III SA/PO 801/22

III SA/Po 801/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska
Marzenna Kosewska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Ławrynowicz
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 666/23 - Wyrok NSA z 2024-10-25
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 29 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2023 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 11 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 1074,- (tysiąc siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 30 maja 2019 r. [...] sp. z o. o. w C. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2019.
Decyzją z 25 lutego 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. , dalej: "Kierownik BP ARiMR w W. ", przyznał [...] sp. z o. o. w C. za rok 2019:
- jednolitą płatność obszarową w wysokości 610 369,19 zł,
- płatność za zazielenienie w wysokości 409 647,74 zł,
- płatność redystrybucyjną w wysokości 4 775,78 zł,
- płatność do bydła w wysokości 5 790,27 zł,
- płatność do krów w wysokości 7 406,66 i
- kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 14 394,68 zł.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w zakresie jednolitej płatności obszarowej powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku wyniosła 1 353,65 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w toku postępowania wyniosła 1 353,40 ha, czyli mniej o 0,25 ha (0,02%) z uwagi na wykluczenie z płatności części działek nr [...], [...], [...], [...] i [...].
Decyzję doręczono stronie 26 lutego 2020 r. i w związku z niewniesieniem od niej odwołania stała się ona ostateczna 12 marca 2020 r.
Środki finansowe objęte decyzją przekazano na konto bankowe strony 20 listopada 2019 r. i 18 marca 2020 r.
Postanowieniem z 2 września 2020 r. Kierownik BP ARiMR w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "K.p.a.", wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z 25 lutego 2020 r.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że 24 czerwca 2020 r. organ powziął informację o zawyżeniu przez stronę powierzchni kwalifikującej się do płatności.
Decyzją z 20 października 2020 r. Kierownik BP ARiMR w W. uchylił decyzję z 25 lutego 2020 r. i przyznał [...] sp. z o. o. w C. za rok 2019:
- jednolitą płatność obszarową w wysokości 607 257,63 zł (zmniejszono zatem jej wysokość w stosunku do wysokości przyznanej decyzją z 25 lutego 2020 r. o 3 111,56 zł),
- płatność za zazielenienie w wysokości 408 857,93 zł (zmniejszono zatem jej wysokość w stosunku do wysokości przyznanej uchyloną decyzją z 25 lutego 2020 r. o 789,81 zł),
- płatność redystrybucyjną w wysokości 4 775,79 zł (zwiększono zatem jej wysokość w stosunku do wysokości przyznanej uchyloną decyzją z 25 lutego 2020 r. o 0,01 zł),
- płatność do bydła w wysokości 5 790,27 zł (zatem jej wysokość w stosunku do wysokości przyznanej uchyloną decyzją z 25 lutego 2020 r. nie uległa zmianie),
- płatność do krów w wysokości 7 406,66 (zatem jej wysokość w stosunku do wysokości przyznanej uchyloną decyzją z 25 lutego 2020 r. nie uległa zmianie) i
- kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 14 340,13 zł (zmniejszono zatem jej wysokość w stosunku do wysokości przyznanej uchyloną decyzją z 25 lutego 2020 r. o 54,55 zł).
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że łączna wysokość płatności przyznana decyzją z 20 października 2020 r. jest mniejsza o 3 955,91 zł od wysokości przyznanej uchyloną decyzją z 25 lutego 2020 r. i jest ona kwotą płatności nienależnie pobraną, a jej odzyskanie będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.
Organ podniósł, że 24 czerwca 2020 r. Kierownikowi BP ARiMR w W. udostępniono wykaz działek, dla których po aktualizacji ortofotomapy stwierdzono przypadki zmniejszenia powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). Zdjęcia lotnicze działek wykonano między 8 kwietnia 2019 r. a 18 sierpnia 2019 r. Udostępnione ortofotomapy, na podstawie których dokonano aktualizacji powierzchni kwalifikującej się do płatności, zawierają się w przedziale między 13 marca 2020 r. a 23 kwietnia 2020 r. Aktualizacja ortofotomapy dotyczy wskazanych już wyżej działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], a ponadto działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
Organ wskazał, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 2,86 ha.
