II SA/KR 673/15

II SA/Kr 673/15 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-04-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2015-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący/
Paweł Darmoń /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 2197/21 - Postanowienie NSA z 2025-12-02
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 145
art. 125 pkt. 2  i art. 126
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna w C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 15 kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 marca 2011 r., znak: [...], Starosta Żywiecki, działając na podstawie art. 104 i art. 108 § 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1, art. 122 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 stycznia 2010 r. "[...] z siedzibą w C. , w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych studniami: Pilsko 20, Pilsko 21, Pilsko 22 i Pilsko 23 dla potrzeb produkcji naturalnych wód źródlanych i napojów w Zakładzie nr [...] w miejscowości J. oraz na wykonanie urządzeń służących do poboru wód, udzielił wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych ze studni Pilsko 20, Pilsko 21 z utworów trzeciorzędowych oraz ze studni Pilsko 22, Pilsko 23 z utworów czwartorzędowych w miejscowości J. oraz na wykonanie urządzeń służących do poboru wód podziemnych, tj. 4 studni o głębokości odpowiednio 54 m, 61 m, 14 m i 15 m, obudowanych konstrukcją żelbetowo-murowaną.
Po rozpoznaniu odwołań wniesionych od tej decyzji, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [....], działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 28 k.p.a., decyzją z dnia 13 września 2011 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 marca 2012 r., sygn. II SA/Kr 1739/11 uchylił decyzję z dnia 13 września 2011 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2957/12 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku.
Po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji Starosty Żywieckiego, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [....] decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie udzielenia pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód podziemnych ze studni Pilsko 20, Pilsko 21 z utworów trzeciorzędowych oraz ze studni Pilsko 22, Pilsko 23 z utworów czwartorzędowych w miejscowości Jeleśnia oraz na wykonanie urządzeń służących do poboru wód podziemnych, tj. 4 studni o głębokości odpowiednio 54 m, 61 m, 14 m i 15 m, obudowanych konstrukcją żelbetowo - murowaną.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 126 pkt 1 ustawy Prawo wodne odmawia się wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 125 pkt 2 w/w ustawy stanowi, iż pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń tego planu.
Na terenie objętym inwestycją, tj. działkach nr [...], [...], [...], [...] położonych miejscowości J. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Jeleśnia (uchwała Nr XXVII/241/05 z dnia 19 lipca 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jeleśnia - Dz. Urz. Woj. Śląsk, z 2005 roku, Nr 113, poz. 2900 z późn. zm.) . Przedmiotowe działki znajdują się w terenach o symbolu 366 A 2Rp "Teren rolny bez prawa zabudowy". W myśl § 45 ust. 2 pkt 1 w/w uchwały: "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem identyfikacyjnym A.2RP, A.1RP: 1) obowiązują ustalenia zawarte w ust. 1" W § 45 ust. 1 tej uchwały wskazano, iż: "(...) 1) przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze, 2) przeznaczenie uzupełniające - zieleń śródpolna i leśna, ścieżki, drogi, parkingi, drogi dojazdowe do pól i urządzenia infrastruktury technicznej (...)".
Przeznaczenie podstawowe to przeznaczenie ustalone w planie, które powinno dominować na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi (§ 3 pkt 2 w/w uchwały), a przeznaczenie uzupełniające to przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełnia bądź wzbogaca przeznaczenie podstawowe (§ 3 pkt 3 w/w uchwały). Wykonanie przedmiotowej inwestycji mogłyby być możliwe jedynie w ramach przeznaczenia uzupełniającego. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę, że wykonanie urządzeń do poboru wody oraz pobór wód podziemnych do produkcji naturalnych wód źródlanych i napojów nie uzupełnia, ani nie wzbogaca przeznaczenia podstawowego (rolnego), inwestycja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Należy również zaznaczyć, iż zgodnie z § 44 pkt 2 uchwały dla terenów oznaczonych symbolem A.1W, I.1W przewidziano studnie głębinowe, jako przeznaczenie dopuszczalne. Zatem, skoro plan przewidział posadowienie studni dla tych terenów, to tym samym uznał to za niedopuszczalne na innych obszarach, w tym na terenie
Poza tym, wskazano na stanowisko organu gminy w tej kwestii. Wójt Gminy Jeleśnia w piśmie z dnia 15 grudnia 2010 roku, znak: [...], stwierdził jednoznacznie, iż przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to należy uznać za nadal aktualne, gdyż nie zostały wprowadzone żadne zmiany planu w tym zakresie.
W wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 czerwca 2012 roku, sygn. akt II SA/Kr 463/12 wskazano, iż: "stanowisko wójta gminy na obszarze, której obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wystarczające do ustalenia czy planowane urządzenie wodnoprawne i sposób korzystania z wody pozostają w zgodności z tym planem". Ponadto w wyroku NSA z dnia 26 marca 2014 roku, sygn. akt II OSK 2595/12, stwierdzono, że: "Trafnie przy tym skonstatował Sąd pierwszej instancji, że skoro zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wykonawczy gminy prowadzi całą procedurą planistyczną to jest on właściwym i odpowiednim organem poświadczającym zgodność pozwolenia wodnoprawnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego."
Wobec powyższego, należy odmówić udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Stanowisko przedstawione przez inwestora, wywodzące zgodność z ustaleniami planu zagospodarowania i przestrzennego, należy uznać za bezzasadne. Po pierwsze, opiera się ono na niewłaściwej interpretacji ustaleń planu. Po drugie, pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Wójta Gminy Jeleśnia - organem właściwym do poświadczania zgodności pozwolenia wodnoprawnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko Wójta Gminy Jeleśnia zawiera wszechstronne uzasadnienie, które zawarto nie tylko w piśmie z dnia 15 grudnia 2010 roku, znak: [...], ale również w decyzji Wójta Gminy Jeleśnia z dnia 6 kwietnia 2011 roku, znak: [...] o uchyleniu ostatecznej decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Stanowisko Organu Gminy nie ma charakteru arbitralnego.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] z siedzibą w C. , zarzucając jej
1. Naruszenie prawa materialnego poprzez:
a) błędną wykładnię art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469) w zw. z § 45 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. f miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jeleśnia, wprowadzonego mocą uchwały nr XXVII/241/05 Rady Gminy Jeleśnia z dnia 19 lipca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2005 r., nr 113, poz. 2900), co doprowadziło Organ II instancji do konkluzji, iż wykonanie ujęć wód podziemnych na terenach rolnych jest niedopuszczalne, podczas gdy urządzenia te mają charakter urządzeń infrastruktury technicznej, których lokalizacja została w sposób niebudzący wątpliwości dopuszczona mocą ww. normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
b) niezastosowanie art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż wójt gminy jest organem uprawnionym do wydania wiążącej dla innych organów administracyjnej wykładni planu miejscowego (niejako na zasadach wykładni autentycznej) oraz pominięcie faktu, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem - przepisem powszechnie obowiązującym na terenie gminy. Organ w sposób rażąco niezgodny z przepisami prawa przyjął, że wójt gminy-jako organ administracji -ma prawo do wydania wiążącej innej podmioty i organy wykładni zapisów planu;
2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a to naruszenie zasady zaufania, wyrażonej w art. 8 k.p.a., oraz prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, zagwarantowanego w art. 10 k.p.a. poprzez brak poinformowania Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć istotny wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz brak zawiadomienia Skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz o zakończeniu procesu gromadzenia dowodów w sprawie.
Skarżący jednocześnie wyjaśnił, iż poza zarzutami stawianymi powyżej i ich uzasadnieniem, zawartym w dalszej części niniejszej skargi, integralną częścią tychże zarzutów i ich uzasadnienia jest załączona opinia prof. dr hab. G. Ł. z dnia 5 maja 2015 r. w przedmiocie oceny prawidłowości decyzji Dyrektora RZGW w K. z dnia 15 kwietnia 2015 r., której wywody i wnioski Skarżący w pełni popiera. Jednocześnie należy podkreślić, iż waga zarzutów zawartych w przedmiotowej opinii jest na tyle znacząca, że wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji jawi się, jako oczywiście uzasadniony.
Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o:
< stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), względnie
< uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [....] do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty Żywieckiego z dnia 3 marca 2011 r. znak [...] (art. 145a § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zmienione ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r., jeżeli ustawa ta wejdzie w życie w toku niniejszego postępowania), lub
< uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 8 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie z uwagi na wcześniejsze niż niniejsza sprawa sądowa wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie nieważności zaskarżonej decyzji. W ramach postępowania nieważnościowego Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z 15 lipca 2015 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [....] z 15 kwietnia 2015 r., znak: [...]. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z 14 grudnia 2015 r., utrzymał w mocy decyzję własną z 15 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na tę decyzję wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. IV SA/Wa 441/16, a skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. II SA/K 2457/16.
