V SA/Wa 792/19

V SA/Wa 792/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Michał Sowiński /przewodniczący/
Mirosława Pindelska
Tomasz Zawiślak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 142/20 - Wyrok NSA z 2023-12-06
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 134, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 2077
art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a) i b), art. 129, art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy [...] (dalej: "skarżąca", "strona", "Gmina") jest decyzja Ministra Finansów (dalej także jako: organ odwoławczy lub II instancji) z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: organ I instancji) z [...] października 2018 r. nr [...] określającą przypadającą do zwrotu kwotę [...] zł z tytułu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 r. w dziale 750 - Administracja publiczna, rozdziale 75011 - Urzędy wojewódzkie, § 2010 – Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminom oraz określenia terminu naliczania odsetek. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z [...] stycznia 2018 r. organ I instancji przekazał Gminie zweryfikowane zestawienie liczby wykonanych czynności oraz kwot dotacji związanych z realizacją w roku 2017 zadań z zakresu spraw obywatelskich w rozdz. 75011, w działaniu 16.1.1.2.W: Finansowanie, nadzór i kontrola realizacji zadań z zakresu administracji rządowej – dowody osobiste, ewidencja ludności, rejestracja zdarzeń stanu cywilnego.
Do pisma załączono tabelaryczne zestawienie kwot dotacji rozliczonych według obowiązującego algorytmu dla zadań zleconych gminom z zakresu spraw obywatelskich wraz z informacją o kwotach przypadających do zwrotu. Zgodnie z przekazanym zestawieniem ustalono kwotę w wysokości [...] zł podlegającą zwrotowi przez stronę do budżetu państwa do dnia [...] stycznia 2018 r. W piśmie zwrócono się również do skarżącej o przesłanie w formie elektronicznej rozliczenia dotacji w terminie do dnia [...] lutego 2018 r. Wartość dotacji do zwrotu została ustalona poprzez rozliczenie kwoty dotacji przekazanej stronie do końca roku 2017 w dziale 750, rozdz. 75011, § 2010 w łącznej wysokości [...] zł oraz kwoty dotacji należnej Gminie wyliczonej na podstawie liczby zrealizowanych zadań z zakresu spraw obywatelskich w łącznej wysokości [....] zł (bez ksiąg wieczystych).
W dniu [...] lutego 2018 r. strona przesłała rozliczenie dotacji, z którego wynikało, że Gmina w roku 2017 wykorzystała dotację w całości (w kwocie [...] zł). W przesłanym rozliczeniu wyjaśniono, że na realizację zadania w roku 2017 Gmina wydatkował środki własne w kwocie [...] zł.
W związku z brakiem zwrotu części dotacji wraz odsetkami, pismem z [...] maja 2018 r. organ I instancji poinformował stronę o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie decyzją z [...] października 2018 r. określił Gminie kwotę dotacji celowej przypadającą do zwrotu do budżetu państwa w łącznej wysokości [...] zł oraz termin, od którego należy liczyć odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych (data przekazania ostatniej transzy dotacji), tj. od [...] grudnia 2017 r. do dnia zwrotu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, na podstawie analizy zgromadzonych danych, w tym skorygowanych przez Gminę, że w roku 2017:
1) sporządzono w trybie zwykłym i szczególnym 1.078 aktów stanu cywilnego (urodzenia, małżeństwa, zgony),
2) nie wydano decyzji administracyjnych z zakresu rejestracji stanu cywilnego,
3) sporządzono 161 czynności materialno-technicznych z zakresu rejestracji stanu cywilnego nieskutkujących sporządzeniem aktu stanu cywilnego,
4) wydano 6.057 odpisów aktów stanu cywilnego (skróconych, zupełnych, na drukach wielojęzycznych),
5) wydano 531 zaświadczeń/zezwoleń/przyjęć oświadczeń,
6) sporządzono 386 wzmianek dodatkowych w aktach stanu cywilnego,
7) sporządzono 3.405 przypisków w aktach stanu cywilnego,
8) dokonano 6.595 migracji aktów do Rejestru Stanu Cywilnego,
9) wydano 32 decyzje w sprawie imion i nazwisk,
10) dokonano 2.433 zameldowania/wymeldowania/zgłoszenia wyjazdów na pobyt czasowy, stały/zgłoszenia powrotu z pobytu czasowego,
11) usunięto 3.472 niezgodności,
12) wydano 63 decyzje w sprawach meldunkowych,
13) nadano/zmieniono 172 numery PESEL,
14) udostępniono 1.182 dane z rejestru mieszkańców (RM) oraz rejestru zamieszkania cudzoziemców (RZC) oraz dane Rejestru Dowodów Osobistych oraz dokumentacji związanej z dowodami osobistymi,
15) wydano 1.658 zaświadczeń zawierających pełny wykaz osoby, której wniosek dotyczy, z rejestru mieszkańców (RM) oraz rejestru zamieszkania cudzoziemców (RZC) oraz zaświadczeń z RDO zawierających pełny wykaz danych osoby, której wniosek dotyczy,
16) nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia danych osobowych oraz decyzji o odmowie udostępnienia danych osobowych z RDO,
17) wydano 6.283 dowody osobiste,
18) przyjęto 503 zgłoszenia o utracie lub uszkodzeniu dowodu osobistego,
19) wydano 1 decyzję w sprawach dowodów osobistych,
20) unieważniono 208 dowodów osobistych w RDO.
