III SA/WA 1136/05

III SA/Wa 1136/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alojzy Skrodzki
Barbara Kołodziejczak-Osetek /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Płusa
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa, Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty zadłużenia składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
W dniu [...] stycznia 2005 r. wpłynęło do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określanej dalej jako "KRUS") pismo M. N. zwanego dalej Skarżącym, w którym zwrócił się o "ponowne rozpatrzenie sprawy jego zadłużenia wobec KRUS", zakończonej poprzednio decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. odmawiającą rozłożenia na raty spłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników.
W piśmie tym Skarżący wniósł o rozłożenie na raty jego zadłużenia, podnosząc iż we wcześniejszych latach jego gospodarstwo dotknęła susza, co spowodowało spadek dochodów jego pięcioosobowej rodziny. Skarżący wyjaśnił ponadto że z uwagi na konieczność spłaty kredytów bankowych nie posiadał środków na zapłatę składek ubezpieczeniowych. Jednocześnie Skarżący zobowiązał się do regularnego opłacania zarówno zaległych jak i bieżących zobowiązań. Do wniosku dołączył kserokopię dowodu wpłaty na kwotę [...] zł.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako "Prezes KRUS") odmówił rozłożenia na raty zadłużenia w kwocie [...] zł za okres od [...] kwartału 1999 r. do [...] kwartału 2004 r. Stwierdził, iż kilkakrotnie już umożliwiono Skarżącemu spłatę zadłużenia w formie układu ratalnego, z których jednakże się nie wywiązał. Stąd też zdaniem Prezesa KRUS brak jest gwarancji co do spłaty należności, a tym samym do wycofania egzekucji.
Skarżący pismem z dnia [...] lutego 2005 r. wniósł o rozłożenie na raty zadłużenia, argumentując iż ma na utrzymaniu troje dzieci i chorą matkę, poza gospodarstwem nie posiada natomiast żadnego źródła utrzymania.
Po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes KRUS decyzją z dnia [...] marca 2005 r. odmówił rozłożenia na raty należności za okres od [...] kwartału 2000 r. do [...] kwartału 2005 r., powtarzając argumentację, iż we wcześniejszych okresach systematycznie udzielano Skarżącemu ulg w spłacie zadłużenia, w tym także zawierano układy ratalne które nie były realizowane. Zauważył ponadto, iż należności te objęte są postępowaniem egzekucyjnym.
Na decyzję tę Skarżący złożył skargę, w której przedstawił okoliczności, które wpłynęły na powstanie jego zadłużenia wobec KRUS, a do których należały m. in. zadłużenie z tytułu zaciągniętych kredytów bankowych, panująca w latach 2000-2003 susza oraz rozpad małżeństwa Skarżącego. Zaznaczył jednocześnie, iż nigdy nie korzystał z żadnych świadczeń z tytułu choroby mimo, iż od dzieciństwa obarczony jest kalectwem, a dodatkowo od [...] lat choruje na nadczynność tarczycy.
W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.
Zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie rozłożenia lub odmowy rozłożenia zapłaty należności na raty zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika KRUS. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a.
W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie rozłożenia zapłaty należności na raty. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu.
Oceniając pod tym względem zaskarżone decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają.
Uzasadnienie decyzji organ I instancji ograniczył do ogólnikowego stwierdzenia, że odmowa rozłożenia na raty podyktowana została tym, że Skarżącemu kilkakrotnie umożliwiono spłatę zadłużenia w formie układu ratalnego z których jednakże się on nie wywiązał. Na tej podstawie Prezes KRUS doszedł do wniosku że brak jest gwarancji co do spłaty zadłużenia, a tym samym do wycofania egzekucji. Nie odniósł się natomiast w żaden sposób do okoliczności faktycznych przedstawionych przez Skarżącego we wniosku o rozłożenie spłaty zadłużenia na raty, mimo iż powinno to być przedmiotem jego analizy.
Strona postępowania ma bowiem prawo oczekiwać, że organ ustosunkuje się do wszystkich podnoszonych przez nią argumentów.
Respektując prawo Prezesa KRUS działającego w ramach uznania administracyjnego, do odmowy rozłożenia zapłaty należności na raty, nawet wówczas, gdy spełniona zostałaby przesłanka je warunkująca, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów podnoszonych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego rozłożenia na raty.
Ponadto takie lakoniczne uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a.
Z kolei decyzja wydana w II instancji powtarza jedynie argumentację zawartą w poprzedzającej ją decyzji, iż Skarżącemu udzielano już wcześniej ulg w spłacie zadłużenia, zaś zawierane układy ratalne nie były realizowane. Poza tym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników objęte są postępowaniem egzekucyjnym. Prezes KRUS nie wyjaśnił przy tym w jaki sposób toczące się postępowanie egzekucyjne wpływa na możliwość spłaty zadłużenia przez Skarżącego.
Organ odwoławczy nie odniósł się również w żaden sposób do argumentów Skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł w nim że ma na utrzymaniu troje dzieci i chorą matkę, poza gospodarstwem nie posiada natomiast żadnego źródła utrzymania.
W tym miejscu należy zaznaczyć, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i argumentów podniesionych już po jego zakończeniu.
Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza zatem na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji.
W świetle powyższego uprawniona jest zdaniem Sądu teza, że w żadnej z decyzji nie dokonano analizy indywidualnej sytuacji Skarżącego.
W ocenie Sądu brak jest również podstaw normatywnych do uznania tak, jak to uczyniły organy obu instancji, że o rozłożeniu bądź odmowie rozłożenia spłaty należności na raty decyduje fakt wywiązania się lub też niewywiązania się przez stronę z uprzednio udzielonych ulg. Przesłanka uwzględnienia wniosku w tym zakresie określona została w art. 41a u.u.s.r. i jest nią ważny interes zainteresowanego, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Oznacza to, że takie uzasadnienia zaskarżonych decyzji naruszają powołany wyżej przepis art. 41a u.u.s.r.
Za wadliwie sformułowane Sąd uznał również rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.
Rozstrzygnięcie Prezesa KRUS powinno bowiem odpowiadać art. 138 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze.
W świetle powyższego rozstrzygnięcie zamieszczone w sentencji zaskarżonej decyzji "postanawiam odmówić rozłożenia na raty" nie mieści się w granicach wyznaczonych przez powołany wyżej przepis.
Skoro bowiem w świetle tak sformułowanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że podziela stanowisko wyrażone w decyzji podjętej w I instancji obowiązany był wydać decyzję utrzymującą w mocy to rozstrzygnięcie.
Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły.
Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organy art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji. Zakres, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono stosownie do art. 152 p.p.s.a.