III SA/PO 757/20

III SA/Po 757/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Marek Sachajko /przewodniczący sprawozdawca/
Szymon Widłak
Walentyna Długaszewska
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 676/21 - Wyrok NSA z 2024-11-06
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1312
art. 18
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 2 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 roku sprawy ze skargi Spółki A w G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] września 2020 roku nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 oddala skargę
Uzasadnienie
Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej Dyrektor ARiMR) decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej k.p.a.), w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 1505), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A (dalej jako strona, skarżąca lub spółka) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z siedzibą w M. G. z dnia [...] kwietnia 2020 r. Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] maja 2019 r. pełnomocnik Spółki A za pośrednictwem platformy aplikacyjnej eWniosekPlus złożył wniosek o przyznanie płatności na 2019. Do wniosku dołączono załączniki graficzne. We wniosku wskazano do płatności działkę ewidencyjną o numerze [...] położoną w województwie d. powiecie g. gminie J., obrębie I.; działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], leżące w województwie d. , powiecie g. , gminie J., obrębie L.; działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w województwie d. , powiecie g. , gminie N., obrębie B. W.; działki ewidencyjne o numerach [...], [...] położone w województwie d. powiecie g. , gminie N., obrębie G.; działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] leżące w województwie d. , powiecie g. , gminie N., obrębie L.; działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] położone województwie d. , powiecie g. , gminie N., obrębie M.; działkę ewidencyjną nr [...] położoną w województwie d. , powiecie g. gminie N., obrębie W.; działkę ewidencyjną nr [...] leżącą w województwie d. , powiecie g. , gminie N., obrębie Ż.; działkę ewidencyjną nr [...] położoną w województwie d. , powiecie l. , gminie R., obrębie C.; działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...] leżące w województwie d. , powiecie l. , gminie R., obrębie O.; działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...] położone w województwie d. , powiecie w. , gminie W., obrębie P. oraz działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...] położone w województwie w. , powiecie r. , gminie B., obrębie S..
W dniu [...] kwietnia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. z siedzibą w M. G. wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019:
1. Jednolita Płatność Obszarowa - 2019 w wysokości [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
2. Płatność za zazielenienie - 2019 w wysokości [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
3. Płatność redystrybucyjna - 2019 w wysokości [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
4. Płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno - 2019 w wysokości [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
5. Płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych - 2019 w wysokości [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
Na podstawie ww. decyzji organ przyznał spółce kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.
Uzasadniając stanowisko organ wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności zadeklarowano działki rolne położone na działkach ewidencyjnych, które wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) o powierzchni [...] ha. W związku z niezakończonym postępowaniem sądowym oraz brakiem oświadczenia potwierdzającego, że niżej wymienione działki są własnością lub przedmiotem dzierżawy przez Spółkę A, wskazane we wniosku działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zostały wykluczone z płatności.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 poz. 1312 ze zm., dalej "ustawa o płatnościach") płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWSRP przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do danej działki tytuł prawny. W związku z powyższym dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o płatność na rok 2019, które wchodzą w skład ZWRSP możliwość użytkowania musi być potwierdzona tytułem prawnym, na dzień [...] maja 2019 roku. Każdy producent rolny składając podpisany wniosek o płatność oświadcza, że znane mu są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem i oświadcza, że posiada tytuł prawny do działek wchodzących w skład ZWRSP. Prawo własności działek rolnych, któremu nie towarzyszy ich posiadanie w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie stanowi przesłanki do ubiegania się o przyznanie płatności obszarowych. Celem systemu wsparcia bezpośredniego jest finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne.
Organ podkreślił, że w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ARiMR nie ma obowiązku weryfikowania tytułu prawnego do działek rolnych deklarowanych we wnioskach o przyznanie tych płatności. Zasada ta nie dotyczy jednak gruntów wchodzących w skład ZWRSP. Weryfikowane jest natomiast spełnienie warunków określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.
W związku z powyższym ze względu na toczące się postępowanie w sprawie ustalenia istnienia stosunku prawnego do działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a tym samym brak umowy dzierżawy na ww. działki ewidencyjne, płatność do nich nie została przyznana.
Dalej organ wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności zadeklarowano działkę rolną AH o powierzchni [...] ha tj. poniżej 0.1 ha, do których, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie przysługuje jednolita płatność obszarowa. Płatność do tej powierzchni nie została przyznana.
Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła [...] ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Organ wskazał, że podczas kontroli administracyjnej niniejszej sprawy stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do uzyskania płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2019. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (MKO), odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta.
Wyliczona procentowo różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 0,12%. Zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, z późn. zm.), w przypadku różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynoszącej nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Tak więc powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wynosi [...] ha.
Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń (zastosowaniu współczynnika korygującego) wynosi [...] zł.
Następnie organ wskazał, że również do przyznanych spółce płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych, płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych zastosował współczynnik korygujący.
Organ wskazał, mając na uwadze, że w dniu [...] maja 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR złożono wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 oraz kwoty przyznanych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego objęte zostały zmniejszeniem z tytułu dyscypliny finansowej zgodnie z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym, do tego rozporządzenia, spółka podlega zwrotowi dyscypliny finansowej za rok obrotowy 2019 na mocy art. 26 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, która wynosiła [...] zł.
Spółka reprezentowana przez pełnomocnika odwołała się od ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z/s w M. G. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zaskarżając tę decyzję w części dotyczącej nieprzyznania:
I) jednolitej płatności obszarowej i płatności za zazielenienie w odniesieniu do działek wskazanych w uzasadnieniu decyzji na stronie 2 i 3 o łącznej powierzchni wykluczonej w wysokości po [...] ha w odniesieniu do każdej z płatności;
II) płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno w odniesieniu do działek wskazanych w uzasadnieniu decyzji na stronie 7 i 8 o łącznej powierzchni wykluczonej w wysokości [...] ha;
III) płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych w odniesieniu do działek wskazanych w uzasadnieniu decyzji na stronie 9 (działki [...] oraz [...]) o łącznej powierzchni wykluczonej w wysokości [...] ha.
Skarżąca wniosła o zmianę decyzji i przyznanie jej wnioskowanych płatności dla wszystkich działek objętych wnioskiem. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła:
I. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 18 ust 4 ustawy o płatnościach przez jego zastosowanie i bezpodstawne wykluczenie z płatności wskazanych w uzasadnieniu decyzji działek w ramach jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno oraz płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania, ponieważ przepis ten ewidentnie i rażąco narusza:
1. ogólne zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa przez całkowicie nieuzasadnione i niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym:
a) zróżnicowanie pozycji podmiotów gospodarujących na gruntach prywatnych oraz na gruntach wchodzących w skład ZWRSP skutkujące ewidentnie gorszą sytuacją rolników gospodarujących na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa,
b) zróżnicowanie ochrony prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową),
2. przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników, a to art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9, Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punkty 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia, z których bezsprzecznie wynika, że:
a) prawo własności, obowiązywanie umowy dzierżawy lub posiadanie innego tytułu prawnego do działek zawartych we wniosku nie jest przesłanką do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;
b) przesłanką wystarczającą i konieczną do otrzymania płatności jest jedynie posiadanie przez rolnika kwalifikujących się hektarów lub pozostawanie gruntów w dyspozycji rolnika;
c) celem Prawodawcy Unijnego jest jak najszersze objęcie zakresem wsparcia rolników, którzy faktycznie gospodarują na gruntach rolnych;
d) Państwo Członkowskie nie jest uprawnione do ustalania dodatkowych kryteriów, od których uzależnia się przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;
II) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9, Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. przez ich całkowite pominięcie i bezpodstawne niezastosowanie w sytuacji, gdy są to przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni jednoznacznie wynika, że płatności obszarowe przyznawane są w ujęciu rocznym do każdego kwalifikującego się hektara będącego w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie, który to wymóg skarżąca bezsprzecznie na dzień 31 maja 2019 r. spełniała;
III) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 oraz 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez nieuzasadnione niezastosowanie tych przepisów w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym oraz nieprzyznanie na ich podstawie wszystkich płatności do działek w sytuacji, gdy wskazane przepisy krajowe dają możliwość organowi I instancji przyznania skarżącej płatności do wszystkich działek bez dokonywania wykluczeń, a to przez stosowanie prounijnej wykładni prawa krajowego, czego w sprawie tej bezpodstawnie zaniechano;
IV) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to:
a) art. 6, 7, 7a i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz zaniechanie Organu I Instancji działania na podstawie oraz w granicach prawa wyrażające się w:
- bezpodstawnym zaniechaniu zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, do stosowania której organy administracji są zobowiązane na każdym etapie postępowania, a która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała organ I instancji do pominięcia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej i dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń;
- pominięciu i bezpodstawnym niezastosowaniu przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. i nieprzyznaniu na jego podstawie całości płatności przysługujących do wszystkich działek objętych wnioskiem, w sytuacji, gdy z zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wynika, że ma ono wartość nadrzędną nad prawem krajowym państw członkowskich co w konsekwencji rodziło po stronie organu konieczność przyznania ich w całości bez dokonywania wykluczeń i to nawet wówczas, gdy przepisy prawa krajowego nakazywałyby odmówić przyznania płatności;
