III SA/Po 7/19

III SA/Po 7/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-05-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Marzenna Kosewska
Mirella Ławniczak /sprawozdawca/
Walentyna Długaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Służba zdrowia
Sygn. powiązane
II GSK 1059/19 - Wyrok NSA z 2019-11-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1938
art. 19 ust. 4 art. 132 ust. 1 ust. 2 art. 134 pkt 1 art. 147 art. 149 ust. 1 pkt 2 art. 154
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 14 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. dr R. O. w K. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 września 2018r. nr [...] Dyrektor Narodowego Funduszu Zdrowia W. Oddział Wojewódzki w P. oddalił w całości odwołanie Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w K. dotyczącego rozstrzygnięcia z dnia 31 sierpnia 2018r. w sprawie konkursu ofert.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podst. art. 139 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014r w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy ogłosił w dniu 4 lipca 2018r. postępowanie w trybie konkursu ofert o nr [...] w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 października 2018 roku do dnia 30 września 2023 roku umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień w zakresie leczenia uzależnień. W dniu 31 sierpnia 2018r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania i jednocześnie jego zakończenie.
Od powyższego rozstrzygnięcia wpłynęło odwołanie Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w K.. W odwołaniu strona zakwestionowała warunki konkursu ofert m.in. poprzez uznanie, że niezasadnie zawarto umowy z jednym oferentem, a nie jak w poprzednich latach z trzema, co w ocenie strony rodzi wątpliwość czy możliwe jest zrealizowanie w należyty sposób wszystkich świadczeń. W dniu 25 września 2018r. odwołujący złożył pismo dodatkowe, w którym podniósł, że wybrana oferta D. C. - J. i D. J. prowadzących Poradnię Leczenia Uzależnień w K. powinna zostać odrzucona na podstawie art. 149 ust.1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z powodu podania w ofercie nieprawdziwych informacji dotyczących spełnienia warunku superwizji terapii w lokalizacji. Zwrócono także uwagę, że wybrany oferent zapewnia 7 pomieszczeń przeznaczonych do realizacji świadczeń, przy czym z informacji posiadanych przez odwołującego wynika, że pomieszczenia te wykorzystywane być mogą także dla realizacji umowy o udzielanie świadczeń z zakresu terapii uzależnień i współuzależnienia i ta kwestia powinna podlegać weryfikacji w siedzibie oferenta. Ponadto, zdaniem odwołującego D. C. - J. i D. J. nie przedłożyli pisemnie opracowanych programów terapeutycznych, nie przedstawili zatem szczegółowego planu prowadzenia terapii, z uwzględnieniem pomieszczeń, personelu oraz ilości pacjentów, a także planu zajęć terapeutycznych. Wyrażono też wątpliwości co do kwestii zapewnienia dostępności pomieszczeń Poradni Leczenia Uzależnień dla osób niepełnosprawnych, a także należytej i rzetelnej realizacji świadczeń przez personel wykazany w ofercie wybranej przez komisję konkursową.
Dyrektor NFZ WOW w P. oddalił odwołanie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że komisja konkursowa nie wybrała oferty odwołującego, bowiem liczba punktów, jaką uzyskał była niższa od uzyskanej przez wybranego świadczeniodawcę. Ponadto wybrana oferta wyczerpała maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w tym konkursie.
