III SA/Po 922/23

III SA/Po 922/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Piotr Ławrynowicz
Walentyna Długaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Kruszewski
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 1353/24 - Wyrok NSA z 2025-07-02
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2082
art. 26 ust. 2 i art. 34
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Sentencja
Dnia 5 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na czynność Prezydenta Miasta z dnia 30 października 2023 r. w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oddala skargę.
Uzasadnienie
Centrum Nauki i Biznesu "[...]" sp. z o. o. w [...] wniosła skargę na czynność Prezydenta Miasta z 30 października 2023 r. w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za październik 2023 r. dla:
1. Szkoły Policealnej Centrum Nauki i Biznesu "[...]" w L. o 7 308,99 zł,
2. Szkoły Policealnej Medycznej "[...]" w L. o 1 919,19 zł,
3. Szkoły Policealnej Opieki Medycznej "[...]" w L. o 3 008,46 zł.
Stan sprawy jest następujący.
Pismami z 27 września 2022 r. skarżąca złożyła do organu wnioski o udzielenie dotacji oświatowych w 2023 r. dla:
1. Szkoły Policealnej Centrum Nauki i Biznesu "[...]" w L.,
2. Szkoły Policealnej Medycznej "[...]" w L.,
3. Szkoły Policealnej Opieki Medycznej "[...]" w L..
Skarżąca dołączyła informację o faktycznej liczbie uczniów w tych szkołach według stanu na 1 października 2023 r. i informację o faktycznym uczestnictwie uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych za wrzesień 2023 r.
W dniu 30 października 2023 r. organ przekazał skarżącej na rachunki bankowe poszczególnych szkół następujące kwoty dotacji:
- 27 521,69 zł dla Szkoły Policealnej Centrum Nauki i Biznesu "[...]" w L.,
- 13 860,72 zł dla Szkoły Policealnej Medycznej "[...]" w L.,
- 23 697,36 zł dla Szkoły Policealnej Opieki Medycznej "[...]" w L..
W dniu 20 listopada 2023 r. organ przekazał skarżącej na rachunki bankowe poszczególnych szkół następujące kwoty dotacji, tytułem wyrównania, w związku z błędnie obliczoną frekwencją za wrzesień 2023 r.:
- 3 825,24 zł dla Szkoły Policealnej Centrum Nauki i Biznesu "[...]" w L.,
- 2 682,72 zł dla Szkoły Policealnej Medycznej "[...]" w L.,
- 2 235,60 zł dla Szkoły Policealnej Opieki Medycznej "[...]" w L..
W skardze do Sądu skarżąca wniosła o:
1. stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za październik 2023 r.,
2. uznanie obowiązku wypłaty przez organ na rzecz skarżącej dotacji we właściwej kwocie,
3. zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2082 ze zm.), dalej: "u.f.z.o.", przez nieprzekazanie w październiku 2023 r. dotacji oświatowej w pełnej wysokości, tj. wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego na liczbę słuchaczy wskazanych przez szkoły w terminie do 30 września 2023 r., podczas gdy spełniono przesłanki do otrzymania dotacji, a tym samym nie było podstaw do jej zaniżenia.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu czynność polegająca na wypłacie dotacji za październik 2023 r. jest zgodna z przepisami u.f.z.o., a zatem dotacja została przekazana w prawidłowej wysokości. W uzasadnieniu organ stwierdził, co następuje.
Skarżąca jako organ prowadzący Policealną Szkołę Centrum Nauki i Biznesu "[...]" w L., Szkołę Policealną Medyczną "[...]" w L. i Szkołę Policealną Opieki Medycznej "[...]" w L. spełniła warunki przekazania dotacji z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o. Tryb udzielania i rozliczania dotacji z upoważnienia z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. określono w uchwale Rady Miejskiej [...] z dnia 21 listopada 2019 r. nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacjo dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji (Dz. Urz. Woj. [...] poz. 10729, zm. z 2020r., poz. 326, z 2022r., poz. 7536), dalej: "uchwała".
W dniu 27 września 2022 r. do organu wpłynęło pismo prezesa zarządu skarżącej z prośbą o zarezerwowanie środków finansowych w budżecie miasta na dotację w 2023 r. dla powyższych szkół wraz z wnioskami zgodnymi z uchwałą.
