III SA/WA 1078/06

III SA/Wa 1078/06 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-06-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Hieronim Sęk
Krystyna Kleiber /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Waksmundzka-Karasińska
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Sygn. powiązane
II GSK 337/06 - Postanowienie NSA z 2007-05-17
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Sędziowie Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o udzielenie wsparcia finansowego inwestycji w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004 - 2006 r. p o s t a n a w i a odrzucić skargę
Uzasadnienie
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2006 r., nr[...], podtrzymującą decyzję Ministra Gospodarki z [...] listopada 2005 r. Nr[...] " A sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 5, art. 10 ust. 1 pkt 5 i pkt 10, art. 13 a ust. 1 i ust. 2 oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 5 i 12 ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji oraz § 1 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 12 września 2003 r. w sprawie szczegółowych kryteriów udzielania wsparcia finansowego nowej inwestycji (Dz. U. Nr 165, poz. 1600 ze zm.) i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, pomijając w postępowaniu uregulowania zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, Minister Gospodarki naruszył art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1, 107 § 1 i 3 kpa, zaś naruszenie tych przepisów miało wpływ na wynik sprawy. Minister Gospodarki, pomimo obowiązku wynikającego z art. 9 kpa, w trakcie rozpatrywania złożonego przez skarżącą wniosku o udzielenie wsparcia finansowego, nie poinformował spółki o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały lub mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a z treści pism nie wynika, jakich warunków inwestycja spółki nie spełniała, by otrzymać 20 punktów. Według spółki Minister Gospodarki w sposób swobodny, przekraczający dopuszczalne granice uznania administracyjnego, dokonał oceny zarówno wniosku o udzielenie wsparcia finansowego, jak i dowodów, co było przyczyną naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Skarżąca zauważyła, że pierwsza decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia, a w treści drugiej decyzji został zawarty tylko jeden argument - jej zdaniem chybiony. Minister Gospodarki nie odniósł się do merytorycznych argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie, czym naruszył art. 107 § 3 kpa. Ponadto w czasie postępowania administracyjnego, stronie nie zostało zapewnione prawo do czynnego udziału w postępowaniu.
Według spółki jej wniosek należy zakwalifikować jako "inwestycję bezpośrednio dotyczącą ochrony środowiska" i jako taki powinien otrzymać 20 punktów, ponieważ inwestycja spółki "bezpośrednio oraz w sposób niezwykle pozytywny dotyczy ochrony środowiska" i w szczególności dotyczy zwiększenia energooszczędności, zwiększenia "surowcooszczędności", zmniejszenia wodochłonności, odzysku energii, zmniejszenia emisji CO2, wprowadzenia technologii, które nie generują odpadów z surowców. Ponadto inwestycja pozwoli na uruchomienie innowacyjnych inwestycji środowiskowych (m.in. oczyszczalni ścieków) oraz na usprawnienie procesów produkcyjnych klientów spółki. Wpływ inwestycji na środowisko został precyzyjnie określony w treści złożonego wniosku, lecz - pomimo tego i pomimo licznych kontaktów telefonicznych z przedstawicielami Ministerstwa Gospodarki - w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie zostały wyjaśnione powody podjętego rozstrzygnięcia i Minister nie ustosunkował się do argumentów zawartych we wniesionym wniosku.
Spółka zauważyła, że nie istnieją żadne przesłanki, by zawężać interpretację inwestycji dotyczącej bezpośrednio ochrony środowiska wyłącznie do inwestycji "końca rury", o których wspominali przedstawiciele Ministerstwa w rozmowach telefonicznych. Ponadto inwestycje, które nie są nowymi inwestycjami, nie mogą otrzymać wsparcia, zatem inwestycje "końca rury" są wykluczone z ubiegania się o wsparcie.
Spółka zauważyła także, iż w żadnym obowiązującym przepisie prawa, będącym podstawą rozstrzygnięcia, nie został ustanowiony warunek, z którego wynika, że jedynie inwestycje "wyłącznie" dotyczące ochrony środowiska kwalifikują się do otrzymania maksymalnej liczby punktów, jeżeli chodzi o kryterium wpływu nowej inwestycji na środowisko, zatem kwestionowane rozstrzygnięcie jest bezpodstawne. Skarżąca powołała się także na definicję "inwestycji wpływającej na poprawę stanu środowiska", zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 12 przywołanej ustawy, której przesłanki wypełnia inwestycja spółki, co wynika ze złożonego wniosku. Minister Gospodarki, zgodnie z art. 8 kpa, był zobowiązany prowadzić postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie wsparcia finansowego w taki sposób, żeby pogłębić zaufanie do organów państwa: w wyniku zastosowania - przy niezmienionym stanie prawnym - innej oceny kryterium "wpływu nowej inwestycji na środowisko", niż zasady oceny tego kryterium stosowane w ocenie wniosków o udzielenie wsparcia finansowego poprzednio, doszło do naruszenia art. 8 kpa.