Porównano liczbę punktów w zakresie poszczególnych kryteriów obu podmiotów. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołującego pod adresem wybranego oferenta stwierdzono, że komisja konkursowa przeprowadziła weryfikację dniu 7 sierpnia 2018 roku, w trakcie której ustalono, że do realizacji świadczeń przeznaczonych zostało 7 pomieszczeń, w tym jedno pomieszczenie do psychoterapii grupowej, a we wszystkich tych pomieszczeniach możliwe jest prowadzenie psychoterapii indywidualnej. Niektóre z tych pomieszczeń są jednocześnie przeznaczone do realizacji innych świadczeń poza godzinami wskazanymi w oferowanym harmonogramie pracy poradni, w tym realizacji innych świadczeń w ramach innych umów z NFZ oraz w związku z działalnością gabinetu prywatnego. Wskazano, że pomimo, iż oferta wybranego świadczeniodawcy nie uzyskała punktów za ciągłość i kompleksowość świadczeń, to bilans punktów oferty wybranej (43,25) jest wyższy niż bilans punktów oferty odwołującego (35,88). Odniesiono się w uzasadnieniu do nakładów poczynionych przez odwołującego, zaangażowania i zaplanowania remontów infrastruktury przeznaczonej do realizacji świadczeń, ale jak uznał organ-nie przekładają się one na ocenę punktową oferty. Wyjaśniono stronie kwestie ilości zawartych umów i wskazano, że odwołujący wraz z ofertą zapoznał się z treścią ogłoszenia i uznał warunki postępowania konkursowego, a ustalenie tej ilości nie leży w gestii komisji konkursowej i nie może być podstawą zarzutu wobec postępowania konkursowego. Odnośnie konieczności odrzucenia oferty D. C. - J. i D. J. z uwagi na podanie nieprawdziwych danych organ stwierdził, że istotnie komisja konkursowa stwierdziła rozbieżność pomiędzy treścią odpowiedzi ankietowej udzielonej przez oferenta wybranego w części VIII Formularza Ofertowego, rozdział 2 – rozdział 2.4 monitorowanie procesu terapii uzależnień - 2.4.1 PSY _48 superwizja terapii uzależnień – w lokalizacji - odpowiedź oferenta "tak", a załączonymi do oferty dokumentami. Stwierdzono także, że występuje brak udokumentowania zewnętrznego monitorowania procesu terapii uzależnień przez osobę posiadającą wpis na prowadzoną przez Państwową Agencję Rozwiązywania Problemów alkoholowych listę osób uprawnionych do prowadzenia superwizji lub przez osobę z listy superwizorów rekomendowanych przez Krajowe Biuro do spraw Przeciwdziałania Narkomanii – co najmniej 8 razy w okresie ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie, proporcjonalnie do czasu obowiązywania umowy we wskazanym okresie. Komisja wezwała więc w/w oferenta do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Po uzyskaniu wyjaśnień zmieniono odpowiedź oferenta i nie przyznano punktów w tym zakresie. Ponieważ jednak stwierdzono rozbieżność w ofercie pomiędzy treścią formularza, a załączonymi do oferty dokumentami, to nie było podstaw do odrzucenia oferty.
Strona skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze zarzuciła organom naruszenie art. 154 ust. 6 w zw. z art. 149 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014r. w zw. z art. 6 Kpa poprzez uznanie, że komisja konkursowa posiada uprawnienie do modyfikowania za pomocą uchwał treści norm prawnych, w tym m.in. treści art. 149 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, a w konsekwencji nierówne traktowanie świadczeniodawców. Jako rażące naruszenie przepisów uznano okoliczność, że komisja konkursowa dokonała zmiany treści odpowiedzi na pytanie ofertowe w formie uzupełnienia braku formalnego. Podtrzymano stanowisko co do nie spełniania przez wybranego oferenta wymogów w zakresie pomieszczeń i personelu do wykonywania umowy.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Przedmiotem skargi w rozpoznawaj sprawie jest decyzja Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w P. utrzymująca w mocy decyzję oddalającą w całości odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017r. poz.1938 ze zm.), zwaną dalej ustawą o świadczeniach.
Zgodnie z treścią art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 4. W myśl zaś art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale. Zgodnie zaś z treścią art.134 pkt 1 cyt. ustawy Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Ocena czy doszło do zachowania tej zasady w sposób nierozerwalny powiązana jest z dokonaniem oceny ofert świadczeniodawców oraz występujących relacji pomiędzy tymi ocenami, z tym że istotne znaczenie ma porównanie i ocena oferty świadczeniodawcy, który złożył środek odwoławczy oraz świadczeniodawców, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń. W ocenie sądu organ w niniejszej sprawie prawidłowo zindywidualizował i wyjaśnił przyczyny przyznania takiej, a nie innej liczby punktów poszczególnym oferentom, wskazano w uzasadnieniu obu decyzji przyczyny punktacji , różnice pomiędzy ofertami i odniesiono się do wszystkich uwag odwołującego.