W dniu 9 i 10 października 2023 r. skarżąca dostarczyła do Urzędu Miasta [...] dokumenty powyższych szkół wynikające z uchwały, tj. miesięczną informację o liczbie uczniów według stanu na 1 października 2023 r. oraz korektę informacji o liczbie uczniów za wrzesień 2023 r.
W dniu 30 października 2023 r. organ przekazał na wskazane przez skarżącą rachunki bankowe poszczególnych szkół wyżej wskazane kwoty dotacji i wyżej wskazane kwoty wyrównań za wrzesień 2023 r.
Na podstawie art. 26 ust. 2, art. 34 ust. 1 i ust. 3 u.f.z.o. dotacja jest przyznawana na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Jeżeli w danym miesiącu liczna uczniów jest inna niż liczna uczniów, na który została przekazana część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których przekazano część dotacji na dany miesiąc a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o których mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty.
W związku z art. 43 ust. 1 pkt 2 i art. 43 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.f.z.o. aktualizacja kwoty dotacji pociąga za sobą obowiązek wyrównania dotacji według stawki zaktualizowanej wstecz od 1 stycznia danego roku budżetowego, ale jednocześnie ogranicza skutki tej aktualizacji na przyszłość.
W związku ze stanowiskiem Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z 9 sierpnia 2019 r., pismem Ministerstwa Edukacji Narodowej z 14 listopada 2018 r. i wyrokami o sygn. akt I GSK 1590/22, I GSK 1295/22 i I GSK 1243/22 obliczając należną dotację za październik 2023 r. dla przedmiotowych szkół organ miał na uwadze, że dotacje są dotacjami rocznymi bezpośrednio powiązanymi z rokiem budżetowym i przekazywane są na faktyczną liczbę uczniów. Stan uczniów na dzień 30 września roku bazowego jest tylko informacją dla jednostki samorządu terytorialnego na potrzeby planowania budżetu na rok następny (rok budżetowy, na który udzielana jest dotacja). Jednakże liczba uczniów, o której mowa powyżej, nie jest liczbą uczniów, na których przysługuje dotacja w ciągu roku. Dotacja przysługuje bowiem na każdego faktycznie uczęszczającego ucznia. Może być ona zatem zmienna w poszczególnych miesiącach roku budżetowego.
Zasady aktualizacji uregulowano w art. 43-45 u.f.z.o. Wynika z nich, że:
1. kwota ulega aktualizacji (art. 43 ust. 1 u.f.z.o.):
- w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji,
- w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego,
- w wyniku zmiany wskaźnika zwiększającego,
- w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
2. Aktualizacja kwoty dotacji dokonuje się (art. 43 ust. 2 u.f.z.o.):
- w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, tzw. miesiącu pierwszej aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w pkt 1-3,
- w październiku roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w pkt 1,
- w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w pkt 4.
Zaktualizowana kwota dotacji obowiązuje zatem od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu dokonanej aktualizacji (art. 43 ust. 3 u.f.z.o.). W przypadku, gdy wysokość dotacji uległa zmianie, dotację należy wyrównać od początku roku budżetowego według następującej formuły: suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji określoną w przepisach, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a suma części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.
Do dotacji w 2023 r. nie stosuje się art. 43 ust. 5 u.f.z.o. (art. 40 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. poz. 2666 ze zm.).
Organ przedstawił sposób obliczenia dotacji dla każdej ze szkół, uwzględniając korektę liczby uczniów i aktualizację dotacji. Podał, że obliczenia dokonane przez skarżącą są błędne i niezgodne z przepisami u.f.z.o., uchwałami, rozporządzeniem, metryczkami oświatowej na 2023 r. ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na 2023 r. i orzecznictwem.
W piśmie z 8 lutego 2024 r. skarżąca podała, że nie zgadza się ze sposobem obliczenia dotacji przedstawionej przez organ i wskazała, co następuje.
