III SA/Wa 1055/05

III SA/Wa 1055/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-08-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Radziszewska-Krupa
Sylwester Golec
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA (del.) Dariusz Dudra (spr.), Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu dotacji z tytułu pobrania jej w nadmiernej wysokości - oddala skargę -
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr . Minister Finansów po rozpatrzeniu odwołania Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] postanowił – w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zwrotu odsetek i nakazać Miastu L. zwrot do budżetu odsetek od kwoty 178.000 zł w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonych od 1 stycznia 2003 r. do dnia zapłaty oraz utrzymać w mocy w pozostałej części decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy ustalił, że w ramach Programu Restrukturyzacji w Ochronie Zdrowia w 2000 r., Miastu przyznano dotację w wysokości 200.000 zł na realizację własnego zadania inwestycyjnego pod nazwą "Adaptacja pomieszczeń dla oddziału rehabilitacji [...] Szpitala Miejskiego im. [...]". W jego ocenie w myśl art. 44 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 -2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 ze zm.) Miasto L. będące organem założycielskim [...] Szpitala Miejskiego miało obowiązek współfinansowania dotowanej z budżetu państwa inwestycji. Tego obowiązku nie dopełniło naruszając tym samym wyżej wymienione przepisy.
Organ II instancji stwierdził, że otrzymana przez Miasto dotacja określona w art. 43 ustawy o dochodach ... była uwarunkowana dofinansowaniem wynikającym z art. 44 wspomnianej ustawy. Zgodnie z art. 44 ust. 4 pkt 2 tej ustawy Miasto L. było zobowiązane do dofinansowania realizowanych zadań inwestycyjnych w wysokości środków otrzymanych w ramach dotacji. Obowiązku tego nie dopełniło, co skutkuje – stosownie do brzmienia art. 44 ust. 6 ustawy o dochodach... – koniecznością zwrotu dotacji w terminie nie później niż do końca roku następującego po roku, w którym otrzymała dotację. Zdaniem Ministra Finansów w sprawie naruszono także przepisy art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 15, poz. 1014 ze zm.).
W skardze z [...] marca 2005 r. na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący zarzucił, iż decyzja narusza prawo poprzez przyjęcie, że został naruszony art. 44 ust. 3 ustawy o dochodach ..., gdyż dotacja przyznana [...] Szpitalowi Miejskiemu na realizację inwestycji w ramach Programu Restrukturyzacji w Ochronie Zdrowia nie została przyznana Miastu L., jako jednostce samorządu terytorialnego. Zdaniem autora skargi samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej realizowały swoje zadania inwestycyjne, a nie robiły tego jednostki samorządu terytorialnego, w związku z czym twierdzenie Ministra Finansów, że dotacja została przyznana na zadanie własne, jest oczywiście nieprawdziwe. Program Restrukturyzacja zarówno na szczeblu krajowym jak i regionalnym nie wymagał co najmniej 50 % udziału własnego w wartości kosztorysowej inwestycji samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej – głównych beneficjentów tego programu. Tak więc dotacja, której zwrotu domagał się Wojewoda L. w swej decyzji, a które to żądanie utrzymał w mocy Minister Finansów, była dotacją dla samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej przyznaną zgodnie z tzw. "Metryką zakładu opieki zdrowotnej" jedynie załączenie kosztorysu, który przewidywał 100 % wartości zadania inwestycyjnego zgłoszonego przez szpital.
W opinii Skarżącego zastosowanie wyżej wskazanych przepisów ustawy o dochodach ..., a w konsekwencji także art. 93 i art. 93a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) stanowi, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Strona wskazała także, że naruszone zostały w trakcie postępowania reguły proceduralne – art. 61 § 4 kpa poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Ograniczono tym samym również określone w art. 10 § 1 kpa prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu.
W końcowej części skargi Miasto L. podniosło, ze organ I instancji nie przeprowadził w ogóle własnego postępowania dowodowego, zaś jego decyzja była oparta wyłączenie o ustalenia zawarte w wynikach kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej z 2001 r. Nadto jednostka samorządu terytorialnego zaznaczyła, że końcowe zdanie z decyzji Wojewody w brzmieniu "wobec faktu niedokonania zwrotu dotacji do dnia wydania decyzji należało orzec jak w sentencji" jest bez związku z wymogami ustanowionymi w art. 107 § 3 kpa. W jej ocenie nie ma podstaw do dokonania zwrotu dotacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, regulującego przedmiotową dotację, jak również przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do spornej kwestii w pierwszej kolejności należało przypomnieć, iż zgodnie z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), obok dochodów własnych i subwencji ogólnych dochodami samorządu terytorialnego są dotacje celowe stanowiące formę udziału w dochodach publicznych, odpowiednio do zadań przypadających tym jednostkom.