Strona w części związanej z zarzutami naruszenia prawa materialnego wskazuje na naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, tj. podaniu przez wybranego oferenta nieprawdziwych danych. Przepis ten obliguje komisję konkursową do odrzucenia złożonej przez świadczeniodawcę oferty zawierającej nieprawdziwe informacje. Brzmienie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach wprawdzie nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez pojęcie "nieprawdziwe informacje", do którego odwołuje się ustawodawca w tym przepisie, jednakże orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala na przyjęcie, iż przez podanie nieprawdziwych informacji uznane winno być takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Należy przyjąć, iż "nieprawdziwość" musi ponadto dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonaniu umowy (vide: wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 476/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., II GSK 476/13, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016r., II GSK 2623/14). Niewątpliwie z podaniem nieprawdziwych informacji mamy do czynienia w sytuacji celowego działania oferenta, który mimo świadomości niemożliwości spełniania określonych warunków, deklaruje taką możliwość. Nie każda nieprawdziwa informacja stanowi podstawę odrzucenia oferty, ale należy zwrócić uwagę, że pomimo braku takiego zastrzeżenia w treści w/w przepisu, nieprawdziwość musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania. Sąd podziela powyższe stanowisko, wskazując jednakże, że nieprawdziwość danych musi wynikać z całości dokumentacji ofertowej, pozostającej ze sobą w związku. W przeciwnym wypadku każdorazowo w sytuacji rozbieżności w złożonej dokumentacji należałoby przyjąć, że strona podaje nieprawdziwe dane, a przecież treść oferty wyznaczają wszystkie dokumenty i złożone przez oferenta oświadczenia. Trudno zarzucić wybranemu świadczeniodawcy celowość działania, czy chęć ukrycia prawdziwych informacji, skoro i tak informacje te były odzwierciedlone w innych dokumentach, załączonych dobrowolnie zresztą przez stronę (umowa na wykonanie superwizji), a na skutek ich zweryfikowania punktacja uległa zmniejszeniu.
Nieprawdziwość należy oceniać na tle całości działania strony, a nie wyrywkowego fragmentu dokumentacji, skoro z pozostałej i tak wynikały dane, które organ mógł zweryfikować. Odpowiedź "tak" na zadane pytanie nie była jednoznacznie wadliwa , bo samo monitorowanie miało miejsce, tylko treść pytania w formularzu ofertowym nie była jednoznaczna. Wypełniono więc warunek monitorowania , ale przy ocenie warunków stwierdzono rozbieżności, które były następstwem błędnego pytania skierowanego do wszystkich oferentów. Nie było więc celowym wprowadzeniem w błąd udzielenie odpowiedzi "tak", skoro oczywistym było weryfikowanie i ocena warunku na podstawie całości dokumentacji. Prawidłowo więc wezwano stronę do złożenia wyjaśnień, bowiem okoliczność dokonanej zmiany oferty musiała zostać jednoznacznie wyjaśniona, pod względem zgodności ze stanem faktycznym, a konieczność dokonania takiej zmiany w treści oferty została uzasadniona i udokumentowana przez organ (Komisję) w ramach przeprowadzonego postępowania. W niniejszym postępowaniu komisja konkursowa, działając na podstawie § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. 2014.1980 ze zm.) wezwała do złożenia wyjaśnień oferentów co do których zaistniały wątpliwości w tym zakresie. Tym samym zasadnym i wymaganym wobec wszystkich oferentów było podjęcie uchwały, w zakresie zmiany odpowiedzi udzielanych przez oferentów. Uchwała nie zawierała przecież wyłącznie wersji zmiany odpowiedzi "tak" na "nie", ale również odwrotnie i przewidywała, że będzie możliwość po złożeniu odpowiednich wyjaśnień dodawania lub odejmowania punktów. Skoro usunięcie braków w trybie wezwania okazało się niemożliwe, a nie dotyczyło ani braku wymaganych dokumentów ani braków formalnych związanych z warunkami bezwzględnie wymaganymi, to jedyną konsekwencją dla strony było odjęcie określonej liczby punktów, a nie odrzucenie oferty. Działanie takie nie miało również negatywnych skutków dla pozostałych oferentów, bowiem wynik weryfikacji okazał się dla niekorzystny tylko dla oferty D. C. - J., co jednak i tak nie wpłynęło na jej miejsce w rankingu. Nastąpiło więc, uprawnione zdaniem sądu skorygowanie treści odpowiedzi ankietowej z konsekwencjami w postaci przyznania bądź odjęcia punktów rankingujących.