- pominięciu w całości wyczerpującej i prawidłowej analizy i wykładni przepisu art. 18. ust. 4 ustawy o płatnościach w kontekście jego oczywistej niezgodności z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego zawartej w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r" sygn. III Sa/Wr 33/19, z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 95/19, oraz z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. III SA/Wr 340/19;
- naruszającym zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przyjęciu, że płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny, w sytuacji gdy przyjęte rozwiązanie w sposób ewidentnie niezgodny z obowiązującymi zasadami konstytucyjnymi i wspólnotowymi w ogóle konieczne, w sposób niedopuszczalny różnicuje ochronę praw majątkowych przysługującą Państwu i osobom prywatnym jedynie w oparciu o kryterium podmiotowe i traktuje w sposób rażąco odmienny osoby znajdujące się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej oraz przyznaje Państwu i podmiotom publicznym pozycję uprzywilejowaną w stosunku do podmiotów prywatnych;
- wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustanowionych przez ustawodawcę krajowego w sytuacji gdy nie był on uprawniony do ich ustanowienia, ponieważ legitymację w tym zakresie posiada jedynie ustawodawca wspólnotowy, a uprawnienia do przyjmowania określonych aktów regulujących treść zgłoszenia i wymogi w zakresie aktywacji uprawnień do płatności oraz uprawnienia do ustanawiania przepisów dotyczących kwalifikowalności należą do Komisji Europejskiej, nie zaś do Państwa Członkowskiego,
b) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. przez zaniechanie działania na podstawie przepisów prawa polegające na niezawarciu w sentencji decyzji podstawy prawnej wydania decyzji, tj. podstawy prawnej odmowy przyznania poszczególnych płatności jednolitych;
c) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez zaniechanie zawarcia w sentencji decyzji rozstrzygnięcia o całości uprawnień strony w stosunku do części działek w ramach jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno oraz płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych i naruszające ogólną zasadę pogłębiania zaufania sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona zmuszona jest do wyprowadzania rozstrzygnięcia w sprawie z treści uzasadnienia co jest niedopuszczalne;
c) art. 7a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wszelkich zaistniałych w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżącej,
d) art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Następnie opisaną we wstępie decyzją Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Motywując rozstrzygnięcie organ wskazał, że Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P., w dniu [...] lipca 2020 r. wystosował do pełnomocnika spółki wezwanie do dostarczenia dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego na dzień [...] maja 2019 r. do spornych działek. Reprezentant strony w odpowiedzi na wskazane pismo wskazał na "(...) brak możliwości zastosowania w tej sprawie przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a w konsekwencji żądania przez Dyrektora przedstawienia wskazywanej dokumentacji wynika również wprost z treści samej ustawy o płatnościach, a to z art. 1 ust. 2, który reguluje zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich jedynie w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzeń unijnych nr 1307/2013, 641/2014, 639/2014, 1306/2013, 809/2014 oraz 640/2014 lub w przewidzianym w tych przepisach do określenia przez prawo członkowskie Unii Europejskiej. " Mając na względzie uzyskane od pełnomocnika wyjaśnienia, przy jednoczesnym braku dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego przez podmiot na dzień 31 maja 2019 r. do opisywanych działek ewidencyjnych jak i też dysponując wyżej wskazanym wykazem gruntów wchodzących w skład ZWRSP, Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. uważa, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2020 r. Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Organ podkreślił, że w 2019 roku, art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach stanowił, iż płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mocą ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. z 2016 r. poz. 337). Zatem, pomimo twierdzeń pełnomocnika strony punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia omawianego postępowania są właśnie przepisy powołanej ustawy o płatnościach, określającej na gruncie prawa polskiego zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych, w zakresie dotyczącym tzw. płatności bezpośrednich, którymi, w rozumieniu art. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, są płatności przyznawane bezpośrednio rolnikom w ramach systemów wsparcia, wymienionych w załączniku I do tego rozporządzenia. Jednym zaś z systemów wsparcia jest unormowany w tytule IV rozdziału 1 rozporządzenia nr 1307/2013, system dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją, w ramach którego, na gruncie prawa polskiego, przyznawane są płatności związane do powierzchni upraw przyznawane w sektorach produkcji roślinnej (art. 2 pkt 12 ustawy o płatnościach). Wobec tego przepisy zawarte w ustawie o płatnościach stanowią podstawę prawną oraz regulują zasady i tryb przyznawania przedmiotowej płatności, należącej do tzw. płatności bezpośrednich. Ponadto organ wyjaśnił, że jednolita płatność obszarowa, płatność na zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej spełniającej opisane w tym przepisie warunki, do których należy m.in. konieczność posiadania tej działki w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Natomiast przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, uzależniający przyznanie płatności bezpośredniej do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP, warunkuje legitymowanie się przez rolnika tytułem prawnym do tej działki na dzień 31 maja danego roku. Tytuł ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle.
