III SA/PO 673/24

III SA/Po 673/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska /sprawozdawca/
Marzenna Kosewska /przewodniczący/
Walentyna Długaszewska
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 189f par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 2 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2024 r. [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia 28 marca 2024 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej 697,- (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 28 marca 2024 r. nr [...] Prezydent Miasta Poznania, wskazując na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, dalej jako u.d.p.), § 1 ust. 3 uchwały nr XIX/334/VIII/2019 Rady Miasta Poznania z dnia 19 listopada 2019 r. zmieniającej uchwałę nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm. [powinno być: z 2019 r. poz. 10090 – dopisek Sądu] dalej także jako Uchwała), nałożył na [...] Spółdzielnię Mieszkaniową karę pieniężną w kwocie 1 440,00 zł za zajęcie pasa drogowego, poprzez umieszczenie reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi.
W dniu 14 września 2022 r. podczas kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego ulicy [...], będącej drogą powiatową, przez reklamę bez wymaganego zezwolenia, stanowiącą własność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej (dalej także jako strona, skarżąca). Organ I instancji stwierdził, że reklama ma powierzchnię 1,00 m2 i wymienił urządzenia którymi wykonano pomiary, opisując świadectwa (instrumentu, wzorcowania) dla nich wydane.
Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu 14 września 2022 r. o czym zawiadomiono stronę pismem z – dopiero - 14 listopada 2022 r. (korespondencja odebrana 18 listopada 2022 r.).
Organ zaznaczył, że dodatkowa kontrola odbyła się 04 listopada 2022 r. W dniu 12 grudnia 2022 r. otrzymał pismo od strony z informacją, że reklama została usunięta 24 listopada 2022 r., co potwierdziły oględziny z 14 grudnia 2022 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 06 grudnia 2023 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Poznania z 13 lutego 2023 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 1 440,00 zł i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO zarzuciło wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej decyzji, brak opisania dokumentu obrazującego zajęcie pasa drogowego, brak wyjaśnienia jakimi przyrządami ustalono powierzchnię zajęcia pasa drogowego, konieczność wskazania na kogo została nałożona kara pieniężna: na właściciela reklamy czy podmiot który dokonał przedmiotowego zajęcia pasa drogowego.
Uzasadniając opisaną na wstępie decyzję z 28 marca 2024 r. organ I instancji wskazał, że ulica [...] znajduje się w pasie drogowym, którego władającym jest Zarząd Dróg Miejskich w [...]. Reklama była umieszczona na poboczu, które wchodzi w skład pasa drogowego.
Zgodnie z art. 40 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej i udzielanego przed faktycznym zajęciem pasa drogowego przez reklamę. Zezwolenie odnosi się także do umieszczenia reklam w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).
Zestawienie elementów definicyjnych reklamy prowadzi do wniosku, iż intencją ustawodawcy było stworzenie możliwie szerokiej definicji obejmującej swoim zakresem zarówno najbardziej typowe jak i nietypowe formy działalności reklamowej, nadto istotę i cel działalności reklamowej, którą można sprowadzić do działalności ukierunkowanej na rozpowszechnianiu informacji (promocji) produktów, usług, marki, firmy itp.
Dalej organ odniósł się do możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Jako spełnioną organ uznał przesłankę zaprzestania naruszania prawa – strona usunęła reklamę 24 listopada 2022 r.
W ocenie organu nie można mówić o znikomej wadze naruszenia prawa, ponieważ wysokość naliczonej kary pieniężnej wynosi 1 440,00 zł, doszło do naruszenia prawa w określonym, ciągłym przedziale czasu, ustawienie przedmiotowej reklamy w pasie drogowym o sporym natężeniu ruchu samochodowego, w rejonie ciągu komunikacyjnego oraz osiedli mieszkaniowych, bez kontroli i zgody zarządcy drogi stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, m.in. że względu na ryzyko rozproszenia uczestników ruchu. Ocena wagi naruszenia prawa powinna uwzględniać równe traktowanie podmiotów i przejawiać się koniecznością piętnowania zachowań niezgodnych z prawem w obliczu znaczącej liczby podmiotów ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym.
Zdaniem organu I instancji zajęcie pasa drogowego bez stosownych zezwoleń nie może być uznane jako znikome naruszenie prawa.
Organ zaznaczył, że w sprawie nie zachodzą również przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f ust. 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
W sprawie nie można także mówić o działaniu siły wyższej, zatem nie ma zastosowania art. 189e K.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu.
