III SA/Po 978/09

III SA/Po 978/09 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2010-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Koś /przewodniczący/
Beata Sokołowska /sprawozdawca/
Walentyna Długaszewska
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 858/10 - Wyrok NSA z 2011-09-14
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
art. 3, 7
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. przy udziale sprawy ze skargi R. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... r. nr .... w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę /-/ W. Długaszewska /-/ B. Koś /-/ B. Sokołowska
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 lipca 2009r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 z 2008 r., poz. 1051 ze zm.), art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 2 oraz art. 71 a rozporządzenia komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniach Rady (WE) nr 479/2008 (D. U. WE nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) oraz w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265 ze zm.) i w zw. z art. 136 rozporządzenia komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. WE nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.) oraz art. 104 kpa – przyznał R. płatności na rok 2008 w wysokości .... zł (z tytułu jednolitej płatności obszarowej), odmawiając jednocześnie przyznania mu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż we wniosku z dnia 8 maja 2008 r. o płatności z tytułu JPO i UPO zgłoszono działki rolne o powierzchni łącznej 32,77 ha. Po weryfikacji wniosku pod względem jego kompletności gospodarstwo wytypowano do kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej. W trakcie kontroli działek przeprowadzonej w dniu 22 lipca 2008 r. stwierdzono zawyżenie lub zaniżenie powierzchni określonych działek. Dalej organ podał, że dokonując kontroli kompletności nie zidentyfikowano błędu odwzorowania występującego w ramach działki rolnej ... , polegającego na przypisaniu jej położenia do działki ewidencyjnej innej niż zadeklarowana przez producenta rolnego. Powyższe spowodowało to, że działki ... zostały pierwotnie pomierzone przez inspektorów jako jeden kompleks. Błędne ustalenia w tym zakresie zostały jednak skorygowane na podstawie ponownej kontroli w dniu 10 listopada 2008 r., a stosowne poprawki naniesiono w raporcie w dniu 18 listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji i Restrukturyzacji i modernizacji Rolnictwa w dalszej części uzasadnienia przedstawił ustalenia kontroli na miejscu odnośnie powierzchni poszczególnych działek rolnych. Wskazał w szczególności, iż zawyżenie powierzchni stwierdzono odnośnie działek rolnych ... . Wyjaśnił jednocześnie, że działki ... zmierzono łącznie metodą "inną" oznaczającą pomiar działek w kompleksie i przyjęto ostatecznie powierzchnię działki ... zgodnie z deklaracją a działki ... ustalono na 0,21 ha (we wniosku 0,31 ha). Na działce ... stwierdzono brak utrzymania jej w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. (ustalono na niej las zamiast deklarowanej łąki trwałej). Co do działki rolnej ... organ z uwagi na brak możliwości identyfikacji jej granic w terenie przyjął początkowo zgodnie z deklaracją wnioskodawcy powierzchnię 0,18 ha. W dniu 1 lipca 2009 r. wnioskodawca złożył jednak korektę, w której zmniejszył powierzchnię działki rolnej ... z 0,14 ha do zera oraz działki ... z 0,18 ha do 0,11 ha. Działka rolna .... o pow. 18,01 ha ze względu na brak spójności została zaś podzielona na działki .... Wnioskodawca oświadczył również, że działki ewidencyjne o nr .... zostały zakupione w 2008 r., a ich powierzchnie podano na podstawie wypisu, wyrysu i ksiąg wieczystych.