Kwota dotacji należna Gminie na rok 2017 za wykonane ww. zadania powinna wynieść [...] zł. Do końca roku 2017 stronie przekazano zaś dotację w kwocie [...] zł. Oznacza to, że Gmina powinna zwrócić do dnia [...] stycznia 2018 r. dotację w kwocie [...] zł (w stosunku do pierwotnie żądanej kwoty dokonano korekty czynności za I kwartał 2017 r.). Jak wyjaśniono, w okolicznościach sprawy powyższa kwota stanowiła część dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
Pismem z [...] listopada 2018 r. Gmina złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody w całości i umorzenie w całości postępowania wszczętego w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister Finansów decyzją z [... marca 2019 r. o numerze wskazanym wyżej, utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody w mocy, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z częścią dotacji celowej wykorzystaną w roku 2017 niezgodnie z przeznaczeniem. Wyjaśnił, że przeznaczenie dotacji przyznanych jednostkom samorządu terytorialnego w roku 2017 określał obowiązujący od roku 2016 katalog zadań wynikających z ustawy o ewidencji ludności, ustawy o dowodach osobistych oraz ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2224 ze zm., dalej: pasc).
Celem przyznanej dotacji była realizacja określonych zadań, na które przyznano dotację (które ujęto w kwocie dotacji). Kwota dotacji na te zadania została określona na podstawie mediany czasu realizacji zadań, stawki roboczogodziny i prognozowanej liczby spraw przewidzianych do realizacji. Rozliczenia dotacji dokonano natomiast na podstawie przyjętego algorytmu i analizy danych przedstawionych przez Gminę oraz MSWiA, zawierających informację o liczbie wykonanych zadań wynikających z katalogu zadań. Zadaniowość zleconych działań wynika wprost z przepisów ustawy o finansach publicznych oraz przepisów odrębnych rangi ustawowej mających zastosowanie w sprawie.
Minister Finansów przywołał treść art. 129 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 869, ze zm., dalej: ufp), która stanowi, że kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane są przez dysponentów części budżetowych. Zdaniem organu odwoławczego ww. przepisie jest mowa wyłącznie o zadaniach. Wyjaśnił, że dotacja celowa została przyznana Gminie na realizację ściśle określonych zadań nie zaś na finansowanie poszczególnych kosztów, w tym wynagrodzeń skalkulowanych w oparciu o liczbę etatów. We wskazanych w decyzji przepisach, zdaniem organu odwoławczego brak jest regulacji, by podstawą kalkulacji wysokości dotacji były przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, akty wykonawcze do ww. ustawy oraz obowiązujące w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego regulaminy pracy.
W ocenie Ministra Finansów, cel dotacji (w postaci zrealizowania określonych zadań ujętych w kwocie dotacji) został osiągnięty w odniesieniu do części wykorzystanej właściwie dotacji. W związku z wykonaniem zadań zleconych z zakresu administracji rządowej z obszaru spraw obywatelskich nie została zakwestionowana kwota dotacji odpowiadająca ustalonej wartości wykonanych zadań. Wojewoda nie stwierdził w tym zakresie nieprawidłowości. Natomiast w odniesieniu do części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem zastosowanie znajduje art. 169 ust. 1 pkt 1 ufp. Tylko bowiem wykonanie wszystkich prognozowanych zadań (niezrealizowanych w stanie faktycznym) uprawniało stronę do wydatkowania przekazanych środków w pełnej wysokości. Sposób finansowania zadań zleconych gwarantuje, że środki finansowe na realizację zleconego zadania otrzymuje ta gmina, która faktycznie wykonała zadanie (np. wydała dowód osobisty, akt stanu cywilnego, czy decyzję).
