III SA/Po 731/21

III SA/Po 731/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-02-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Marek Sachajko /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Talaga
Walentyna Długaszewska
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1047/22 - Wyrok NSA z 2025-09-25
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 869
art. 207
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 3 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją NR [...] Zarząd Województwa z [...] lutego 2021 r., działając na podstawie art. 46 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1668 ze zm., dalej jako u.s.w.), art. 2 pkt 11, art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 818, dalej jako ustawa wdrożeniowa), art. 61 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67 ust. 1, art. 207 ust. 12 a pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej jako u.f.p.), art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 54 § 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1352 ze zm., dalej jako o.p.), umowy nr [...] zawartej [...] września 2016 r. z Zarządem Województwa o dofinansowanie projektu pn. "Zakup i montaż innowacyjnego systemu ogrzewania i rekuperacji suszami do drewna wraz nowoczesnymi systemami sterowania i kontroli oraz aparaturą kontrolno- pomiarową". Projekt ten jest współfinansowany ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014¬2020 (dalej jako "WRPO"), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Zarządu Województwa z [...] września 2020 r., na podstawie której Zarząd Województwa określił do zwrotu przez [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej także jako "strona", "beneficjent", "skarżąca") kwotę w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych do dnia dokonania zwrotu dofinansowania włącznie.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że [...] września 2016 r. IZ WRPO zawarła z Beneficjentem Umowę o dofinansowanie Projektu, współfinansowanego w ramach Osi Priorytetowej 1 "Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka", Działania 1.5. "Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Poddziałania 1.5.2 "Wzmocnienie konkurencyjności kluczowych obszarów gospodarki regionu" WRPO.
Do Umowy zawarte zostały dwa aneksy:
Aneks pierwszy nr [...] z [...] października 2017 r.,
Aneks drugi nr [...] z [...] kwietnia 2018 r.
W ramach realizacji Projektu Beneficjent zaplanował zakup do suszarni drewna nowoczesnego kotła grzewczego o mocy maksymalnej 2MW oraz systemu składającego się z 30 rekuperatorów wraz z systemami sterowania i monitorowania procesu suszenia, w którym zastosowanie znalazła innowacyjna konstrukcja wymienników ciepła oraz innowacyjny sposób prowadzenia procesu suszenia.
Na warunkach określonych w § 2 ust. 3 Umowy (w brzmieniu określonym aneksem drugim nr [...] z [...] kwietnia 2018 r.) całkowita wartość Projektu wynosiła [...] zł, natomiast całkowita wartość wydatków kwalifikowalnych Projektu wynosiła [...] zł, w tym: (a) dofinansowanie ze środków europejskich w kwocie [...]zł, co stanowiło nie więcej niż 35%
wydatków kwalifikowalnych Projektu; (b) wkład własny w kwocie [...]zł.
Okres realizacji Projektu, zgodnie z § 3 ust. 1 Umowy, został ustalony od [...] maja 2016 r. (rozpoczęcie realizacji Projektu) do [...] grudnia 2017 r. (zakończenie realizacji Projektu). Realizując Umowę, Beneficjent zobowiązany był realizować Projekt zgodnie z regulaminem konkursu i w oparciu o wniosek o dofinansowanie (§ 4 ust. 6 pkt 1 Umowy) oraz przestrzegać przepisów prawa unijnego i krajowego (§ 4 ust. 6 pkt 2 Umowy). Ponadto, zgodnie z § 5 ust. 2 Umowy Beneficjent zobowiązał się do zapewnienia trwałości Projektu, zgodnie z art. 71 ust. 1 Rozporządzenia Ogólnego, w okresie 3 lat od dnia dokonania płatności końcowej na jego rzecz. Na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 Umowy Beneficjent zobowiązany był do osiągnięcia wskaźników produktu oraz rezultatu na poziomie określonym we wniosku o dofinansowanie. Jednocześnie w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 Umowy Beneficjent zobowiązany był do systematycznego monitorowania przebiegu realizacji Projektu, przedkładania na żądanie IZ WRPO informacji o osiągniętych wskaźnikach w okresie trwałości Projektu, a także do niezwłocznego informowania IZ WRPO o zaistniałych nieprawidłowościach, problemach w realizacji Projektu lub o zamiarze zaprzestania realizacji Projektu. Stosownie do § 14 ust. 5 Umowy Beneficjent zobowiązany był do niezwłocznego i pisemnego poinformowania IZ WRPO o problemach w realizacji Projektu, w szczególności o zamiarze zaprzestania jego realizacji oraz ryzyku nieosiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu.
W ramach realizacji Projektu Beneficjent zobowiązał się do osiągnięcia wskaźników rezultatu Projektu w terminie do 12 miesięcy od zakończenia realizacji Projektu lub - o ile to wynika ze specyfiki Projektu — od uruchomienia przedsięwzięcia i utrzymania ich w okresie trwałości określonym w § 5 ust. 2 Umowy (Stosownie do § 14 ust. 6 Umowy).
Jednocześnie, zgodnie z § 14 ust. 7, 8 i 9 Umowy niewykonanie wskaźników rezultatu Projektu może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieprawidłowości.
Ponadto IZ WRPO ma prawo do nałożenia korekty finansowej z tytułu niezrealizowania bądź nieutrzymania wskaźników rezultatu w okresie trwałości Projektu. Korektę finansową, o której mowa powyżej określa się według stopnia niezrealizowania wskaźnika rezultatu i wiąże się z procentowym pomniejszeniem wydatków kwalifikowalnych Projektu w następujący sposób:
1) nieosiągnięcie wskaźnika rezultatu w minimum 50% wysokości zakładanej we wniosku o dofinansowanie skutkuje korektą 15 %,
2) nieosiągnięcie wskaźnika rezultatu w minimum 70% wysokości zakładanej we wniosku o dofinansowanie skutkuje korektą 10 %,
3) nieosiągnięcie wskaźnika rezultatu w minimum 90% wysokości zakładanej we wniosku o dofinansowanie skutkuje korektą 5 %,
4) nieutrzymanie wskaźnika rezultatu w okresie nieprzekraczającym 30% okresu trwałości nie skutkuje korektą finansową,
5) nieutrzymanie wskaźnika rezultatu w okresie przekraczającym 30% okresu trwałości skutkuje korektą proporcjonalnie do długości okresu, w którym nie utrzymano wskaźnika".
Na mocy § 14 ust. 10 Umowy IZ WRPO może odstąpić od nałożenia korekty w związku z niezrealizowaniem wartości docelowych wskaźników rezultatu zawartych we wniosku o dofinansowanie, po dokonaniu szczegółowej analizy przyczyn braku pełnej realizacji wartości docelowych przedstawionych przez Beneficjenta, w tym oceny wpływu czynników od niego niezależnych, które uniemożliwiły pełną realizację wartości docelowych wskaźników.
Ponadto, jak stanowi § 14 ust. 11 Umowy, w przypadku nałożenia korekty finansowej, o której mowa powyżej, Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej.