Odnośnie jednolitej płatności obszarowej organ wskazał, iż we wniosku podano 32,77 ha powierzchni działek rolnych, a w trakcie kontroli stwierdzono 32,56 ha. Wyliczona procentowa różnica wynosi 0,65 % powierzchni, a zatem poniżej dopuszczalnych 3 %, co skutkowało przyznaniem płatności z tytułu JPO do powierzchni stwierdzonych. W przypadku uzupełniającej płatności obszarowej we wniosku podano 32,77 ha powierzchni działek, a w trakcie kontroli stwierdzono 32,25 ha. Wyliczona różnica wynosi zatem 1,61 %, czyli też poniżej 3 %. Dalej organ wyjaśnił, że należna kwota z tytułu UPO wynosiła 8.685,57 zł, lecz została pomniejszona z tytułu sankcji wieloletnich nałożonych na wnioskodawcę w 2007 r. (na mocy decyzji organu I instancji z dnia 22 czerwca 2009 r.) wynoszących 9.357,49 zł, ostatecznie więc kwota płatności UPO wynosi 0 zł, a do potrącenia w kolejnych dwóch latach pozostało 671,92 zł. Dodatkowo Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował, iż ponieważ na działce rolnej .... cała jej powierzchnia nie była utrzymana na dzień 30 czerwca 2003 r. w dobrej kulturze rolnej, zadeklarowanie jej do płatności JPO, UPO i PZ w przyszłych latach zostanie uznane za celową niezgodność, co może skutkować odmową przyznania płatności bezpośredniej lub nałożeniem sankcji wieloletnich.
W odwołaniu od tej decyzji R. wniósł o jej uchylenie w zakresie nieuwzględniającym jego żądania i orzeczenie o przyznaniu całości należnych płatności – zgodnie z wnioskiem. Odwołujący zarzucił organowi nałożenie sankcji na podstawie nieostatecznej decyzji dotyczącej płatności na 2007 r. oraz naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego i materialnego. R. zarzucił też organowi I instancji, że nie przeprowadził dowodów zgłoszonych przez stronę oraz dokonał dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego.
Decyzją z dnia 29 października 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r., Nr 20, poz. 105 ze zm.), uchylił orzeczenie organu I instancji w części dotyczącej wyznaczenia obszaru zatwierdzonego w ramach JPO i UPO, orzekając w tym zakresie :
– przy jednolitej płatności obszarowej – powierzchnia zadeklarowana 32,77 ha, wyznaczona w wyniku kontroli 32,58 ha (różnica – 0,19 ha, czyli 0,58 %) – płatność 11054,72 zł
– przy uzupełniającej płatności obszarowej – powierzchnia zadeklarowana 32,77 ha, wyznaczona w wyniku kontroli 32,58 ha (różnica – 0,19 ha, czyli 0,58 %) – płatność 8774,45 zł (ostatecznie nie udzielona ze względu na orzeczone sankcje finansowe w wysokości 9.357,49 zł).
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż zgodnie z regulacjami tytułu IV rozporządzenia komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniach Rady (WE) nr 479/2008 (D. U. WE nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o jednolite dopłaty przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw do obliczania pomocy stosuje się obszar zatwierdzony do tej grupy upraw. Zasady te stosuje się na mocy art. 136 rozporządzenia komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. WE nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.) i § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego również do jednolitych i uzupełniających płatności obszarowych. Płatność bezpośrednią przyznaje się natomiast producentom roślin uprawnych – posiadaczom gruntów rolnych tworzących gospodarstwo rolne i utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej (oznaczającej w przypadku łąk konieczność koszenia jej okrywy roślinnej i jej usunięcia co najmniej raz w roku – do 31 lipca).
Organ II instancji wskazał, że R. we wniosku z 8 maja 2008 r. zadeklarował powierzchnie niektórych działek rolnych niezgodnie ze stanem faktycznym, ustalonym na skutek prawidłowo przeprowadzonej kontroli na miejscu i administracyjnej (32, 58 ha). Dla części działek .... nie spełniono w 2008 r. warunków dotyczących udzielenia płatności bezpośredniej. Ze względu na nieprawidłowość danych zawartych we wniosku oraz niewykazanie przez wnioskodawcę braku winy w ich podaniu organ II instancji uznał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, regulujący wyjątki od zastosowania obniżek i wyłączeń przy przyznawaniu płatności.