W ocenie organu zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach nie narusza ogólnej zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającą z art. 32 ust 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa.
Organ podkreślił, że problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z przepisami unijnymi była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W licznej linii orzeczniczej podzielono pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników [wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18; z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18; WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz]. Przy tym wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Ponlini i in.).
Przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia tytułu prawnego, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, organ zauważył, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, ANR (obecnie KOWR) jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Zgodnie z art. 343 k.c., ANR (obecnie KOWR.), jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. ANR (obecnie KOWR) nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Przy czym tytuł ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie, przepis ten należy interpretować ściśle. " (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2020 r. sygnatura akt I GSK 232/20). Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. z siedzibą w M. G. prawidłowo zastosował w omawianej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach.
Ustosunkowując się natomiast do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu, organ wskazał, że konstrukcja przepisów ustawy o płatnościach, w szczególności zaś art. i ust. 2 i 3 tej ustawy, uzasadnia pogląd, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o płatnościach, obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy, ciąży na stronie, natomiast organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów. Wobec zobowiązania strony, do przedstawienia wszystkich dowodów oraz udzielania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach) oraz jednoczesnego zobowiązania organu do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach), ustawodawca przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z danego faktu wywodzi skutki prawne, odstępując tym samym od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa. Skutkiem opisanych powyżej regulacji, jest szczególny charakter postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich, które cechuje swoiste uproszczenie względem standardowego postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie już obligatoryjna weryfikacja zadeklarowanych działek z wykazem gruntów udostępnionym przez KOWR wykazała, że wnioskodawca nic posiada tytułu prawnego do wyżej wymienionych gruntów. Ponadto pełnomocnik podmiotu pomimo wezwania organu do przedłożenia dokumentów potwierdzających stan prawny gruntów nie zastosował się do wezwania.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 5 Kpa organ podkreślił, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z siedzibą w M. G. została wydana zgodnie z przepisami prawa i w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Ponadto w sentencji decyzji prawidłowo wskazano powierzchnie deklarowane, kwalifikowane do poszczególnych schematów pomocowych oraz wysokość przyznanych poszczególnych płatności. Zatem rozstrzygnięcie decyzji zostało sformułowane jasno, precyzyjnie i bez możliwości różnej interpretacji. Ponadto w decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. szczegółowo wyjaśniono jakie powierzchnie zostały wyłączone z płatności i co było przyczyną ich niezakwalifikowania w ramach poszczególnych schematów. Co więcej, organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie nałożył na stronę żadnych sankcji ani pomniejszeń, a jedynie przyznał płatność w poszczególnych schematach pomocowych do powierzchni faktycznie spełniających wszystkie kryteria.
Mając to na uwadze organ odwoławczy nie znalazł podstaw o uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej wobec czego orzekł o utrzymaniu jej w mocy.
W skardze do WSA Spółka A. reprezentowane przez adwokata zaskarżyło decyzję Dyrektora ARiMR w całości, wnosząc o jej uchylenie, i podnosząc następujące zarzuty:
I) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez jego zastosowanie w zaistniałym na gruncie tej sprawy stanie faktycznym i prawnym w następstwie błędnej jego wykładni i przyjęcia, że rzekomo przepis ten nie narusza regulacji unijnych, w sytuacji gdy w rzeczywistości jest on ewidentnie i w całości wprost sprzeczny z szeregiem przepisów prawa wspólnotowego, sformułowanymi w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zasadami równości, konkurencji i proporcjonalności, a także z regulacjami wynikającymi wprost z Konstytucji RP;
2. art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9, Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktów 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia, przez ich całkowicie bezzasadne pominięcie i niezastosowanie, w sytuacji gdy są to przepisy bezwzględnie obowiązujące, wiążą organy administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni jednoznacznie wynika, że stosowanie kryterium posiadania tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania wsparcia dla rolników zostało wprost wyłączone w stosunku do płatności jednolitych, a jako kryterium ich przyznania stosuje się posiadanie i gospodarowanie przez rolnika na gruntach rolnych;
3. art. 7 i 8 ustawy o płatnościach przez zaniechanie ich zastosowania i przyznania Skarżącej na ich podstawie całości płatności bez dokonywania wykluczeń w następstwie bezzasadnego przyjęcia, że kwestia spełnienia przesłanek wynikających z tych przepisów rzekomo nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy;
II) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, a to art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego zaniechanie:
- pominięcia w procesie stosowania prawa niezgodnego z prawem Unii Europejskiej przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach;
- dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń;
III) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 przez przyjęcie, że z przepisów tych rzekomo wynika pozostawienie Państwom Członkowskim zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności, lecz niewystępujących w rozporządzeniu, co w ocenie organu zostało rzekomo potwierdzone przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i In w sytuacji, gdy wykładnia treści tego orzeczenia i wskazanych przepisów nie daje ku temu podstaw;
IV) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i zakazu dyskryminacji, demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej, oraz równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, przyjęcie, że:
- wprowadzona regulacja art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach ma na celu "wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego"
- "przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego"
- "KOWR jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku"
- "Co prawda, zgodnie z art. 343 k.c. ANR (obecnie KOWR) jak każdy posiadacz może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów"
- "KOWR nie ma realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione"
- "W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu."
V) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez oparcie treści zaskarżonego orzeczenia o:
1. błędną i niepełną wykładnię orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i In.;
2. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III Sa/Wr 23/18 oraz z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III Sa/Wr 65/18 w sytuacji, gdy poglądy wyrażone w treści tych orzeczeń nie są już aktualne z uwagi na zmianę linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie płatności bezpośrednich;
3. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. I GSK 3032/18, oraz z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 232/20 w sytuacji, gdy orzeczenia te w ogóle nie powinny mieć zastosowania w tej sprawie;
VI) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki organów administracji odmawiania przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne;
VII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. i art. 7 k.p.a. przez naruszające zasadę przekonywania oraz zasadę prawdy obiektywnej zaniechanie rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz zaniechanie odniesienia się do nich przez organ II instancji, a to w szczególności do zarzutów sformułowanych w odwołaniu o numerach: 1.2, II i IV a), oraz nie pełne, a jedynie pobieżne i całkowicie niemerytoryczne odniesienie się do zarzutów wskazanych w decyzji w punktach IV b) i c);
VIII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to:
1. art. 7a k.p.a. przez bezpodstawne odstąpienie od zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w sytuacji, gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy, a przedmiotem postępowania administracyjnego w zaskarżonym zakresie było ewidentnie ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia;
2. art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
IX) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I Instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych płatności w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym również rangi konstytucyjnej, a ponadto zasadę równości wobec prawa, proporcjonalności i konkurencji.
Skarżąca wniosła również o wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowienia o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści: "Czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. Ib, art. 32 ust 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji",
Ponadto strona wniosła o wydanie przez WSA w Poznaniu postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następującego pytania prawnego:
- "Czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest zgodny z:
- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);
- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności.
Następnie skarżący złożył w sprawie dodatkowe pisma procesowe tj. z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz z dnia [...] lutego 2021 r.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w nich uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. o wyznaczenie rozprawy WSA wskazuje, że wobec zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, zważywszy zwłaszcza na aktualną sytuację epidemiczną oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały dodatkowo uprzedzone pismem z dnia [...] lutego 2021 r., co dało im możliwość zajęcia ewentualnego dalszego stanowiska w sprawie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).
Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż w sprawie nie doszło do wskazywanych w skardze naruszeń przepisów zarówno o charakterze materialnoprawnym, jak i procesowym, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie - z perspektywy materialnoprawnej - jest interpretacja art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Przepis ten stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny.
Jako uzasadnienie braku dokonania przez organy prawidłowej wykładni w zakresie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach strona skarżąca wskazała orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, które dokonując wykładni powyższego przepisu wskazywały, że art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - jako niezgodny z prawem Unii Europejskiej - nie może być stosowany.
W ocenie spółki wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników i stanowi nadmierne uprzywilejowanie takich gruntów oraz narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności (por. zarzut I i IX skargi). W ocenie skarżącej, jedyną przesłanką przyznania wnioskodawcy płatności jest posiadanie działki i gospodarowanie przez rolnika na gruntach rolnych, a nie posiadanie tytułu prawnego do niej, co wynika wprost z przepisów prawa unijnego tj. art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktów 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia. Ponadto takie rozwiązanie jest niekonstytucyjne i niezgodne z zasadami równości, proporcjonalności i konkurencji, a stanowi jedynie konsekwencję nienależytego wyważenia ochrony własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa (por. zarzut IV i IX skargi). Wobec tego, zdaniem skarżącej, przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jest dyskryminujący dla przedsiębiorców rolnych, gdyż ustanawia dodatkowy wymóg ustawowy w stosunku do bezwzględnie i powszechnie obowiązującego rozporządzenia unijnego nr 1307/2013 w zakresie warunków kwalifikowalności i jako niezgodny z prawem unijnym nie może być stosowany.