W związku z zakończeniem sprawy nieważności decyzji, postanowieniem z dnia 15 października 2018 r. Sąd podjął zawieszone wcześniej postępowanie.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że decyzja ta jest prawidłowa, a zarzuty skarżących nie mogą odnieść skutku.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy art. 125 pkt 2 i art. 126 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.). W art. 125 wymienia się dokumenty i wymagania, których pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać, przy czym w pkt 2 art. 125 wskazano m. in na ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sankcją za naruszenie tych dokumentów jest konieczność odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego (art. 126).
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych studniami: Pilsko 20, Pilsko 21, Pilsko 22 i Pilsko 23 dla potrzeb produkcji naturalnych wód źródlanych i napojów w Zakładzie nr [...] w miejscowości J. oraz na wykonanie urządzeń służących do poboru wód jest zgodne z zapisami obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego uchwałą nr XXVII/241/05 z dnia 19 lipca 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jeleśnia (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2005 roku, Nr 113, poz. 2900 z późn. zm.).
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja została już poddana kontroli w trybie nadzwyczajnym pod kątem istnienia przesłanek jej nieważności. Zarówno organy administracji dokonujące tej kontroli, jak i sądy administracyjne obu instancji nie stwierdziły, by decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [....] z dnia 15 kwietnia 2015 r., znak [...] była dotknięta wadą powodującą jej nieważność.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w tej w sprawie wyroku z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2457/16 stwierdził: "Organ administracji w decyzji odmawiającej wydania pozwolenia wodnoprawengo przedstawił określoną wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dochodząc do wniosku, że zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie jest niezgodne z tymi przepisami. Stanowisko organu administracji sprowadzało się do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie nie może zostać uznane za rolnicze wykorzystanie nieruchomości jak również, że nie może zostać uznane za wykorzystanie nieruchomości w ramach przewidzianych miejscowym planem wyjątków od rolniczego wykorzystania terenu. Dokonana przez organ administracji wykładnia i przedstawiona na jej poparcie argumentacja uwzględniają powszechnie przyjęte reguły wykładni i brak jest podstaw do przyjęcia, że wykładnia ta uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej wydania pozwolenia wodnoprawnego. (...)
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie nr 4 skargi kasacyjnej. Niemożność wykorzystania nieruchomości w określony sposób nie musi wynikać wprost z przepisu wprowadzającego zakaz takiego wykorzystania. Niemożność taka może wynikać również z faktu, że sposobu wykorzystania nieruchomości nie można pogodzić ze wskazanym w planie jej przeznaczeniem. Jeśli nieruchomość w miejscowym planie znajduje się w obszarze przeznaczonym pod wykorzystanie rolnicze, to może być ona wykorzystywana rolniczo i w konsekwencji nie może być wykorzystywana przemysłowo. To, czy zamierzone wykorzystywanie gruntu wskazywane przez inwestora we wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest zgodne z przepisami miejscowego planu ustalane jest w toku postępowania administracyjnego.
Zarzut naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie nr 5 nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. W zarzucie tym skarżąca kasacyjnie w istocie prezentuje stanowisko, że można dokonać odmiennej wykładni § 3 pkt 3, § 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 45 ust. 2 miejscowego planu. Dokonując oceny tego zarzutu można jedynie stwierdzić, że wykładnia tych przepisów miejscowego planu przeprowadzona przez organ administracji, który odmówił wydania pozwolenia wodnoprawnego nie może być oceniana, jako rażące naruszenie prawa. O tym, czy wykładnia organu administracji może być uznana za tzw. zwykłe naruszenie prawa rozstrzygać zaś będzie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę na decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym".
Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z 19.05.1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643).
W ramach niniejszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie mógł, zatem – wbrew wnioskom skargi – stwierdzić na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej decyzji, skoro już wcześniej prawomocnym wyrokiem przesądzono już tę kwestię. Sąd jedynie dokonał oceny, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta wymienionym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie tzw. zwykłym naruszeniem prawa, wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. tj. czy istnieją podstawy do jej uchylenia.
Po dokonaniu kontroli w tym zakresie Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.