Organ podkreślił też, że producent rolny jest zobowiązany do podania we wniosku rzeczywistej powierzchni działek rolnych posiadanych w gospodarstwie rolnym. Weryfikacja danych dotyczących powierzchni działek rolnych nie następuje zaś wyłącznie za pomocą danych ewidencyjnych, lecz przede wszystkim na podstawie kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej (GPS). Podał, że w dniu 31 lipca 2008 r. przekazano raport z kontroli na miejscu R. , w dniu 3 września 2008 r. przekazano mu kopię raportu po korektach dokonanych przez wykonawcę zewnętrznego – firmę Sp. z o. o., a dnia 2 grudnia 2008 r. przekazano wnioskodawcy ostateczną wersję przedmiotowego raportu, który ma decydujące znaczenie, jeśli chodzi o dane dotyczące działek rolnych. Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego organ udzielał producentowi odpowiedzi na wszystkie wątpliwości dotyczące kontroli.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyjaśnił, że w toku postępowania zweryfikowano również powierzchnię zadeklarowaną do UPO i ze względu na brak uwzględnienia zasady kompensacji powierzchni na podstawie art. 50 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, konieczne było w tym zakresie uchylenie decyzji organu I instancji. Ustalona płatność nie została jednak udzielona ze względu na konieczność zastosowania sankcji finansowych wieloletnich (9.357,49 zł), nałożonych na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 22 lipca 2009 r. (ze względu na brak umowy na dostarczanie zielonki oraz niewytworzenie w 2007 roku suszu paszowego). Decyzja ta została utrzymana w mocy na podstawie ostatecznej decyzji organu II instancji z dnia 27 października 2009 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odniósł się do argumentów wnioskodawcy dotyczących postępowania dowodowego w sprawie o przyznanie płatności na 2007 rok.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto brak naruszenia w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego art. 7, 8, 9, 10 kpa oraz art. 75 – 80 kpa.
W skardze na powyższą decyzję R. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu płatności JPO i UPO na 2008 r. zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł zarzut :
– rażącego naruszenia prawa procesowego (art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 12 §1, 15, 19, 35 §1 i 2, 36 § 1 i 2, 37, 73 §1, 75, 77 § 1, 78 § 1, 104 § 2, 107 § 1 i 3 oraz 268 a kpa) poprzez m. in. niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego, niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, przedłużanie postępowania, naruszenie zasady dwuinstancyjności i przestrzegania z urzędu właściwości rzeczowej, naruszenie obowiązku działania w sprawie wnikliwie, szybko i obowiązku zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę, naruszenie zasad upoważniania innych osób do załatwienia spraw w imieniu organu i podpisanie decyzji przez osobę nieumocowaną oraz niesporządzenie uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w kpa,
– oparcia decyzji na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych i w konsekwencji rażącego naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie nieprawidłowej powierzchni działek oraz nałożenie sankcji finansowej za 2007 r. na podstawie nieostatecznej decyzji – w szczególności zarzut naruszenia art. 7 i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 50 ust. 3, art. 51 oraz art. 71 a rozporządzenia komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniach Rady (WE) nr 479/2008 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 136 rozporządzenia komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców.
R. wniósł też o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, iż organ II instancji zlecał organowi I instancji dokonywanie szeregu czynności procesowych, kontrolując następnie jego decyzję, a zaskarżone orzeczenia organów administracji publicznej obu instancji nie zawierały wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego. We wniosku zadeklarowano 32,77 ha (po korekcie 32,56 ha), organ I instancji uznał powierzchnię 32,56 ha, organ II instancji 32,58 ha, ale, w ocenie skarżącego, z uzasadnienia decyzji wynika, że ustalono powierzchnię 32,72 ha. W toku postępowania uzyskiwano różne powierzchnie tych samych działek, a zdaniem R. organ wyjaśnił te rozbieżności jedynie częściowo, naruszając tym samym art. 7 i 77 kpa. Skarżący podniósł ponadto zarzuty merytoryczne dotyczące nieprawidłowości przy wydaniu decyzji w przedmiocie płatności na 2007 rok i nałożenia sankcji finansowych. Wskazał, że sankcje te zostały nałożone na podstawie przepisów prawa materialnego z 2008 r., chociaż związane są z okolicznościami z 2007 r.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumenty przedstawione w swojej decyzji. Wyjaśniono ponadto, iż R. był upoważniony – jako zastępca Dyrektora Oddziału Regionalnego ARIMR – do wydania (podpisania) zaskarżonej decyzji. Organ nie przedłożył jednak ostatecznie pisemnego upoważnienia do działania w tym zakresie.