WSA wskazuje, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji dokonał szczegółowej analizy art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i ustosunkował się zarówno do argumentów oraz orzeczeń powołanych przez skarżącą w odwołaniu. Ponadto organ ten dokonał analizy omawianego przepisu prawnego odnosząc się nie tylko do orzecznictwa krajowych jak też unijnych organów ochrony prawnej ale także wskazał na cel wprowadzenia do systemu prawnego tego przepisu, odnosząc się do uzasadnienia projektu ustawy, wprowadzającej wymóg posiadania tytułu prawnego do działki w sytuacji gdy płatność bezpośrednia ma dotyczyć działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Organ nie podzielił argumentacji przedstawionej przez stronę i zaprezentowanej w przywołanych przez nią wyrokach WSA we Wrocławiu w zakresie wykładni art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wskazując, że jest przepisem powszechnie obowiązującym.
Dokonując analizy wykładni przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach dokonywanej przez sądy administracyjne – w aspekcie powołanych przez stronę orzeczeń - należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1585/19 uchylił wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 95/19 i oddalił skargę. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20 uchylił wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt III SA/Wr 255/19, który zapadł w stanie faktycznym zbliżonym do wyroku o sygn. akt III SA/Wr 95/19 i oddalił skargę. Nadmienić także należy, że WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku III SA/Wr 255/19 odwołał się do argumentacji przedstawionej w wyroku o sygn. akt III SA/Wr 33/19.
Skarżąca przedstawiając stanowisko w tej sprawie posłużyła się argumentami zaprezentowanymi w wyrokach WSA we Wrocławiu w sprawach o sygn. akt III SA/Wr 33/19, 95/19 i 340/19, w których przedstawiono zbieżną argumentację. Stanowiska przedstawionego w tych wyrokach nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku o sygn. akt I GSK 1585/19 i I GSK 232/20 stwierdził, że przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach - wbrew poglądowi zawartemu w zaskarżonych wyrokach WSA – nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności.
Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podzielając zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyrokach argumentację, posłuży się nią w dalszej części uzasadnienia. Podkreślić także należy, że WSA w Opolu w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Op 161/20) dokonując kontroli judykacyjnej w zakresie płatności bezpośrednich dokonał także szczegółowej analizy bogatego orzecznictwa w zakresie przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach.
WSA stwierdza, że trafnie co do zasady wskazuje skarżąca, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach, w tym m.in. w przywołanych wyżej wyrokach NSA. Jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (obowiązującą w dniu składania przez stronę wniosku o płatność), płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Jak wynika z wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., I GSK 3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. NSA wskazał przy tym na konieczność sięgnięcia do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach.
Wobec powyższego, NSA w przywołanych wyrokach wskazał, że zawsze musi być to stosunek obligacyjny, a pojęcia tytuł prawny, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek.
W kwestii interpretacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, w ocenie NSA, znaczenie ma treść uzasadnienia projektu do ustawy z dnia 9 marca 2016 r., którą wprowadzono ten przepis do ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zasadnym zatem będzie, jak uczynił to NSA w przywołanych wyrokach, odwołanie się do uzasadnienia do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX). Wskazano w nim, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". W konsekwencji wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy, że wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274).
Dalej NSA wskazał, że problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn.. akt I SA/Go 56/19). Podzielając powyższe NSA odwołał się do zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), w świetle których uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Trybunał orzekł w tym wyroku, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.
Ponadto NSA zwrócił uwagę na charakter mienia które tworzy ZWRSP. Jest to mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. NSA zauważył przy tym, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, poprzednio Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR) a obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOW jako posiadacz, znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Odwołując się do możliwości, przywrócenia przez posiadacza, po samowolnym naruszeniu posiadania, własnym działaniem stanu poprzedniego (zgodnie z art. 343 kc), Sąd zwrócił uwagę, że takie działania mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie i taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. Jednak NSA zauważył, że ANR (obecnie KOWR) nie ma realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r., I GSK 1781/20).
Podzielając w pełni argumentację wyrażoną w przywołanych wyrokach NSA, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjmuje ją jako adekwatną do problematyki poddanej ocenie Sądu w tej sprawie.
W konsekwencji Sąd stwierdza, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania - uznaje za bezzasadny.
Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej w tym wskazywanych w poszczególnych zarzutach skargi zasady: równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, w tym naruszenia przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników. WSA nie podziela także zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9, Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktów 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia przez ich bezpodstawne niezastosowanie i całkowite pominięcie w sytuacji, gdy są to – zdaniem skarżącej - przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni jednoznacznie wynika, że stosowanie kryterium posiadania tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania wsparcia zostało wyłączone a jako kryterium stosuje się posiadanie i gospodarowanie przez rolnika na gruntach rolnych.
Jak prawidłowo stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt I GSK 1585/19 i I GSK 232/20, w świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.).
WSA wskazuje na treść art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 pozostawiającym państwom członkowskim pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności i otrzymania płatności jednolitych. W celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, Państwa Członkowskie uprawnione są do wprowadzenia wymogu przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą. Jak wskazano wyżej wymóg taki został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy uznać, że także w zakresie pkt III skargi jest ona niezasadna.
W ocenie Sądu nieuzasadnione są także wątpliwości w zakresie konstytucyjności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a to w zakresie jego zgodności z:
- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);
- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności.
Problematyka charakteru prawa własności prywatnej oraz publicznej była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Trybunał Konstytucyjny, który na tę odmienność zwrócił uwagę w wyroku P-123/15 z dnia 18 października 2016 r. odnoszącym się do art. 39b ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491) w zakresie, w jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze. Wskazując, że wyraża się ona przede wszystkim w celu, któremu własność służy, oraz zakresie zdolności właściciela do dysponowania przedmiotem własności. Własność prywatna, choć niewątpliwie ma wymiar społeczny, to jednak głównie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela. Może on rozporządzać przedmiotem własności zgodnie ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28). Nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności. Podmioty prywatne mają generalnie nieograniczoną swobodę rozporządzania przedmiotem własności, w tym przeniesienia, obciążenia lub zbycia na rzecz swobodnie wybranego podmiotu. Dysponowanie majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest natomiast podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie przyczyniania się do realizacji celów publicznych. W wymiarze konstytucyjnym rozporządzanie własnością publiczną nie wynika z wolności majątkowej właściciela, gdyż Skarb Państwa i inne podmioty publiczne nie są podmiotami konstytucyjnej wolności majątkowej zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji, ale wynika z przyznanej im przez normy prawne kompetencji w zakresie określonych czynności prawnych. W ocenie Trybunału, konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność - w granicach wynikających z owych odmienności - odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć, mianowicie dobra wszystkich członków wspólnoty politycznej.
W wyroku pełnego składu o sygn. K 8/10 Trybunał Konstytucyjny - odwołując się do poglądów doktryny - wyraźnie wskazał, że "gwarancja własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji w aspekcie podmiotowym, w przeciwieństwie do art. 64 Konstytucji, odnosi się do wszelkich podmiotów praw własności, obejmuje więc zarówno własność prywatną jak i własność publicznych osób prawnych, zwłaszcza zaś własność komunalną oraz własność Skarbu Państwa (własność państwową) (...) uniwersalny charakter ochrony własności w ramach wzorca konstytucyjnego statuowanego w art. 21 ust. 1 Konstytucji nie oznacza, że ochrona ta ma być jednakowa dla wszystkich jej form (wszystkich podmiotów własności). Z uwagi na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne), jak i funkcje własności publicznej dopuszcza się poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony. Specjalny reżim nie musi oznaczać przy tym słabszej ochrony od ochrony własności prywatnej" (wyrok TK z 11 lipca 2012 r., OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78). Pogląd o dopuszczalności odmiennego unormowania ochrony własności publicznej od własności prywatnej wyrażano w orzecznictwie TK kilkukrotnie (zob. np. wyroki TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 97; 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13). Powyższe wypowiedzi TK należy uznać za utrwalone już stanowisko orzecznicze. Trybunał Konstytucyjny zwrócił w tym wyroku także uwagę na jeszcze jedną okoliczność uzasadniającą odmienne określenie zasad ochrony własności publicznej od ochrony własności prywatnej. Majątek publiczny nie ma bowiem spersonalizowanego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby zainteresowany jego ochroną. Zarząd majątkiem publicznym sprawowany jest przez różne podmioty usytuowane w strukturze administracji publicznej oraz podmioty działające w formach typowych dla prawa prywatnego. Jeśli chodzi o nieruchomości rolne, zarząd ten sprawuje ANR, która jest największym podmiotem władającym nieruchomościami rolnymi w kraju. Należy jednak mieć na uwadze, że w rzeczywistości nadzór nad majątkiem państwowym jest wykonywany przez relatywnie wąskie - uwzględniwszy rozmiar powierzonego majątku - grono urzędników, do zadań których należy nie tylko wykrywanie wypadków nieuprawnionego korzystania z nieruchomości państwowych, ale również realizacja innych zadań. Możliwość ochrony majątku publicznego oraz zarządzania nim nie może być - również w wymiarze faktycznym - przyrównywana do ochrony własności prywatnej. Jak wynika z danych statystycznych GUS, prywatni właściciele zawiadują niewielkimi gospodarstwami rolnymi, o powierzchni kliku lub kilkunastu hektarów. Prywatni właściciele są ponadto żywotnie i osobiście zainteresowani ochroną ich własności i mają większe, faktyczne możliwości, chociażby wykrycia wypadku zawłaszczenia ich majątku.