Z powołanego przepisu Konstytucji wynika również, że źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie. W stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie wymieniona materia została uregulowana w ustawie z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, ustawie z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz ustawie z dnia 26 listopada 1998r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 – 2002.
W zakresie dotyczącym dotacji przepisy wskazanych aktów normatywnych wskazują, że dotacjami są podlegające szczególnym zasadom rozliczania wydatki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań m. in. bieżących zadań własnych lub zleconych jednostkom samorządu terytorialnego (art. 69 ust. 4 pkt 1 lit. a i b ustawy o finansach publicznych) odsyłając do regulacji w tym zakresie do odrębnej ustawy. W przedmiotowej sprawie oznaczało to odesłanie do przepisów o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 – 2002.
Wspólną cechą tych dotacji jest to, że stanowią one wydatek budżetu państwa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego o ścisłym przeznaczeniu i wysokości na sfinansowanie i dofinansowanie konkretnego zadania budżetowego realizowanego przez te jednostki, tak jakby żądanie to miało być realizowane z budżetu państwa (por. B. Brzeziński: Zarys prawa finansów publicznych, Toruń 1997r., str. 94-95, A. Borodo: Finanse Publiczne, Sopot 1999r., str. 195-196.
Przechodząc na grunt rozstrzyganej sprawy wskazać należy, iż podstawowym zagadnienie wywołujący spór między stronami była kwestia, czy środki finansowe, z których zrealizowano inwestycję w postaci adaptacji pomieszczeń dla oddziału rehabilitacji w [...] Szpitalu Miejskim im. [...] otrzymała jednostka samorządu terytorialnego (Miasto L.), czy też Szpital Miejski im. [...]. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia - w zasadzie - ma charakter decydujący w tej sprawie.
Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości to, że środki te zostały - zgodnie z ustawą budżetową - przyznane Miastu i że w sprawie znajdowała zastosowanie ustawa z dnia 26 listopada 1998r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2002.
Motywację postawionej tezy rozpocząć należy od analizy przepisów -znajdujących zastosowanie w sprawie - z zakresu ustawy o finansach publicznych i ustawy budżetowej na rok 2000. Zgodnie z art. 90 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych podziału rezerw celowych dokonuje, z zastrzeżeniem ust. 2, Minister Finansów w porozumieniu z właściwymi dysponentami części budżetowych, nie później niż do dnia 31 października, z wyjątkiem rezerw, o których mowa w art. 66 ust. 2 pkt 2.
Natomiast w myśl art. 43 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 2000 z dnia 21 stycznia 2000 r. (Dz. U. Nr 7, poz. 85) jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymać dotacje celowe na dofinansowanie bieżących zadań własnych, związanych z:
1) kosztami wdrożenia reformy systemu oświaty,
2) realizacją programu ograniczania ubóstwa wśród dzieci i młodzieży oraz na stypendia dla uczniów szczególnie uzdolnionych,
3) poprawą warunków nauczania w szkołach wiejskich i remontami szkół oraz pomocą stypendialną dla młodzieży wiejskiej,
4) usuwaniem skutków powodzi,
5) kosztami wdrażania programów restrukturyzacyjnych i osłonowych w ochronie zdrowia.
Środki na zadania, o których mowa w ust. 1, ujęte są w rezerwach celowych (ust.2). Podziału środków, o których mowa w ust. 1, na poszczególne jednostki samorządu terytorialnego dokonują: minister właściwy do spraw oświaty i wychowania w porozumieniu z wojewodami - w odniesieniu do środków, o których mowa w pkt 1-3, minister właściwy do spraw zdrowia - w odniesieniu do środków, o których mowa w pkt 5 (ust. 3).
Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że jednostki samorządu terytorialnego, a nie podmioty im podległe, mogą otrzymać dotacje celowe na dofinansowanie bieżących zadań własnych, między innymi w zakresie kosztów wdrażania programów restrukturyzacyjnych i osłonowych w ochronie zdrowia. Istotne w stanie sprawy jest to, że Minister Finansów decyzją z dnia [...] października 2000r. Nr [...] w sprawie zmian w budżecie państwa na 2000r. – do wydania, której był uprawniony na podstawie art. 90 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 43 ust. 2 ustawy budżetowej na 2000r. - przyznał dotacje celowe na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 5 ustawy budżetowej na rok 2000 dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego w województwie [...]. Zgodnie zaś z ust. 3 pkt 2 w/w artykułu podziału środków dokonał Minister Zdrowia. Integralną częścią decyzji Ministra był załącznik w przedmiocie podziału środków na poszczególne jednostki samorządu terytorialnego.
