III SA/Po 906/06

III SA/Po 906/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Beata Sokołowska /przewodniczący/
Małgorzata Górecka
Mirella Ławniczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6260 Statut
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
II OSK 353/07 - Wyrok NSA z 2007-05-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak ( spr.) As. sąd. Szymon Widłak Protokolant: sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Rady Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej nadania statutu Powiatowemu Urzędowi Pracy I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, II. stwierdza, że zaskarżony akt nadzoru nie może być wykonany. /-/ Sz. Widłak /-/ B. Sokołowska /-/ M. Ławniczak WSA/wyr.1 – sentencja wyroku
Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2006 roku Rada Powiatu G. podjęła uchwałę o nr [...] w sprawie nadania Statutu Powiatowemu Urzędowi Pracy w G. W paragrafie 1 wskazano, iż statut Urzędu stanowi załącznik do tejże Uchwały, natomiast w paragrafie 3 określono, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W dniu [...] sierpnia 2006 roku Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym o numerze [...] orzekł o nieważności uchwały z dnia 28 czerwca 2006 roku ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, iż przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego w świetle brzmienia art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Dalej ustalono, że skoro treść paragrafu 3 uchwały określa jej termin wejścia w życie jako dzień jej podjęcia - to tym samym Rada Powiatu G. nie wykonała dyspozycji art. 44 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku "o samorządzie powiatowym", nie ogłaszając uchwały z Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.
Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody złożyła w imieniu Rady Powiatu G. radca prawny M.Z. Skarżąca podniosła, iż treść art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku - "Prawo o samorządzie powiatowym" wskazuje katalog sytuacji prawnych obejmujących uregulowanie prawem miejscowym, niemniej żadna z przewidzianych w tym przepisie regulacji nie ma odniesienia do sytuacji będącej przedmiotem rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano też, iż prawo miejscowe jest terminem zawierającym określone kryteria i cechy istotne, które musi posiadać akt prawny, aby był prawem miejscowym. Skarżąca podniosła również, iż w odniesieniu do podjętej uchwały uznać należy, iż jest ona aktem jednorazowym, nie adresowanym do społeczności lokalnej, lecz reguluje kwestie organizacyjno-formalne wybranej, konkretnej powiatowej jednostki administracji zespolonej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. W uzasadnieniu wskazano, iż charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie jedynie dla kwalifikacji danego aktu, jako prawa miejscowego i jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego i jako taki podlega, zgodnie z treścią art.13 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku - "o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych" (Dz.U. z 2005 roku , Nr 190, poz.1606 ze zmianami) opublikowaniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Artykuł 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku "o samorządzie powiatowym" (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog wymieniony w ustępie 2 art. 40 cytowanej ustawy ma charakter jedynie przykładowy. Dlatego też zasadnym jest dla klasyfikacji aktów prawnych uchwalanych przez Powiat rozróżnienie sfery zewnętrznej od sfery wewnętrznej działania administracji.
W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, że sfera zewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza tej struktury, przede wszystkim obywatelami i ich zrzeszeniami. Natomiast sfera wewnętrzną dotyczy stosunków administracji z podmiotami powiązanymi węzłami podporządkowania organizacyjnego i służbowego. Tym samym akty administracyjne o charakterze generalnym obowiązujące w sferze zewnętrznej charakteryzują się przymiotem powszechnego obowiązywania i mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów – wszystkich organów publicznych, wszystkich obywateli. Natomiast przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo podporządkowane są organowi wydającemu dany akt, a takim podmiotem jest Powiatowy Urząd Pracy w G. jako jednostka organizacyjna Powiatu G. , działająca w formie jednostki budżetowej.
Akty prawa miejscowego stanowione na szczeblu lokalnym jako akty normatywne powszechnie obowiązujące nie mogą odnosić się do konkretnej, jednostkowej, niepowtarzalnej sytuacji. Bowiem pierwszą i zasadniczą formą tworzenia prawa miejscowego jest doniosła czynność konwencjonalna kompetentnego organu, poprzez którą ów organ nadaje moc obowiązującą normie bądź zespołowi norm generalnych i abstrakcyjnych obowiązujących na danym terenie. Nadanie statutu określonemu Urzędowi przez Radę Powiatu nie jest taką normą.
Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała nie przyznała żadnemu obywatelowi jakichkolwiek praw podmiotowych, nie rozstrzygnęła również w sposób bezwzględny o prawach i obowiązkach podmiotów wchodzących w skład wspólnoty samorządowej. By dana uchwała mogła być uznana za akt prawa miejscowego, musi dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, musi być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym – musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie. Sąd uznał, iż żadna z tych cech nie została przez ową uchwałę spełniona.
W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, iż wiele jest aktów administracyjnych o mieszanym charakterze zarówno indywidualnym, jak i konkretnym, jak i działających "erga omnes". Artykuł 94 Konstytucji wprowadza pojęcie "prawa miejscowego" i czyni to w odniesieniu do aktów wydawanych przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji państwowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W związku z zawartym w art. 94 Konstytucji odesłaniem do uregulowania w odrębnej ustawie zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego uznać należy, iż poszczególne ustawy ustrojowe powołujące organy władzy publicznej regulują to zagadnienie, a z zapisów ustaw ustrojowych nie wynika kompetencja Rady Powiatu do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie przedmiotowej problematyki.
Rada Powiatu prawidłowo powołała art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku "o samorządzie powiatowym", albowiem podjęta ona została "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu". Delegacja ustawowa zawarta w art. 20 ust. 2 i 21 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku "o finansach publicznych" (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zmianami) jednoznacznie wskazywała na zaistnienie tej podstawy prawnej cytowanego artykułu tj. właśnie "innych spraw zastrzeżonych ustawami". Biorąc pod uwagę sformułowanie przepisu art. 40 ust.1 ustawy "o samorządzie powiatowym" można przyjąć, że zwrot "w granicach upoważnień zawartych w ustawach" oznacza, że upoważnienie takie powinno określać przynajmniej przedmiot i zakres regulacji. Artykuł 21 ust. 2 ustawy "o finansach publicznych" nie zawiera i nie określa takiego zakresu.
Błędnie więc organ nadzoru przyjął, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a Rada Powiatu nie wykonała dyspozycji art. 44 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku - "o samorządzie powiatowym", gdyż żaden z cytowanych przepisów nie pozwalał Radzie Powiatu ustanowić aktu prawa miejscowego, który tworzy obowiązki prawne i przyznaje uprawnienia innym podmiotom niż prowadzone przez daną jednostkę samorządu terytorialnego powiatowe jednostki organizacyjne. Mimo, że Rada Powiatu powołała przepisy ustawowe, owa uchwała nie przyznała żadnemu obywatelowi jakichkolwiek praw podmiotowych w razie naruszenia interesu prawnego adresata.
Kwestionując treść rozstrzygnięcia nadzorczego podkreślić należy, iż podstawą jego uchylenia powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu prawa.
Uwzględniając powyższe oraz całość zebranego materiału Sąd orzekł, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - "o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) o uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody.
Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżony akt nadzoru nie może być wykonany.
/-/ Sz. Widłak /-/ B. Sokołowska /-/ M .Ławniczak
D.W.d