Zgodnie z zapisami Umowy, przez:
— korektę finansową, należy rozumieć "kwotę, o jaką Instytucja Zarządzająca WRPO 2014+ pomniejsza dofinansowanie dla Projektu wraz ze stwierdzoną przez Instytucję Zarządzającą WRPO 2014+ nieprawidłowością związaną z realizacją Projektu, co obejmuje między innymi korekty finansowe: dotyczące nieprawidłowości w ramach realizowanych przez Beneficjenta zamówień publicznych i zamówień, korekty finansowe dotyczące niezrealizowania wskaźników rezultatu Projektu, korekty polegające na uznaniu przez Instytucję Zarządzającą WRPO 2014+ wydatku w całości za niekwalifikowany (§ 1 pkt 8 Umowy);
— nieprawidłowość, należy rozumieć "każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego, jak też naruszenie postanowień Umowy, wynikające z działania lub zaniechania Beneficjenta i/ lub partnera" (§ 1 pkt 11 Umowy);
— siłę wyższą, należy rozumieć "zdarzanie bądź połączenie Zdarzeń obiektywnie niezależnych od Beneficjenta lub Instytucji Zarządzającej WRPO 2014+, które zasadniczo i istotnie utrudniają wykonywanie części lub całości zobowiązań wynikających z Umowy, których Beneficjent lub Instytucja Zarządzająca WRPO 2014+ nie mogły przewidzieć i którym nie mogły zapobiec ani ich przezwyciężyć i im przeciwdziałać poprzez działanie z należytą starannością ogólnie przewidzianą dla cywilnoprawnych stosunków zobowiązaniowych" ( § 1 pkt 20 Umowy);
— SL2014 należy rozumieć "aplikację główną centralnego systemu teleinformatycznego służącą do rozliczania Projektu oraz komunikowania Z Instytucją Zarządzającą WRPO 2014+" (§ 1 pkt 21 Umowy).
We wniosku o dofinansowanie realizacji Projektu ze środków EFRR w ramach Osi Priorytetowej 1 "Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka" WRPO nr [...] z [...] lutego 2016 r., (dalej jako Wniosek o dofinansowanie), stanowiącym załącznik do Umowy, Beneficjent oświadczył, że zapoznał się z treścią oraz zasadami dokumentacji konkursowej WRPO dla konkursu oraz akceptuje warunki w niej określone (rozdział VIII, poz. 19 Wniosku o dofinansowanie).
Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach WRPO, stanowiącą element dokumentacji konkursowej:
"Wszyscy Wnioskodawcy Działań 1.2, 1.3, 1.4 i 1.5 muszą określić wartość docelową wskaźnika rezultatu "Wprost Zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (EPC)". Jeśli w wyniku realizacji projektu powstaną nowe miejsca pracy i nastąpi wzrost zatrudnienia w przedsiębiorstwie Wnioskodawca wpisuje odpowiednią wartość docelową. Jeśli nie tworzy nowych miejsc pracy lub jeśli miejsce pracy powstało, ale jednocześnie inne zostało zlikwidowane to jako wartość docelową wskaźnika należy wpisać 0 (zero)".
"Nowe stanowiska pracy brutto we wspieranych przedsiębiorstwach w pełnym wymiarze czasu (utworzone w przeciągu 12 miesięcy od momentu złożenia przez beneficjenta wniosku o płatność końcową). Utworzone miejsca pracy są efektem zakończonego projektu (osoby zatrudnione przy realizacji projektu nie są liczone) oraz powinny być obsadzone (wakaty nie są liczone) i zwiększać całkowitą liczbę zatrudnionych w przedsiębiorstwie. Trwałość każdego z nich powinna być przewidywana przez beneficjenta na co najmniej 3 lata od daty utworzenia danego miejsca pracy (etatu), jeśli w wyniku realizacji projektu powstaną nowe miejsca pracy i nastąpi wzrost zatrudnienia w podmiocie wnioskodawca wpisuje odpowiednią wartość docelową, jeśli nie tworzy nowych miejsc pracy lub jeśli miejsce pracy powstało ale jednocześnie inne zostało zlikwidowane to jako wartość docelową wskaźnika należy wpisać 0. Liczba pracowników wykazywana jest w tzw. ekwiwalencie pełnego czasu pracy (EPC- org. FTE), przy czym etaty częściowe podlegają sumowaniu, lecz nie S1 zaokrąglane do pełnych jednostek. Praca w niepełnym wymiarze godzin i praca sezonowa powinny zostać przeliczone na odpowiednią część FTE (np. praca całoroczna w wymiarze 0,5 etatu — 0,5 EPC, praca sezonowa przez 3 miesiące w wymiarze pełnego etatu - 0,25 EPC itd. - z zastrzeżeniem, że będzie to "trwała" praca sezonowa). Wartość bazowa dla tego wskaźnika wynosi 0 (zero)".
Beneficjent podpisując Umowę zadeklarował osiągnięcie wskaźników stanowiących rezultat realizacji Projektu, mających bezpośredni wpływ na otoczenie (Wniosek o dofinansowanie, Rozdział IV. Wskaźniki osiągnięć, Podrozdział 4.2. Planowane rezultaty realizacji projektu — bezpośredni wpływ na otoczenie), w tym:
liczba wprowadzonych innowacji procesowych - 1 szt. (źródło danych: opinia o innowacyjności);
wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI 8) - 1 EPC (źródło danych: umowa o pracę, dokumentacja Beneficjenta).
Beneficjent zakładał wzrost zatrudnienia o 1 etat na stanowisku technologa procesu suszarniczego, który miał być odpowiedzialny za kontrolę nad przebiegiem procesu suszenia i obsługę sterowania procesu suszarniczego.
Podczas realizacji Projektu, Beneficjent we wszystkich złożonych i zatwierdzonych wnioskach o płatność (dalej jako WOP) przedstawił wydatki kwalifikowalne w wysokości [...] zł i otrzymał dofinansowanie w łącznej wysokości [...] zł:
- [...] grudnia 2016 r. w kwocie [...]zł,
- [...] maja 2017 r. w kwocie [...]zł,
- [...] sierpnia 2018 r. w kwocie [...]zł.
Ponadto Beneficjent w końcowym wniosku o płatność, złożonym [...] maja 2018 r. poinformował IZ WRPO, iż nie napotkał żadnych problemów w trakcie realizacji inwestycji mogących zagrozić jego prawidłowej realizacji", a także że zakładany we Wniosku o dofinansowanie wskaźnik Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (Cl 8), zostanie osiągnięty do [...] czerwca 2018 r.
IZ WRPO pismem SL2014 z [...] lutego 2019 r. wezwała Beneficjenta do złożenia oświadczenia, w terminie 5 dni roboczych od otrzymania pisma, dotyczącego osiągniętych w wyniku zakończenia Projektu wskaźników rezultatu. Jednocześnie IZ WRPO wskazała, że Beneficjent powinien załączyć stosowne oświadczenia szczegółowo opisujące wskaźniki rezultatu osiągnięte w wyniku realizacji projektu. IZ WRPO wskazała, że do zadań Beneficjenta należy opisanie wprowadzonej innowacji procesowej, a także podanie rodzaju nowego stanowiska pracy, moment zatrudnienia osoby wykazywanej jako wskaźnik rezultatu, okres obowiązywania umowy o pracę zawartej w wyniku realizacji Projektu, wymiar czasu pracy na stanowisku utworzonym w ramach Projektu oraz określenie czy doszło do zmian w zatrudnieniu w przedsiębiorstwie w okresie od złożenia wniosku o dofinansowanie do dnia złożenia przedmiotowego oświadczenia, w przeliczeniu na etaty.