W piśmie z dnia 26 lutego 2010 r. pełnomocnik skarżącego radca prawny podtrzymał generalnie twierdzenia i zarzuty podniesione w skardze. Organowi odwoławczemu zarzucił przy tym nieustosunkowanie się w odpowiedzi na skargę do zarzutów w niej podniesionych.
Na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. skarżący podtrzymał argumenty skargi, potwierdzając zalesienie działki ... i dokonanie korekty wniosku w zakresie powierzchni działki ..., ale na skutek zapewnienia organu o braku negatywnych następstw tej korekty. Zdaniem R. organ przyjmował wyniki pomiarów, które były mniej korzystne dla strony. Skarżący cofnął swe zastrzeżenia odnośnie braku umocowania R. do wydania zaskarżonej decyzji. Wycofał też swój wniosek o żądanie akt administracyjnych (w tym protokołu kontroli z 2, 4 i 5 lutego 2009 r.) w sprawie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2008 r. Nie zgodził się jednak z ostatecznym przyjęciem powierzchni działki ewidencyjnej nr ..., albowiem jej pomiar na miejscu wykazał 0,18 ha, a kontrola przy użyciu komputera wykazała 0,11 ha.
W piśmie z dnia 26 marca 2010 r. organ II instancji, w nawiązaniu do pisma pełnomocnika skarżącego z 26 lutego 2010 r. wskazał, iż w odpowiedzi na skargę odniesiono się wystarczająco do wszystkich zarzutów w niej zawartych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji sprawowana jest w oparciu o kryteria zgodności z prawem, a według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie jest uprawniony do merytorycznego orzekania w przedmiocie sprawy. Konsekwencją braku tych uprawnień jest możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego tylko w ograniczonym zakresie. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji w powyżej określonych granicach Sąd uznał, ze skarga okazała się nieuzasadniona.
Zgodnie z uregulowaniami istniejącymi w prawie polskim i prawie unijnym przyznanie płatności bezpośrednich uzależnione jest od prawidłowego zadeklarowania posiadanych przez producenta rolnego działek rolnych. Warunkiem otrzymania płatności jest prowadzenie działalności rolniczej lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej.
Art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 z 2008 r., poz. 1051 ze zm.) wskazuje jako przesłankę otrzymania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej posiadanie na dzień 31 maja danego roku gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, utrzymywanych zgodnie z odpowiednimi normami przez cały rok kalendarzowy.
W przedmiotowej sprawie strona skarżąca zadeklarowała w swym wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2008 rok posiadane działki rolne o łącznej powierzchni 32,77 ha. Wniosek ten podlegał specjalnej kontroli terenowej na miejscu oraz kontroli administracyjnej, w ramach których organy administracji stwierdziły niezgodność pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a faktyczną powierzchnią działek rolnych. Organ I instancji stwierdził przy tym powierzchnię 32,56 ha w przypadku działek zadeklarowanych do JPO oraz 32,25 ha w przypadku UPO. Organ odwoławczy przyjął natomiast w obu tych kategoriach powierzchnię 32,58 ha (czyli różnicę 0,19 ha – 0,58 %). Powierzchnia 32,58 ha wynika z protokołu kontroli i treści uzasadnienia organu II instancji, w którym organ wyjaśnił dlaczego co do obu płatności należało przyjąć, iż powierzchnia zatwierdzona wynosi 32,58 ha.
