III SA/Po 86/26

III SA/Po 86/26 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-01-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Busz
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Sebastian Michalski Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 26 sierpnia 2024 r. nr VIII/48/2024 w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kiekrz rejon ul. Poznańskiej, ul. Wiatracznej, ul. Podjazdowej i ul. Ptasiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 11 pkt 4 lit. e oraz § 11 pkt 5; 2. zasądza od Gminy Rokietnica na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 października 2025 r. Wojewoda Wielkopolski zastępowany przez fachowego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr VIII/48/2024 Rady Gminy Rokietnica z dnia 26 sierpnia 2024 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kiekrz rejon ul. Poznańskiej, ul. Wiatracznej, ul. Podjazdowej i ul. Ptasiej, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 11 pkt 4 lit. e oraz pkt 5.
Skarżący wniósł o:
1) stwierdzenie nieważności w części, tj. w zakresie § 11 pkt 4 lit. e oraz pkt 5, uchwały Nr VIII/48/2024 Rady Gminy Rokietnica z dnia 26 sierpnia 2024 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kiekrz rejon ul. Poznańskiej, ul. Wiatracznej, ul. Podjazdowej i ul. Ptasiej - ze względu na istotne naruszenie prawa,
2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że w § 11 pkt 4 lit. e oraz pkt 5 zaskarżonej uchwały, w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy ustalono:
- wymóg dodatkowego zabezpieczenia/przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN350 relacji Złotniki - Konarzewo na skrzyżowaniu drogi z gazociągiem;
- obostrzenie stanowiące, że wszelkie zamierzenia inwestycyjne na działkach, przez które przebiega gazociąg jak i w obszarze strefy kontrolowanej gazociągu mogą być prowadzone tylko po uzgodnieniu i na warunkach określonych przez operatora sieci gazowej.
Wprowadzenie do planu miejscowego ww. regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.). Powyższe ustalenia stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzenia w drodze planu miejscowego warunków realizacji inwestycji nie wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Należy podkreślić, że kwestie związane z projektowaniem, budową i przebudową sieci gazowych, a także realizacją inwestycji w ich sąsiedztwie ustawodawca uregulował w sposób kompleksowy w przepisach odrębnych, w szczególności w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U poz. 640; dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 10 ust. 4 i 5 oraz § 14 ust. 2 rozporządzenia, wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. Jeżeli w planach uzbrojenia podziemnego nie przewidziano stref kontrolowanych dla gazociągów budowanych w pasach drogowych na terenach miejskich i wiejskich, lokalizację strefy kontrolowanej należy ustalić w dokumentacji projektowej gazociągu, po uzgodnieniu z zarządcą drogi. Projekty skrzyżowania gazociągu z drogą lub ułożenia gazociągu wzdłuż drogi należy uzgodnić z właściwym zarządcą drogi. Natomiast pod pojęciem strefy kontrolowanej gazociągu należy rozumieć obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu (§ 2 pkt 30 rozporządzenia).
Biorąc pod uwagę powyższe, za nieuzasadnione w kontekście brzmienia obowiązujących przepisów prawa należy uznać, w ocenie skarżącego, rozszerzenie obowiązku uzgodnienia wszelkich zamierzeń inwestycyjnych do granic działek gruntu przez, które przebiega gazociąg w sytuacji gdy przepisy rozporządzenia wyraźnie ograniczają obowiązek taki do obszaru stref kontrolowanych. Ponadto nie znajduje uzasadnienia ani w obowiązujących przepisach prawa ani z punktu widzenia celowościowego przesądzanie na etapie planu miejscowego o konieczności dodatkowego zabezpieczenia/przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN350 relacji Złotniki - Konarzewo na skrzyżowaniu drogi z gazociągiem. Podkreślenia przy tym wymaga, że wskazanych przepis § 11 pkt 4 lit. e uchwały, nie realizuje podstawowych zadań normy prawnej, gdyż zarówno nie określa adresata normy jak i okoliczności, w jakich norma ta ma mieć zastosowanie. Stąd też wątpliwości budzi, czy organ sporządzający plan miał na myśli hipotetyczne nowe skrzyżowania gazociągu z drogami, czy też konieczność podjęcia działań zmierzających do zabezpieczenia/przebudowy gazociągu na istniejącym skrzyżowaniu z ul. Poznańską (1KD-L).