Wysokość kary została obliczona na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pobiera się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie art. 40 ust. 6, a ten z kolei przepis określa, iż opłata za zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez powierzchnię reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Stawki te określone są w § 1 ust. 3 Uchwały i za umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej stawka wynosi 2,00 zł/m2 za 1 dzień. Pas drogowy był zajęty przez 72 dni.
W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organowi zajęło 72 dni poinformowanie strony o toczącym się przeciwko niej postępowaniu administracyjnym, które zakończy się nałożeniem kary pieniężnej, której wysokość uzależniona jest od czasu zajęcia pasa drogowego. Usunięcie konstrukcji nastąpiło w pierwszym dniu od dnia doręczenia pisma z informacją o wszczęciu postępowania w sprawie. Można stąd wnioskować, że gdyby organ nie oczekiwał 72 dni na powiadomienie strony o toczącym się przeciwko niej postępowaniu, to wysokość kary pieniężnej mogła być znacząco niższa.
Umieszczona w pasie drogowym tablica stanowiła wyłącznie informację w postaci tablicy z oznaczeniem numerów budynków i oznaczeniem kierunku. Tablica nie spełniała definicji reklamy przywołanej przez organ I instancji. Na tablicy nie eksponowano treści, które upowszechniały w jakiejkolwiek wizualnej formie informacje promujące osobę/osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Była to wyłącznie tablica informacyjna i takie miała pełnić funkcje nie była to tablica reklamowa. Została zlokalizowana nieopodal wjazdu z ulicy [...]. Skarżąca nie odniosła żadnych korzyści materialnych z powodu umieszczenia tablicy a nadto umieszczając informację dla osób postronnych uporządkowała dostęp do informacji publicznej.
Decyzją z 16 października 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
SKO stwierdziło, że tablicę informacyjną można uznać za reklamę. Fakt jej umieszczenia w pasie drogowym nie budzi wątpliwości, tak samo podstawa prawna do wydania decyzji w sprawie. Organ I instancji wskazał urządzenia którymi mierzono reklamę i świadectwa tych urządzeń (świadectwo instrumentu i świadectwo wzorcowania). SKO powtórzyło argumenty organu I instancji, że przedmiotowe naruszenie nie może być uznane za znikome.
Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, zastępowania przez zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie i to nawet w przypadku uznania, że rzeczywiście doszło do zajęcia przez skarżącą pasa ruchu drogowego bez zezwolenia. Pełnomocnik zarzuciła naruszenie:
1. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, albowiem w sprawie nie ustalono, czy tablica informacyjna może być uznana za tablicę reklamową, nie ustalono, czy pas ruchu drogowego został wydzielony widocznymi liniami granicznymi, nie ustalono, czy zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary, a także nie ustalono w sposób obiektywny oddziaływania przedmiotowej tablicy na uczestników drogi;
2. art. 2 pkt. 16a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) poprzez uznanie, że tablicę informacyjną należy uznać za tablicę reklamową;
3. art. 4 pkt. 1 u.d.p. poprzez nie uwzględnienie faktu, że pas drogowy, w którym została zamieszczona tablica informacyjna nie został wydzielony żadnymi liniami granicznymi,
4. art. 35 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie faktu, że organ administracji winien działać bez zbędnej zwłoki, tymczasem przewlekłe działanie organu doprowadziło do obciążenia skarżącej zawyżoną karą finansową,
5. art. 189f K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak rozważenia wszystkich okoliczności umożliwiających zastosowanie tego przepisu, a w szczególności postanowień wynikających z art. 189f § 2 K.p.a., pomimo iż w niniejszej sprawie, nawet gdyby uznać że doszło do nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego, zaistniały przesłanki do nieobciążenia skarżącej karą finansową,
6. art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że tablica informacyjna była reklamą,
7. art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że naruszenie opisane w zaskarżonej decyzji, a polegające na postawieniu tablicy informacyjnej nie było znikome,
8. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji organu I instancji, pomimo zaistnienia ku temu przesłanek, chociażby o których jest mowa w art. 189f § 2 K.p.a., a zgodnie z którymi w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wniosła o przyznanie, w przypadku uwzględnienia skargi, kosztów postępowania sądowego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Obie decyzje wydane w sprawie podlegają uchyleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Spór w kontrolowanej sprawie dotyczy statusu tablicy informującej o kierunku dojazdu (i) do określonych na niej bloków osiedla, (ii) do zarządu [...]SM [[...] Spółdzielni Mieszkaniowej – dopisek Sądu] oraz do [...] [klub osiedlowy "[...]" – dopisek Sądu]; czy jest to tablica informacyjna czy też tablica reklamowa. W konsekwencji spór dotyczy zgodności z prawem nałożenia kary pieniężnej. Spór nadto obejmuje przewlekłe działanie organu skutkujące zawyżeniem kary pieniężnej, brak rozważenia wszystkich okoliczności umożliwiających odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Skarżąca podnosi brak świadomości tego, że tablica znajdowała się w pasie drogowym, skoro została posadowiona na terenie zieleni o którą skarżąca dba jak o własną i w bezpośrednim sąsiedztwie działki należącej do skarżącej.
Skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że podziela argumentację wyrażoną w wyroku z 19 lutego 2025 r. III SA/Po 542/24 wydanym w sprawie między tymi samym stronami, dotyczącej uznania tablicy prezentującej plan osiedla mieszkaniowego - za tablicę reklamową.
Zgodnie z definicją legalną z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy jest to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Także droga ma definicję legalną dla potrzeb stosowania u.d.p.; w myśl art. 4 pkt 2 tej ustawy, droga jest to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Droga i pas drogowy nie są zatem pojęciami tożsamymi, gdyż droga stanowi budowlę, zaś pas drogowy to wyłącznie grunt na którym zlokalizowana jest lub będzie droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi.
Całość regulacji ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że pas drogowy to przestrzeń poddana specjalnemu, publicznoprawnemu porządkowi prawnemu przejawiającemu się m.in. w tym, że nie można dokonywać ingerencji w substancję pasa drogowego, poza dopuszczonymi wyjątkami, szczegółowo opisanymi w ustawie.
Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną. W przepisach art. 40 ust. 12 u.d.p. ustawodawca stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.
Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma chronić określone dobro i zapobiegać działaniom naruszającym to dobro, sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw, w formie nakazów i zakazów.
Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Co do okoliczności faktycznych to organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Organ nie może zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., II GSK 2553/16; z 11 grudnia 2018 r., II GSK 4517/16; z 09 lipca 2020 r., II GSK 4287/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej jako CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości i jest poza sporem, że przedmiotową tablicę informacyjną umieszczono w pasie drogowym; Sąd zaznacza, że powyższe wykazano na podstawie wyciągu z mapy zasadniczej, uwidoczniającego przebieg granicy pasa drogowego oraz położenie tablicy (k. 34 akt organu I instancji).
W decyzjach organów obu instancji prawidłowo zakwalifikowano sporną tablicę informacyjną jako reklamę.
Definicja reklamy dla potrzeb ustawy o drogach publicznych znajduje się w jej art. 4 pkt 23; zgodnie z tym przepisem reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916).
Należy zauważyć, że zastosowana w ustawie o drogach publicznych definicja reklamy została ujęta bardzo szeroko. Nie ma bowiem na gruncie tej ustawy znaczenia, czy dany obiekt służy promowaniu czy też informacji niezwiązanej z promocją towarów lub usług lub usługi. Z punktu widzenia stosowania tego aktu normatywnego istotne jest jedynie, czy tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe pozostają w ramach wyodrębnionego pasa drogowego. Z tego względu ustawodawca zdefiniował reklamę jako każdy nośnik informacji wizualnej, który nie jest znakiem drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, ani znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody.
Tablica umieszczona przez skarżącą w pasie drogowym prezentowała kierunek dojazdu do kilku bloków osiedla o wskazanych na niej numerach, siedziby zarządu skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej oraz klubu osiedlowego. Zawierała zatem niewątpliwie informacje wizualne.
Istotą kontrolowanej sprawy jest zajęcie pasa drogowego przedmiotową tablicą, bez zezwolenia zarządy drogi. Podnoszony w skardze informacyjny charakter tablicy nie może przekreślić faktu naruszenia przez skarżącą prawa administracyjnego. Nie ma znaczenia argument skargi, że skarżąca nie uzyskiwała jakichkolwiek korzyści z umieszczenia przedmiotowej tablicy, za to poniosła koszty przygotowania i postawienia tablicy. Co do zasady umieszczanie tablic wskazujących kierunek dojazdu uliczkami osiedlowymi jest zasadne i oczekiwane, stanowiąc oczywiste ułatwienie dla przybyszy.