Obliczenie dokonane przez organ jest niezgodne z art. 43 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o. Organ zobowiązany jest do ustalenia wysokości przyszłych dotacji (po aktualizacji) tak, aby suma wszystkich części dotacji była zgodna z ostateczną kwotą dotacji. W tym celu należy ustalić różnicę między aktualną wysokością dotacji a sumą części dotacji przekazanych na słuchaczy do miesiąca, w którym nastąpiła aktualizacja włącznie. Tę różnicę należy potrącić w pozostałych częściach dotacji do końca roku budżetowego, jednak nie od stawek przysługujących na pojedynczych słuchaczy, tylko od całości kwoty wypłaconej z tytułu dotacji, tj. dokonać jednorazowego potrącenia całości kwoty, która stanowiła nadpłatę z uwagi na obniżenie stawek po aktualizacji, przy najbliższej wypłacie dotacji bieżącej.
Aktualizacji wymaga kwota dotacji, a nie stawka dotacji, co ma ogromne znaczenie przy wyliczaniu dotacji, bowiem w przypadku zaniżenia stawki dotacji przy wypłacie kolejnych części może prowadzić do wypłaty dotacji w zaniżonej wysokości także za uczniów, którzy zostali dopisani do szkoły w późniejszym czasie.
Organ twierdząc, że ogranicza skutki aktualizacji na przyszłość, dokonuje wyrównania dotacji z tytułu aktualizacji przez wypłatę dotacji w obniżonej wysokości, a nie przez odjęcie proporcjonalnie ustalonej kwoty stanowiącej wyrównanie tego, co zostało wcześniej zaliczkowo nadpłacone przed dokonaniem aktualizacji stawki dotacji. Skutkiem tego jest to, że w kolejnych miesiącach od momentu zaktualizowania stawki dotacji przez Prezydenta Miasta kwoty dotacji przekazywane na rzecz Skarżącej są wypłacane po stawce arbitralnie ustalonej przez organ. Organ wypłacając dotację w październiku 2023 r. na podstawie złożonych przez skarżącą dokumentów nie wyróżnił w żaden sposób słuchaczy, którzy byli zapisani do szkół przed dokonaniem aktualizacji i słuchaczy nowo zapisanych. Z wyliczeń dokonanych przez skarżącą oraz analizy kwot wypłaconej dotacji wynika, że organ za wszystkich słuchaczy wypłacił dotację stosując stawkę pomniejszoną o potrącenie z tytułu aktualizacji stawki dotacji, a w konsekwencji cała kwota dotacji wypłacona na uczniów szkół skarżącej w listopadzie 2023r. była zaniżona.
Uznanie, że wyrównanie powinno dotyczyć kwoty dotacji, a nie stawki, skarżąca wywodzi z art. 26 ust. 2 i art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Wskazano na stanowisko doktryny, że ustawa nie precyzuje rozliczania, można więc przyjąć, że gdyby dotacja została nadpłacona, to potrącenie kwoty nadpłaconej w miesiącach przed obowiązywaniem zaktualizowanej stawki dotacji również winno zostać przez jednorazowe potrącenie całości nadpłaty albo przez rozłożenie nadpłaty na części i potrącanie uzyskanych kwot od całości kwoty stanowiącej dotację bieżącą, a nie od każdej pojedynczej stawki dotacji przysługującej na jednego słuchacza. Wykładnia art. 43 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o. ograniczyła się do zastosowania przez organ wykładni językowej, zupełnie pomijając cel wyrównania, o którym mowa w art. 43 u.f.z.o. Wykładnia stosowana przez organ polega na obliczaniu części dotacji wyłącznie w oparciu o ucznia dotowanego w każdym miesiącu roku budżetowego (jak wprost stanowi ustawa), w sytuacji, gdy dość typową sytuacją jest występowanie uczniów, którzy nie są dotowani we wszystkich miesiącach roku budżetowego. Metoda ta nie ma zastosowania wobec słuchaczy, którzy mają status słuchacza w niepełnym wymiarze roku, bowiem zapisali się do szkoły w trakcie roku budżetowego. W takiej sytuacji słuchacz ten nie był objęty wyrównaniem stawki i dotacja w danym miesiącu powinna być wypłacona na jego rzecz według stawki wynikającej z podziału subwencji ogólnej przewidzianej w 2023 r., a nie po stawce indywidualnie ustalonej przez organ na słuchaczy, co do których stosuje się wyrównanie stawki dotacji ze względu na aktualizację. W takiej sytuacji, gdy organ nie rozróżnia słuchaczy na których wypłaca dotację przez cały rok budżetowy od tych zapisanych w trakcie roku budżetowego, wypłaca ogólną dotację na wszystkich słuchaczy w danej szkole w zaniżonej wysokości.