W dniu 4 lutego 2021 r. organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Decyzją z 16 lutego 2021 r. organ ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 3 901,37 zł, w tym 3 111,56 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej i 789,81 zł z tytułu płatności za zazielenienie.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że środki finansowe objęte decyzją z 25 lutego 2020 r. przekazano na konto bankowe strony 20 listopada 2019 r. i 18 marca 2020 r. Zdaniem organu przyznanie tych płatności nie wynikało z jego pomyłki, gdyż w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności (25 lutego 2020 r.) organ nie posiadał informacji, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku w zakresie działki nr [...] oraz działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przekracza maksymalny kwalifikowany obszar (MKO).
Strona wniosła odwołanie od decyzji z 16 lutego 2021 r. zarzucając naruszenie art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r. ze zm.), dalej: "rozporządzenie 1306/2013" oraz art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z wadliwym ustaleniem powierzchni użytkowanej rolniczo dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Strona podniosła, że za wyjątkiem działki nr [...] działki te były kontrolowane w 2000 r., a kontrola stwierdziła powierzchnie zgodne z deklaracją strony.
Decyzją z 19 marca 2021 r. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję z 16 lutego 2021 r.
Prawomocnym wyrokiem z 4 marca 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Po 862/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję organu odwoławczego z 19 marca 2021 r.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, co następuje.
W postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych płatności uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm.), dalej: "ustawa o ARiMR", będącym postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie przyznania płatności, organ ma jedynie za zadanie zbadać, czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków.
Okoliczności dotyczące realizacji podjętego zobowiązania były wyjaśniane w postępowaniu dotyczącym płatności bezpośrednich na rok 2019. W postępowaniu tym Kierownik BP ARiMR w W. decyzją z 25 lutego 2020 r. przyznał skarżącemu płatność bezpośrednią, a decyzja ta została skutecznie doręczona skarżącemu i nie została zaskarżona. Ostateczną i niezaskarżoną stała się też decyzja z 20 października 2020 r., wydana w wyniku wznowienia postępowania, uchylająca decyzję o przyznaniu płatności.
Podstawę prawną ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności stanowi art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014 r.), dalej: "rozporządzenie 809/2014". Stosownie do tego przepisu - w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Natomiast w ust. 3 tego artykułu przewiduje się wyjątek od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone. Zgodnie z nim obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.
Możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna.
Decyzja nakładająca na rolnika obowiązek zwrotu nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną, stąd organ, prowadząc postępowanie w przedmiocie odzyskiwania nienależnej płatności powinien szczegółowo rozważyć i umotywować istnienie lub brak wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014. Przede wszystkim powinien wyjaśnić stronie wątpliwości, które podniosła w odwołaniu.
Odnośnie części działek, co do których zdaniem organu płatność była nienależna, weryfikacji powierzchni dokonano już w decyzji z 25 lutego 2020 r. o przyznaniu płatności. Wskazano w niej bowiem, że dokonano już kontroli administracyjnej wniosku i na jej podstawie zakwestionowano obszar działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Te same działki zweryfikowano ponownie między 13 marca 2020 r. a 23 kwietnia 2020 r. i co do czterech spośród tych działek podano te same wartości. Należy zatem rozważyć, kiedy i na podstawie jakiej otrofotomapy dokonano kontroli spersonalizowanego wniosku z maja 2019 r., skoro w przypadku czterech działek były to identyczne nieprawidłowości, co do których organ miał powziąć informację dopiero po zaimportowaniu ortofotomapy. Organ winien więc wykazać, a przede wszystkim wyjaśnić, czy odnośnie działek nr [...], [...], [...] i [...] były to istotnie okoliczności nowe i nieznane organowi. Strona wskazała w odwołaniu, że działki, których obszar został przez organ zweryfikowany w wyniku wznowienia postępowania, poddane zostały ponownej kontroli i jej wynik był zgodny z deklaracją producenta z roku 2019. Powyższe pozostało poza oceną organu, a w świetle twierdzeń strony wznowienie postępowania we wrześniu 2020 r., jakkolwiek dotyczącego płatności na rok 2019, winno też uwzględniać wynik tej kontroli. Należy przyznać rację stronie, że sporną staje się kwestia, czy były to okoliczności nowe w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a ta kwestia ma z kolei znaczenie dla stwierdzenia bądź wykluczenia pomyłki organu w rozumieniu art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014. Tylko szczegółowe wyjaśnienie, co i kiedy stało się z informacją o nieprawidłowej powierzchni i których ostatecznie działek, daje możliwość pełnej oceny działania organu. Potwierdzenie bowiem prawidłowości deklaracji wniosku z kontrolą z roku 2020 rodzi przypuszczenie co do błędu przy wydaniu decyzji ostatecznej przyznającej płatność. Organy w toku postępowania o zwrot nienależnie pobranych płatności nie odniosły się do tego czy i w jakim zakresie wynik kontroli na miejscu przeprowadzanej między lipcem a październikiem 2020 r. - czyli już po zaimportowaniu ortofotomap, a nawet po wznowieniu postępowania - pozostał bez wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem, jak twierdzi strona, kontrola na miejscu potwierdziła stan działek z maja 2019 r., a ortofotomapy także częściowo pokrywały się z danymi zawartymi w decyzji przyznającej płatność, to wyjaśnienia wymaga w świetle zaistniałych wątpliwości, czy organ nie dopuścił się błędu w decyzji przyznającej płatności.
Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Treść tego przepisu nie definiuje pojęcia pomyłki organu, stąd należy przyjąć szerokie rozumienie tego pojęcia. Pojęcie pomyłki jest definiowane w słownikach języka polskiego jako postępek niezgodny z rzeczywistością lub obowiązującymi normami, mylne mniemanie, błąd (por.: Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, wyd. PWN Warszawa 1988 r., tom III, str. 799 i Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, wyd. PWN Warszawa 2003 r., tom III, str. 341). W pojęciu tym mieszczą się zatem wszelkie pomyłki organu i to na każdym etapie postępowania, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności.
Dyrektor ARiMR nie wykazał, mimo żądania strony zawartego w odwołaniu, dlaczego na dzień wydania decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich organy nie posiadały możliwości wykorzystania aktualnych zdjęć działek zgłoszonych do wniosku o przyznanie płatności, tym samym dlaczego nie mogły posiąść wiedzy o powierzchni działek rolnych kwalifikowanych do wsparcia.
Dyrektor ARiMR nie wyjaśnił również kiedy w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy mógł powziąć wiedzę o nowej ortofotomapie pozwalającej na wyliczenie powierzchni, ewentualnie jakie były przyczyny, które uniemożliwiły organowi skorzystanie z tego narzędzia do wyliczania powierzchni, skoro ortofotomapy, jak wynika to z treści decyzji uchylającej płatność dokonywane były już w momencie składania przez stronę wniosku. Ich zaimportowanie trwające niemal rok i zakończone - jak twierdzi organ - zaledwie 2 tygodnie po wydaniu decyzji przyznającej płatność jest na pewno sytuacją, za którą rolnik w całości nie odpowiada. Co więcej, mimo tego faktu, skarżącemu już po zaimportowaniu map wypłacono płatności, mimo że organ był już w posiadaniu wiedzy o nich.
Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014 odnosi się do okoliczności dokonania płatności na skutek pomyłki właściwej władzy, a nie wydania decyzji o ich przyznaniu, co jest pojęciem szerszym w perspektywie procedury przyznawania płatności. Płatność w niniejszym postępowaniu dokonana została w dwóch transzach, 20 listopada 2020 r i 18 marca 2020 r. Tymczasem, jak twierdzi organ, informację o ortofotmapach pozyskał po 25 lutego 2020 r., doprecyzowując w odpowiedzi na skargę, że wgranie map nastąpiło między 13 marca 2020 r. a 23 kwietnia 2020 r., czyli już po wypłacie obu transz. Także więc w odniesieniu do reguł wykładni językowej należy rozważyć, czy to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada tylko on.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odniesie się w wyczerpujący sposób do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy decyzją z 11 lipca 2022 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 16 lutego 2021 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, co następuje.
Płatności wypłacone 16 października 2019 r. i 13 marca 2020 r. na podstawie decyzji z 25 lutego 2020 r. nie wynikały z pomyłki organu, bowiem w dniu wydawania tej decyzji Kierownik BP ARiMR w W. nie posiadał informacji, z których wynikałoby że powierzchnia zadeklarowana we wniosku jest mniejsza od powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (MKO). Informację taką organ pozyskał po wydaniu decyzji z 25 lutego 2020 r. Po jej wydaniu wyszły zatem na jaw nieznane organowi nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji. Tymi okolicznościami była informacja o zawyżeniu deklaracji powierzchni we wniosku na rok 2019 r.