Objęta postępowaniem inwestycja zaplanowana została na działkach nr [...], [...], [...], [...], położonych miejscowości J.. Znajdują się one na terenie określonym w planie miejscowym symbolem A 2Rp "Teren rolny bez prawa zabudowy". W myśl § 45 ust. 2 pkt 1 w/w uchwały: "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem identyfikacyjnym A.2RP, A.1RP obowiązują ustalenia zawarte w ust. 1". Z kolei ust. 1 § 45 stanowi: "(...) ustala się:
1) przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze,
2) przeznaczenie uzupełniające - zieleń śródpolna i leśna, ścieżki, drogi, parkingi, drogi dojazdowe do pól, urządzenia infrastruktury technicznej,
3) zasady zagospodarowania terenów:
a) zakaz budowy nowych budynków,
b) utrzymanie rolniczego wykorzystania gruntów,
c) zakaz usuwania zadrzewień i zakrzewień śródpolnych
d) nakaz ochrony rozłogu
e) dopuszcza się prowadzenie ciągów spacerowych i ścieżek rowerowych z wykorzystaniem istniejących dróg dojazdowych do pól
f) dopuszcza się budowę urządzeń infrastruktury technicznej,
4) ograniczenia w zagospodarowaniu terenów - wynikające z §§ 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 54a uchwały.
5) obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu terenów - wynikające z §§ 5, 54 uchwały".
Definicje pojęć "przeznaczenie podstawowe" i "przeznaczenie uzupełniające" zostały zawarte w § 3 pkt 2 i 3 uchwały. Zgodnie z tymi przepisami ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o:
2) przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć przeznaczenie ustalone w planie, które powinno dominować na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi,
3) przeznaczeniu uzupełniającym - należy przez to rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełnia bądź wzbogaca przeznaczenie podstawowe.
W ocenie Sądu planowane przedsięwzięcie w żaden sposób nie mieści się w przeznaczeniu podstawowym nieruchomości, jako tereny rolnicze. Rolnictwo to działalność w zakresie produkcji roślinnej (uprawy) i zwierzęcej (hodowla). Przemysłowe pozyskiwanie wód podziemnych celem ich sprzedaży nie stanowi działalności rolnej.
Skarżąca spółka wywodzi, że objęte postępowaniem studnie i urządzenia służące do poboru wód stanowią "urządzenia infrastruktury technicznej", które na tym terenie zostały dopuszczone przez cytowany wyżej § 45 pkt 2 oraz pkt 3 lit. "f".
Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.
Po pierwsze, trzeba przywołać fragment § 44 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem identyfikacyjnym A.1W, I. 1W - ustala się:
1) przeznaczenie podstawowe - obiekty i urządzenia zaopatrzenia w wodę,
2) przeznaczenie dopuszczalne - studnie głębinowe, urządzenia i obiekty towarzyszące, drogi wewnętrzne, dojścia, parkingi, zieleń".
Z porównania treści § 44 i § 45 wynika, że prawodawca lokalny rozróżnia ogólne pojęcie "urządzeń infrastruktury technicznej" od "obiektów i urządzeń zaopatrzenia w wodę" oraz "studni głębinowych, urządzeń i obiektów towarzyszących". Przy zastosowaniu wykładni systemowej należy dojść do wniosku, że skoro zamiar dopuszczenia do realizacji studni oraz urządzeń do poboru wód został dla określonych terenów wprost wyrażony w uchwale, to nie było wolą lokalnego prawodawcy objęcie tego rodzaju inwestycji ogólnym pojęciem "urządzeń infrastruktury technicznej" i dopuszczenie do realizacji tego rodzaju przedsięwzięć również na innych terenach. Zwrócono na to również uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wbrew stanowisku skarżącego taka wykładnia nie stoi w sprzeczności z art. 64 Konstytucji RP ani z normami ustawowymi określającymi ograniczenia prawa własności nieruchomości. Przeciwnie – to próba zakwalifikowania objętych postępowaniem urządzeń do ogólnej kategorii "urządzeń infrastruktury technicznej" świadczy o zamiarze obejścia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W § 3 pkt 5 planu miejscowego przykładowo wymieniono urządzenia infrastruktury technicznej: urządzenia i sieci wodociągowe, ciepłownicze, elektroenergetyczne, gazowe, telekomunikacyjne, kanalizacji sanitarnej; a także drogi, parkingi oraz budynki gospodarcze i garażowe, śmietniki i inne obiekty pomocnicze warunkujące prawidłowe funkcjonowanie obiektów podstawowych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku dotyczącym kwestii nieważności przedmiotowej decyzji sygn. IV SA/Wa 441/16: "Podstawową cechą infrastruktury technicznej jest to, że nie może ona istnieć sama dla siebie, pełni ona, bowiem funkcje usługowe dla danego terenu. Do tych samych wniosków prowadzi sięgnięcie do encyklopedycznej definicji "infrastruktury technicznej". Są to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty, świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. (por. np. Popularna Encyklopedia Powszechna tom VII, Kraków 1995, s. 238). Warto dodać, że również w opracowaniach specjalistycznych dotyczących planowania przestrzennego infrastrukturę techniczną definiuje się jako "urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno - gospodarczej (osiedla, dzielnicy, miasta, wsi) w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, gazu, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. (zob. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 171). Reasumując, czym innym jest zatem usługa polegająca na dostarczaniu wody i związane z tym procesem urządzenia przesyłowe, a czym innym przemysłowa produkcja tej wody celem jej sprzedaży".
Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Planowana inwestycja obejmuje przemysłowe korzystanie z wód podziemnych, obejmujące pobór wód za pośrednictwem studni głębinowych celem ich butelkowania i sprzedaży. Nie sposób dopatrzyć się związku takiej inwestycji z przeznaczeniem rolniczym ani z jakimkolwiek funkcjonującym sposobem wykorzystania przedmiotowych terenów. Urządzeniami infrastruktury technicznej mogły być na przykład sieci służące do przesyłu mediów niezbędnych dla realizacji funkcji mieszkalnej. W omawianym przypadku mamy jednak do czynienia z samoistną inwestycją o charakterze komercyjnym, która w żaden sposób nie jest związana z funkcjonowaniem określonej planem jednostki przestrzennej – terenów rolnych. Zatem wbrew stanowisku skarżącego planowanej inwestycji nie można zakwalifikować, jako "urządzenia infrastruktury technicznej" w rozumieniu § 45 pkt 2 oraz pkt 3 lit. "f".
W dalszej kolejności należy zbadać, czy objęte postępowaniem przedsięwzięcie mogłoby mieścić się w zakresie przeznaczenia uzupełniającego. W zaskarżonej decyzji zwrócono uwagę, że wykonanie urządzeń do poboru wody oraz pobór wód podziemnych do produkcji naturalnych wód źródlanych i napojów nie uzupełnia ani nie wzbogaca przeznaczenia podstawowego (rolnego), a zatem nie spełnia warunku wynikającego z § 3 pkt 3 uchwały w sprawie planu miejscowego.
Z argumentacją taką należy się zgodzić. Nie ma racji skarżąca spółka twierdząc, że "odzyskiwanie wody dla celów spożywczych z ujęć wód podziemnych w sposób ewidentny wzbogaca i uzupełnia przeznaczenie rolnicze terenu i pozostaje z nim w funkcjonalnym związku, służy podobnym celom i zbliżonej branży". W świetle przepisów planu miejscowego przeznaczenie rolne, jako podstawowe powinno dominować na omawianym terenie, a przeznaczenie uzupełniające ma je jedynie "uzupełniać lub wzbogacać". Z § 45 ust. 1 uchwały jednoznacznie wynika, że celem lokalnego prawodawcy było znaczne ograniczenie innego niż rolnicze wykorzystania terenu. W istocie, oprócz omówionych już wcześniej urządzeń infrastruktury technicznej, dopuszczono wykorzystanie terenów pod zieleń śródpolną i leśną, ścieżki, drogi, parkingi, drogi dojazdowe do pól, a także ciągi spacerowe i ścieżki rowerowe z wykorzystaniem istniejących dróg dojazdowych do pól. Wprowadzono zakaz budowy nowych budynków. Tymczasem wnioskowana inwestycja obejmuje budowę 4 studni o głębokościach 54 m, 61 m, 14 m i 15 m, obudowanych konstrukcją żelbetowo-murowaną. Chodzi niewątpliwie o pobór wód podziemnych na skalę przemysłową, co spotkało się z niechęcią lokalnej społeczności (odwołanie od decyzji organu I instancji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego złożyło dwadzieścia jeden osób). Zaproponowany przez inwestora sposób wykorzystania terenu nie jest związany z funkcjonowaniem określonej planem jednostki przestrzennej (terenów rolniczych).
Wszystkie te okoliczności wskazują, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z obowiązującymi w dacie wydawania decyzji przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza z przewidzianym w tym planie przeznaczeniem rolnym terenów. Zaskarżona decyzja w sposób zwięzły, ale jasny i jednoznaczny wskazuje na stwierdzone przez organ przyczyny niezgodności inwestycji z planem miejscowym. Wymogi, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. zostały zachowane.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów strony skarżącej należy wskazać, że wbrew stanowisku wynikającemu ze skargi organ wydający zaskarżoną decyzję nie uznał się za związanego stanowiskiem Wójta Gminy Jeleśnia zawartym w piśmie z dnia 15 grudnia 2010 roku, znak: [...] Przywołał pismo jedynie jako dodatkowy motyw, wzmacniający pogląd o niezgodności inwestycji z planem miejscowym. Dodatkowo powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące znaczenia stanowiska organu wykonawczego gminy na temat zgodności z planem miejscowym inwestycji w toku postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Nie sposób dopatrzeć się tutaj jakichkolwiek uchybień.
Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 8 i art. 10 k.p.a. W toku postępowania organ II instancji najpierw wydał decyzję kasatoryjną, a dopiero po uchyleniu tej decyzji w postępowaniu sądowym merytorycznie rozstrzygnął sprawę na niekorzyść wnioskodawcy. Po zwrocie akt organowi odwoławczemu przez sąd administracyjny nie było prowadzone żadne dodatkowe postępowanie dowodowe, a zatem wbrew stanowisku skarżącej nie istniała potrzeba dodatkowego zawiadamiania stron.
Niezrozumiałe są twierdzenia skarżącego, że "decyzja oparta na zarzutach zupełnie innego rodzaju i prowadząca do rozstrzygnięcia merytorycznego winna była zostać poprzedzona poinformowaniem strony o istotnych dla sprawy okolicznościach", a "organ nie sygnalizował, iż inwestycja może stać w sprzeczności z zapisami planu miejscowego". Rozstrzygnięcie sprawy następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.). Organy administracji publicznej nie mają żadnego obowiązku wcześniejszego uprzedzania stron o treści rozstrzygnięcia, które ma zostać wydane w przyszłości. Nie ma podstaw by doszukiwać się takich powinności w art. 8 k.p.a. Niewątpliwie odwołania zmierzały do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty Żywieckiego, a podnoszono w nich m. in. zarzut naruszenia art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne (niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Dodatkowo przywołane wcześniej pismo Wójta Gminy Jeleśnia również wskazywało na niezgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym. W tych okolicznościach nie jest przekonujący argument, że strona skarżąca została zaskoczona stanowiskiem organu odwoławczego.
Na zakończenie trzeba jeszcze odnieść się do zawartego w piśmie z dnia 15 kwietnia 2019 r. wniosku o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy ze [...] w C. na uchwałę Rady Gminy Jeleśnia z dnia 1 grudnia 2017 r. nr XLII/248/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie tej nieprawomocnym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2018 r. sygn. II SA/Gl 144/18 stwierdzono nieważność zapisów planu miejscowego w zakresie nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Strona skarżąca wniosek ten umotywowała twierdzeniem, że wynik tego postępowania sądowoadministracyjnego, dotyczącego nieważności zapisów nowego mpzp, odnoszących się stricte do możliwości wykonywania ujęć wód podziemnych, będzie miał bezpośredni wpływ na ostateczny wynik sprawy administracyjnej, dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego. Uprawomocnienie się, bowiem wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2018 r. spowoduje, iż zapis nowego planu zakazujący realizacji ujęć wody w terenach rolnych i leśnych, zostanie wyeliminowany z treści przedmiotowego aktu prawa miejscowego, jako nieważny. W efekcie wynik postępowania w sprawie zaskarżenia uchwały Rady Gminy Jeleśnia będzie miał bezpośredni wpływ się na wynik sprawy administracyjnej w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. W razie, bowiem uwzględniania skargi na decyzję RZGW, organy administracyjne będą zobligowane do uwzględnienia stanu prawnego ukształtowanego tymże wyrokiem.
Sąd oddalił powyższy wniosek, bowiem opisane wyżej postępowanie sądowoadministracyjne nie ma żadnego związku z rozstrzygnięciem niniejszej sprawy. Przede wszystkim przywoływana sprawa dotyczy uchwały z dnia 1 grudnia 2017 r. – a więc wydanej ponad dwa lata po wydaniu zaskarżonej decyzji. Kwestia prawidłowości tej uchwały nie pozostaje w jakimkolwiek związku z decyzją o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a tym bardziej nie można mówić o związku bezpośrednim. W trakcie niniejszego postępowania badano zgodność planowanego przedsięwzięcia z uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 19 lipca 2005 roku, a kompetencje do badania tej kwestii wynikały wprost z obowiązującego wówczas przepisu art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Stanowisko wyrażone przez WSA w Gliwicach w wymienionym wyroku nie wiąże Sądu w niniejszej sprawie.
Biorąc powyższe pod uwagę należało przyjąć, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi są bezzasadne. Skargę oddalono na odstawie art. 151 p.p.s.a.