Uwzględniwszy powyższe argumenty, środki ochrony własności publicznej - z istoty rzeczy - muszą być dostosowane do specyfiki tej własności i podmiotu nią zarządzającego. Okoliczności te przesądzają o niemożności uznania Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych. Ponadto trzeba dodać, że wprawdzie Trybunał w orzecznictwie wyrażał niekiedy pogląd o jednolitym rozumieniu pojęcia "własność" używanego w art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 165 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 21 marca 2000 r., sygn. K 14/99), to jednak - w orzeczeniach pełnego składu - generalnie opowiadał się za niemożnością traktowania statione fisci Skarbu Państwa za podmiot konstytucyjnej wolności majątkowej i prawa do równej ochrony własności, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10). Trybunał stwierdził przy tym, że odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa i podkreślił, że podmioty te należą do różnych kategorii podmiotów. Nie należą do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych.
W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego, a wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności.
Brak jest również podstaw do tego aby rozwiązanie to traktować jedynie jako konsekwencję nienależytego wyważenia ochrony własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa, naruszające w sposób oczywisty gwarantowaną przez art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności. W świetle powołanego orzecznictwa TK, nie można uznać bowiem Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne. Zatem odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych, wbrew twierdzeniom strony, nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa. Podmioty te niewątpliwie należą do różnych kategorii podmiotów i nie są przynależne do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Op 161/20).
WSA stwierdza, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych. Sąd uznał, że bezzasadne są pozostałe zarzuty skargi wskazane w pkt IV, V , VI, VII, VIII i IX (tj. zarzuty o charakterze proceduralnym). Skrząca strona zarzuca w nich naruszenie przede wszystkim naczelnych zasad procedury tj. art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a., w tym także w zakresie postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dotyczących treści decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a.), jak i jej uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.).
WSA wskazuje, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 ust. 3 tej ustawy zawarto regulację, zgodnie z którą strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten oznacza, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.). Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W tym kontekście WSA za bezzasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. To wnioskodawca nie wykazał posiadania wymaganych prawem dokumentów, mimo że jako rolnik odpowiada za treść wypełnionego wniosku oraz załączonych do niego oświadczeń. Jeśli nie wykazał wymaganego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, tytułu prawnego do działek, to nie jest obowiązkiem organu poszukiwanie dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.
W ocenie WSA – w aspekcie zarzutu procesowego (w uzasadnieniu skargi rozszerzonego o zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., dotyczącego naruszenia wzorca decyzji administracyjnej) - z treści całej decyzji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, do których działek przyznano płatności, a które nie zostały przez organy uwzględnione w płatnościach, z uwagi na brak przedłożenia przez skarżącą tytułów prawnych do działek ewidencyjnych znajdujących się w rejestrze ZWRSP. Podkreślić przy tym należy, że nawet zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O przyznaniu bowiem charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesądza treść, która kształtuje prawo strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w tym zakresie w skardze.
Nie budzi również w sprawie wątpliwości prawidłowość wyliczeń poszczególnych płatności cząstkowych, wskazanych i omówionych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak też odwoławczego.
Reasumując WSA za prawidłowe uznał stanowisko organów, że warunkiem koniecznym przyznania płatności skarżącemu w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na 31 maja 2019 r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżąca strona nie wykazała. Nie przedłożyła stosownych umów. Zasadnie zatem sporne działki wykluczono z płatności.
Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, iż brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez tutejszy Sąd. Zauważyć można przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreśla, że pytanie prawne nie może być traktowane jako środek służący do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w praktyce ich stosowania. Trybunał Konstytucyjny nie może też rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy wymiaru sprawiedliwości (np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt P24/07).
Według WSA, w świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów [biorąc także pod uwagę analizowane orzeczenie TS z dnia 24 czerwca 2010 r., (C-375/08)], stwierdzić należało również, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie przez WSA z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku skarżącej. WSA wyjaśnia, że z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika obowiązek sądu przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Zdaniem WSA, w sprawie niniejszej wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, wskazanych przez skarżącą Sąd nie występują dlatego też wniosek skarżącej uznać należy za niezasadny.
W świetle powyższych rozważań Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.