Wiadomością SL2014 z [...] marca 2019 r. Beneficjent przesłał Oświadczenie dotyczące osiągnięcia wskaźników rezultatu z [...] lutego 2019 r., w którym zadeklarował osiągnięcie wskaźników rezultatu.
W zakresie osiągnięcia wskaźnika rezultatu - "Wzrost zaludnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI 8)" Beneficjent oświadczył, iż w 2018 r. przeprowadził rekrutację na stanowisko specjalisty technologa procesu suszarniczego. Z założenia osoba ta miała być odpowiedzialna za kontrolę procesu suszenia i obsługę sterowania procesu suszarniczego. Ponadto Beneficjent wskazał, że przy rekrutacji jedynym kryterium było merytoryczne przygotowanie oraz chęć poznania zagadnień związanych z powierzonymi obowiązkami. Rekrutacja na stanowisko odbywała się z zachowaniem zasady równości i dostępu, bez preferencji bądź ograniczeń, np. ze względu na wiek czy płeć.
IZ WRPO 2014+ [...] marca 2019 r. za pośrednictwem SL2014 wezwała Beneficjenta do uzupełnienia ww. oświadczenia o następujące informacje:
1) moment zatrudnienia osoby wykazywanej jako wskaźnik rezultatu,
2) okres obowiązywania aktualnej umowy o pracę zawartej w wyniku realizacji Projektu, a także wymiar czasu pracy na stanowisku utworzonym w ramach Projektu,
3) określenie czy doszło do zmian w zatrudnieniu w przedsiębiorstwie od złożenia Wniosku o dofinansowanie do [...] marca 2019 r., w przeliczeniu na etaty.
W odpowiedzi SL2014 z [...] marca 2019 r. Beneficjent poinformował IZ WRPO, iż osoba wykazana jako wskaźnik rezultatu została zatrudniona w sierpniu 2018 r. w pełnym wymiarze czasu, na podstawie umowy obowiązującej do [...] czerwca 2019 r. Beneficjent poinformował IZ WRPO również o tym, iż od momentu złożenia Wniosku o dofinansowanie (a więc od 2016 r.) doszło do znaczących zmian w zatrudnieniu w Spółce, bowiem Beneficjent zamknął zakład produkcyjny w [...] (Projekt w całości realizowany w zakładzie w [...]), a żaden z pracowników zakładu w [...] nie wyraził zgody na przeniesienie do pracy w [...]. Wobec powyższego Beneficjent określił, iż stan na 2016 r. wynosił 110 osób-pełne etaty (w [...] zatrudnienie wynosiło 85 osób), natomiast stan na moment złożenia oświadczenia wynosił 75 osób.
Pismem z [...] maja 2019 r. IZ WRPO poinformowała Beneficjenta o stwierdzeniu nieprawidłowości polegającej na nieosiągnięciu na zakładanym poziomie wskaźnika rezultatu "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI 8)". W związku z powyższym, zgodnie z § 14 ust. 8 Umowy oraz § 14 ust. 9 Umowy IZ WRPO nałożyła na wydatki kwalifikowalne zatwierdzone w Projekcie korektę finansową w wysokości 15%, tj. [...] zł.
Nadto IZ WRPO wskazała w piśmie, iż Beneficjent zakończył Projekt [...] grudnia 2017 r. i zgodnie z zapisami Umowy został zobowiązany do osiągnięcia wskaźników Projektu w terminie do 12 miesięcy od zakończenia okresu realizacji Projektu i utrzymania ich w okresie trwałości wynoszącym 3 lata od dnia dokonania płatności końcowej na rzecz Beneficjenta. IZ WRPO zwróciła w piśmie uwagę, że w Spółce nie doszło do wzrostu stanu zatrudnienia, ponieważ na dzień złożenia Wniosku o dofinansowanie zatrudnienie wynosiło 85 osób, natomiast stan zatrudnienia na dzień [...] marca 2019 r. wynosił 75 osób. Jednocześnie IZ WRPO poinformowała Beneficjenta, że nadesłane przez niego wyjaśnienia dotyczące zamknięcia jednego z zakładów nie stanowią podstawy do niedokonania pomniejszenia wydatków w przedmiotowym przypadku.
Beneficjent w piśmie został poinformowany o prawie do zgłoszenia w terminie 14 dni od otrzymania pisma zastrzeżeń do powyższych ustaleń.
Przedmiotowe pismo zostało doręczone Beneficjentowi [...] maja 2019 r.
Beneficjent pismem z [...] maja 2019 r. zwrócił się do IZ WRPO z wnioskiem o zmianę stanowiska, odwołując się do § 1 pkt 20 Umowy, § 14 ust. 7 Umowy oraz wynikającej z prawa Unii Europejskiej zasady proporcjonalności. Beneficjent w piśmie wskazał, iż niewykonanie wskaźników rezultatu nie jest obligatoryjną przesłanką stwierdzenia nieprawidłowości w rozumieniu Umowy i winno podlegać ocenie co do zasadności zastosowania sankcji o której mowa w § 14 ust. 8 Umowy, a także zasadzie proporcjonalności "wynikającej z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej a przeniesionej do art. 143 ust. 2 Rozporządzenia ogólnego (...). W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości przyjmuje się, że zasada proporcjonalności wymaga podjęcia działań odpowiednich dla zapewnienia realizacji założonego celu oraz nie może wykraczać ponad to, co niezbędne do jego osiągnięcia (wyrok Trybunału w sprawie C-549/15 z dnia 22 czerwca 2017 r., teza 47)". Beneficjent w piśmie wskazał również na wyrok Sądu z 19 września 2012 r. w sprawie T 265/08 ,,Niemniej jednak Komisja powinna szanować zasadę proporcjonalności, która wymaga, by akty unijnych instytucji nie przekraczały granic tego, co jest odpowiednie i niezbędne w celu osiągnięcia wytkniętego celu (wyrok Trybunału z dnia 17 maja 1984 r. w sprawie 15/83 Denkavit Nederland, Rec. s. 2171,pkt 25)". Beneficjent w ww. piśmie wskazał, iż utworzył nowe stanowisko w strukturze firmy, które jest utrzymywane i które zostało obsadzone przez osobę, uprzednio niezatrudnioną w Spółce. Beneficjent nie dokonał zwiększenia całkowitej liczby zatrudnionych w przedsiębiorstwie wobec okoliczności leżących poza jego kontrolą.