W sposób zgodny z tym stanowiskiem skarżącej organ wypłacił dotację na prowadzone przez nią Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "[...]". Do szkół w niniejszym postępowaniu również winna być w taki sposób obliczana dotacja. Należy ją obliczać w następujący sposób: od liczy uczniów zawartej w miesięcznej informacji o faktycznej licznie uczniów według stanu na 1 października 2023 r. odjąć należy liczbę uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych we wrześniu 2023 r. Następnie wynik powyższego winien zostać pomnożony przez miesięczną stawkę dotacji. Miesięczna stawka dotacji winna zostać obliczona przez iloraz rocznej stawki dotacji i liczby miesięcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd bierze zatem pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu lub czynności.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność organu dotującego - Prezydenta Miasta - z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W judykaturze istniał spór dotyczący charakteru prawnego dotacji przyznawanych niepublicznych placówkom oświatowym, co rzutowało na ocenę możliwości kontroli sądowoadministracyjnej czynności polegającej na wypłacie dotacji, czy też w zakresie możliwości orzekania w tym zakresie przez sądy powszechne z powództw wytaczanych o wypłatę dotacji. Do 31 grudnia 2017 r. zasady finansowania szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego były uregulowane w przepisach ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Podczas jej obowiązywania spory o dotacje oświatowe podlegały rozpoznawaniu przez sądy powszechne i dominowało stanowisko, zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym (por.: orzeczenia Sądu Najwyższego z 14 lipca 2017 r. II CSK 773/16 LEX nr 2417586, z 11 maja 2018 r. II CSK 477/17, z 3 stycznia 2007 r. IV CSK 312/06 LEX nr 2486821, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2004 r. w sprawie OW 53/04 LEX nr 174021, a także dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA": postanowienia o sygn. akt II GPS 7/08, II GSK 98/10, I GSK 453/19 i wyrok I GSK 629/20).
Omawiane zagadnienie było przedmiotem szczegółowej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku o sygn. akt I GSK 1713/20 (dostępny w CBOSA), w którym wskazano, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji, jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych (tak też w licznych orzeczeniach: np. wyrok o sygn. akt I GSK 650/21, I GSK 427/21 oraz I GSK 1168/21).
Z utrwalonego poglądu judykatury wynika zatem, że wypłata dotacji nie jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania fizycznego środków finansowych (który to pogląd był wyrażany we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego), a finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu dokonanego na podstawie konkretnych regulacji. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej dokonywane w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m. in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji. Aktualny stan prawny (art. 47 u.f.z.o.) nie pozostawia zatem wątpliwości, że czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości, w tym po aktualizacji, lub przekazania dotacji oświatowej, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne. Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakresie działań organu z tym związanych wchodzi ustalenie jej wysokości i przekazanie dotacji (z uzasadnienia postanowienia o sygn. akt I GSK 1414/20 dostępny w CBOSA). Przepis art. 47 u.f.z.o. nie stanowi, że czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są wyłącznie te, które realizowane są na podstawie przepisów w nim enumeratywnie wymienionych, a zatem nie można doszukiwać się braku wymienienia czynności z art. 35 u.f.z.o. w art. 47 u.f.z.o. jako podstawy do wyłączenia kognicji sądów administracyjnych (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 1713/20).
Po przesądzeniu kwestii kognicji sądów administracyjnych należy wyjaśnić, że zwrot kwot nadpłaconych dotacji nie powinien nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Czynności organów polegające na wypłacie dotacji czy aktualizacji jej wysokości są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Udzielanie zatem dotacji oświatowej i aktualizacje dotacji nie następują w formie decyzji administracyjnych, a jedynie stanowią czynność organu, która zawiera element konkretyzacji normy prawnej, dokonywaną w sposób władczy i jednostronny (por.: wyrok o sygn. akt I SA/Bd 444/19 - dostępny w CBOSA). Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por.: postanowienie o sygn. akt I GSK 452/19 - dostępne w CBOSA).