Skoro zatem kwestie związane z projektowaniem, budową i przebudową sieci gazowych zostały uregulowane w aktach prawnych rangi wyższej niż uchwała rady gminy (ustawy, rozporządzenia), to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2761/95).
W rezultacie należy stwierdzić, że Rada Gminy Rokietnica, wprowadzając do treści planu miejscowego ww. regulacje, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rokietnica wniósł o jej oddalenie w całości.
W ocenie organu skargę należy oddalić jako bezzasadną, gdyż tylko zapisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności.
Kwestionowane zapisy § 11 pkt 4 lit. e oraz pkt 5 uchwały wynikają wprost z narzuconego przez Operatora Gazociągów przesyłowych Gaz - System, Oddział w Poznaniu, który jako zarządca sieci przesyłowej posiada ustawowe kompetencje w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa eksploatacji infrastruktury przesyłowej gazu stanowiska, a także z uwzględnienia stanowiska Zarządu Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie zgodności ustaleń projektu planu z polityką przestrzenną województwa.
W toku prowadzonych opinii i uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Operator Gazociągów przesyłowych Gaz -System trzykrotnie wydał negatywne opinie w przypadku braku wprowadzenia przedmiotowych zapisów, pomimo przeprowadzonej przez organ szczegółowej analizy uwarunkowań, zaproponowania dedykowanych rozwiązań oraz przywołanego § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stanowiącego, że, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.
Wskazana sytuacja jest szczególna gdyż obejmuje uwarunkowania zastane, w których projektowana droga publiczna, w częściowym przebiegu zaliczona do kategorii dróg publicznych Uchwałą nr XII/94/2011 Rady Gminy Rokietnica z dnia 29 sierpnia 2011 r. zlokalizowana jest zbyt blisko istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 350 relacji Złotniki - Konarzewo.
W celu zapewnienia bezpieczeństwa infrastrukturze gazowej w projekcie planu pozostawiano drogę 5KDD - ulicę Letnią jako publiczną, wskazując jednocześnie, iż przy przebiegu równoległym drogi względem gazociągu minimalna odległość krawędzi jezdni drogi publicznej od istniejących gazociągów powinna wynosić 6,0 m w terenie zabudowanym. Podkreślić należy fakt, że planowana szerokość pasa drogowego ulicy Letniej - 10 m - zapewnia możliwość realizacji krawędzi projektowanej jezdni w odległości 6 m od istniejącego gazociągu, co spełnia wymogi art. 43 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 645) w zakresie odległości obiektów budowlanych od dróg publicznych. Ponadto dla projektowanej zabudowy wprowadzono możliwość obsługi komunikacyjnej od strony drogi wewnętrznej - 7KDW, wprowadzono również drogę publiczną - 11KD-D, jako alternatywny dojazd do terenów zainwestowanych.
Pozostawienie w planie drogi 5KD-D - ulicy Letniej - drogi gminnej nr 317832P, która obejmuję działkę o nr ewid. 795/6, uwarunkowane jest aktualnym stanem prawnym oraz wydanymi wcześniej decyzjami administracyjnymi.