Zdaniem organu II instancji w analizowanej sprawie każdy wydatek z dotacji powinien wiązać się z wykonaniem w roku 2017 konkretnego zleconego Gminie zadania. Jeśli dotowane zadanie nie zostało wykonane (nie jest wydany akt stanu cywilnego, dowód osobisty, określona decyzja lub inna finansowana z budżetu państwa czynność), związku takiego dopatrzeć się nie można. Nie można zatem dokonać wydatku z dotacji przeznaczonej na zadanie, którego nie wykonano. Dotacja powinna być wówczas zwrócona do budżetu państwa (art. 168 ust. 1 i 6 ufp). W sprawie ustalenie, że dotacja została wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem nie wynika z faktu niewykonania uwzględnionej w dotacji liczby zadań, lecz z faktu, że pomimo niewykonania tych zadań, Gmina zagospodarowała kwotę przypadającą do zwrotu do budżetu państwa według własnego uznania, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. W ocenie Ministra Finansów prawidłowo zakwestionowana część dotacji w wysokości [...] zł, która została wykorzystana przez Gminę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Finansów z [...] marca 2019 r., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody i umorzenie postępowania w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) art. 6-9 w zw. z art. art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: kpa), poprzez obciążenie Gminy negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z niejasności i braku przepisów prawa i w konsekwencji przyjęcie przez organy obu instancji za podstawę naliczenia i rozliczenia przyznanej Gminie dotacji za rok 2017 algorytmu Ministra stworzonego na bazie danych statystycznych, który to algorytm nie znajdował podstaw w żadnych powszechnie obowiązujących przepisach i poddawany był licznym modyfikacjom, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, dokonanego z przekroczeniem zasady praworządności wydania decyzji w oparciu o niemające charakteru normatywnego wytyczne oraz do zastąpienia ustaleń faktycznych danymi statystycznymi,
2) art. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 kpa poprzez przyjęcie, że sprawa indywidualna może być rozstrzygnięta w oparciu o abstrakcyjne dane statystyczne przyjęte dla nieograniczonej liczby adresatów normy materialnej, wynikającej z art. 49 ust. 6 w zw. z art. 49 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1278 ze zm., dalej: udjst),
3) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dowolną ocenę i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy i uznanie, że Gmina wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy z dowodów znajdujących się w aktach sprawy okoliczność ta w żaden sposób nie wynika,
4) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 168 i art. 169 ufp poprzez niewyjaśnienie przez organ II instancji podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji oraz zawarcie w sentencji decyzji rozstrzygnięcia niespójnego z motywami zawartymi w jej uzasadnieniu,
5) art. 15 w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez uznanie, że dotacja celowa została przez Gminę wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz poprzez uznanie, że dokonanie przez organ I instancji, w odniesieniu do tej samej strony, zasadniczej zmiany zajmowanego uprzednio stanowiska w sprawie zwrotu dotacji celowej, w świetle którego Gmina, na gruncie tożsamego stanu faktycznego, miała pobrać dotację w nadmiernej wysokości, i nieuzasadnienie w żaden sposób motywów, jakimi kierował się organ dokonując obecnie odmiennej oceny spornej kwestii, co w istocie naruszyło zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 kpa,
6) art. 168 ust. 5 ufp poprzez jego niezastosowanie, art. 168 ust. 4 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędną wykładnię art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, 5 pkt 1 oraz ust. 6 ufp w związku z art. 49 ust. 1, 3 i 5 udjst polegające na:
błędnym przyjęciu, że dotacje na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej były wykorzystane i przyznawane Gminie na sfinansowanie realizacji konkretnej liczby zdarzeń z zakresu zadań zleconych, o której mowa w art. 168 ust. 4 ufp, podczas gdy - zdaniem skarżącej - dotacje te przyznawane i wykorzystywane są poprzez realizację celów wskazanych w odrębnych przepisach, do których odnosi się art. 168 ust. 5 ufp,
bezpodstawnym uznaniu, że poprzez realizację zadań zleconych należy rozumieć liczbę wykonanych czynności, podczas gdy realizacja zadań zleconych dokonywana jest poprzez zatrudnionych w tym właśnie celu pracowników Urzędu Gminy, dokonywanie niezbędnych wydatków rzeczowych oraz ponoszenie kosztów administracyjnych związanych z obsługą zadania,