Tablice informacyjne nie mogą jednak być umieszczane w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, bowiem oznaczałoby to zgodę na dowolność w ich umieszczaniu, na przykład ograniczając widoczność na drodze czy utrudniając dostęp do urządzeń, przedmiotów i materiałów związanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego – za co odpowiedzialny jest zarządca drogi. Tablica informacyjna powinna być umieszczona w miejscu, do którego skarżąca ma tytuł prawny.
Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary. Zarazem jednak organ ma obowiązek rzetelnie rozważyć przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
W sprawie sprzeciw Sądu wzbudził sposób rozważenia przez organy obu instancji przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 189f K.p.a, nb. 1, Lex).
Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 K.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 09 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) stwierdził, że przepisy działu IVa K.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa K.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 K.p.a. Powołany artykuł został dodany do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów K.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej K.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa K.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f K.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p.
Innymi słowy charakter kar przewidziany w przepisach u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary. Zastosowanie instytucji odstąpienia od ukarania nie eliminuje deliktu, a jedynie uchyla jego karalność.
Organ I instancji bezzasadnie wskazał jakoby "nie można było uznać za naruszenie przepisów prawa, którego waga jest znikoma, naruszenia prawa które nie budzi żadnych wątpliwości a do którego doszło na skutek niedołożenia należytej staranności przez podmiot zobowiązany" (s. 5 decyzji), a także bezzasadnie wskazał, że "zajęcie pasa drogowego bez stosownych zezwoleń nie może być uznane jako znikome naruszenie prawa." (s. 5 decyzji). Sąd podkreśla, że oba poglądy, sprzeczne z prawem, o czym niżej, nie zostały zakwestionowane przez SKO; organ wyższego stopnia, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję i nie odnosząc się do tych ocen prawnych, pośrednio przyznał rację organowi I instancji.
Organy obu instancji stwierdziły przy tym, że skarżąca wprawdzie zaprzestała naruszania prawa, uznały jednak, że na przeszkodzie odstąpieniu od nałożenia kary stoi okoliczność, że waga naruszenia prawa nie może być oceniona jako znikoma. W tym miejscu warto zaznaczyć wewnętrznie sprzeczną argumentację organu I instancji, który najpierw wywiódł, wadliwie, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie może być uznane za znikome naruszenie prawa, po czym analizował spełnienie przesłanki znikomego naruszenia prawa w realiach sprawy.
Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).
Trzeba podzielić pogląd, że ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (A. Cebera, J. G. Firlus [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. III. Komentarz do art. 189f, nb. 4; Lex). Pogląd ten jest cytowany, aprobująco, w orzecznictwie (wyrok NSA z 06 czerwca 2023 r., III OSK 2411/21, Lex).
Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 K.p.a. W art. 189d pkt 1 K.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 189d K.p.a., nb. 7, Lex).
W kontrolowanej sprawie organ wyższego stopnia podzielił argument organu I instancji, że przedmiotowa reklama (tablica informacyjna) została umieszczona w rejonie ciągu komunikacyjnego i osiedli mieszkaniowych, o sporym natężeniu ruchu samochodowego, stanowiąc zagrożenie ruchu drogowego ze względu na ryzyko rozproszenia uczestników ruchu. Nadto organ II instancji nie zaprzeczył, a więc pośrednio uznał argument organu I instancji (s. 5 decyzji), że samowolne umieszczenie reklamy oznacza dużą społeczną szkodliwość czynu, który może zachęcić kolejne podmioty do umieszczania reklam bez zgody zarządcy drogi.
Zdaniem Sądu ww. interpretacja przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, nie dość, że pozbawiona odniesień do stanu faktycznego sprawy i powielana przez organ I instancji w sprawach dotyczących kar za zajęcie pasa drogowego, prowadziłaby do tego, że norma z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. stałaby się przepisem martwym, który nie mógłby w żadnej sytuacji znaleźć zastosowania. Stanowisko organów jest zatem sprzeczne z ustawową instytucją odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Dalej Sąd stwierdza, że pewnej refleksji wymaga odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących milczenia organu o wszczętym postępowaniu. Organ potrzebował 61 dni żeby wysłać do skarżącej zawiadomienie o postępowaniu administracyjnym (zakończonym nałożeniem na skarżącą kary pieniężnej, której wysokość uzależniona jest od czasu zajęcia pasa drogowego).
Pierwszy protokół z kontroli pasa drogowego został sporządzony 14 września 2022 r., łącznie z wykonaniem zdjęć i pomiarów powierzchni reklamy (k. 4-3). Kolejna kontrola miała miejsce 04 listopada 2022 r. (k. 11-7). O wszczęciu postępowania organ zawiadomił pismem z 14 listopada 2022 r. (k. 6), doręczonym 18 listopada 2022 r. (k. 5). Z kolei skarżąca zawiadomiła organ o usunięciu reklamy w dniu 24 listopada 2022 r. (pismem z 12 grudnia 2022 r., k. 13). Kara została naliczona za 72 dni: od 14 września do 24 listopada 2022 r.
Należy stwierdzić, że nie ma przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wysłania zawiadomienia do strony o wszczęciu postępowania. Przedłużanie postępowania w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej np. w celu fiskalnym pozostaje jednak głęboko sprzeczne z zawartą w art. 8 § 1 K.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Powyższe uchybienie jest tym bardziej istotne w realiach kontrolowanej sprawy, że organ I instancji ocenił, iż wysokość naliczonej kary przemawia przeciwko uznaniu wagi naruszenia za znikomą. A przecież na wysokość kary wpływ miało niezrozumiale powolne wysłanie zawiadomienia stronie o wszczęciu postępowania, skoro skarżąca w ciągu kilku dni po otrzymaniu zawiadomienia usunęła reklamę oraz poinformowała o tym fakcie organ I instancji, pisemnie.
Należy pamiętać, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest naliczana od daty stwierdzenia naruszenia prawa.
Doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania dopiero 18 listopada 2022 r. będzie natomiast istotne dla oceny spełnienia przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Dopiero od daty 18 listopada 2022 r. należy analizować zachowanie strony w świetle art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zaś w realiach niniejszej sprawy strona zaprzestała naruszania prawa w ciągu kilku dni od otrzymania zawiadomienia, usuwając reklamę i informując organ o tym fakcie.
Argument organu o braku znikomej wagi naruszenia prawa ograniczający się do stwierdzenia, że przedmiotowa tablica została umieszczony w pasie drogowym ulicy [...], w rejonie ciągu komunikacyjnego i osiedli mieszkaniowych o sporym natężeniu ruchu samochodowego bez kontroli i zgody zarządcy drogi, co stanowiło zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, m.in. ze względu na ryzyko rozproszenia uczestników ruchu, Sąd uznał za zbyt ogólnikowy, nie odnoszący się do tego konkretnego przypadku, a co z tym związane, za nieprzekonujący. Ze zdjęć w aktach sprawy ( k. 3, 9, 10, 14 akt administracyjnych) i dokumentów w nich zgromadzonych nie wynika teza organu o sporym natężeniu ruchu drogowego w tym miejscu. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości ustalenie organu, że przedmiotowa tablica znajdowała się w pasie ruchu drogowego, to jednak organ przy ocenie wagi naruszenia prawa nie wyjaśnił czy faktycznie jego działania (brak dbałości o trawnik, na którym była posadowiona tablica) nie mogły strony wprowadzać w błąd, co do dopuszczenia się naruszenia prawa. A te okoliczności wraz z miejscem posadowienia tablicy winny być poddane wnikliwej ocenie organu. Tym bardziej, że jak podnosiła strona, tablica stała w tym miejscu od kilku lat i Miasto przez lata korzystało z tego, że skarżąca traktuje teren jak własny – pielęgnując zieleń (s. 4 skargi). Co nie budziło wątpliwości organu a stronę utrzymywało w przekonaniu, że nie narusza prawa. Dała temu wyraz, usuwając tablicę niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k. 14 akt organu I instancji). Te okoliczności winny być uwzględnione przy ocenie, czy naruszenie prawa w tym wypadku było oczywiste i zawinione, co ma przełożenie na kwestię wagi naruszenia. Organy nie wyjaśniły również z jakich przyczyn uznały, że w tym wypadku mamy do czynienia z dużą społeczną szkodliwością czynu, który może zachęcić kolejne podmioty do umieszczania reklam bez zgody zarządcy drogi. Dokonując takiej oceny winny to uzasadnić, uwzględniając stan faktyczny w niniejszej sprawie.
Należy pamiętać, że wymierzenie kary pieniężnej ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem. W sytuacjach wskazanych w art. 189f § 1 K.p.a. organ może poprzestać na pouczeniu.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na uwadze powyższe wywody Sądu, oceni okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. tj. ustalenia, czy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu. W sprawie została spełniona przesłanka zaprzestania naruszania prawa.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uchylił obie decyzje wydane w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania (wpis od skargi – 200 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł, opłata za czynności radcy prawnego – 480 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).