III SA/Po 892/23

III SA/Po 892/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Mirella Ławniczak /przewodniczący/
Walentyna Długaszewska
Zbigniew Kruszewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Pomoc publiczna
Sygn. powiązane
I GSK 1025/24 - Wyrok NSA z 2025-08-27
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 762
§ 3 ust. 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań  związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych
Sentencja
Dnia 14 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2024 roku sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 12 października 2023r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 12 października 2023 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. (dalej: organ I instancji) z dnia 7 września 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania J. B. (skarżącej) pomocy finansowej.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikał następujący stan sprawy:
Dnia 28 czerwca 2023 r. skarżąca złożyła w biurze powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z [...]. Do wniosku dołączyła 2 faktury dokumentujące sprzedaż pszenżyta oraz kukurydzy podmiotom prowadzącym podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż lub nasion oleistych, jak również podmiotom skupującym zboża lub nasiona oleiste w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą.
Badając wniosek i załączniki, organ I instancji, na podstawie dowodów uzyskanych w toku kontroli krzyżowych, ustalił, że skarżąca przed dokonaniem sprzedaży udokumentowanej fakturami dołączonymi do wniosku, skupowała kukurydzę, pszenżyto, żyto, jęczmień, pszenicę i mieszankę zbożową od innych producentów rolnych. Stąd rozstrzygnął o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy.
Po rozpoznaniu sprawy wskutek odwołania skarżącej, organ odwoławczy również nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku. Podzielając ustalenia organu I instancji stwierdził, że w sprawie skarżącej zastosowanie znajduje § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz. U. z 2023 r. poz. 762 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie RM), zgodnie z którym pomoc nie przysługuje rolnikowi będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża lub nasiona oleiste w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, rzepaku lub rzepiku, które zostały zakupione przez ten podmiot. Uznał, że skarżąca będąc rolnikiem jednocześnie prowadziła działalność gospodarczą w zakresie m. in. obrotu zbożem, zaś sprzedawanego zboża nie wyprodukowała, lecz nabyła od innych producentów. Uznał więc, że spełnione są w jej wypadku warunki do odmowy przyznania pomocy wynikające z § 3 ust. 3 rozporządzenia RM, ponieważ sprzedawane zboże nabyła w związku z prowadzoną produkcją zwierzęcą, a wsparcie służy tym, którzy nie dokonują sprzedaży produktów wcześniej nabytych.
Pismem z dnia 5 listopada 2023 r. skarżąca wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego, zarzucając naruszenie § 3 ust. 3 rozporządzenia RM, które miało wpływ na wynik sprawy z wniosku skarżącej o przyznanie pomocy producentowi rolnemu, który dokonał sprzedaży żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych lub nasion rzepaku lub rzepiku w okresie od 1 grudnia 2022 r. do dnia 15 lipca 2023 r. lub kukurydzy w okresie od 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. podmiotom prowadzącym podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż lub nasion oleistych, jak również podmiotom skupującym zboża lub nasiona oleiste w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ błędnie zastosował § 3 ust. 3 rozporządzenia RM, gdyż skarżąca nie sprzedawała zboża nabytego w związku z prowadzoną produkcją zwierzęcą.
Zarządzeniem z 11 stycznia 2024 r. Przewodniczący Wydziału III, uwzględniając wniosek skarżącej, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Po rozpoznaniu sprawy w takich granicach kognicji, Sąd ocenił, że skarga nie była zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie była dotknięta nieważnością ani nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Decyzję wydano na podstawie przepisów wskazanego wcześniej rozporządzenia w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6c ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199).
Jak wynika z § 3 rozporządzenia w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, pomoc przyznaje się rolnikowi:
1) któremu został nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2022 r. poz. 2001 i 2727 oraz z 2023 r. poz. 412), i który wyraził zgodę, o której mowa w art. 10c ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;
2) który dokonał sprzedaży:
a) żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych lub nasion rzepaku lub rzepiku w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. lub
b) kukurydzy w okresie od dnia 15 kwietna 2023 r. do dnia 30 czerwca 2023 r.
- podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż lub nasion oleistych, jak również podmiotom skupującym zboża lub nasiona oleiste w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą;
3) który poniósł stratę gospodarczą, o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2023/739;
4) który w 2022 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i zadeklarował w tym wniosku powierzchnię upraw kukurydzy, żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych, rzepaku lub rzepiku (ust. 1).