- błędnym przyjęciu, że Gmina wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem, z uwagi na niewykonanie w roku 2017 ustalonej przez Ministra liczby wybranych przez niego zadań, w sytuacji gdy przeznaczenie, o którym mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 ufp, należy rozpatrywać w kontekście uregulowanej w art. 168 ust. 5 ufp w związku z art. 49 ust. 1, 3 i 5 udjst konieczności przekazania przez Wojewodę dotacji w wysokości zapewniającej Gminie realizację celu w postaci pełnego i terminowego wykonania zadań zleconych, tj. w wysokości odzwierciedlającej ponoszone przez nią koszty związane z wykonywaniem zadań zleconych niezbędne do ich realizacji, nie zaś w wysokości wynikającej z ministerialnych wytycznych bazujących na danych statystycznych i nieznajdujących podstaw w żadnych powszechnie obowiązujących przepisach,
7) art. 169 ust. 1 ufp w zw. z § 4 pkt 1 lit. I rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej w związku z załącznikiem nr 29 do ww. rozporządzenia, stanowiącym wzór sprawozdania [...], w związku z § 1 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, w zw. z art. 6 kpa, poprzez bezpodstawne uznanie, że Gmina wykorzystała dotacje celowe na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej niezgodnie z przeznaczeniem, z uwagi na sporządzone przez nią sprawozdanie [...], podczas gdy sprawozdanie to było zatwierdzone przez organ I instancji oraz Regionalną Izbę Obrachunkową oraz sporządzone zgodnie z przepisami ww. rozporządzeń, niedopuszczającymi możliwości innego, tj. nieodnoszącego się do wynagrodzeń pracowników oraz wydatków rzeczowych związanych z realizacją zadań zleconych, sposobu rozliczenia dotacji, w szczególności nieregulującymi sugerowanego przez Wojewodę sposobu rozliczenia dotacji w odniesieniu do liczby wybiórczo wyselekcjonowanych przez ten organ czynności wykonanych przez poszczególnych pracowników Urzędu Gminy,
8) art. 169 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 ufp poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że dotacja celowa została przez Gminę wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co miało uzasadniać żądanie jej zwrotu wraz z odsetkami liczonymi od kwoty 4.535,33 zł, w sytuacji gdy brak jest przesłanek uzasadniających wykorzystanie przez Gminę dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a tym bardziej przemawiających za naliczeniem odsetek we wskazany przez organy obu instancji sposób,
9) art. 170 ust. 1 ufp poprzez uznanie, że dokonanie przez organ I instancji zmiany kwoty dotacji celowej na zadania zlecone już po weryfikacji liczby faktycznie wykonanych przez Gminę w roku 2017 zadań, nie stanowiło naruszenia terminu określonego w tym przepisie.
W motywach skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, w sposób obszerny je argumentując.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei, zgodnie z art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Rozpatrując sprawę, w ramach wskazanych wyżej kompetencji, sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności sąd zwraca uwagę, że przedmiotowa sprawa jest kolejną sprawą Gminy i z dotychczasowego stanowiska WSA w Warszawie wynika, iż podnoszone zarzuty przez Gminę okazywały się niezasadne (sprawy o sygn. akt V SA/Wa 2134/17 i V SA/Wa 1080/17 – wyroki nieprawomocne dostępna na orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w tym miejscu wskazuje, że podziela dotychczas prezentowane stanowisku zawarte w ww. wyrokach oraz innych sprawach toczących się przed tutejszym sądem (patrz wyroki WSA w Warszawie: z 27 listopada 2017 r. V SA/Wa 570/17, z 20 lutego 2017 r. V SA/Wa 1626/17, z 18 kwietnia 2018 r. V SA/Wa 1463/17, z 7 czerwca 2018 r., V SA/Wa 27/18, oraz z 31 lipca 2018 r. V SA/Wa 63/18).
Przechodząc do meritum sprawy należy stwierdzić, że zaskarżoną decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że w okolicznościach sprawy w roku 2017 doszło do niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania części dotacji celowej przyznanej Gminie w 2017 r. na finansowanie zadań zleconych z zakresu spraw obywatelskich. Zwrotowi do budżetu państwa z tytułu wykorzystania tej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem podlegała kwota [...] zł wraz z odsetkami.
Art. 169 ust. 1 pkt 1 ufp, stanowi o zwrocie dotacji udzielonych z budżetu państwa, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i stanowi, że dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Podstawę prawną określenia terminu, od którego należy naliczyć odsetki stanowi art. 169 ust. 5 pkt 1 ufp, zgodnie z którym odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (z zastrzeżeniem, że jeżeli dotacja stanowi pomoc publiczną, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, odsetki nalicza się od dnia przekazania dotacji beneficjentowi – zastrzeżenia nie ma zastosowania do sprawy – dopisek sądu).