Przechodząc do meritum wskazać należy, że skarżąca kwestionowała czynność organu polegającą na ustaleniu miesięcznej stawki dotacji za październik 2023 r. dla wyżej wskazanych trzech szkół, zarzucając naruszenie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., a w piśmie z 8 lutego 2024 r. nieprawidłową wykładnię art. 43 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o.
Analizując treść skargi, odpowiedzi na skargę, pisma skarżącej z 8 lutego 2024 r. Sąd uznał, że nie była sporna kwestia korygowania dotacji z uwagi na liczbę słuchaczy. Podawana przez skarżącą i organ liczba uczniów w każdej z trzech szkół w październiku 2023 r. skorygowana o faktyczną liczbę uczniów we wrześniu 2023 r. była tożsama. Sporny był sposób obliczania dotacji po dokonanej aktualizacji kwoty dotacji i związana z tym stawka na pojedynczego słuchacza. Zdaniem skarżącej zaniżona stawka dotacji za październik 2023 r. na pojedynczego słuchacza spowodowała zaniżoną kwotę dotacji.
Organ obliczając kwotę dotacji przyjął, że stawka na pojedynczego ucznia w Szkole Policealnej Medycznej "[...]" w L. i Szkole Policealnej Opieki Medycznej "[...]" w L. wynosi 447,12 zł, a zdaniem Skarżącej winna wynosić 498,99 zł. Stawka dotacji na pojedynczego słuchacza w Szkole Policealnej Centrum Nauki i Biznesu "[...]" w L. wynosi odpowiednio dla poszczególnych kierunków 42,55 zł i 119,72 zł, a zdaniem skarżącej winna wynosić odpowiednio 61,28 zł i 137,15 zł.
Organ obliczając stawkę dotacji na pojedynczego ucznia od zaktualizowanej kwoty dotacji odjął kwotę dotacji wypłaconej przed aktualizacją i różnicę podzielił przez liczbę pozostałych miesięcy.
Zdaniem skarżącej winien miesięczną stawkę dotacji obliczyć jako iloraz rocznej zaktualizowanej kwoty dotacji i liczby 12 miesięcy.
Zdaniem Sądu stanowisko skarżącej nie jest zasadne.
Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.
Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa m. in. w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., są przekazywane na rachunek bankowy szkoły w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego.
Przepis art. 34 ust. 2 u.f.z.o. przewiduje, że dotacje, o których mowa m. in. w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno -wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy Prawo oświatowe.
W myśl art. 34 ust. 3 u.f.z.o. jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty.
Dokonując kontroli czynności dokonanej przez organ administracji publicznej Sąd stwierdził, że miesięczna stawka dotacji za październik 2023 r. została ustalona na podstawie udzielonej przez skarżącą informacji o faktycznej liczbie uczniów według stanu na 1 października 2023 r. oraz w oparciu o korektę informacji z liczby uczniów za wrzesień 2023 r. z uwzględnieniem aktualizacji.
Sąd uznał, że przyjęta przez organ metoda wyliczenia kwoty dotacji nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności art. 26 ust. 2 u.f.z.o. i art. 34 u.f.z.o. Polega ona na obliczeniu kwoty dotacji zgodnie z frekwencją uczniów w październiku 2023 r., dokonując odpowiedniego skorygowania liczby uczniów we wrześniu 2023 r. o liczbę uczniów wykazanych w informacji, którą złożyła skarżąca, o faktycznej liczbie uczniów według stanu na 1 października 2023 r. Takiej aktualizacji związanej z korektą liczby uczniów skarżąca nie kwestionuje.
Sposób postępowania z dalszymi częściami dotacji, w przypadku zmiany kwoty dotacji po aktualizacji, określono w art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. Zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. kwota dotacji ulega aktualizacji w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45.
W myśl art. 43 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o. aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, dokonuje się w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, zwanym dalej "miesiącem pierwszej aktualizacji" - w przypadku aktualizacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 1-3 u.f.z.o.
Zgodnie z art. 43 ust. 3 pkt 1 u.f.z.o. zaktualizowana kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 1.
Zgodnie natomiast z art. 43 ust. 4 u.f.z.o. jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust 1, art. 40 i art. 41 uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.