Na temat przeprowadzonej kontroli terenowej (na miejscu) i administracyjnej organ I instancji oraz inne uprawnione podmioty wypowiadały się kilkakrotnie (ustosunkowując się również do różnych zastrzeżeń strony) w pismach z dnia 19 września, 27 października i 2 grudnia 2008 r. oraz z dnia 13 lipca 2009 r. W toku prowadzonego postępowania uzyskano szkice przedmiotowych działek sporządzone na wydruku ortofotomapy lub wyrysie mapy ewidencyjnej, a w trakcie kontroli na miejscu wykonano również zdjęcia nieruchomości.
Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy stwierdził, że tak organ I jak i II instancji słusznie uznały, że części zgłoszonych działek rolnych ... oraz cała działka ... (las zamiast łąki) nie spełniały warunków umożliwiających przyznanie wnioskodawcy żądanych płatności bezpośrednich za 2008 rok. Do płatności obszarowej kwalifikuje się bowiem wyłącznie użytkowane aktualnie grunty rolne.
W dniu 31 lipca 2008 r. przekazano R. raport z kontroli, w dniu 3 września 2008 r. przekazano wnioskodawcy kopię raportu po korektach dokonanych przez wykonawcę zewnętrznego, a 2 grudnia 2008 r. przekazano stronie ostateczną wersję przedmiotowego raportu.
Ponowna weryfikacja raportu potwierdziła trafność ustaleń kontrolnych w zakresie faktycznej powierzchni działek ...., dokonanych zgodnie z przepisami art. 23 – 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniach Rady (WE) nr 479/2008 (D. U. WE nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.). W przypadku pomiarów dokonywanych tzw. techniką GPS dopuszczalna tolerancja pomiaru nie powinna przekroczyć powierzchni będącej iloczynem obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej wynoszącej 1,5 m (tolerancja nie może przy tym przekraczać bezwzględnej wartości 1 ha, a jako wartość minimalną tej tolerancji należy przyjmować 0,01 ha). Powierzchnię zadeklarowaną na poziomie danej grupy (JPO, UPO) określa się poprzez zsumowanie poszczególnych powierzchni działek rolniczych. Na poziomie danej grupy nie stosuje się przy tym tolerancji technicznej. Z kolei powierzchnie poszczególnych działek oblicza się badź poprzez fizyczny pomiar danego gruntu (gdy bezwzględna różnica pomiędzy zmierzoną a zadeklarowaną powierzchnią jest większa od tolerancji technicznej), bądź też poprzez przyjęcie zadeklarowanej powierzchni (we wszystkich innych przypadkach – w ramach tolerancji technicznej).
Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, ostatecznie zasadnie przyjęto, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona łącznie w toku przeprowadzonych kontroli wynosiła 32,58 ha. I tak w oparciu o wyniki kontroli ustalono następujące powierzchnie działek :
– ... – 3,81 ha (jak we wniosku)
– ... – 18,01 ha (jak we wniosku)
– ... – 2,49 ha (we wniosku 2,35 ha)
– ... – 4,40 ha (jak we wniosku)
– ... – 0,83 ha (jak we wniosku)
– ... - 0,44 ha (we wniosku 0,58 ha)
– ... - 1,11 ha (we wniosku 0,92 ha)
– ... – 0,21 ha (we wniosku 0,31 ha)
– ... – 0,30 ha (jak we wniosku)
– ... – 0,31 ha (jak we wniosku)
– ... – 0,24 ha (we wniosku 0,31 ha)
– ... – 0,32 ha (jak we wniosku)
– ... – 0,11 ha (jak w korekcie wniosku z 1 lipca 2009 r., we wniosku 0,18 ha).