Zgodnie z art. 129 ufp kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa więc zasady przekazywania dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego oraz upoważnia dysponentów części budżetowych do określania kwoty dotacji według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju. W rozpatrywanej sprawie dysponentem części budżetowej był Wojewoda [...]. Nie ulega wątpliwości, że wydatkowanie spornej dotacji na czynności z zakresu spraw obywatelskich musi być zgodne z katalogiem, o czym Gmina została poinformowana pismem nr [...] przekazanym na skrzynkę podawczą ePUAP Gminy
w dniu [...] marca 2017 r. Do ww. pisma dołączona została tabela zawierająca "Katalog zadań obowiązujących od 1 stycznia 2017 r., których charakter pozostał niezmieniony w stosunku do katalogu stosowanego w 2016 r., wraz z wartościami pieniężnymi obowiązującymi dla wskazanych zadań. W przesłanym piśmie Gmina została poinformowana również o możliwości złożenia wniosku o przyjęcie wyższych wartości w zakresie spraw meldunkowych, niż wynikające z Rejestru oraz o wiążących się z tym dokumentach, uzasadniających takie wystąpienie (patrz karta 33 -38 akt adm.).
W sprawie wartość dotacji do zwrotu została ustalona poprzez rozliczenie kwoty dotacji przekazanej Gminie do końca roku 2017 w dziale 750, rozdz. 75011, § 2010 w łącznej wysokości [...] zł (co nie jest sporne) oraz kwoty dotacji należnej Gminie wyliczonej na podstawie liczby zrealizowanych zadań z zakresu spraw obywatelskich, co ostatecznie (po dokonanej korekcie) dało różnicę w wysokości [...] zł, która to różnica została potraktowana przez organu jako kwota dotacji celowej przypadająca do zwrotu wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (wykorzystana nie na realizację zadań).
Z akt sprawy wynika, że dotacja została przyznana na realizację konkretnych zadań. Liczbę zrealizowanych zadań (przypisanych im czynności) oparto na podstawie danych przekazanych przez jednostki samorządu terytorialnego (sprawozdania kwartalne z realizacji zadań z zakresu spraw obywatelskich i ich korekt) oraz danych uzyskanych z raportów generowanych z Systemu Rejestrów Państwowych, Rejestru PESEL, Rejestru Dowodów Osobistych (RDO) oraz Rejestru BUSC. Na tej podstawie ustalono, że w roku 2017 (czemu strona nie zaprzecza): sporządzono w trybie zwykłym i szczególnym 1.078 aktów stanu cywilnego; sporządzono 161 czynności materialno-technicznych z zakresu rejestracji stanu cywilnego nieskutkujących sporządzeniem aktu stanu cywilnego; wydano 6.057 odpisów aktów stanu cywilnego; wydano 531 zaświadczeń/zezwoleń/przyjęć oświadczeń; sporządzono 386 wzmianek dodatkowych w aktach stanu cywilnego; sporządzono 3.405 przypisków w aktach stanu cywilnego; dokonano 6.595 migracji aktów do Rejestru Stanu Cywilnego; wydano 32 decyzje w sprawie imion i nazwisk; dokonano 2.433 zameldowania/ wymeldowania/zgłoszenia wyjazdów na pobyt czasowy, stały/zgłoszenia powrotu z pobytu czasowego; usunięto 3.472 niezgodności; wydano 63 decyzje w sprawach meldunkowych; nadano/zmieniono 172 numery PESEL; udostępniono 1.182 dane z rejestru mieszkańców (RM) oraz rejestru zamieszkania cudzoziemców (RZC) oraz dane Rejestru Dowodów Osobistych oraz dokumentacji związanej z dowodami osobistymi; wydano 1.658 zaświadczeń zawierających pełny wykaz osoby, której wniosek dotyczy, z rejestru mieszkańców (RM) oraz rejestru zamieszkania cudzoziemców (RZC) oraz zaświadczeń z RDO zawierających pełny wykaz danych osoby, której wniosek dotyczy; wydano 6.283 dowody osobiste; przyjęto 503 zgłoszenia o utracie lub uszkodzeniu dowodu osobistego; wydano 1 decyzję w sprawach dowodów osobistych; unieważniono 208 dowodów osobistych w RDO. Powyższe ustalenia pozwoliły ustalić wysokość dotacji celowej niezbędnej do realizacji tych konkretnych zadań. A więc innym słowy rozliczenie dotacji zostało dokonane z uwzględnieniem faktycznej liczby spraw zrealizowanych w roku 2017.
