III SA/Po 774/21

III SA/Po 774/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Małgorzata Górecka /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Kosewska
Robert Talaga
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OSK 503/22 - Wyrok NSA z 2025-06-06
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 679
art.  4
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 19 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2021 roku sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 13 października 2020 r. nr XXXVI/641/VIII/2020 zmieniającą uchwałę w przedmiocie powierzenia Prezydentowi Miasta Poznania uprawnień do ustalenia cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Strona wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta [...] uprawnień do ustalania wysokości i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wniesiono o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej będącej w posiadaniu Spółki [...] S.A.
Podniesiono zarzuty naruszenia
- art. 7 Konstytucji RP
- art. 94 Konstytucji RP
- art. 168 Konstytucji RP
- art. 4 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
- art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
- art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej
- art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
W ocenie strony skarżącej wydano akt prawa miejscowego bez podstawy prawnej, ustanowiono nowe źródło dochodu jednostki samorządu terytorialnego. Niezasadnie przyjęto, że Prezydent Miasta [...] może w imieniu Rady Miasta ustalać opłaty o charakterze danin publicznych lub określać sposób ustalania opłat o charakterze publicznym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( obecnie t.j. Dz. U. 2021.1372) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżąca Spółdzielnia jako zarządca nieruchomościami położonymi na terenie miasta [...], z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe do systemu kanalizacji ogólnospławnej ma obowiązek ponoszenia opłat z tytułu odprowadzania tych wód. Przedmiotowa uchwała narusza zatem interes prawny skarżącej Spółdzielni w rozumieniu art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Na istnienie interesu prawnego po stronie spółdzielni mieszkaniowej w analogicznym stanie faktycznym wskazał NSA w postanowieniu z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt III OSK 5528/21.
NSA stwierdził m. in., że "zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być zatem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być ono tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. II OSK 1033/07, CBOSA).
W niniejszej sprawie skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanym zarządzeniu unormowaniem, a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r. sygn. II OSK 1587/15, LEX nr 2297178). Przy czym podkreślić należy, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi zatem nie tylko wskazać na normę prawa materialnego, z której swój interes prawny wywodzi, ale również wykazać, że zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony przy zaskarżaniu aktów normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2389/16, LEX nr 2357903).
W omawianej sprawie skarżąca wykazała istnienie bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją i to nie tylko sytuacją faktyczną. Związek ten istnieje od chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały i powoduje następstwa w postaci pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków, mających oparcie w przepisach prawa materialnego. Kwestionowana uchwała dotyczy bowiem wprowadzenia zmian do uchwały Rady Miasta w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta [...] uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z tego względu można nadać jej charakter normatywny, kształtujący sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów spoza kręgu organów gminy, w tym skarżącej. To zaś powoduje możliwość naruszenia jej postanowieniami interesu prawnego podmiotów spoza struktury organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego. Podmiot wnoszący skargę jest bez wątpienia usługobiorcą w zakresie usług komunalnych świadczonych na terenie Miasta [...], co oznacza i zaskarżona uchwała wraz z wydanymi w związku z nią zarządzeniami Prezydenta Miasta [...] bezpośrednio wpływa na sferę prawną skarżącej, z tego względu, że z nieruchomości, którymi zarządza, są i będą w przyszłości odprowadzane wody opadowe i roztopowe. Organ przyjął zaś rozwiązania prawne w oparciu o które skarżąca jest zobowiązana zawrzeć stosowną umowę na ich odbiór oraz otrzymuje rachunki za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych, mimo, iż uważa, że organy gminy nie posiadają kompetencji do regulowania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Zakres regulacji objęty zaskarżoną uchwałą odnosi się więc bez wątpienia do skarżącej, co przesądza o posiadaniu przez ten podmiot legitymacji skargowej.
Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta [...] uprawnień do ustalania wysokości i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Wniesiono o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej będącej w posiadaniu Spółki [...] S.A.
Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że kwestionowana skargą uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, czyli podjęta przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej do wydania aktu o treści wskazanej w skarżonej uchwale, bez zaistnienia przesłanek uzasadniających wydanie uchwały, czy też z istotnym naruszeniem procedury wydawania uchwał przez Prezydenta Miasta.
Z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku. Zarówno strona skarżąca, jak i organ, trafnie i zgodnie z prawem uznają, że aktualnie kwestia odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej jest sprawą ze sfery gospodarki komunalnej sprowadzającą się do korzystania z mienia gminnego w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U. 2019 poz. 712 ze zm).