Z art. 43 ust. 4 u.f.z.o. wynika, że aktualizacja podstawowej kwoty dotacji dla niepublicznej placówki oświatowej pociąga za sobą obowiązek wyrównania dotacji według stawki zaktualizowanej wstecz od 1 stycznia roku budżetowego. Od momentu bowiem wejścia w życie art. 43 ust. 4 u.f.z.o. wszelkie rozliczenia następują przez ustalenie wysokości części dotacji na przyszłość (po aktualizacji). W obowiązujących terminach wskazanych w art. 43 ust. 3 u.f.z.o. zaktualizowana kwota dotacji musi być obliczana według przewidzianej tam reguły, to znaczy suma kolejnych części zaktualizowanych dotacji stanowić ma różnicę między wysokością zaktualizowanej kwoty dotacji a sumą części dotacji już przekazanych uprawnionemu od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania nowej kwoty dotacji, czyli tak jak to obliczył organ w niniejszej sprawie. Mechanizm zaproponowany przez skarżącą polegający na niepodzieleniu zaktualizowanej kwoty dotacji na 12 miesięcy nie znajduje uzasadnienia w powyższych przepisach. Nadto skutkowałby tym, że nadpłacone kwoty za pierwsze miesiące (w niniejszej sprawie roczna kwota dotacji po aktualizacji zmniejszyła się) musiałyby być przez organ egzekwowane jednorazowo lub jak proponowała skarżąca w ratach, pojawiłby się problem odsetek, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach. Dotacje ustalane są na okres roku kalendarzowego, będącego rokiem budżetowym, a zatem wysokość dotacji należy oceniać w rocznej perspektywie. Wysokość nowych części dotacji obowiązujących od miesiąca aktualizacji (w niniejszej sprawie od maja 2023 r.) powinna uwzględniać wyrównanie kwoty dotacji od początku roku budżetowego, w związku z tym kolejne wypłacane części dotacji powinny być odpowiednio skorygowane (w niniejszej sprawie pomniejszone) tak, aby części podstawowej kwoty dotacji wypłacone od początku roku budżetowego sumowały się na roczną podstawową kwotę dotacji. Wprawdzie zastosowane przez organ rozwiązanie może powodować pewne niedogodności po stronie beneficjenta dotacji, szczególnie w sytuacji gdy zmienia się liczba uczniów, jednakże bezsprzecznie wysokość dotacji należy oceniać w rocznej perspektywie, co było intencją ustawodawcy a zastosowany przez organ mechanizm obliczania kwoty dotacji wynika z przepisów i jest prosty. Przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych, a pozbawienie organu tej możliwości byłoby sprzeczne z celem dotacji i formą wypłaty w miesięcznych ratach (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 1147/13 - dostępny w CBOSA). Mając na względzie powyższe Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym suma części dotacji podlegającej wypłaceniu po dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ulega proporcjonalnemu obniżeniu o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconych środków do dnia dokonania aktualizacji (por: wyrok o sygn. akt I GSK 1590/22 - dostępny w CBOSA). W odpowiedzi na skargę wskazano szczegółowo sposób wyliczenia na podstawie zasady wynikającej z powyższych przepisów u.f.z.o.
Sposób wyliczenia dotacji w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych nie był przedmiotem niniejszej sprawy. Nadto w art. 40 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666) wskazano, że w roku 2023 do dotacji udzielanej na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepublicznemu liceum ogólnokształcącemu dla dorosłych, niepublicznej szkoły branżowej szkole II stopnia oraz niepublicznej szkole policealnej nie stosuje się art. 43 ust. 5 u.f.z.o. W uzasadnieniu do projektu powyższej ustawy wskazano, że: "Rok 2023 będzie kolejnym rokiem, w którym zwiększona zostanie wysokość dotacji "za efekt", a zmniejszona wysokość dotacji za uczestnictwo ucznia w zajęciach dydaktycznych. Takie działanie ma charakter projakościowy i promuje szkoły, które osiągają duży odsetek zdawalności egzaminów zewnętrznych. Planuje się, aby w roku 2023 wzrost wysokości dotacji "za efekt", a co za tym idzie zmniejszenie dotacji za uczestnictwo w zajęciach, był bardziej znaczący niż w latach poprzednich.".
Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił uznając, że czynność ustalenia dotacji oświatowej za październik 2023 r. została dokonana prawidłowo. Skarżąca nie wykazała, aby zaistniały przesłanki uznania zaskarżonej czynności za bezskuteczną.