Tym samym skoro Gmina uzyskała dotację w wyższej wysokości na realizację większej liczby zadań z zakresu spraw obywatelskich niż faktycznie wykonała i całą dotację wykorzystała, to różnica pomiędzy liczbą zadań faktycznie wykonanych, a liczbą zadań za które Gmina uzyskała dotację zasadnie została uznana za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Prawidłowe, w ocenie sądu, jest stanowisko Ministra Finansów wskazujące, że wysokość przyznanej dotacji musi być zależna od faktycznej liczby realizowanych zadań wynikających z przepisów odrębnych. Niewątpliwie kwota dotacji celowej została powiązana z zadaniami, co prawidłowo wykazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Zróżnicowanie kwoty przeznaczonej na każde z zadań uzasadnia okoliczność, że ich rodzaj, czas i koszt realizacji są różne. Zasadnie także organ odwoławczy wskazał w odpowiedzi na skargę, że przekazując dotację na realizację określonych zadań wynikających z przepisów odrębnych, organ dotacyjny musi określić kwotę przekazywanej dotacji (zatem musi zastosować określoną metodę jej ustalenia). Finansowane zadania stanowią zadania z zakresu zadań administracji rządowej. Dlatego też organ miał uprawnienie i obowiązek, na mocy powołanego wyżej art. 129 ufp, do określenia kwoty dotacji przewidzianej na realizację zadania, a więc zobowiązany był do wyceny konkretnego zadania i wycena ta winna dotyczyć każdej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b ufp wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Sąd zatem w żaden sposób nie neguje prawa organu do zobiektywizowania kosztów realizacji zadań rządowych zleconych gminom. Wydatkowanie środków musi mieć ścisły, bezpośredni związek z faktycznie wykonanym zadaniem, na które przyznano środki. Każdy wydatek powinien być uzależniony wyłącznie od wykonania finansowanego zadania. Gdyby natomiast przyjąć, że wysokość dotacji przyznana na konkretne zadania powinna odpowiadać faktycznemu wynagrodzeniu pracowników samorządowych ustalanemu przez urząd gminy to organ dotujący byłby zobowiązany do zapłaty kwoty w oparciu o liczbę etatów, niezależnie od tego czy zadanie w ogóle byłoby zrealizowane, co jest sprzeczne z powiązaniem dotacji celowej z zadaniami. Wobec powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wydatkowanie środków dotacji, bez uwzględnienia faktycznego wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej narusza zasady przekazywania dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej (art. 129 ufp).
Bez określenia kwoty dotacji bowiem nie byłoby możliwe jej przekazanie Gminie. Określenie wartości zadania jest konsekwencją obowiązku przekazania dotacji. Co więcej o zasadach przyznania, wydatkowania i rozliczenia dotacji przeznaczonej na przedmiotowe zadania z zakresu spraw obywatelskich w roku 2017 Gmina była informowana (podobnie jak w latach poprzednich – patrz sprawy V SA/Wa 1080/17 i V SA/Wa 2134/17), a więc znała zasady i wycenę konkretnych zadań. Tym samym w żaden sposób nie można stwierdzić, że stosowany algorytm jest nowy, nieznany stronie.
Mając powyższe na względzie sąd nie stwierdził naruszenia art. 6-9 w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa. Jak wskazano powyżej, w świetle art. 129 ufp Wojewoda jako dysponent dotacji celowej przyznanej Gminie na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej uprawniony był do określenia kwoty udzielonej dotacji według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju jak również do rozliczenia wykorzystania tej dotacji (według przyjętego algorytmu udzielenia dotacji). Uprawniony był również do wydania decyzji określającej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu (art. 169 ust. 5 ufp).
Zdaniem sądu, organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wskazał okoliczności faktyczne i prawne, uzasadniające zasadność zwrotu do budżetu państwa części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez podmiot dotujący. Nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o finansach publicznych (art. 129, art. 60 pkt 8, art. 127, art. 143 ust. 1 pkt 2, art. 148, art. 149, art. 255 ufp) finansowanie ze środków dotacji zadań, które poniosła Gmina niezwiązanych z realizacją zadań w zakresie spraw obywatelskich, o których mowa w art. 60 pkt 8, art. 127, art. 129, art. 143 ust. 1 pkt 2, art. 148, art. 149, art. 255 ufp, w art. 6 ust. 1 pasc, w art. 8 ust. 2 ustaw o dowodach osobistych i w art. 4 ustawy o ewidencji ludności. Ustawy te wyszczególniają konkretne zadania, a opracowany katalog nie zawęża zakresu zadań.
Sąd podziela pogląd prezentowany przez organ, że dotacje jako pochodzące ze środków publicznych, w zakresie ich wykorzystania podlegają szczególnej kontroli. Dotujący jest zatem zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany – zobowiązany do przeznaczania otrzymanych kwot dotacji tylko na konkretne zlecone zadania.