Jednocześnie zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia RM: "pomocy nie przyznaje się rolnikowi będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża lub nasiona oleiste w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, rzepaku lub rzepiku, które zostały zakupione przez ten podmiot".
Skarżąca - i słusznie - zakwestionowała zastosowanie przez organy ostatniego z przywołanych przepisów. Stwierdziła bowiem - czemu organy nie przeciwstawiły odmiennych ustaleń - że nie nabyła ani nie sprzedała kukurydzy i pszenżyta w związku z prowadzoną produkcją zwierzęcą, a zakupu dokonała w celu dalszej sprzedaży, ponieważ obok działalności rolniczej prowadziła również działalność gospodarczą w zakresie obrotu płodami rolnymi. Skarżąca zasadnie wskazuje przy tym, że ujemna przesłanka wsparcia wynikająca z tego przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sprzedawane przez rolnika zboża nie pochodzą z jego upraw, lecz zostały nabyte w związku z prowadzoną produkcją zwierzęcą. Dla zastosowania przepisu konieczne jest więc istnienie związku nabycia zbóż z produkcją zwierzęcą, czego w sprawie skarżącej nie wykazano. Odwołanie się do § 3 ust. 3 rozporządzenia RM nie było jednak pozbawione racji, lecz z przyczyn opisanych w dalszym fragmencie uzasadnienia.
Tym niemniej, w ocenie Sądu, pomimo braku podstaw do zastosowania § 3 ust. 3 rozporządzenia RM, wniosek skarżącej i tak nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ nie były w sprawie spełnione pozytywne przesłanki wsparcia.
Otóż z przytoczonego na wstępie § 3 ust. 1 rozporządzenia RM wynika, że pomoc przyznaje się rolnikowi, któremu został nadany numer identyfikacyjny, który dokonał sprzedaży (a) żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych lub nasion rzepaku lub rzepiku w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 15 lipca 2023 r. lub (b) kukurydzy w okresie od dnia 15 kwietna 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. - podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż lub nasion oleistych, jak również podmiotom skupującym zboża lub nasiona oleiste w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą.
Pomoc adresowana jest więc do rolników, którzy sprzedają opisane w przepisie płody rolne opisanym tam podmiotom, czyli podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu skupu lub przetwórstwa zbóż lub nasion oleistych, jak również podmiotom skupującym zboża lub nasiona oleiste w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą. Brzmienie tych przepisów wskazuje, że adresatem pomocy jest rolnik. Pomoc nie jest natomiast kierowana do podmiotów dokonujących skupu lub obrotu płodami rolnymi.
Wskazuje na to treść § 1 pkt 1 rozporządzenia RM, gdzie mowa, że jego przepisy określają zadania związane z udzielaniem pomocy, o której mowa w: (1) art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiającego środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii (Dz. Urz. UE L 96 z 05.04.2023, str. 80), zwanego dalej "rozporządzeniem 2023/739", oraz (2) art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/1343 z dnia 30 czerwca 2023 r. ustanawiającego środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, na Węgrzech, w Polsce, Rumunii i Słowacji (Dz. Urz. UE L 168 z 03.07.2023, str. 22), zwanego dalej "rozporządzeniem 2023/1343" - oraz sposób i tryb realizacji tych zadań.
Preambuła do rozporządzenia nr 2023/739 wskazuje, że pomoc ma służyć wsparciu rolników prowadzących produkcję roślinną, a nie wsparciu indywidualnych dochodów podmiotów zajmujących się obrotem płodami rolnymi. Wprost mowa jest o tym natomiast w punkcie 11 preambuły do rozporządzenia 1023/1343. Stwierdza się tam mianowicie, że: "Bułgaria, Węgry, Polska, Rumunia i Słowacja powinny dystrybuować pomoc najbardziej skutecznymi kanałami na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, które uwzględniają zakres trudności, z którymi mierzą się rolnicy uprawiający zboża i nasiona oleiste w dotkniętych regionach, przy jednoczesnym zapewnieniu, aby rolnicy ci byli ostatecznymi beneficjentami pomocy, oraz unikaniu wszelkich zakłóceń rynku i konkurencji".