Beneficjent odwołał się do pojęcia "siły wyższej", wskazując na okoliczność, która zmusiła go do zamknięcia w pierwszym roku trwałości Projektu jednego z zakładów należących do Spółki (w miejscowości [...]). W opinii Beneficjenta była to sytuacja niemożliwa do przewidzenia, która nastąpiła nie z jego winy. Jako przyczynę zamknięcia zakładu w [...] Beneficjent wskazał "odpływ" części pracowników do okolicznych, nowopowstałych firm znajdujących się w [...] strefie ekonomicznej. Zatrudnienie w zakładzie znajdującym się w [...] wynosiło średnio 28 osób, następnie spadło do 19 osób w listopadzie i grudniu 2017 r. W marcu 2018 r. zatrudnienie w zakładzie wynosiło 9 osób, co uniemożliwiło prowadzenie produkcji (minimalna liczba osób na jednej zmianie to 14), wobec czego Spółka w kwietniu 2018 r. podjęła decyzję o przeniesieniu całej produkcji do zakładu w [...] (siedzibie Spółki). Z 9 osób zatrudnionych w zakładzie w [...], z uwagi na odległość, na pracę w [...] ostatecznie zdecydował się tylko jeden pracownik.
Beneficjent w piśmie wskazał także, że pomimo dokonania zgłoszenia w Powiatowym Urzędzie Pracy i podpisanych umów z firmami organizującymi pracowników z [...], Beneficjent nie mógł znaleźć pracowników odpowiadających kwalifikacjami na czekające wakaty, co miało wpływ także na opóźnienia w realizacji zamówień. Beneficjent poinformował, iż akces na zatrudnienie zgłoszony został w urzędzie pracy, a dodatkowo Spółka zawarła kilka umów z firmami zajmującymi się rekrutacją pracowników. Beneficjent wskazał, iż składając końcowy WoP zakładał, że będzie w stanie wyrównać bazową ilość zatrudnienia i zatrudnić pracownika zadeklarowanego we wskaźniku, jednak nie był świadom tego, że znalezienie pracowników na wolne wakaty będzie tak trudne i czasochłonne.
Ponadto, Beneficjent w piśmie z [...] maja 2019 r. zwrócił się do IZ WRPO o prolongatę terminu złożenia i osiągnięcia wskaźnika, deklarując przy tym, że poczyni wszelkie potrzebne działania w celu zatrudnienia pracowników i wyrównania wartości bazowej wskaźnika, tj. 85 osób.
Zdaniem Beneficjenta sankcja w postaci ograniczenia dofinansowania o kwotę korekty jest nieproporcjonalna względem działań Beneficjenta — w tym związanych z utrzymaniem stanowiska pracy powołanego w wyniku zrealizowania Projektu.
Pismem z [...] czerwca 2019 r. IZ WRPO podtrzymała stanowisko nakładające na Beneficjenta 15% korektę finansową na wydatki kwalifikowalne w Projekcie. IZ WRPO podkreśliła, iż wskaźniki rezultatu podlegają obowiązkowi osiągnięcia w zadeklarowanej wartości docelowej i utrzymania ich w okresie trwałości Projektu. Dodatkowo IZ WRPO wyjaśniła, iż Beneficjent składając Wniosek o dofinansowanie powinien wpisać wartości docelowe większe od "0" tylko w przypadku, gdy jest pewien ich osiągnięcia, a w okresie trwałości Projektu podejmować wszelkie działania i dążyć do ich utrzymania zgodnie z podpisaną Umową. Beneficjent składając Wniosek o dofinansowanie (pierwszy) w 2015 roku był świadom tego, że Gmina [...] udostępniła tereny inwestycyjne w [...] strefie ekonomicznej i tym samym w swoich założeniach Beneficjent winien przewidzieć trudności z osiągnięciem ewentualnego wzrostu poziomu zatrudnienia, z uwagi na napływ nowych pracodawców.
W ocenie IZ WRPO, spadek zatrudnienia w zakładzie znajdującym się w [...], powodujący konieczność jego zamknięcia, nie może zostać uznany za zdarzenie niemożliwe do przewidzenia, spełniające przesłanki "siły wyższej". IZ WRPO zauważyła ponadto, iż zgodnie z § 14 ust. 5 Umowy Beneficjent zobowiązał się niezwłocznie i pisemnie poinformować IZ WRPO o problemach w realizacji Projektu, w szczególności o zamiarze zaprzestania jego realizacji oraz ryzyku nieosiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu. Beneficjent natomiast realizując Projekt w żaden sposób nie informował IZ WRPO o trudnej sytuacji z zatrudnieniem pracowników, a tym samym ryzyku nieosiągnięcia wskaźnika rezultatu. W końcowym WoP Beneficjent potwierdził, że nie napotkał żadnych problemów w realizacji Projektu oraz że wskaźnik rezultatu zostanie osiągnięty do [...] czerwca 2018 r. Wobec powyższego IZ WRPO uznała, iż przedstawione przez Beneficjenta wyjaśnienia dotyczące nieosiągnięcia wskaźnika rezultatu nie stanowią podstawy do nienakładania korekty finansowej. Pismo zostało doręczone Beneficjentowi [...] czerwca 2019 r.
IZ WRPO pismem z [...] czerwca 2019 r. wezwała Beneficjenta do zwrotu kwoty [...]zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie zostało doręczone Beneficjentowi [...] czerwca 2019 r.
Spółka nie dokonała zwrotu środków, natomiast Beneficjent pismem z [...] lipca 2019 r. zwrócił się ponownie do IZ WRPO z prośbą o zaakceptowanie wcześniejszych wyjaśnień oraz odstąpienie od nakładania korekty finansowej.
W ww. piśmie Beneficjent podtrzymał w całości swoje wyjaśnienia i argumentację przedstawioną w treści pisma z [...] maja 2019 r., uzasadniając brak osiągnięcia wskaźnika rezultatu nagłą utratą przeważającej części pracowników, wyczerpującą definicję "siły wyższej". Beneficjent ponownie podkreślił, iż utworzył nowy etat, który jest utrzymywany, natomiast brak wzrostu ogólnego poziomu zatrudnienia w Spółce wynika, w jego ocenie, z przyczyn niezależnych od Beneficjenta, którym nie dało się zapobiec.
Beneficjent wskazał w piśmie na podmioty, które rozpoczęły działalność w [...] strefie przemysłowej, a które wobec braku na rynku lokalnym osób bezrobotnych, prowadziły działalność zmierzającą do przejęcia pracowników Spółki. Beneficjent podkreślił przy tym, iż były to firmy dysponujące znacznie większym od Spółki potencjałem ekonomicznym i finansowym. Utrata pewnej części zatrudnionych pracowników była okolicznością możliwą do przewidzenia, jednak Beneficjent wskazał, że zaskoczyła go skala zaistniałych zdarzeń oraz mechanizmy stosowane przez konkurentów, co z kolei przekroczyło wszelkie wartości, możliwe do racjonalnego oszacowania na etapie formułowania założeń Wniosku o dofinansowanie. Beneficjent w piśmie wskazał szereg starań jakie podjął celem pozyskania nowych pracowników (również obcokrajowców), a które w jego opinii wypełniają przesłankę działania z należytą starannością, m.in. przygotował pomieszczenia socjalne dla 30 osób, korzystał z pośrednictwa Urzędu Pracy oraz usług wyspecjalizowanych firm rekrutacyjnych. Zdaniem Beneficjenta kwota korekty finansowej jest nadmiernie dotkliwa i nieproporcjonalna względem stopnia jego staranności, a ponadto że zobowiązanie do zwrotu części dofinansowania będzie stanowić kolejne utrudnienie w zapewnieniu ciągłości działania Spółki. Wraz z pismem Beneficjent przysłał dokumentację stanowiącą potwierdzenie okoliczności, które doprowadziły do obniżenia poziomu zatrudnienia, a także dokumenty mające na celu potwierdzić starania Spółki o pozyskanie nowych pracowników.