Tak więc przedmiotowe środki za które zrealizowano inwestycję otrzymała jednostka samorządu terytorialnego. Tej dotacji celowej - w myśl powołanych powyżej przepisów - nie mógł otrzymać podmiot podległy tej jednostce. Uzyskanie dotacji skutkowało obowiązkiem wydatkowania z własnego budżetu kwoty o jej równowartości. W świetle bowiem art. 44 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2002 jednostka samorządu terytorialnego, która nie przeznaczy w danym roku na finansowanie dotowanej inwestycji środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w pełnej kwocie, wymaganej na podstawie ust. 4, obowiązana jest zwrócić dotację, przyznaną w danym roku.
Na podkreślenie w tym miejscu zasługuje to, że Miasto L. winno sobie zdawać sprawę z tego, jakie środki finansowe otrzymało na realizację inwestycji w szpitalu [...]. Z pisma Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2000r. skierowanego do Prezydenta Miasta L. jednoznacznie wynika, że Miastu w wykonaniu decyzji Ministra Finansów z dnia [...] pażdziernika 2000r. Nr [...] zwiększono dotacje celowe na 2000r. Z załącznika do tego pisma wynika natomiast podział kwotowy dotacji na poszczególne łódzkie zoz-y. Treść powołanego pisma nie budzi żadnych wątpliwości, beneficjentem dotacji było Miasto L.. Podmiot uprawniony do otrzymania dotacji celowych winien znać obowiązujący stan prawny, regulujący tego typu przysporzenie publicznoprawne i zasady jego wydatkowania oraz rozliczenia. Nieznajomość tych reguł, nie może usprawiedliwiać działań niezgodnych z obowiązującymi normami prawnego postępowania.
Na zakończenie wywodów poczynionych na gruncie przepisów prawa materialnego podnieść należy, iż niniejsze rozstrzygnięcie stanowi kontynuację linii orzeczniczej, która ukształtowała się w zakresie dotacji celowych przyznawanych jednostkom samorządu terytorialnego na cele związane z ochroną zdrowia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2004r., sygn. akt III SA 2198/03 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2004r. III SA 3306/02).
Nie do zaakceptowania są też zarzuty postawione przez Skarżące Miasto, co do naruszenia przepisów procedury administracyjnej.
W pierwszym rzędzie ustosunkowania się wymaga zarzut braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego przez Wojewodę, przez co ograniczono prawo strony do udziału w postępowaniu. Stwierdzić w zakresie tak postawionego zarzutu trzeba, że zgodnie z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wszczęcie postępowania z urzędu obliguje organ do zawiadomienia o tym fakcie osoby będącej stroną. Zawiadomienie to nie wymaga jakiejś szczególnej formy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż zawiadomieniem, o którym mowa w powołanym przepisie jest pierwsza czynność skierowana do strony postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] dwukrotnie wzywał Miasto L. do zwrotu dotacji: pismo z [...] dnia kwietnia 2004 i pismo z dnia [...] maja 2004r. Uznać zatem – zdaniem Sądu – należy, iż było to zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Niezasadny jest wobec tego argument o naruszeniu w tym zakresie przepisów procedowania. Dla poparcia zaprezentowanego stanowiska powołać można wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1999r., sygn. akt I S.A./Lu 1262/98, LEX nr 40366, w którym to Sąd skonstatował, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności procesowej, jaką podjął organ wobec strony, jeżeli brak było zawiadomienia o wszczęciu postępowania w myśl art. 61 § 4 kpa.
Nie można także zgodzić się z zarzutem dotyczącym oparcia się przez Wojewodę na wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej, bez przeprowadzania własnego postępowania dowodowego. Stwierdzić w zakresie tego zarzutu trzeba, że dowodem w postępowaniu administracyjnym może być wszystko, co przyczyni się do rozstrzygnięcia sprawy. Takim dowodem jest również wynik kontroli. Ustalenia kontroli w przedmiotowym zakresie są jasne, nie budzą wątpliwości. Zdaniem Sądu nie było potrzeby ponownego przeprowadzania kontroli. Strona miała możliwość w toku prowadzonego postępowania kwestionowania ustaleń. Z uprawnienia tego – jak wskazują akta sprawy - w trakcie toczącego się postępowania, skrzętnie korzystała. Zebrany w sprawie materiał dowodowy należało uznać za materiał wyczerpujący i pozwalający na wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a podjętą ocenę, odzwierciedloną w uzasadnieniach decyzji wydanych w sprawie, uznać za mieszczącą się w ramach reguły swobodnej oceny dowodów. Dlatego też niezasadny był również zarzut, niewłaściwego uzasadnienia indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest zaskarżona decyzja.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski należy stwierdzić, iż brak było przesłanek do uwzględnienia skargi i w związku z tym należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).