnione bankowi w L. , który na liście niewątpliwie nie widnieje.
W tym sensie niektóre zarzuty skargi okazały się trafne.
Niemniej odnotować należy, że w skardze podniesiono słuszny i konieczny wątek tzw. uznania administracyjnego. Na str. 6 i 7 zaskarżonej decyzji Organ także wyraźnie nawiązał do takiego uznania administracyjnego, zaś jako dodatkowe (niezależne od wyników podjętej przez Szefa KAS wykładni art. 6 ust. 1 lit. b w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia) uzasadnienie swojej decyzji odmownej wskazał "...podstawowy cel wprowadzenia sankcji, jakim jest utrudnienie funkcjonowania rządów i organów w Rosji oraz osłabienie siły ekonomicznej tego państwa i ograniczenie jego zdolności do prowadzenia wojny.". W polskiej doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że uznanie administracyjne wyraża się nie w swobodzie oceny istnienia w stanie faktycznym przesłanek zastosowania przepisu zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, ale w możliwości negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia nawet w sytuacji ich istnienia (vide np. Komentarz do art. 48 Ordynacji podatkowej pod red. L. Etela, Lex, 2024). W ocenie Sądu takie uzasadnienie decyzji odmownej koresponduje więc z omawianym wyżej art. 6 rozporządzenia, w którym prawodawca wspólnotowy wyposażył organy państw członkowskich w szeroki zakres takiego uznania. Wskazał mianowicie, że "... właściwe organy państw członkowskich mogą zezwolić, na warunkach, jakie uznają za stosowne, na zwolnienie niektórych zamrożonych środków...", o ile są spełnione warunki opisane w ust. 1 lit. a oraz b tego przepisu. Inaczej mówiąc – jeśli nawet spełnione są te warunki z art. 6 ust. 1 lit. a oraz b rozporządzenia, to organ danego państwa członkowskiego nadal może odmówić zwolnienia środków z powodów, jakie uzna za stosowne (mutatis mutandis: "...na warunkach, jakie uzna za stosowne..."). Zwolnienie środków wcale nie jest zatem uwarunkowane tym tylko, aby nie naruszało art. 2 ust. 2 rozporządzenia (w niniejszej sprawie zwolnienie środków Spółki nie naruszałoby tego przepisu), ale także tym, aby Organ, kierując się przesłankami, jakie są "stosowne", uznał takie zwolnienie za możliwe. Zakres uznania organu jest zatem szeroki, choć - zgodnie z krajową doktryną uznania administracyjnego – żaden zakres uznania, także tak skonstruowany, jak w rozporządzeniu, nie pozwala na dowolność i arbitralność rozstrzygnięcia. Wskazane wyżej wartości, jakie legły u samych podstaw ustawy, tj. utrudnienie funkcjonowania rządu i organów w Rosji oraz osłabienie siły ekonomicznej tego państwa i ograniczenie jego zdolności do prowadzenia wojny, stanowią jednak rzeczywisty i poważny powód, którym Organ mógł się kierować przy odmowie zwolnienia środków Spółki na rzecz [...] S.A. Jedynym akcjonariuszem tego banku jest przecież rosyjska, państwowa spółka [...] . Szef KAS miał więc wszelkie racjonalne podstawy przyjąć, że ewentualnie zwolnione środki Spółki trafiłyby ostatecznie do rządu Rosji i służyć mogłyby wzmocnieniu potencjału wojennego tego państwa w wojnie przeciwko Ukrainie. Takie motywy decyzji odmownej na gruncie przepisów rozporządzenia są oczywiście akceptowalne. Sąd także uznaje takie motywy odmownego załatwienia wniosku Spółki za akceptowalne, zgodne z ratio legis ustawy, a nadto za nie wykraczające poza swobodne uznanie. Decyzja, choć częściowo wadliwie, została więc ostatecznie odpowiednio, wystarczająco uzasadniona.
Nie można też zgodzić się - z powodów wyżej wskazanych – z zarzutem naruszenia art. 7 oraz 77 K.p.a. Stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony w zakresie zdeterminowanym przez zastosowane w sprawie przepisy. Wskazane wyżej okoliczności sprawy, tj. status prawny i właścicielski [...] S.A. oraz spółki [...] , są bezsporne. Mimo, że podmioty te, jak wskazano w skardze, nie są ujęte na europejskiej liście sankcyjnej, to w ramach swobodnego uznania Organu mógł on wydać decyzję odmowną.
Sąd podziela nadto wykładnię art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia, jaką zaprezentował Organ. Otóż argumentacja skargi pozwala na ocenę, że Spółka myli kwestię naturalnych, zwykłych i negatywnych dla siebie konsekwencji ustawy oraz rozporządzenia z nadzwyczajnymi okolicznościami i skutkami stosowania tych przepisów wobec ich adresatów. Niewątpliwie ustawa, jak i rozporządzenie, ustanawiają przepisy, których stosowanie daleko ingeruje w sferę praw Spółki (o czym zresztą była mowa już wyżej), co powoduje znaczące utrudnienia w jej codziennym funkcjonowaniu, a być może nawet uniemożliwia wykonywanie zobowiązań cywilnych (Organ nigdy nie kwestionował obowiązku Spółki zapłaty odsetek od otrzymanej pożyczki). Zaskarżona decyzja także niewątpliwie utrudnia Skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej. Nie można wykluczyć, że konsekwencją tych utrudnień może być nawet upadłość Spółki. Ustawodawca krajowy, jak i prawodawca wspólnotowy, niewątpliwie jednak byli świadomi skutków, jakie powołane przepisy spowodują w sytuacji prawnej podmiotów, których będą dotyczyć. Tymczasem w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia chodzi najwyraźniej o takie środki lub zasoby, które wprost i bezpośrednio wpływają na samo istnienie osoby prawnej lub osób fizycznych zaangażowanych w jakiś sposób w jej zarządzanie i funkcjonowanie (np. pracowników), a nie tylko na możliwość uregulowania ich zobowiązań cywilnych. Podane w tym przepisie tytułem przykładu wydatki ("...w tym opłat za żywność, z tytułu najmu lub kredytu hipotecznego, za leki i leczenie, podatków, składek ubezpieczeniowych oraz opłat za usługi użyteczności publicznej;") świadczą o tym, że przepis ten ma funkcję socjalną (vide też wyrok tut. Sądu o sygn. III SA/Wa 2528/22). Chodzi w nim o takie nadzwyczajne przypadki, gdy generalny nakaz zamrożenia środków i zasobów wymaga uchylenia z powodów humanitarnych i socjalnych, przeważających nad potrzebą osłabienia zdolności Federacji Rosyjskiej do prowadzenia napastniczej wojny na Ukrainie. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zaszły, choć, powtórzmy, nie sposób zaprzeczyć istnieniu znaczących utrudnień w funkcjonowaniu Skarżącej, które to utrudnienia wyniknęły z wpisania jej na listę sankcyjną oraz z odmowy zwolnienia pieniędzy dla zapłaty odsetek od kredytu udzielonego na zakup cystern.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę. Zaskarżona decyzja, nie licząc wskazanego błędu Organy co do wykładni 6 ust. 1 lit. "b" w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia, jest zgodna z prawem. Błąd ten nie uprawniał Sądu do uwzględnienia skargi, gdyż nie miał wpływu na uprawnione, odmowne załatwienie wniosku Spółki.
Podstawą rozpoznania skargi w trybie uproszczonym był art. 119 pkt 2 P.p.s.a.