Decyzją Wojewody Poznańskiego Nr GG.VII-A/7252/58/14/94 z dnia 10.02.1994 r. Gmina Rokietnica przejęła od Skarbu Państwa, z mocy prawa, działkę o nr ewid. 795/6. Już wtedy działka ta zgodnie z opisem i mapą stanowiącymi załączniki do w/w decyzji (stan prawny na 12.10.1992 r.) stanowiła użytek drogowy o charakterze publicznym (mienie ogólnonarodowe/państwowe). Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 350 relacji Złotniki - Konarzewo w 1996 r. musiał uwzględniać istniejące uwarunkowania oraz ówczesny stan prawny nieruchomości położonych w sąsiedztwie. Po nabyciu nieodpłatnie i z mocy prawa przedmiotowej drogi przez gminę Rokietnica jej status drogi jako drogi publicznej został potwierdzony uchwałą nr XII/94/2011 Rady Gminy Rokietnica z dnia 29 sierpnia 2011 r. w sprawie: zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w miejscowości Kiekrz, Gmina Rokietnica. Istniejąca droga jest niezbędna dla obsługi komunikacyjnej istniejących nieruchomości. Stanowi istotny element układu komunikacyjnego, umożliwiający połączenie ulicy Poznańskiej z ulicą Podjazdową na terenie miasta Poznania i prowadzenie sieci infrastruktury technicznej. Dodatkowo jest elementem układu komunikacyjnego zapewniającego dojazd do istniejącej zabudowy, który wskazany został w prawomocnych decyzjach administracyjnych. Zmiana jej przebiegu ugodzi w interes prawny zarówno gminy jak i właścicieli nieruchomości, dla których stanowi jedyną możliwość dojazdu.
Organ podkreślił także, że istniejący zjazd na ulicę Letnią wskazany został w projekcie "Przebudowy pasa drogowego ul. Poznańskiej w Kiekrzu polegającej na budowie ciągu pieszo - rowerowego" zakończonej w czerwcu 2021 r. W trakcie powyższej przebudowy zjazd w ulicę Letnią, drogę gminną wskazywany był w projekcie budowlanym a inwestycja uzyskała pozytywne uzgodnienie Operatora Gazociągów Przesyłowych – Gaz - System. W związku z powyższym pozostawienie istniejącej drogi jako publicznej jest uzasadnione.
Procedura opiniowania projektu planu z Gaz - System trwała od lipca 2022 r. do października 2023 r. Wskazał on jednoznacznie, że, w jego ocenie, wcześniejsze wersje proponowanych zapisów nie zapewniały wystarczających gwarancji dla bezpiecznego funkcjonowania gazociągu wysokiego ciśnienia.
Konsekwencją braku opinii Operatora Gazociągów przesyłowych Gaz - System, było negatywne uzgodnienie Zarządu Województwa Wielopolskiego, który wskazywał na kolizję ustaleń projektu planu z prawidłowym, bezpiecznym funkcjonowaniem i ewentualna potrzebą przebudowy lub rozbudowy istniejącego gazociągu w/c DN 350 mm (relacji Złotniki - Konarzewo) zlokalizowanym na terenie objętym przedmiotowym projektem planu miejscowego - pozostającym w zarządzie Gaz - System S.A. Wskazał również, iż stanowisko zarządcy ww. gazociągu należy uznać za wiążące także w kontekście zapisów planu województwa.
Brak pozytywnego uzgodnienia któregokolwiek z organów właściwych w danej sprawie stanowi przeszkodę do uchwalenia planu i skutkowałby jego nieważnością z mocy prawa. Wynika to z art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.), które nakładają na organ sporządzający projekt planu obowiązek uzyskania wymaganych uzgodnień w toku procedury planistycznej.
Z uwagi na powyższe, zapisy zakwestionowane przez Wojewodę nie stanowią przejawu dowolności organu gminy ani rozstrzygnięcia w zakresie ustaleń planistycznych, lecz wynikają wprost ze stanowiska właściwych organów i instytucji uczestniczących w procedurze opiniowania i uzgadniania projektu planu miejscowego, które służą zapewnieniu wymogom bezpieczeństwa publicznego zarówno mieszkańców, jak i zapewnienie nieprzerwanej dostawy gazu ziemnego. Nadmienić należy, że zapisy te nie są sprzeczne z obowiązującym prawem, dają się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym i znajdują uzasadnienie w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo publiczne, ochrona środowiska i ochrona zdrowia a także bezpieczeństwo energetyczne Państwa.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego miał prawo wprowadzić określone wcześniej nakazy i zakazy, jak również określone zalecenia, które zmierzają do ukształtowania określonego ładu przestrzennego zgodnie z wymogami ochrony bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i ochrony bezpieczeństwa energetycznego Państwa. Tylko zapisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II OSK 1598/12).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Skargę na przedmiotową wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej: u.s.g.).
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia przywoływane w nin. wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, w dniu 29 sierpnia 2024 r. - wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała nr VIII/48/2024 Rady Gminy Rokietnica z dnia 26 sierpnia 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, literalnie obejmującej: § 11 pkt 4 lit. e oraz pkt 5 uchwały.
Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 11 września 2024 r. (poz. 7433) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 26 uchwały).
Zarazem nie ulega wątpliwości, że uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności uchwały w przedmiocie m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa, a których naruszenie zarzucił Wojewoda w skardze – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 09.06.2014 r., II OSK 3083/13).
M.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, zatem w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA z 03.07.2019 r., IV SA/Po 1189/18; por. też A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 134 i nast.).
W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87- art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.
Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera u.s.g. Jak wynika z jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.
Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19) – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej (stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).
Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (por. wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; por. też A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).
Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.
Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki NSA: z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14; z 25.07.2019 r., II OSK 1782/18). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uw. 1 do § 4 oraz uw. 2 i 3 do § 118). Wypada podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń - zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych - gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany, może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.
Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uwaga do § 6, s. 33–34). Postulaty te znajdują swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i nast.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75, i tam przywołane orzeczenia TK). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że kwestionowana przez Wojewodę regulacja z § 11 pkt 4 lit. e zaskarżonej uchwały ewidentnie narusza § 6 ZTP. Zasadnie zwrócił uwagę skarżący, że zredagowanie tego przepisu nie pozwala na zidentyfikowanie adresata normy prawnej ani na stwierdzenie, czy chodzi o skrzyżowanie już istniejące czy projektowane. Zauważyć też należy, że wymagane tym przepisem dodatkowe działanie jest nieokreślone, zatem regulacja ta nie nakłada w istocie żadnego weryfikowalnego obowiązku. Dodatkowo użycie ukośnika dla wskazania alternatywy zabezpieczenia i przebudowy wywołuje wątpliwości co do rodzaju tejże (rozłączna czy nierozłączna). Niejasna jest też relacja § 11 pkt 4 lit. e z § 11 pkt 4 lit. d, gdzie przewidziano obowiązek wcześniejszego uzgodnienia sposobu wykonania wszelkich prac w strefach kontrolowanych z właściwym operatorem sieci gazowej (zatem powstaje kwestia jakie dodatkowe obowiązki - poza wynikającymi z regulacji zawartej w § 11 pkt 4 lit. d - miałyby - w zamyśle lokalnego prawodawcy - wynikać z regulacji zawartej w § 11 pkt 4 lit. e).
Uzasadnione są także zarzuty skargi dotyczące przekroczenia przez miejscowego prawodawcę zakresu upoważnienia ustawowego. Słusznie zwrócił uwagę skarżący na kompleksowe uregulowanie kwestii związanych z projektowaniem, budową i przebudową sieci gazowych, a także realizacja inwestycji w ich sąsiedztwie w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Brak jest zatem umocowania do regulowania tych kwestii (i to w sposób po części odmienny, poprzez rozszerzenie obowiązków poza strefę kontrolowaną) w planie miejscowym. Zasadny jest zarzut skargi, że treść § 11 pkt 5 zaskarżonej uchwały nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., dotycząc materii nie przekazanej do unormowania w przepisie upoważniającym. Podnoszone przez organ okoliczności związane z przebiegiem procedury planistycznej, jakkolwiek wyjaśniają przesłanki umieszczenia inkryminowanych regulacji w planie miejscowym, nie mogą mieć jednak znaczenia dla oceny ich legalności.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), w wysokości 480 zł.