Wnioskodawca winien zadeklarować we wniosku powierzchnie zgodnie ze stanem faktycznym. Okazało się jednak, że deklaracja we wniosku nie miała pokrycia w powierzchni stwierdzonej podczas weryfikacji działek na podstawie ortofotomap. Wyznaczeniem powierzchni kwalifikowanych zajmują się wyspecjalizowani pracownicy organu na odpowiednim sprzęcie pozwalającym na precyzyjne określenie powierzchni PEG/MKO na przekazanych zdjęciach-ortofotomapach, które są wykonywane co najmniej co 3 lata. Organ nie zajmuje się wykonywaniem zdjęć lotniczych, zatem data ich wykonania nie jest datą kiedy organ był w ich posiadaniu. Po otrzymaniu zdjęć lotniczych odpowiednia komórka ARiMR dokonuje ich obróbki, wyznaczając powierzchnie kwalifikujące się do płatności.
Rolnik winien zadeklarować powierzchnię faktycznie użytkowaną w danym roku. Okres od zrobienia zdjęcia przez samolot (8 kwietnia 2019 r.) do zaimportowania do systemu otofortomapy z wyznaczonymi powierzchniami nałożonymi siatkami geodezyjnymi i warstwami określającymi rodzaj obszaru nie wynika zapewne z winy rolnika, ale również nie jest winą organu. Okres od wykonania zdjęcia do zaimportowania do systemu przetworzonych danych z wyznaczonymi powierzchniami wynika z ograniczeń technicznych i wymaganego czasu na ich przetworzenie przez wykwalifikowanych pracowników na odpowiednim sprzęcie. Obszar, nad którym wykonywane są zdjęcia lotnicze, to nie są działki tylko tego wnioskodawcy, ale części kraju. Organ musi zatem oczekiwać na przekazanie zdjęć, a następnie je obrobić i zaimportować do systemu. Dopiero wtedy zdjęcia te mogą posłużyć do kontroli administracyjnej wniosku. Kierownik BP ARiMR, nawet w przypadku posiadania aktualnych zdjęć (co jest niemożliwe przed wgraniem ich do systemu po przetworzeniu), nie miałby możliwości dokonania samodzielnego wyznaczenia równie precyzyjnych powierzchni na posiadanym sprzęcie, a poza tym nie ma odpowiednio przeszkolonych pracowników do tego celu. Czas od wykonania zdjęcia do udostępnienia Kierownikowi BP ARiMR pełnych danych o powierzchniach działek wynika zatem z natury procesu technologicznego.
Najwcześniejszym zatem dniem, w którym Kierownik BP mógł powziąć wiedzę o nowej otofortomapie pozwalającej na wyliczenie powierzchni, był dzień ich importu do systemu od 12 marca 2020 r. do 23 kwietnia 2020 r.
Z kolei powierzchnie działek nr [...], [...], [...] i [...] nie mają znaczenia przy ustaleniu nienależnie pobranych płatności, gdyż dane będące w posiadaniu Kierownika BP były identyczne jak w decyzji o przyznaniu płatności. Mapy zaktualizowane potwierdzały ich powierzchnię wyznaczoną na podstawie wcześniejszej ortofotomapy lub nie były zaktualizowane. Płatności wypłacone do powierzchni tych działek są zatem takie same jak w decyzji pierwotnej i nie są objęte postępowaniem w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Również powierzchnie działek, które zgadzały się z deklaracją wniosku nie uległy zmianie po aktualizacji ortofotomapy.
Powierzchnia MKO (maksymalny kwalifikowany obszar) czy PEG (powierzchnia spełniająca warunki do płatności, jednak ze względu na obszar mniejszy niż 1 ha mogąca nie kwalifikować się do płatności) wynika z wykonania zdjęć lotniczych i przetworzeniu ich na cyfrową postać ortofotomapy wgrywanej następnie do systemu w którym przeprowadzane są kontrole administracyjne. Powierzchnia MKO jest aktualizowana zgodnie z przepisami unijnymi. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia 1306/2013.