Sąd podziela stanowisko organów, że tylko wykonanie zadań objętych dotacją uprawniało Gminę do wydatkowania przekazanych środków w pełnej wysokości. Finansowane dotacją zadania stanowią zadania z zakresu zadań administracji rządowej, a wydatki muszą być zgodne z przeznaczeniem dotacji. Zasady dotyczące określenia kwoty dotacji były znane Gminie, a w przekazanym katalogu uwzględniono czynności, które przypisano do realizowanych zadań. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że organ wydający zaskarżoną decyzję rozpatrzyły całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny, wskazujący na wydatkowanie przez Gminę części dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem. Natomiast odmienne wnioski organu odwoławczego, wynikające z oceny zgromadzonych dowodów, od oczekiwanych przez skarżącą, nie mogą uzasadniać zarzut dotyczącego naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska skarżącej, że całość dotacji celowej przyznanej Gminie w 2017 r. została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 168 ust. 5, art. 168 ust. 4 ufp, a w konsekwencji art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 oraz ust. 6 ufp w zw. z art. 49 ust. 1, 3 i 5 udjst. Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącej, że realizacja zadań zleconych przez gminy nie odbywa się poprzez wydanie konkretnej ilości zdarzeń z zakresu zadań zleconych, o której mowa w art. 168 ust. 4 ufp, lecz przez realizację celów wskazanych w odrębnych przepisach, do których odnosi się art. 168 ust. 5 ufp a wykonanie zadania zleconego nie polega jedynie na wydaniu decyzji czy aktu, lecz wiąże się z szeregiem niepoliczalnych i nieewidencjonowanych czynności, które są niezbędne do realizacji celów wskazanych w odrębnych przepisach.
Zdaniem sądu liczba wykonanych czynności ma znaczenie w sytuacji wskazania przez ustawodawcę konkretnych ściśle określonych zadań z zakresu administracji rządowej, przeznaczenia dotacji na te zadania i przypisane im przez dysponenta czynności oraz określenia konkretnych kwot na każde z zadań.
Zasada odmiejscowienia, powoduje, że środki finansowe na realizację zleconego zadania powinna otrzymać ta gmina, która faktycznie wykonała zadanie np. wydała dowód osobisty, ale też określoną decyzję administracyjną z zakresu rejestracji stanu cywilnego, decyzję o odmowie udostępnienia danych osobowych, decyzję o odmowie udostepnienia danych osobowych z RDO, decyzję w sprawach dowodów osobistych etc.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 169 ust. 4 ufp, zgodnie z którym zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.
Jak wyjaśniono, przedmiotowa dotacja celowa została przyznana na realizację różnorodnych zadań, a wartość każdego z nich precyzyjnie określono. Nie była jednoznacznie określona jedynie liczba poszczególnych zadań, na które przyznano dotację. Przyznając dotację kierowano się ustaloną kwotą przypadającą na jedną czynność (zadanie) oraz jedynie prognozą w zakresie liczby zadań przewidzianych do realizacji w roku 2017.W tym miejscu sąd również nie podziela zarzutu naruszenia art. 15 w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez uznanie, że dotacja celowa została przez Gminę wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz poprzez uznanie, że dokonanie przez organ I instancji, w odniesieniu do tej samej strony, zasadniczej zmiany zajmowanego uprzednio stanowiska w sprawie zwrotu dotacji celowej, w świetle którego Gmina, na gruncie tożsamego stanu faktycznego, miała pobrać dotację w nadmiernej wysokości, i nieuzasadnienie w żaden sposób motywów, jakimi kierował się organ dokonując obecnie odmiennej oceny spornej kwestii, co w istocie naruszyło zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 kpa. Skarżąca zdaje się nie zauważać, że decyzja na którą się powołuje w uzasadnieniu, tj. decyzja z [...] października 2016 r., znak [...] została zmieniona przez organ odwoławczy (organ uchylił decyzję i orzekł). Minister uznał, tak jak w niniejszej sprawie, że w okolicznościach podobnych do sprawy niniejszej, dotacja została wykorzystana przez Gminę niezgodnie z przeznaczeniem, a nie została pobrana w nadmiernej wysokości, jak wskazywał to organ I instancji. Podkreślenia także wymaga, że WSA w Warszawie wyrokiem z 7 czerwca 2018 r. V SA/Wa 1080/17 stanowisko Ministra zaakceptował i oddalił skargę na decyzję z [...] marca 2017 r. nr [...]. Tym samym zarzut powyższy okazał się bezzasadny i w sprawie konsekwentnie tego rodzaju nieprawidłowości są uznawane za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
Nie znajduje uzasadnienia również zarzut dotyczący naruszenia art. 169 ust. 1 ufp w zw. z § 4 pkt 1 lit. I rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, w zw. z załącznikiem nr 29 do ww. rozporządzenia, stanowiącym wzór sprawozdania [...] (Sprawozdanie o dotacjach/wydatkach związanych z wykonywaniem zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami), w związku z par. 1 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, w zw. z art. 6 kpa. Sąd podziela stanowisko organów, że skarżąca wykorzystała cześć przyznanej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, co znajduje potwierdzenie m.in. w sprawozdaniu [...]. Uwzględnienie nienależnych kwot w sprawozdaniu [...] nie dawało uprawnienia do ich rozliczenia w ramach dotacji.