Sporna działka ... (działka ewidencyjna nr ... ) została natomiast zasadnie w całości wykluczona z płatności, gdyż był to grunt porośnięty lasem. Odnośnie działek nr ... należy zaś wyraźnie zaznaczyć, że nie objęła ich kontrola na miejscu (zastosowano kod DR 25 – brak możliwości identyfikacji działek), o czym informowano R. W trakcie kontroli administracyjnej działka ... okazała się mniejsza od deklarowanej o 0,07 ha, co strona sama uwzględniła w korekcie wniosku z dnia 1 lipca 2009 r. Jeśli chodzi o działkę ..., to zatwierdzono ostatecznie powierzchnię zgodną z zadeklarowaną.
W toku prowadzonego postępowania organ stwierdził również, iż strona podała we wniosku nieprawidłowe powierzchnie niektórych działek ewidencyjnych ... . Dane tego rodzaju winny wprawdzie odzwierciedlać stan rzeczywisty, jednakże w ocenie Sądu organy zasadnie uznały, iż weryfikacja danych obszarowych zgłoszonych działek rolnych następuje przede wszystkim na podstawie kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej (GPS), a nie za pomocą danych pochodzących z ewidencji gruntów i budynków. Działka rolna nie może być bowiem utożsamiana z działką ewidencyjną. Obowiązkiem producenta rolnego jest bowiem deklarowanie działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym. Trzeba też w tym miejscu podkreślić, że organ odwoławczy obszernie, powołując się na orzecznictwo, wyjaśnił różnicę pomiędzy działką rolną a działką ewidencyjną.
Według Sądu organy prawidłowo oceniły, że raport kontroli jest wiarygodny. W orzecznictwie Sądów administracyjnych zwraca się uwagę na duże znaczenie protokołu kontroli. O wadze tego dowodu świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzone tylko przez określone (wyspecjalizowane) oraz bezstronne podmioty – dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, a więc co do zasady zasługujące na przymiot wiarygodności (zob. m. in. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. – sygn. akt II GSK 492/07)
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, iż organy dokonały w rozpoznawanej sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych, w szczególności organ odwoławczy zasadnie przyjął, że powierzchnia działek rolnych skarżącego kwalifikujących się ostatecznie do przyznania wnioskowanych płatności na 2008 r. wynosi 32,58 ha.
Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku różniła się od powierzchni stwierdzonej o 0,19 ha, czyli o 0,58 %, a więc JPO została zredukowana do obszaru zatwierdzonego i wynosiła 11.054,72 zł (32,58 x 339,31 zł).
Jeśli chodzi o UPO z uwagi na konieczność wyegzekwowania sankcji wieloletniej na 2007 r. (sankcja UPO 2007 – 9.357,494 zł) płatność ta na 2008 r. nie została udzielona (wypłacona) i zaznaczono, że pozostałe saldo wynosi 583,04 zł. Organy zasadnie zastosowały sankcje finansowe nałożone na mocy decyzji organu I instancji z dnia 22 lipca 2009 r.. Decyzja ta została utrzymana w całości na mocy decyzji organu odwoławczego z dnia 27 października 2009 r. .
Zdaniem Sądu sentencja zaskarżonej decyzji organu II instancji stwierdzająca podstawy do uzyskania kwoty UPO na rok 2008 (8.774,45 zł), której wypłaty odmówiono na skutek konieczności zastosowania powyższej sankcji może budzić u strony pewne wątpliwości interpretacyjne, jednakże przyjęte przez organ rozwiązanie procesowe nie stanowi uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż kwota przynależna skarżącemu z tytułu UPO na rok 2008 była niższa od kwoty sankcji finansowej nałożonej w sprawie administracyjnej prowadzonej w przedmiocie płatności na rok 2007 (9357,49 zł). Z tego względu prawidłowo przyjęto brak podstaw do wypłaty płatności UPO na 2008 r.
Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż zarówno organy administracji jak i tutejszy Sąd nie były uprawnione w przedmiotowym postępowaniu do oceny merytorycznej powyższych decyzji z dnia 22 lipca i 27 października 2009 r. – odnoszących się do płatności na 2007 rok i nałożonych sankcji finansowych. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym trzeba bowiem było jedynie zastosować się do określonych skutków prawnych tych decyzji, a nie dokonywać pozainstancyjnej kontroli ich legalności. Z tego względu wszelkie zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowości związanych z wydaniem decyzji dotyczących płatności na rok 2007 nie mogły podlegać merytorycznej ocenie zarówno w toku omawianego postępowania administracyjnego, jak i na etapie sądowej oceny wniesionej skargi.
Wskazać jedynie należy, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 lipca 2009 r. nakładająca sankcje finansowe na lata następne nie była wprawdzie ostateczna, jednakże wniesienie odwołania od niej nie wstrzymywało jej wykonania (art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). W toku postępowania administracyjnego organ I instancji miał więc obowiązek uwzględnienia skutków prawnych decyzji z dnia 22 lipca 2009 r. Zgodnie z prawem uczynił to również organ odwoławczy, mający nadto wiedzę o wydaniu decyzji ostatecznej z 27 października 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z 22 lipca 2009 r.
Biorąc pod uwagę dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych przez organy obu instancji za niezasadne uznać należało ponadto wszelkie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego (w tym art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 12 §1, 15, 19, 35 §1 i 2, 36 § 1 i 2, 37, 73 §1, 75, 77 § 1, 78 § 1, 104 § 2, 107 § 1 i 3 kpa). Wskazać należy przede wszystkim, iż w postępowaniu w zakresie przyznawania płatności bezpośrednich stosuje się generalnie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże z modyfikacjami wynikającymi z ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 z 2008 r., poz. 1051 ze zm.) – zob. art. 3 tego aktu prawnego.
Według Sądu organy dopełniły obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie zasługują również na uwzględnienie twierdzenia skarżącego, że doszło do dowolnej oceny dowodów. Ocena ta nie narusza bowiem zasady swobodnej oceny dowodów i znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji.
Niesłuszny był zarzut przewlekłości postępowania stanowiącej przyczynę wniesienia przez stronę zażalenia w trybie art. 37 kpa i skargi na bezczynność, gdyż ostatecznie na skutek wniesienia tej skargi w sprawie wydano decyzje merytoryczne w obu instancjach, stanowiące przedmiot niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Sprawa administracyjna była też zawieszona przez pewien okres czasu w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut strony dotyczący przewlekłości postępowania nie mógł zostać uwzględniony z tego względu, iż nie wskazała ona, w jaki sposób przewlekłość ta miałaby wpłynąć w istotny sposób na wynik niniejszej sprawy. Dodatkowo z akt sprawy wynika, że R. był powiadomiony w trybie art. 36 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, albowiem skarżący nie wykazał ostatecznie w jakikolwiek sposób, że jego prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy zostało naruszone. Na etapie postępowania odwoławczego doszło niewątpliwie do ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zakończonej wydaniem decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa.
W ocenie Sądu zaskarżone decyzje obu instancji zostały uzasadnione w wystarczający sposób, gdyż zawierają uzasadnienie faktyczne i prawidłowe wskazanie zastosowanej podstawy prawnej. Nie budzą również wątpliwości Sądu wyjaśnienia organów w zakresie dokonanej kontroli spornych działek rolnych (na miejscu i administracyjnej), zastosowanej metodologii i techniki obliczania powierzchni poszczególnych działek oraz wyliczenie płatności. Należy też podkreślić, iż organ II instancji po ponownym zbadaniu całości materiału dowodowego orzekł zasadniczo na korzyść skarżącego, uznając większą powierzchnię działek kwalifikującą się do uzyskania dopłat (32,58 ha, zamiast 32,56 ha dla JPO i 32,25 ha dla UPO w I instancji).