Treść § 15 ust. 3 rozporządzenia PRŚK jednoznacznie wskazuje, że przy ustalaniu wysokości płatności uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą niż maksymalny kwalifikowalny obszar, co wskazuje, aby nie dokonywać płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną.
Maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) określony w systemie LPIS (Land Parcel Identification System - System Identyfikacji Działek Rolnych) dla danej działki referencyjnej stanowi grunty rolne spełniające kryteria kwalifikowalności do płatności. Kontrole prowadzone są zatem tylko w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy i materiał graficzny, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce.
Z tych względów ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności.
Kontrola na miejscu wykonana między lipcem a październikiem 2020 r. nie mogła być brana pod uwagę, gdyż powierzchnie, gdzie to było możliwe, mogły zostać powiększone w stosunku do roku 2019 (lub ulec zmniejszeniu). Kontrola w roku 2020 byłaby zatem mniej wiarygodna niż zdjęcia wykonane w roku 2019.
Dodatkowo, w dniu wydawania decyzji kontrola na miejscu w sprawie na rok 2020 (na podstawie wniosku z roku 2020) jeszcze trwała, zatem nie było jeszcze raportu z wykonanej kontroli.
Kontrola na miejscu wykonana w roku 2020 mogłaby wpłynąć na określenie powierzchni tylko w przypadku wykazania wieloletniego nieużytkowania. W innych przypadkach powierzchnia uprawiana na działce ewidencyjnej mogła się w stosunku do roku 2019 zwiększyć, zatem w takich przypadkach kontrola z innego okresu wnioskowania nie byłaby adekwatna.
W sprawie celem jest ustalenie czy nienależnie pobrano płatności, a nie ustalanie powierzchni kwalifikowanych do płatności. Pobrano zaś płatności nienależnie, gdy kwota przekazana na konto beneficjenta jest wyższa od przyznanej w decyzji ostatecznej z 20 października 2020 r. Stronie przekazano środków finansowych więcej niż wynikałoby to z tej decyzji. Łączna wysokość płatności przyznana decyzją z 20 października 2020 r. jest mniejsza o 3 955,91 zł od wysokości przyznanej uchyloną decyzją z 25 lutego 2020 r. i jest ona kwotą płatności nienależnie pobraną.
Organ podniósł też kwestię przedawnienia dochodzenia zwrotu środków uznając, że nie ma żadnych przesłanek świadczących o przedawnieniu należności.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/1995 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312/1 z 23 grudnia 1995 r.), dalej: "rozporządzenie 2988/95", okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą w niniejszym przypadku należy uznać dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności (w przypadku wniosku zawierającego nieprawidłowe deklaracje).
Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
Upływ terminu przedawnienia (uwzględniając przerwanie okresu przedawnienia) następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia (tj. osiem lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości), jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wydał decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności.
Zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady 2988/95 Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu przedawnienia.
W celu określenia terminu, w którym dana należność ulega przedawnieniu, należy zatem określić datę złożenia wniosku zawierającego nieprawidłowe deklaracje, a następnie określić datę przerwania okresu przedawnienia mającego wpływ na określenie daty przedawnienia. Wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 zawierający nieprawidłowe deklaracje złożono 30 maja 2019 r., natomiast decyzję o ustaleniu nienależnie pobranych płatności wydano 16 lutego 2021 r., a odebrano ją 17 lutego 2021 r., zatem okres ten nie przekroczył czterech lat. Dodać należy, iż w przedmiotowej sprawie doszło do przerwania biegu terminu, przez zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 4 lutego 2021 r., które doręczono stronie 5 lutego 2021 r., a więc czas przedawnienia czterech lat liczy się od tej daty.
W skardze na decyzję organu odwoławczego zarzucono naruszenie:
1. art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014 polegające na żądaniu zwrotu nienależnych płatności w sytuacji, gdy płatności dokonano na skutek pomyłki organu;
2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną w sprawie przyznania płatności za rok 2019 było uzasadnione, podczas gdy w sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a ponadto organ wadliwie ocenił wyniki kontroli na miejscu o ortofotomapy będące w zasobach organu;
3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że błędem organu było ustalenie rzekomego zawyżenia powierzchni upraw na podstawie analizy ortofotomap powstałych po wydaniu decyzji w sprawie przyznania płatności. Ustalenia te są mało wiarygodne, gdyż dla części działek potwierdzono prawidłową powierzchnię, a kontrola przeprowadzona w roku 2020 nie wykazała nieprawidłowości. Ponadto, analiza na podstawie ortofotomap wykazała rzekome zawyżenie powierzchni upraw o niecałe 0,2%, co jest wartością marginalną mieszczącą się w granicach błędu i mogącą wynikać z bardziej zaawansowanych technik pomiarowych.