Zgodnie z § 3 pkt 29 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, druk Rb-50 (wzór sprawozdania) stanowi załącznik nr 29 do rozporządzenia. Sprawozdania finansowe mają podstawowe znaczenie jako materiał źródłowy do badania i oceny zjawisk zachodzących w danej jednostce i zawierają informacje w jaki sposób wydatki są planowane oraz jak są wydatkowane. Zawierają one odzwierciedlenia procesów wydatkowych dokonanych przez jednostkę zapisanych w formularzach ze stosowną klasyfikacją dokonanego wydatku. Sprawozdanie [...] stanowi potwierdzenie dokonanego wydatku, nie stanowi jednak potwierdzenia jego prawidłowości. Podnoszona przez Gminę okoliczność, ze sprawozdanie zostało zatwierdzone przez organ pierwszej instancji oraz Regionalną Izbę Obrachunkową, która nie jest właściwa w sprawach weryfikacji prawidłowego rozliczenia dotacji i określenia kwoty przypadającej do zwrotu do budżetu państwa, oraz sporządzone na podstawie ww. rozporządzeń nie oznacza, że Wojewoda potwierdził wcześniej prawidłowość wykorzystania dotacji i nie mógł dokonać kontroli prawidłowości jej rozliczenia, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wydać decyzji w trybie art. 169 ust. 6 ufp.
Z decyzji organu I instancji wynika, że strona ma obowiązek zwrócić kwotę [...] zł wraz z odsetkami naliczonymi od [...] grudnia 2017 r. Był to ostatni termin, w którym dokonano przekazania środków (należna Gminie dotacja stanowiła kwotę [...] zł, faktycznie przekazano kwotę [....] zł). Tym samym mając na uwadze treść art. 169 ust. 5 pkt 1 ufp, który stanowi, że odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, organ w sposób prawidłowy określił termin od którego należy liczyć odsetki.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 170 ufp. Zgodnie z art. 170 § 1 ufp, zmiany kwot dotacji celowych na zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego mogą następować w terminie do dnia 15 listopada roku budżetowego. Skarżąca w skardze stwierdziła, że nie można uznać, iże weryfikacja liczby i rodzaju wykonanych przez Gminę zadań miała na celu określenie jedynie kwoty wykorzystanej zgodnie z przeznaczeniem i kwoty przypadającej do zwrotu do budżetu państwa. Zamiarem organu I instancji w rzeczywistości nie było zbadanie, czy dotacja została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem, lecz przeliczenie kwoty dotacji należnej, zdaniem tego organu, Gminie. W ocenie sądu powyższe czynności Wojewody związane ze sprawdzeniem wykorzystania dotacji, nie są tożsama ze zmianą kwot dotacji celowych na zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego, o której stanowi wskazany przepis. Zatem organy tego przepisu nie naruszyły.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia zasady prawdy obiektywnej przewidzianej w art. 7 kpa sąd w pełni podziela stanowisko Ministra zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwota dotacji objęta tą decyzją stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. W szczególności należy wskazać, że nie uzasadnia niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji stanowisko strony o nieadekwatnych kwotach dotacji. Natomiast kwestia dotycząca ewentualnego zaangażowania środków własnych wykracza poza zakres analizowanej sprawy, w ramach której kontroli podlegała decyzja w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki.
Nie znajdują również uzasadnienia pozostałe zarzuty skargi. W ocenie sądu zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu z zachowaniem zasad określonych w przepisach kpa. Organ zebrał zupełny materiał dowody, a dokonana ocena dowodów nie była dowolna i mieściła się w ramach swobodnej oceny. Zdaniem sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji, w pełni odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa wskazując przyjęte ustalenia, dowody na których się oparto oraz podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia.
Sąd mając na uwadze zarzuty skargi oraz działając z urzędu na mocy art. 134 ppsa nie znalazł żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, dlatego też mając na uwadze treść art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.