Odpowiadając pismem z [...] lipca 2019 r. IZ WRPO poinformowała Beneficjenta, że termin na zgłoszenia zastrzeżeń minął w ciągu 14 dni od dnia otrzymania pisma z [...] maja 2019 r. Zastrzeżenia Beneficjenta złożone pismem z [...] maja 2019 r. zostały rozpatrzone negatywnie przez IZ WRPO w piśmie z [...] czerwca 2019 r., tym samym stanowisko IZ WRPO o nałożeniu korekty finansowej w wysokości 15 % na wydatki kwalifikowalne Projektu ma charakter ostateczny. Pismo zostało doręczone Beneficjentowi [...] lipca 2019 r.
W związku z brakiem zwrotu środków, organ wszczął postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie środków.
Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, [...] września 2020 r. Organ wydał decyzję określającą, którą określił kwotę do zwrotu przez Stronę w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ramach środków przekazanych Umową, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji. W decyzji określającej obowiązek zwrotu Organ odniósł się także do wniosku pełnomocnika Strony z [...] sierpnia 2020 r. dotyczącego uwzględnienia w toku postępowania pisma Beneficjenta z [...] lipca 2019 r. wraz z załącznikami. Organ wskazał, iż pismo to wraz załącznikami zostało włączone do akt prowadzonego postępowania administracyjnego i stanowiło materiał dowodowy w sprawie (na podstawie notatki służbowej z [...] marca 2020 r.). Ponadto Organ wyjaśnił, że materiał ten został przeanalizowany przez Organ, jednakże informacje w nim zawarte nie stanowiły przesłanki do odstąpienia od nałożonej korekty finansowej i umorzenia postępowania administracyjnego. Załączone przez Beneficjenta dokumenty nie świadczyły bowiem o wystąpieniu siły wyższej i nie miały wpływu na ocenę dokonaną przez IZ WRPO. W zakresie prawa Beneficjenta do złożenia zastrzeżeń do ustaleń IZ WRPO, na które w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. wskazał pełnomocnik Strony, Organ wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniu Strony nie doszło do naruszenia przepisów. Beneficjent o stwierdzeniu nieprawidłowości oraz nałożeniu korekty finansowej został poinformowany w piśmie IZ WRPO z [...] maja 2019 r. Pismo zawierało informację o możliwości złożenia zastrzeżeń do ustaleń IZ WRPO w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma (tj. od [...] maja 2019 r.), a także informację o konsekwencji złożenia zastrzeżeń po upływie wskazanego terminu, tj. możliwej odmowie rozpatrzenia zastrzeżeń przez IZ WRPO. Beneficjent pismem z [...] maja 2019 r. złożył wniosek o zmianę stanowiska IZ WRPO, który został przez IZ WRPO potraktowany jako zastrzeżenia. IZ WRPO po rozpatrzeniu zastrzeżeń Beneficjenta, pismem z [...] czerwca 2019 r., podtrzymała stanowisko wyrażone w piśmie z [...] maja 2019 r. o wystąpieniu nieprawidłowości i nałożeniu korekty finansowej. Stanowisko IZ WRPO zawarte w piśmie z [...] czerwca 2019 r. było ostateczne. Pismo Beneficjenta z [...] lipca 2019 r. stanowiło ponowne zastrzeżenia, które zostały już przez IZ WRPO rozpatrzone pismem z [...] czerwca 2019 r. Niezasadnym było - zdaniem Organu - ciągłe rozpatrywanie tych samych zastrzeżeń i tym samym bezpodstawne przedłużanie załatwienia danej sprawy. Organ wyjaśnił, iż sam ustawodawca nie dopuszcza takiej praktyki, wskazując, iż do pisemnego stanowiska wobec zgłoszonych zastrzeżeń nie przysługuje możliwość złożenia kolejnych zastrzeżeń.
Decyzja została doręczona Stronie [...] września 2020 r.
Pełnomocnik Strony, pismem z [...] października 2020 r. (doręczonym IZ WRPO [...] października 2020 r.) złożył w terminie Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto pełnomocnik Strony wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w całości.
W ocenie pełnomocnika Strony IZ WRPO nie zawarła w decyzji uzasadnienia wystąpienia nieprawidłowości, w szczególności nie wskazała, by wystąpiła jakakolwiek szkoda na skutek działania lub zaniechania Beneficjenta, tym bardziej, iż w ocenie pełnomocnika Strony, stanowisko pracy zostało stworzone i obsadzone.
Pismem z [...] października 2020 r., doręczonym pełnomocnikowi Strony [...] listopada 2020 r., organ poinformował Stronę o prowadzonym postępowaniu oraz o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym prawie składania wniosków i wyjaśnień.
Pismem z [...] stycznia 2021 r., doręczonym Stronie [...] stycznia 2021 r. organ zawiadomił Stronę postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.
Strona postępowania nie skorzystała z przysługującego jej prawa i w żaden sposób nie odniosła się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Organ wydał ww. decyzję.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Strona. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. Art. 2 pkt 18 oraz art. 26 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818, dalej ustawa wdrożeniowa) oraz art. 27 ust. 4 Rozporządzenia 1303/2013 - naruszenie to polega na błędnym przyjęciu, że o braku spełnienia wskaźnika rezultatu mogą decydować okoliczności (zdarzenia) wykraczające poza projekt (w rozumieniu art. 2 pkt. 18 ustawy wdrożeniowej);
2. Art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2 Rozporządzenia 1303/2013 w związku z § 14 ust. 8 Umowy o dofinansowanie nr [...] - naruszenie to polega na błędnym przyjęciu, iż w związku z realizacją Projektu doszło do wystąpienia nieprawidłowości, która winna podlegać korekcie finansowej;
3. Art. 6, 7, 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z postanowieniami § 14 ust. 7, 8 oraz 10 Umowy o dofinansowanie nr [...] - naruszenie to polega na wskazaniu takich przyczyn, dla których IZ WRPO uznała, że skorzysta z uprawnienia do nałożenia korekty oraz nie stwierdziła podstawy do zastosowania mechanizmu, które są sprzeczne z postanowieniem § 14 ust. 10 Umowy o dofinansowanie oraz ustalonym stanem sprawy;
4. Naruszenie § 14 Umowy o dofinansowanie - w zakresie, jakim IZ WRPO przypisuje Skarżącej naruszenie obowiązków w zakresie informowania o zdarzeniach istotnych dla realizacji Projektu;
5. Art. 80 k.p.a. - naruszenie to polegało na przekroczeniu swobodnej oceny dowodów, dotyczących przyczyn, dla których doszło do zmniejszenia zatrudnienia w przedsiębiorstwie Beneficjenta.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o zasądzenie od Zarządu Województwa na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja Zarządu Województwa z [...] lutego 2021 r. nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") dawałby podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przede wszystkim art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Przepis ten przewiduje, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Art. 184 u.f.p., do którego cytowany przepis odsyła, w ust. 1 stanowi z kolei, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. (w tym środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej – przyp. tut. Sądu), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.
Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych naruszenie procedur, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p., to także realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a beneficjentem, oraz wytyczne, do których stosowania zobowiązał się beneficjent, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18). W orzecznictwie tym przyjmuje się, że dokumenty tworzące system realizacji programu operacyjnego (umowa o dofinansowanie, wytyczne, komunikaty, opracowane przez instytucje zarządzające) stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła prawa. Projekty realizowane są przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Na przykład w wyroku z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2004/13 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawą prawną decyzji o zwrocie dofinansowania jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to jest wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p.
Wypełnienie hipotezy art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. w realiach kontrolowanej sprawy nie budzi wątpliwości, skarżąca bowiem – jak wykazała IZ WRPO – realizowała projekt niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie.
Należy zwrócić uwagę na wzorce kontroli judykacyjnej, które występują w niniejszej sprawie. Jak wynika z treści umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...] września 2016 r. obowiązki beneficjenta dotyczące realizacji tej umowy wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, treści umowy o dofinansowanie projektu, wytycznych oraz wniosku (§ 4 ust. 6 umowy). Szczególnie istotnym źródłem - z perspektywy wywiązywania się beneficjenta z obowiązków wynikających z umowy – są wytyczne, które w sposób generalny określają warunki i sposób prawidłowej realizacji projektów współfinansowanych z EFS, kształtują w tym zakresie obowiązki beneficjenta projektu, a tym samym należytej realizacji umowy (§ 4 ust. 17 umowy). Właśnie poprzez badanie ww. dokumentów organy uprawnione do przeprowadzenia czynności kontrolnych mogą stwierdzić, że dofinansowanie jest:
1) wykorzystane niezgodnie przeznaczeniem;
2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.;
3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
W konsekwencji ustalenia powyższych przesłanek środki te podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (§ 14 ust. 11 umowy). W przypadku braku dokonania przez beneficjenta zwrotu środków IZ po przeprowadzeniu postępowania w trybie kpa wydaje decyzję o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. (§ 11 ust. 3 pkt 1 umowy).
Tak więc postanowienia § 11 ust. 3 pkt 1 umowy o dofinansowanie powielają treść art. 207 ust. 1 u.f.p.
Zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,
3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych, wydawana jest po bezskutecznym upływie terminu, w którym wezwany jest zobowiązany do zwrotu środków. Jest to zatem decyzja deklaratoryjna, w której organ stwierdza zaistnienie przesłanek określonych w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Na deklaratoryjny charakter decyzji jednoznacznie wskazuje również fakt, że w decyzji określa się termin, od którego nalicza się odsetki. Oznacza to, że omawiana decyzja nie kreuje nowego stosunku prawnego, ale stwierdza, że w przeszłości powstał stan uzasadniający jej wydanie i wiąże z nim określone konsekwencje w postaci zaistnienia odsetek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r. II FSK 1121/18).
Podkreślić należy, że w ramach procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. mieszczą się procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu. Niedotrzymanie warunków umowy zobowiązuje organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. W przypadku naruszenia procedur związanych z dofinansowaniem unijnym uzyskane przez beneficjenta z naruszeniem środki podlegają zwrotowi. Decyzja określająca przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania nie tworzy nowego stosunku prawnego. Obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2018 r., I GSK 1016/18).
Z pespektywy materialnoprawnej niezwykle istotnym przepisem, wskazującym definicję legalną instytucji "nieprawidłowości" jest art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego. Zgodnie z tym przepisem "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. NSA wskazał, że przez "nieprawidłowość" należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., II GSK 2575/17).
Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. p.z.p., ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu. W pojęciu procedur mieszczą się również zasady postępowania ustanowione w dokumentach programowych dotyczących danego programu operacyjnego (wyrok WSA w Kielcach z 23.01.2020 r., I SA/Ke 428/19, LEX nr 2775286).
WSA stwierdza, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 pkt 18 oraz art. 26 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz art. 27 ust. 4 Rozporządzenia 1303/2013. Naruszenie to – zdaniem strony skarżącej - polega na błędnym przyjęciu, że o braku spełnienia wskaźnika rezultatu mogą decydować okoliczności (zdarzenia) wykraczające poza projekt (w rozumieniu art. 2 pkt. 18 ustawy wdrożeniowej).
Podkreślić należy, że art. 2 pkt. 18 ustawy wdrożeniowej, zawiera definicję legalną projektu. Jest nim przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do objęcia albo objęte współfinansowaniem UE jednego z funduszy strukturalnych albo Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego. Ustawodawca, definiując w art. 2 pkt 18 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 pojęcie "projektu" jako uprawnienie podmiotu do określenia we wniosku co jest zgłoszone do objęcia dofinansowaniem, z określonym początkiem i końcem realizacji, uczynił to po to, aby wykluczyć arbitralność decyzji instytucji zarządzającej co do tego, jakie przedsięwzięcie jest objęte projektem. Ustawodawca w art. 2 pkt 18 ustawy jednoznacznie ograniczył zakres projektu tylko do tego co zostało wskazane we wniosku, a zatem zgłoszone do objęcia współfinansowaniem. W świetle ustawowej definicji pojęcia "projekt" to sam wnioskodawca decyduje o tym, a nie instytucja zarządzająca. Zakres przedmiotowy projektu musi być jednoznacznie wskazany we wniosku, nie może podlegać interpretacji, po to m.in. aby wyeliminować jakąkolwiek dowolność w późniejszym etapie oceny projektu przez instytucję zarządzającą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2020 r., I GSK 2137/19, Legalis nr 2282061).
Art. 26 ustawy wdrożeniowej normuje problematykę listy wskaźników kluczowych oraz dodatkowych. Monitorowanie postępu rzeczowego programu operacyjnego jest prowadzone równolegle z analizą postępu finansowego, z uwzględnieniem danych zebranych z poziomu projektów, obejmujących wartości osiągnięte sprawozdawane we wnioskach o płatność, oraz, w przypadku Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności, również wartości wymienione w umowach o dofinansowanie projektu albo w decyzjach o dofinansowaniu projektu. Monitorowanie postępu rzeczowego może być prowadzone w szczególności w oparciu o dane statystyki publicznej oraz wyniki analiz lub ewaluacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W celu zapewnienia spójności monitorowania postępu rzeczowego w programach operacyjnych, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego ustala listę wskaźników kluczowych dla projektów realizowanych w ramach poszczególnych celów tematycznych oraz pomocy technicznej (art. 26 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).
Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego:
1) podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz portalu, listę wskaźników, o których mowa w ust. 2, oraz jej zmiany, a także termin, od którego lista lub jej zmiany są stosowane;
2) ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o miejscu publikacji listy wskaźników, o których mowa w ust. 2, oraz jej zmian, a także o terminie, od którego lista lub jej zmiany są stosowane (art. 26 ust. 3 ustawy wdrożeniowej). Instytucja zarządzająca może ustalić i monitorować dodatkowe wskaźniki dla danego programu operacyjnego (art. 26 ust. 4 ustawy wdrożeniowej).
Dla wskaźników określonych w programie operacyjnym lub w szczegółowym opisie osi priorytetowych programu operacyjnego instytucja zarządzająca ustala wartości docelowe na 2023 r. Wartości docelowych nie ustala się w odniesieniu do wskaźników, o których mowa w art. 96 ust. 2 lit. c pkt (iv) rozporządzenia ogólnego oraz w art. 5 ust. 1 rozporządzenia EFS (art. 26 ust. 5 ustawy wdrożeniowej). Niewykonanie wskaźnika w projekcie może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieprawidłowości indywidualnej (art. 26 ust. 6 ustawy wdrożeniowej).
Natomiast powołany w skardze art. 27 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 347, str. 320) stanowi, że każdy priorytet określa wskaźniki i odpowiadające im wartości docelowe wyrażone ilościowo lub jakościowo, zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy, służące do oceny postępów z wdrażania programu w kierunku osiągania celów jako podstawę monitorowania, ewaluacji i przeglądu wyników. Wskaźniki te obejmują:
a) wskaźniki finansowe odnoszące się do alokowanych wydatków;
b) wskaźniki produktu odnoszące się do wspieranych operacji;
c) wskaźniki rezultatu odnoszące się do danego priorytetu.
W przepisach dotyczących poszczególnych funduszy określa się wspólne wskaźniki dla każdego EFSI oraz ewentualnie przepisy dotyczące wskaźników specyficznych dla programu.
WSA wskazuje, że w ramach realizacji projektu beneficjent zaplanował zakup do suszarni drewna nowoczesnego kotła grzewczego o mocy maksymalnej 2MW oraz systemu składającego się z 30 rekuperatorów wraz z systemami sterowania i monitorowania procesu suszenia, w którym zastosowanie znalazła innowacyjna konstrukcja wymienników ciepła oraz innowacyjny sposób prowadzenia procesu suszenia.
W ramach realizacji projektu beneficjent zobowiązał się do osiągnięcia wskaźników rezultatu projektu w terminie do 12 miesięcy od zakończenia realizacji projektu lub - o ile to wynika ze specyfiki projektu — od uruchomienia przedsięwzięcia i utrzymania ich w okresie trwałości określonym w § 5 ust. 2 umowy (§ 14 ust. 6 umowy o dofinansowanie projektu).
WSA wskazuje, że zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach WRPO, stanowiącą element dokumentacji konkursowej, wszyscy wnioskodawcy w zakresie Działań 1.2, 1.3, 1.4 i 1.5 (a więc także w zakresie przedmiotowego projektu) zobowiązani są do określenia wartości docelowej wskaźnika rezultatu - "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (EPC)". Jeśli w wyniku realizacji projektu powstaną nowe miejsca pracy i nastąpi wzrost zatrudnienia w przedsiębiorstwie Wnioskodawca wpisuje odpowiednią wartość docelową. Jeśli nie tworzy nowych miejsc pracy lub jeśli miejsce pracy powstało, ale jednocześnie inne zostało zlikwidowane to jako wartość docelową wskaźnika należy wpisać 0 (zero)". "Nowe stanowiska pracy brutto we wspieranych przedsiębiorstwach w pełnym wymiarze czasu (utworzone w przeciągu 12 miesięcy od momentu złożenia przez beneficjenta wniosku o płatność końcową). Utworzone miejsca pracy są efektem zakończonego projektu (osoby zatrudnione przy realizacji projektu nie są liczonej oraz powinny być obsadzone (wakaty nie są liczone) i zwiększać całkowitą liczbę zatrudnionych w przedsiębiorstwie. Trwałość każdego z nich powinna być przewidywana przez beneficjenta na co najmniej 3 lata od daty utworzenia danego miejsca pracy (etatu).
Strona konsekwentnie, w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowego, wskazała, że zrealizowała ww. dwa elementy projektu, a mianowicie (a) zakup i montaż innowacyjnego systemu ogrzewania i rekuperacji z suszarni do drewna wraz z nowoczesnymi systemami sterowania i kontroli oraz aparaturą kontrolno-pomiarową oraz (b) wzrost zatrudnienia o jeden etat na stanowisku technologa procesu suszarniczego.
Strona skarżąca twierdzi, że realizowała projekt zgodnie m.in. z treścią wniosku o dofinansowanie oraz wypełniając postanowienia umowy, a w konsekwencji powyższego jej zachowanie nie powinno wywoływać negatywnego skutku w postaci zwrotu wskazanej w sentencji decyzji kwoty [...]zł.
Powyższy zarzut podnoszony przez stronę skarżącą jest – jak zostało już wyżej wskazane - niezasadny. Należy zwrócić uwagę na ww. treść § 14 ust. 6 umowy o dofinansowanie projektu, zgodnie z którym beneficjent zobowiązał się do osiągnięcia wskaźników rezultatu projektu w terminie do 12 miesięcy od zakończenia realizacji projektu lub - o ile to wynika ze specyfiki projektu — od uruchomienia przedsięwzięcia i utrzymania ich w okresie trwałości określonym w § 5 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu.
Konsekwencją braku wywiązania się przez stronę z zobowiązań jest uprawnienie organu do stwierdzenia nieprawidłowości (§ 14 ust. 7 umowy o dofinansowanie projektu). IZ posiada również prawo do nałożenia korekty finansowej z tytułu niezrealizowania bądź nieutrzymania wskaźników rezultatu w obrębie trwałości projektu (§ 14 ust. 8 umowy o dofinansowanie projektu). Postanowienia umowy o dofinansowanie projektu zawierają zasady określania wysokości korekt finansowych o których jest mowa w § 14 ust. 8 umowy. Korekta ta zostanie ustalona na podstawie stopnia niezrealizowania wskaźnika rezultatu i wiązać się będzie z procentowym pomniejszeniem wydatków kwalifikowanych projektu (§ 14 ust. 9 umowy o dofinansowanie projektu). W przypadku niniejszej sprawy podstawą do określenia wysokości korekty finansowej jest § 14 ust. 9 pkt 1 umowy o dofinansowanie projektu. Stanowi on, że nieosiągnięcie wskaźnika rezultatu w minimum 50 % wysokości zakładanej we wniosku o dofinansowanie projektu skutkuje korektą w wysokości 15 %. Organ w sposób prawidłowy zastosował 15 % korektę i prawidłowo ją obliczył i uzasadnił (por. k. 18 - 20 uzasadnienia decyzji organu z [...] lutego 2021 r.).