Skarżąca powołała się na zapis rozdziału I.1."Kwestie polityk horyzontalnych UE" "Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004-2006 przyjętego rozporządzeniem z 6 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego (Dz. U. Nr 197, poz. 2023 ze zm.), z którego wynika, że preferowane będą projekty mające wpływ na poprawę ochrony środowiska, przetwarzanie odpadów, zmniejszenie energio - materiałochłonności, wykorzystanie odnawialnych źródeł energii, projekty wprowadzające technologie przyjazne dla środowiska". Zapis ten jest tożsamy z treścią art. 2 ust. 1 pkt 12 lit a przywołanej ustawy, do interpretacji którego należy zastosować reguły wykładni językowej, której wyniki są potwierdzeniem poglądów skarżącej.
Skarżąca zauważyła, że przewidziana w art. 13 a ust. 2 ustawy instytucja ponownego rozpatrzenia sprawy, wymaga powtórnego rozpatrzenia merytorycznego sprawy oraz kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, czego Minister nie dokonał, zatem jego rozstrzygnięcie nie zawiera prawidłowego uzasadnienia.
Skarżąca podziela pogląd o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, wyrażony przez NSA w postanowieniu z 7 września 2005 r. II GSK 116/05, z którego wynika, że "(....) procedura udzielenia wsparcia przewidziana w ustawie i przepisach wykonawczych upewnia, że mamy do czynienia z klasycznym postępowaniem administracyjnym, które powinno zakończyć się rozstrzygnięciem administracyjnym (...)".
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki, Pracy i polityki Społecznej przedstawił przebieg i czynniki, które zostały uwzględnione w sposobie załatwienia wniosku skarżącej oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w czasie rozpoznawania wniosku o udzielenie wsparcia finansowego inwestycji oraz wniósł o oddalenie skargi. Ponadto jego zdaniem, zgodnym zresztą ze stanowiskiem NSA wyrażonym w postanowieniu z 19 marca 2003 r. III SA 223/03, zarówno umowa stanowiąca podstawę udzielenia wsparcia finansowego, jak też czynności związane z jej zawarciem, miały charakter cywilnoprawny.
Minister Gospodarki poinformował także o tym, że na podstawie łącznej oceny dla każdego zgłoszonego wniosku Zespół do Spraw Udzielania Wsparcia Finansowego Przedsiębiorcom wydaje opinię, która jest podstawą udzielenia lub odmowy udzielenia wsparcia finansowego nowej inwestycji, będącej przedmiotem wniosku. Pozytywna lub negatywna opinia do wniosku może być wydana dopiero po zakończeniu rozpatrywania wszystkich złożonych w danej turze wniosków spełniających wymogi formalnoprawne, techniczno-ekonomiczne i wyłonieniu wniosków o najwyższej punktacji.
Wsparcie finansowe może być udzielone firmom, których wnioski uzyskują najwyższą punktację w każdej z sześciu przewidzianych ustawą kategorii inwestycji, do wysokości środków finansowych znajdujących się w gestii ministra właściwego do spraw gospodarki na realizację ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji.
Wniosek A. Sp. z o.o., jako spełniający wymogi formalnoprawne i techniczno-ekonomiczne, został przekazany do oceny i uzyskał następującą punktację:
1) lokalizacja nowej inwestycji: 20 punktów (maksymalna możliwa punktacja 20)
2) wartość nowej inwestycji: 30 punktów (maksymalna możliwa punktacja 30)
3) wielkość zatrudnienia: 1 punkt (maksymalna możliwa punktacja 30)
4) realizacja polityki horyzontalnej UE w zakresie zapewnienia równości płci lub poprawa równouprawnienia kobiet i mężczyzn: 1 punktów (maksymalna możliwa punktacja 1)
5) wpływ nowej inwestycji na środowisko: 10 punktów (maksymalna możliwa punktacja 20)
6) wpływ nowej inwestycji na aktywizację gospodarczą regionu: 20 punktów (maksymalna możliwa punktacja 20)
7) poziom innowacyjności technologii wytwarzania w ramach nowej inwestycji wyrobów: 40 punktów (maksymalna możliwa punktacja 40)
8) zgodność inwestycji z kierunkami uznanymi za priorytetowe na podstawie obserwacji trendów rozwoju technologii: 10 punktów (maksymalna możliwa punktacja 10)
9) zgodność nowej inwestycji z kierunkami uznanymi za priorytetowe na podstawie obserwacji trendów rozwoju technologii: budowanie społeczeństwa informacyjnego: 1 punktów (maksymalna możliwa punktacja 1).Łączna otrzymana punktacja przez skarżącą wyniosła 133 punkty. Z uwagi na wysokość punktacji w kategorii inwestycyjnej, w której przedsiębiorca ubiegał się o wsparcie, tj. "wartość nowej inwestycji jest nie mniejsza niż równowartość kwoty 500 tys. EURO w przypadku, gdy inwestycja dotyczy rozbudowy lub modernizacji istniejącego przedsiębiorstwa i wiąże się z utrzymaniem co najmniej 100 miejsc pracy przez co najmniej 5 lat" (art. 3 pkt 1 lit. b ww. ustawy) wniosek znalazł się na 3 miejscu. Do wsparcia został rekomendowany jeden wniosek, o najwyższej liczbie punktów - 142, gdyż środki finansowe pozwalały na objęcie wsparciem tylko jednego wniosku.
Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje - na mocy § 2 przywołanego przepisu - orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Z § 3 wynika, że Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Sprawy dotyczące odmowy udzielenia wsparcia finansowego inwestycji były analizowane już przez NSA (por. orzeczenia z 19 marca 2003 r. III SA 223/03, z 8 grudnia 2003 r. III SA 2835/03, z 24 maja 2006 r. II GSK 394/05, z 24 maja 2005 r. II GSK 70/05 oraz odmiennie w wyroku z 7 września 2005 r. II GSK 116/05) i w tego rodzaju sprawach istnieje utrwalona linia orzecznicza. Ponadto w uchwale siedmiu sędziów NSA z 29 marca 2006 r. II GPS 1/06 Sąd stwierdził, ze udzielenie pożyczki prowadzącemu zakład pracy chronionej przez samorząd województwa następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej z prowadzącym zakład pracy chronionej, zatem wnioskodawca nie jest pozbawiony skutecznej ochrony przed sądem powszechnym z uwzględnieniem gwarancji z art. 45 ust. 1 i art. 77 Konstytucji RP.
Rozpoznając sprawę ze skargi A. Sp. z o.o. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 24 maja 2006 r. II GSK 394/05, zgodnie z którym w razie istnienia jednoznacznej normy stanowiącej o załatwieniu sprawy w drodze umowy i braku wskazania kodeksu postępowania administracyjnego, etapów postępowania oraz formy prawnej załatwienia sprawy z niego wynikającej właściwej do załatwienia sprawy, rozpoznanie wniosku o przyznanie wzmiankowanej pomocy ze strony państwa powinno zaliczać się do czynności poprzedzających dobrowolne zawarcie umowy lub spór o nią przed sądem powszechnym, a nie jak twierdzi strona - przed sądem administracyjnym. Z treści art. 12 ust. 1 ustawy z 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji (Dz. U. Nr 41, poz. 363 ze zm.) wynika, że podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa zawarta przez ministra właściwego do spraw gospodarki z przedsiębiorcą, a o odmowie zawarcia umowy minister jedynie informuje przedsiębiorcę (art. 13 a). Ponadto, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, źródłem sporu w tego rodzaju sprawach, do których zalicza się ta rozstrzygana obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jest różnica ocen, co do spełnienia warunków do przyznania pomocy, a nie wskazany przez ustawodawcę sposób załatwienie tego rodzaju spraw w drodze umowy. Należy przy tym zauważyć, że forma prawna podjętego rozstrzygnięcia wniosku - informacja o odmowach zawarcia umowy - nie została wskazana jako poddana kognicji Sądów Administracyjnych w art. 3 u.p.p.s.a., podobnie jak ustawodawca nie nadał przywołanej "informacji" formy decyzji, której to nazwy używa skarżąca.
Jedną z podstaw systemu prawnego obowiązującego w Polsce jest założenie, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Dopuszczalność powództw o ustalenie prawa lub stosunku prawnego, o którym mowa wyżej, została wyraźnie rozstrzygnięta w art. 189 kpc, zgodnie z którym powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny. Jest to przepis dopuszczający ustalanie w postępowaniu procesowym istnienia lub nieistnienia prawa lub stosunku prawnego. Celem postępowania wszczętego na podstawie art. 189 kpc może być zarówno ustalenie pozytywne, jak i negatywne. Ta forma ochrony praw podmiotowych nie wynika z przepisów prawa materialnego, zatem w tym zakresie omawiany przepis ma charakter materialnoprawny i można ten przepis traktować jako przyznający prawo do ochrony praw podmiotowych (por . T. Erecinski, J. Gudowski, M. Jędrzejewska w "Komentarz do Kodeksu Postępowania Cywilnego - część pierwsza", Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1999 r., s. 358 n.).
W treści art. 189 kpc nie zostało zawarte ograniczenie możliwości wytaczania powództw o ustalenie do przypadków, w których nie naruszone zostało prawo, ani roszczenia nie są jeszcze wymagalne. Przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym będzie jedynie istnienie obowiązku zawarcia umowy w wyniku wniosku strony o udzielenie finansowego wsparcia inwestycji przez Ministra. Decydujący dla korzystania z formy powództwa o ustalenie prawa lub stosunku prawnego jest wyłącznie interes prawny powoda (por. uchwała SN z 30 grudnia 1968 r., III CZP 103/68, OSNCP 1969, nr 5, poz. 85). Interes prawny powoda w wytoczeniu powództwa na podstawie art. 189 kpc jest kryterium zasadności wyboru tej formy ochrony praw.
Gwarancją prawa strony do sądu, także w tej sprawie, jest regulacja zawarta w art. 1991 kpc, zgodnie z którą Sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Przepis o tożsamej treści został zawarty w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 58 § 4 ) i zabezpiecza dostęp strony do sądu w wypadku odrzucenia pozwu przed sąd powszechny.
Mając na względzie powyższe, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.
.