Z dniem [...] stycznia 2018 r. do ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. Prawo wodne wprowadzono nowe opłaty za odprowadzanie do wód opadowych i roztopowych systemami kanalizacji deszczowej i zbiorczej pochodzących z powierzchni uszczelnionych położonych w granicach administracyjnych miast. Analiza akt potwierdza, że kwestia ustalenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, w tym za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu spółki [...] Spółka Akcyjna została powierzona Prezydentowi Miasta zgodnie z wymogami art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej ( zaskarżona uchwała Rady Miasta z dnia [...] października 2020 roku ). Zgodnie z treścią wskazanej uchwały Prezydentowi Miasta zostały powierzone uprawnienie do określenia wysokości opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej (zbiorczej) albo do określenia sposobu ustalenia opłaty za świadczenie takich usług komunalnych.
Wskazać należy przed wszystkim, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wydano ją na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20m grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ( obecnie t.j. Dz. U. 2021.679).
Zgodnie z art. 4 tej ustawy :
1. Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o:
1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej;
2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
2. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.
WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 57/20 wskazał, że "w orzecznictwie istniała rozbieżność, co do zakwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Zgodnie z jedną linią orzeczniczą tego rodzaju akty nie stanowią aktów prawa miejscowego, lecz są aktami o charakterze kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt OSK 19/06). Jednocześnie w orzecznictwie prezentowany był i ostatecznie stał się dominujący pogląd, że regulacje takie stanowią akty o charakterze prawa miejscowego. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 73/13; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 865/16; z dnia 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/15). Obecnie akty te uznawane są powszechnie za akty prawa miejscowego, mają więc charakter powszechnie obowiązujący. Jego adresaci, na których nałożono obowiązki ponoszenia określonych opłat zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, dotyczy ono sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Nadto uchwała taka ma charakter zewnętrzny wobec administracji, normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1909/16; z 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2868/17; wyrok WSA w Łodzi z 7 września 29017 r., sygn. akt III SA/Łd 574/17; wyrok WSA w Opolu z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 443/19 - dostępne - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych)."
Zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że w sprawie chodzi o usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej wskazaną w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.
WSA w Lublinie w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. , sygn. akt II SA/Lu 491/10 wskazał, że "przepis ten dotyczy bowiem opłat, które mają charakter wynagrodzenia (ceny) za usługę świadczoną przez gminę czy za korzystanie z urządzeń, obiektów itp. będących własnością gminy, a więc dotyczy opłaty za zaangażowanie środków publicznych (środków gminnych) w dane urządzenie bądź usługę". Zdaniem tego sądu opłaty administracyjne z kolei "mogą być ustalane wyłącznie za czynności urzędowe podejmowane w zakresie zadań własnych".
Sąd w składzie rozpoznającym przedmiot sprawy podziela powyższe stanowiska.
W ocenie Sądu zasadnie więc stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, że w sprawie chodzi o usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, albowiem dotyczą one usług o charakterze elementarnym dla mieszkańców samorządu, usług z których korzystania są zmuszeni owi mieszkańcy. Usługi te mają charakter powszechny.
Również prawidłowe okazało się być stanowisko organu znajdujące swoje oparcie w treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej , skąd organ wywiódł, ze można w oparciu o ten przepis prawa ustalać ceny również dla spółek prawa handlowego, które świadczą przedmiotowe usługi i mają określone związki formalno – organizacyjne z daną gminą.
Zasadnym stało się więc w tym miejscu powołać się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 662/15, że "według art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 4, poz. 236) "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczony podmiotowo – jeżeli usługi świadczy podmiot prywatny, względnie też taki, w którym dana jednostka samorządu terytorialnego w żaden sposób nie uczestniczy, wyłącza to kwalifikację do komunalnej usługi użyteczności publicznej, a tym samym wyłącza kompetencję organu stanowiącego do podjęcia uchwały na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej".
Organ trafnie ponadto – zdaniem Sądu – w odpowiedzi na skargę wskazał, że przedmiotowy akt nie dotyczył wprowadzenia bezpodstawnej przymusowej opłaty publicznoprawnej, albowiem cena za usługi jest rodzajem ekwiwalentnego wynagrodzenia za wykonane świadczenie. Nie istnieje ponadto prawny obowiązek odprowadzania wód opadowych czy roztopowych do sieci kanalizacyjnej. Można tymi wodami gospodarować na własnym gruncie i wtedy nie następuje świadczenie usług.
Reasumując zatem stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie jest dotknięta wskazanymi w skardze wadami merytorycznymi.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.