Należy wskazać, że - jak wynika z treści § 14 ust. 8 umowy o dofinansowanie projektu - organ posiada uprawnienie a nie obowiązek do nałożenia korekty finansowej. Jednakże jak wynika z analizy kontrolowanej judykacyjnie sprawy organ postanowił zastosować tę korektę z powodu braku informacji ze strony beneficjenta o problemach związanych z realizacją jednego z zamierzonych rezultatów projektu. Z informacji znajdujących się w aktach sprawy wynika, że nastąpił wzrost zatrudnienia o jeden etat na stanowisku technologa procesu suszarniczego, ale obniżyła się ogółem liczba osób zatrudnionych w przedsiębiorstwie beneficjenta (z 85 osób zatrudnionych w momencie składania wniosku o dofinansowanie stan ten uległ obniżeniu do 75 osób na dzień [...] maja 2019 roku). Podkreślić w tym miejscu należy, że nie zostały spełnione przez beneficjenta - w wyniku realizacji umowy o dofinansowanie - wskaźniki rezultatu bezpośredniego, które jednoznacznie stanowią, jak to już zostało wskazane wyżej, że: "...Utworzone miejsca pracy są efektem zakończonego projektu (osoby zatrudnione przy realizacji projektu nie są liczonej) oraz powinny być obsadzone (wakaty nie są liczone) i zwiększać całkowitą liczbę zatrudnionych w przedsiębiorstwie." Skarżąca zobowiązała się bowiem do zapewnienia trwałości projektu. Trwałość w zakresie zatrudnienia – zgodnie z zasadami niniejszego projektu - realizowana jest wówczas gdy ulegnie zwiększeniu zatrudnienie o przynajmniej jednego pracownika (jak to wynika z pkt 4.2 wniosku o dofinansowanie projektu o jednego pracownika na podstawie umowy o pracę). Projekt, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej, jest przedsięwzięciem zmierzającym do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami. Organ w sposób prawidłowy dokonał interpretacji powyższego wskaźnika, wskazując, że nie została zwiększona całkowita liczba zatrudnionych w przedsiębiorstwie w wyniku realizacji projektu zgodnie z wnioskiem i umową, a okoliczność ta została prawidłowo przeanalizowana i znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że w Działaniu 1.5 "Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw" lista wskaźników rezultatu bezpośredniego dotyczy dwóch wskaźników tj. (1) liczby wprowadzonych innowacji oraz (2) wzrostu zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach.
Sąd uznaje także jako niezasadny zarzut strony skarżącej wskazujący, że zdarzenia w postaci utraty przeważającej części pracowników związane z udostępnieniem terenów inwestycyjnych przez gminę [...] w [...] strefie ekonomicznej należy interpretować w aspekcie instytucji siły wyższej.
Strona skarżąca konsekwentnie zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze wskazywała na przyczyny braku możliwości pozyskania do przedsiębiorstwa pracowników w kategoriach siły wyższej. Zgodnie z § 1 pkt 20 umowy o dofinansowanie projektu siłą wyższą jest zdarzenie bądź połączenie zdarzeń obiektywnie niezależnych od beneficjenta lub IZ, które zasadniczo i istotnie utrudniają wykonywanie części lub całości zobowiązań wynikających z umowy, których beneficjent lub IZ nie mogły przewidzieć i którym nie mogły zapobiec, ani ich przezwyciężyć i im przeciwdziałać poprzez działalnie z należytą starannością ogólnie przewidzianą dla cywilnoprawnych stosunków zobowiązaniowych. Za siłę wyższą uważa się jedynie zdarzenia zewnętrzne w stosunku do uprawnionego, a zarazem nadzwyczajne i w konsekwencji nieuchronne oraz w danym układzie stosunków niemożliwe do przewidzenia (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2007 r., III CZP 100/07, OSNC 2008, Nr 12, poz. 139).
WSA stwierdza, że utworzenie strefy ekonomicznej nie może być postrzegane z perspektywy ww. definicji tej umownej instytucji jako przykład wystąpienia siły wyższej, która zasadniczo i istotnie utrudnia wykonywanie części lub całości zobowiązań wynikających z umowy, a których wystąpienia beneficjent nie mógł przewidzieć i którym nie mógł zapobiec, ani ich przezwyciężyć i im przeciwdziałać poprzez działalnie z należytą starannością ogólnie przewidzianą dla cywilnoprawnych stosunków zobowiązaniowych. Beneficjent jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą w formie prawnej spółki akcyjnej (jak wynika z danych zawartych w KRS od 2011 r.) w ramach ryzyka gospodarczego i zgodnie z zasadami konkurencji powinien też przewidywać, że na tym samym rynku określonym geograficznie tj. rynku terytorialnym lub asortymentowym (towarów lub też usług) mogą rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej inni przedsiębiorcy, którzy będą konkurowali ze stroną skarżącą także w aspekcie dotyczącym pracowników (m.in. w zakresie ich pozyskiwania czy też wynagrodzeń). Jest to bowiem cecha charakterystyczna prowadzenia działalności gospodarczej w ramach gospodarki wolnorynkowej, która nie spełnia przesłanek siły wyższej zawartych w § 1 pkt 20 umowy o dofinansowanie projektu.
Skarżąca kwestionuje również prawidłowość przeprowadzonego przez IZ WRPO postępowania, w tym poprawność oceny zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 107 § 3 oraz art. 80 K.p.a., a także wskazuje na naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, jaka ujęta jest w art. 8 K.p.a.
W ocenie tutejszego Sądu organ wyczerpująco zbadał wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, przeprowadzając dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, dokonując jednocześnie wszechstronnej oceny zebranego tak materiału dowodowego, który legł u podstaw zaskarżonej decyzji. Innymi słowy IZ WRPO dopełniła wszelkich wymogów prowadząc postępowanie zgodnie z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego tj. z art. 6 art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Dodatkowo podkreślić trzeba, że skuteczność wykazania, że organ naruszył zasadę z art. 80 K.p.a. wymaga wskazania, iż uchybił on zasadom logicznego rozumowania, wiedzy lub doświadczenia życiowego, bowiem jedynie to może być przeciwstawione uprawnieniu organu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest zaś wystarczające samo subiektywne przekonanie strony skarżącej o innej niż przyjął organ wadze (doniosłości) poszczególnych środków dowodowych i ich odmiennej ocenie niż ocena organu. Zarzut dowolnego działania organu można by postawić dopiero wówczas, gdyby ustalenia faktyczne zostały oparte na dowodach dowolnie wybranych, a zatem takich, których wybór nie został poparty odpowiednią argumentacją. Zauważyć natomiast należy, że IZ WRPO dokonując ustaleń faktycznych w kontrolowanej sprawie, a także - w dalszej kolejności - ich subsumcji pod znajdujące zastosowanie normy prawa materialnego, oparła się na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dała wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, spełniającej wymogi normatywne wskazane w art. 107 § 3 k.p.a.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania WSA, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.