Dlatego, zdaniem Sądu, ani przepisy rozporządzenia RM, ani przepisy wymienionych rozporządzeń wspólnotowych, nie pozwalają na uznanie, że wsparcie przyznawane na ich podstawie mogłoby służyć wsparciu dochodów podmiotów innych niż producenci (rolnicy) zajmujący się uprawą roślin wymienionych w rozporządzeniu RM i w odniesieniu do sprzedaży zbóż innych niż wyprodukowane przez tych rolników.
Taki cel wsparcia jednoznacznie potwierdza również uzasadnienie projektu rozporządzenia RM, gdzie mowa, że: "wsparcie przeznaczone jest dla producentów rolnych w związku ze zwiększonym przywozem zbóż i nasion oleistych z Ukrainy w celu zrekompensowania im strat (utraty wartości produkcji), które ponieśli" (https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//3/12371701/12967400/dokument618083.pdf).
Wprawdzie uzasadnienie projektu aktu prawnego nie ma waloru wykładni autentycznej (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2433/11), a już tym bardziej - wykładni oficjalnej (wiążącej). Wskazuje się, że uzasadnienie projektu nie jest częścią tego aktu normatywnego. Może ono pomocniczo stać się źródłem dyrektyw wykładni funkcjonalnej, ale wyłącznie dyrektyw niesprzecznych z wykładnią językową i wykładnią systemową (zob. wyrok TK z 15 października 2008 r., P 32/06, OTK-A 2008, nr 8, poz. 138). Te warunki w przypadku sformułowanej tu wykładni są spełnione, ponieważ cele przepisów rozporządzenia oraz zakres podmiotowy uprawnień do wsparcia wynikają z przepisów rozporządzenia RM i przepisów rozporządzeń wspólnotowych. Odwołanie do uzasadnienia projektu rozporządzenia wspiera tylko tę wykładnię, pozwalając na sprecyzowanie celów wsparcia.
Dodatkowego argumentu o wyłączeniu ze wsparcia rolników sprzedających zboża, które nie pochodzą z ich upraw, dostarcza wspomniany już § 3 ust. 3 rozporządzenia RM. Potwierdza on, że nie może być dofinansowana sprzedaż płodów rolnych, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM, dokonywana przez rolnika, który nabył zboże.
Z powyższych przyczyn Sąd ocenił, że oczekiwana przez skarżącą literalna wykładnia omawianych tu przepisów rozporządzenia RM wywodzącej swe prawo do wsparcia wyłącznie z posiadanego statusu rolnika (w rozumieniu przepisów do których odsyła § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM), kłóci się z celem wsparcia, a więc z celami przepisów zawartych w § 3 rozporządzenia. W orzecznictwie sądowym wskazuje się tymczasem, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie może prowadzić do pomijania wykładni systemowej lub funkcjonalnej (por. np. uchwały NSA: z 14 marca 2011 r., II FPS 8/10 oraz z 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11).
Zestawiając ustalenia organów z tak rozumianymi celami wsparcia, determinującymi zakres podmiotowy pomocy przyznawanej na podstawie przepisów rozporządzenia RM, stwierdzić należy, że organy ARiMR w istocie wskazały na fakty, które uniemożliwiały uwzględnienie wniosku skarżącej. Ustalono mianowicie, że skarżąca nie była producentem sprzedawanych zbóż i kukurydzy. Organy wykazały więc - co skarżąca potwierdziła w treści odwołania od decyzji organu I instancji oraz w skardze - że produkty te nie pochodziły z jej upraw, lecz że zostały przez nią nabyte od innych podmiotów. Sprzedawała je natomiast w ramach działalności gospodarczej prowadzonej równolegle z działalnością rolniczą. W transakcjach nabycia tych zbóż i kukurydzy to ona występowała więc jako podmiot prowadzący działalność w zakresie obrotu i skupu. Dokonywana przez nią dalsza sprzedaż tych towarów nie mogła być więc uznana za sprzedaż, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM i to pomimo jednoczesnego (równoległego) posiadania statusu rolnika, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM. W ramach transakcji zbycia zbóż nie występowała jako rolnik i sprzedaż nie miała żadnego związku z prowadzoną przez nią działalnością rolniczą.
I to te przyczyny, w istocie przez organy ustalone, sprzeciwiały się przyznaniu skarżącej pomocy, o którą wystąpiła do ARiMR.
Dlatego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.