Skarżący podniósł, że zaimportowanie do systemu przetworzonych danych po obróbce nie stanowi okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Skarżący złożył wniosek posługując się wcześniejszymi ortofotomapami udostępnionymi przez organ. Nie miał możliwości ustalenia, czy są one aktualne. Okoliczność, że organ pozyskał nowe ortofotomapy nie oznacza, że strona zadeklarowała powierzchnię działek sprzeczną ze stanem faktycznym. Ponadto nowe ortofotomapy jeszcze nie istniały w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności, gdyż w dniu jej wydania istniały jedynie zdjęcia lotnicze, na podstawie których nie można jednak ustalić powierzchni działek, gdyż wymagają one stosownej obróbki, w wyniku której dopiero powstają ortofotomapy. Te zaś zaimportowano do systemu między 12 marca 2020 r. a 23 kwietnia 2020 r., już po wydaniu decyzji z 25 lutego 2020 r. w sprawie przyznania płatności.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
W dodatkowym piśmie procesowym (k. 63-64) skarżący podtrzymał argumenty zawarte w skardze wskazując, że wątpliwe jest aby przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności z 25 lutego 2020 r. organ nie miał wiedzy o zdjęciach lotniczych wykonanych 8 kwietnia 2019 r., które bez obróbki i tak nie mogłyby stanowić dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji. Dopiero późniejsza, po wydaniu decyzji, ocena nowego dowodu (nowej ortofotomapy) stanowiła podstawę do zakwestionowania wcześniejszych ustaleń co do powierzchni działek. W konsekwencji organ błędnie przyjął, że w dniu wydania decyzji istniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., podczas gdy zaimportowana ortofotomapa stanowiła zupełnie nowy dowód w sprawie, który nie istniał w dniu wydania decyzji. Organ wydając decyzję z 25 lutego 2020 r. nie zadbał zatem o aktualność danych, a skutki swoich zaniedbań przerzucił na skarżącego, udostępniając mu za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus dane w oparciu o niezaktualizowane zdjęcia lotnicze. Trudno oczekiwać od rolnika, aby miał dane bardziej aktualne niż organ. Wskazano też na przedawnienie dochodzenia zwrotu na podstawie art. 7 ust. 3 zdanie drugie rozporządzenia 809/2014.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż narusza art. 7 ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia 809/2014 przez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.").
Zaskarżoną decyzję wydano po wydaniu przez WSA w Poznaniu wyroku z 4 marca 2022 r. uchylającego decyzję z 19 marca 2021 r. W wyroku tym organ poczynił szereg wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ zastosował się do tych wskazań, wyjaśniając okoliczności wskazane przez Sąd, ale wyciągnął z nich nieprawidłowy wniosek polegający na błędnym przyjęciu, że skarżący ma obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności.
Sprawa dotyczy ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2019, uzyskanych na mocy decyzji z 25 lutego 2020 r., w wysokości większej o 3 955,91 zł niż w decyzji z 20 października 2020 r. wydanej w trybie wznowienia postępowania.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR środki publiczne: 1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie w wyniku naruszenia prawa lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków.
Postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest zatem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie pobranych środków (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 1526/18 - dostępny w CBOSA). Należy zatem zgodzić się z organem, że w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności organ nie bada wadliwości postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 20 października 2020 r., w wyniku którego wydano decyzję o przyznaniu płatności w niższej wysokości niż w decyzji o przyznaniu płatności z 25 lutego 2020 r. Niemniej jednak, jak wskazał Sąd w wyroku z 4 marca 2022 r., decyzja nakładająca na rolnika obowiązek zwrotu nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną, stąd organ, prowadząc postępowanie w przedmiocie odzyskiwania nienależnej płatności powinien szczegółowo rozważyć i umotywować istnienie lub brak wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014.