Podjęta przez organ uchwała, wbrew zarzutom skargi nie narusza przepisów, w szczególności art. 147 ustawy o świadczeniach i §18 ust. 4 zarządzenia [...] Prezesa NFZ z 14 marca 2017r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd podziela stanowisko organu, że uchwały pełnią rolę porządkującą w pracy komisji konkursowej, a przede wszystkim dokumentują sposób jej postępowania. Żaden przepis obowiązującego prawa regulujący prace komisji konkursowej prowadzącej postępowanie konkursowe, w tym rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014r. w sprawie sposobu ogłaszania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej czy też zarządzenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia 14 marca 2017r. nie wyłączają możliwości podjęcia takiej uchwały. Prawodawca pozostawił pewną swobodę komisji konkursowej w zakresie podejmowanych przez nią czynności. Skoro organ uznał, że odpowiedź na zadane w ankiecie pytanie z uwagi na jego formę i treść nie odpowiada wskazanemu w rozporządzeniu kryterium "monitorowanie procesu psychoterapii" to prawidłowo podjął uchwałę pozwalającą na jednoznaczne określenie tej odpowiedzi. Nie jest więc prawdą twierdzenie strony zawarte w skardze, że uchwała ingeruje w prawa i obowiązki podmiotów uczestniczących w postępowaniu, ale komisja uregulowała sposób swojego postępowania, co było słuszne i wymagane w sytuacji niedookreślenia warunków w pytaniu ofertowym. Nie doszło więc do rozszerzenia uprawnień komisji konkursowej wyłącznie w celu skorygowania oferty. Prawdą jest, że zgodnie z §18 ust. 4 zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia treść oferty wyznaczają wyłącznie zawarte w niej dane- dokumenty i złożone oświadczenia, jednakże w niniejszym postępowaniu reguła ta nie została naruszona. Zarówno bowiem oświadczenia, jak i dokumenty tę treść wyznaczały zgodnie z pytaniami ankiety wypełnionej przez świadczeniodawcę i nie zostały przez oferenta samodzielnie zmienione, tylko w oparciu o uchwałę komisji skorygowane w sposób odpowiadający warunkom wynikającym z rozporządzenia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Komisja konkursowa prowadząc postępowanie nie wprowadziła żadnych dodatkowych zasad ani warunków, które miałyby bezpośredni wpływ na wynik postępowania z oferentami.
Podobnie za nieuzasadniony należy uznać zarzut nie spełnienia wymogów w zakresie pomieszczeń i personelu. Odnośnie zarzutu braków w personelu organ wyjaśnił, że wskazanie w ofercie personelu jako "zadeklarowanego" jest dopuszczalne i na równi traktowane z posiadaniem na dzień składania oferty dostępnego personelu. Podkreślono, że z przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016r. wynika, że oferent, który deklaruje spełnienie warunku podlegającego ocenie jest obowiązany go spełniać w okresie związania ofertą przez cały okres realizacji umowy, a deklarowany potencjał wykonawczy był szczegółowo weryfikowany na etapie postępowania konkursowego pod kątem spełnienia warunków wymaganych oraz rankingujących i nie stwierdzono nieprawidłowości. Podobnie , jak zarzuty dotyczące pomieszczeń , które zostały przez komisję konkursową zweryfikowane w miejscu wskazanym do realizacji świadczeń, a strona faktu tej weryfikacji nie kwestionowała. Fakt, iż strona twierdzi, że ta weryfikacja była niedostateczna, nie daje sądowi podstaw do kwestionowania tych czynności. Zadaniem sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcia wydane na podstawie art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie jest czynienie ustaleń, w sytuacji gdy strona nie dysponuje konkretnymi argumentami odnoszącymi się do wadliwości działań komisji konkursowej. Ponadto, te właśnie zarzuty nigdy nie zostały poparte konkretnymi danymi, a jedynie jak wskazuje strona "posiadanymi informacjami". Skoro zostały więc poddane weryfikacji i uzasadnione, a strona w skardze opiera te same zarzuty na tych samych podstawach, to uznać je należy za nieuzasadnione. W ocenie sądu dokonano prawidłowej oceny ofert i to na podstawie jednolitych kryteriów, nie naruszono więc zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Sama zaś decyzja odnosi się do wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu, wyjaśniając jednocześnie przesłanki jej podjęcia.
Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) skargę oddalił.