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących różnych wyników pomiaru powierzchni poszczególnych działek uzyskiwanych w toku kontroli wskazać należy, iż organ uzasadnił stronie przyczyny tych różnic. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego organ przyjmował też, zgodnie z przepisami prawa, wartości korzystniejsze dla strony, tj. wyższe od deklarowanych we wniosku – jak np. działka rolna ... – 1,11 ha w miejsce 0,92 ha, działka rolna ... – 2,49 ha w miejsce 2,35 ha.
Bezpodstawne były ponadto zarzuty R. o zignorowaniu jego wniosków dowodowych oraz pozbawieniu go czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący nie wskazał bowiem precyzyjnie, jakie wnioski dowodowe wnosił on w przedmiocie ustalenia płatności JPO i UPO na rok 2008. W licznych pismach kierowanych do organów w toku postępowania wnioskodawca zwracał się raczej o udzielenie mu informacji na temat stanu sprawy czy treści określonych dokumentów. Ponadto wbrew zarzutom skarżącego organ nie jest zobowiązany do załatwiania wszystkich wniosków dowodowych a jedynie tych, mogących mieć istotne znaczenie dla sprawy. Zgodnie z wyraźnym uregulowaniem zawartym w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego to na wnioskodawcy ciąży generalnie obowiązek przedstawienia dowodów i wyjaśniania okoliczności sprawy oraz udowadniania faktów, z których wywodzi on określone skutki prawne. W niniejszej sprawie R. skupiał się jednak przede wszystkim na kwestiach dotyczących ustaleń faktycznych odnośnie podstaw do wypłaty płatności na 2007 r. Wątpliwości strony dotyczące postępowania dowodowego odnośnie płatności na rok 2007 zostały wyjaśnione w odrębnym postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją organu I instancji z dnia 22 lipca 2009 r. nr ..., utrzymaną w całości na mocy decyzji organu odwoławczego z dnia 27 października 2009 r. nr ......... .
Należy w tym miejscu jeszcze raz wyraźnie podkreślić, iż zarówno organy administracji publicznej, jak i tutejszy Sąd rozpatrując niniejszą sprawę nie były uprawnione do oceny merytorycznej powyższych decyzji z dnia 22 lipca i 27 października 2009 r. – odnoszących się do płatności na 2007 rok i nałożonych sankcji finansowych. Z tego względu wszelkie zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowości związanych z wydaniem decyzji dotyczących płatności na rok 2007 nie mogły podlegać merytorycznej ocenie tak w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, jak i na aktualnym etapie sądowej oceny wniesionej skargi.
Nie doszło ponadto do naruszenia art. 3 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, gdyż z analizy akt administracyjnych wynika, że strona i jej pełnomocnik byli powiadamiani o wszystkich ważniejszych czynnościach procesowych (w tym dowodowych), a organy udzielały im odpowiedzi na wszelkie pisma kierowane w toku postępowania. Skarżący był też wielokrotnie informowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z którego to prawa aktywnie korzystał.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, organy obu instancji przestrzegały wszelkich regulacji procesowych wynikających z art. 3 ust. 2 pkt. 1 - 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz z Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności ponownie należy zaznaczyć, że w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego – realizując tym samym zasadę praworządności. Nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego.
W kwestii zarzutu dotyczącego podpisania zaskarżonej decyzji II instancji przez osobę nieuprawnioną Sąd uznał natomiast, iż wprawdzie w aktach administracyjnych brak dokumentów wskazujących na upoważnienie R. jako zastępcy Dyrektora Oddziału Regionalnego ARIMR do wydawania w jego imieniu decyzji w przedmiocie płatności do gruntów rolnych i upoważnienia takiego nie przedłożono w trakcie postępowania sądowego, jednakże fakt istnienia takiego umocowania jest okolicznością znaną Sądowi z urzędu, na skutek rozpatrywania innych skarg wnoszonych na decyzję organu odwoławczego w przedmiocie przyznania płatności rolnych.
W tym stanie rzeczy, mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
/-/ W. Długaszewska /-/ B. Koś /-/ B. Sokołowska