Z ustaleń organu wynika, że przyczyną zawyżenia płatności w decyzji z 25 lutego 2020 r. był brak aktualnej ortofotomapy, gdyż organ posiadał jedynie wykonane 8 kwietnia 2019 r. zdjęcia lotnicze działek, nie mogące jednak samoistnie stanowić podstawy do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności. Zdjęcia te zgodnie z przyjętą procedurą są jeszcze poddawane opracowaniu i dopiero po nim powstaje ortofotomapa, za pomocą której organ ustala powierzchnie kwalifikujące się do płatności.
Zgodnie z art. 70 rozporządzenia 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych. Ortofotomapa cyfrowa jest zdjęciem powierzchni ziemi wykonanym z samolotu przetworzonym do postaci metrycznej stanowiącym podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki.
System identyfikacji działek rolnych (LPIS) działa w technologii geograficznych systemów informacyjnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (powierzchni ewidencyjno- gospodarczej - PEG).
Maksymalna powierzchnia referencyjna (PEG) została określona w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), dalej: "rozporządzenie 640/2014". Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312) jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia 640/2014. Stosownie do art. 9a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2020 r., poz. 1206) do prowadzenia systemu, o którym mowa w ust. 1, wykorzystuje się w szczególności ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Obowiązkiem ARiMR jest utrzymywanie w stanie aktualności baz danych referencyjnych LPIS i wykorzystywanie na bieżąco wszystkich dostępnych materiałów źródłowych stanowiących podstawę modyfikacji danych referencyjnych LPIS. Regulują to przepisy rozporządzenia 640/2014. Źródłem zmian danych referencyjnych LPIS, będącym jednocześnie podstawą zmian maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności (PEG), są m. in. nowe ortofotomapy. Aktualizacja powierzchni PEG prowadzona jest w kontekście pojedynczej działki referencyjnej i ma zapewnić jej aktualność - jak wskazuje organ - co najmniej trzyletnią, tzn. do momentu wymiany danych dotyczących ortofotomapy.
Stosownie do art. 72 ust. 3 rozporządzenia 1306/2013 rolnikowi wraz z wnioskiem spersonalizowanym przekazywane są informacje dotyczące maksymalnego obszaru kwalifikującego się do jednolitej płatności obszarowej na danej działce referencyjnej.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie co prawda nie nastąpiło przedawnienie dochodzenia zwrotu i w tym zakresie zasadne są argumenty organu, których w związku z ich przytoczeniem nie ma potrzeby w tym miejscu powtarzać, niemniej jednak organ naruszył art. 7 ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia 809/2014 przez jego niezastosowanie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia 809/2014 w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę. Niemniej jednak, stosownie do art. 7 ust. 3 zdanie pierwsze tego rozporządzenia, obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.
W wiążącym organ wyroku z 4 marca 2022 r. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia 809/2014 nienależna płatność ma zostać dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy. Sąd podniósł, że zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Treść tego przepisu - skonstatował Sąd - nie definiuje pojęcia pomyłki organu, stąd należy przyjąć szerokie rozumienie tego pojęcia, które jest definiowane jako postępek niezgodny z rzeczywistością lub obowiązującymi normami, mylne mniemanie, błąd. W wyroku wskazano, że w pojęciu tym mieszczą się wszelkie pomyłki organu i to na każdym etapie postępowania, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w kategorii pomyłki właściwej władzy należy postrzegać brak stosownej aktualizacji ortofotomapy przed wydaniem decyzji z 25 lutego 2020 r. o przyznaniu płatności w pierwotnej wysokości i dokonanie wypłat płatności. Nowe ortofotomapy zaimportowano do systemu między 12 marca 2020 r. a 23 kwietnia 2020 r. Nie może być tak, że niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemu elektronicznego są przerzucone na beneficjenta płatności. Należy też zaznaczyć, że we wniosku strona podała powierzchnię 1 353,65 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w toku postępowania wznowieniowego wyniosła 1 350,79 ha, czyli mniej o 2,86 ha (0,21%). Uznać również należy, że błąd ten nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.
Mimo zatem braku naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, za wyjątkiem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia 809/2014 przez jego niezastosowanie, w pkt I. sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
W pkt II. sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: kwota 157 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 900 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.
Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku.