III SA/Po 671/22

III SA/Po 671/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Mirella Ławniczak
Piotr Ławrynowicz /sprawozdawca/
Walentyna Długaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Przywrócenie terminu
Sygn. powiązane
I GSK 226/23 - Wyrok NSA z 2026-01-21
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a § 1, art. 57 § 5 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 187
§ 13zo ust. 3 i 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Dz.U. 2019 poz 1505
art. 10a ust. 1, art. 4 ust. 6
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S. W.-G. na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 21 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 21 lipca 2022 r. (nr jak w rubrum wyroku) Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR), po rozpatrzeniu zażalenia S. W. od postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. (dalej: Kierownik Biura ARMiR) z 15 czerwca 2022 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o udzielenie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Postanowienie to wydano w następującym stanie sprawy.
W dniu 1 czerwca 2022 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął wniosek o udzielenie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez, złożony przez S. W. za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 31 maja 2022 r.
Kierownik Biura ARMiR ww. postanowieniem z 15 czerwca 2022 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.) w zw. z § 13zo ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm., dalej: rozporządzenie), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowej pomocy finansowej. Wskazał, iż zgodnie z § 13zo ust. 3 rozporządzenia wniosek składa się do dnia 31 maja 2022 r., a za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Z uwagi na fakt, że wniosek strony wpłynął do Biura ARiMR w S. 1 czerwca 2022 r. orzeczono jak sentencji.
Strona wnosząc zażalenie zarzuciła organowi I instancji naruszenie:
- art. 57 § 5 K.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm., dalej: u.ARiMR) w zw. z art. 87 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że strona złożyła wniosek po terminie,
- art. 4 ust. 6 u.ARiMR w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania na podstawie § 13zo ust. 3 zd. 2. drugie rozporządzenia w sytuacji, gdy delegacja ustawowa określona w art. 4 ust. 6 u.ARiMR nie daje uprawnień do ustalania innego niż przyjętego w ustawie sposobu liczenia zachowania terminu na złożenie wniosku.
W konsekwencji żaląca się zarzuciła organowi I instancji nieprawidłowe zastosowanie § 13zo ust. 3 zd. 2. rozporządzenia i nieprawidłowe uznanie, że wniosek złożyła po terminie.
Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie (jak wskazano na wstępie) stwierdził, że Agencja nie jest organem ustawodawczym i nie decyduje o treści przepisów. Jest zaś organem, który realizuje przepisy prawa i się na nich opiera. Organy I i II instancji zobowiązane są działać w zgodzie z wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadą praworządności, rozpoznając wniosek o przyznanie pomocy na podstawie i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy nie zgodził się z tezą, że organ podczas weryfikacji wniosku dokonał błędnej wykładni prawa, gdyż § 13zo ust. 3 rozporządzenia jednoznacznie określa, iż wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Agencja nie jest zaś organem uprawnionym do oceny zgodności aktów prawnych z Konstytucją, a wręcz jest organem zobowiązanym wydawać orzeczenia na podstawie i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Ten zaś przepis jest jednoznaczny. Nadto zgodnie z § 13zo ust. 4 rozporządzenia w przypadku złożenia wniosku po dniu 31 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Okolicznością bezsporną jest zaś, że wniosek strony wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w S. 1 czerwca 2022 r. Bez znaczenia są zapisy art. 57 § 5 K.p.a. Zdaniem Dyrektora Oddziału ARiMR określony w § 13zo ust. 3 rozporządzenia termin ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Jego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Przywrócenie terminu materialnoprawnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne. Przywrócone mogą być jedynie terminy proceduralne. Przedmiotowy termin nie może być przywrócony ani czynnością sądu, ani organu, niezależnie od powodów jego uchybienia oraz istnienia zawinienia bądź braku winy strony. W ocenie organu II instancji Kierownik Biura ARiMR działał więc zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
S. W. wnosząc do tutejszego Sądu skargę na powyższe postanowienie podniosła tożsame zarzuty do sformułowanych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Nadto zarzuciła naruszenie art. 57 § 5 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 3 K.p.a. w zw. z art. 10a u.ARiMR poprzez niezastosowanie przepisów K.p.a. w postępowaniu przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w sytuacji gdy wyłączenie stosowania K.p.a. w takiej sytuacji może mieć miejsce jedynie w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 3 K.p.a. lub drogą ustawową, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podniosła też zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ II instancji do zarzutów zażalenia. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu Instancji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca 31.05.2022 r. nadała w placówce pocztowej operatora pocztowego w m. O. przedmiotowy wniosek. Niestety, pomimo dotrzymania terminu, o którym mowa w § 13zo ust. 1 rozporządzenia, Kierownik Biura ARiMR wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, uznając w oparciu o § 13zo ust. 3 zd. 2. rozporządzenia, że wniosek wpłynął do Biura Powiatowego Agencji 1.06.2022 r., a więc z przekroczeniem terminu.
Zarzucając organom naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1 u.ARiMR w zw. z art. 87 Konstytucji RP wskazano, że przedmiotowy program pomocy na dofinansowanie zakupu nawozów mineralnych odbywa się na podstawie art. 13zo rozporządzenia. Rozporządzenie to wydano na podstawie delegacji wyrażonej w art. 4 ust. 6 u.ARiMR. Jednocześnie zgodnie z art. 10a ust. 1 u.ARiMR jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy K.p.a. z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Zdaniem skarżącej oznacza to, że do spraw rozstrzyganych przez ARiMR zastosowanie znajduje art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., który określa, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej (...). Oznacza to, że skarżąca składając 31.05.2022 r. wniosek w placówce pocztowej operatora pocztowego dochowała terminu wskazanego w § 13zo ust. 3 zd. 1. rozporządzenia. Organ zaś wydając zaskarżone postanowienie oparł się na treści § 13zo ust. 3 zd. 2. rozporządzenia nadającemu nieznany u.ARiMR i K.p.a. sposób uznania skuteczności zachowania terminu polegającemu na uznaniu za termin złożenia wniosku – dzień wpływu wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego.
Zdaniem skarżącej zachowanie organu stanowi bezpośrednie naruszenie konstytucyjnej zasady hierarchii prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP, zgodnie z którą akt niższego rzędu nie może pozostawać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu, co oznacza, że § 13zo ust. 3 zd. 2. rozporządzenia jest wprost sprzeczny z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1 u.ARiMR, a tym samym nie znajduje zastosowania w rozstrzyganym stanie faktycznym. Organ zobowiązany był zastosować art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1 u.ARiMR. Z zasady hierarchiczności źródeł prawa wynika bowiem, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisu zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Obliguje to do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny.
Skarżąca podniosła, iż § 13zo ust. 3 zd. 2. rozporządzenia nie można uznać za przepis odrębny, o którym mowa w art. 10a ust. 1 u.ARiMR z tego względu, że:
- przepisy rozporządzenia są przepisami wykonawczymi, wydanymi na podstawie u.ARiMR, a zatem wydane w celu realizacji ustawy i z nią immanentnie związane; nie są więc aktami samoistnymi,
- uznanie przepisów rozporządzenia za przepisy odrębne stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej normy hierarchii prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP, gdyż byłoby to zezwolenie na dowolną zmianę obowiązujących w ustawie zasad za pomocą rozporządzenia, dając tym samym Radzie Ministrów pozakontytucyjne uprawnienia; zgodnie zaś z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenie może być wydane jedynie na podstawie szczegółowych wytycznych, a treść art. 4 ust. 6 u.ARiMR nie wskazuje na uprawnienie do modyfikacji zasady zachowania terminu na złożenie wniosku,
- przepisy rozporządzenia nie mogą modyfikować ani zmieniać treści ustawy, nawet w przypadku w którym przepis odsyłający wskazuje, że rozporządzenie ma określać szczegółowe zasady i tryb postępowania (TK: P 16/09, U 2/08, U 12/13, SK 11/98).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie uznaje się, że nie możemy mieć do czynienia z sytuacją, w której akt wykonawczy zmienia treść ustawy. Modyfikacja czy uzupełnianie ustawy w drodze rozporządzenia nie mogą być bowiem usprawiedliwiane tym, że w przepisie upoważniającym zawarte zostało sformułowanie "określa szczegółowe zasady i tryb postępowania" (TK – jak wyżej). Tymczasem w § 13zo ust. 3 zd. 2 rozporządzenia próbuje się dokonać modyfikacji zasad ustalonych na podstawie art. 10a ust. 1 u.ARiMR. Oznacza to, że organ podczas dokonywania wykładni przepisów prawa zobowiązany jest do pominięcia § 13zo ust. 3 zd. 2 rozporządzenia i zastosowania art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1 u.ARiMR.
Odnośnie zarzucanego naruszenia art. 4 ust. 6 u.ARiMR w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na podstawie § 13 ust. 3 zd. 2 rozporządzenia w sytuacji, gdy delegacja ustawowa określona w art. 4 ust. 6 u.ARiMR nie daje uprawnień do ustalania innego niż przyjętego w ustawie sposobu liczenia zachowania terminu na złożenie wniosku, powołano treść art. 4 ust. 6 u.ARiMR, by wskazać, że w żadnym miejscu wytycznych u.ARiMR nie upoważnia Rady Ministrów do modyfikacji sposobu liczenia zachowania terminu przez wnioskodawcę. Domniemywać należy więc, że Rada Ministrów przekroczyła swoje uprawnienia w tym zakresie (zakaz domniemania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze, jak i zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii, a wystąpienie wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji, bowiem do organów administracji publicznej stosuje się zasadę dozwolone jest tylko co, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Art. 92 ust. 1 Konstytucji nie pozwala na formułowanie norm zawartych w rozporządzeniach, które byłyby w opozycji do przepisów ustawy, na podstawie której zostało wydane, gdyż w innym przypadku doprowadziłoby to do sytuacji, w której narusza zostałaby kompetencja Parlamentu do stanowienia prawa. Zatem organ podczas dokonywania wykładni przepisów prawa zobowiązany jest do pominięcia § 13zo ust. 3 zd. 2 rozporządzenia i zastosowanie art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1 u.ARiMR w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Powyższe uchybienia – zdaniem skarżącej – świadczą o błędnym zastosowaniu przez organy § 13zo ust. 3 zd. 2 rozporządzenia i przyjęcia, że wniosek skarżącej został wniesiony po terminie.
Organy dopuściły się również naruszenia art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1 u.ARiMR poprzez niezastosowanie przepisów K.p.a. w postępowaniu przed organami administracji publicznej w należącej do właściwości tych organów sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Wyłączenie stosowania K.p.a. w takiej sytuacji może mieć miejsce jedynie w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa art. 3 K.p.a. lub drogą ustawową. W przypadku okoliczności wskazanych w art. 1 pkt 1 K.p.a. przepisy K.p.a. mają zastosowanie z mocy prawa, a jedyną możliwością niezastosowania norm zawartych w K.p.a. jest sytuacja, w której: a) dany stan faktyczny spełnia warunki określone w art. 3 K.p.a., b) zastosowanie K.p.a. zostało wyłączone na mocy aktu równorzędnego tj. ustawy. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ze spełnieniem przesłanek określonych w art. 3 K.p.a., bądź wyłączeniem stosowania art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. Jedyny przepis przewidujący wyłączenie stosowania przepisów K.p.a. to art. 10a u.ARiMR, który przewiduje jedynie wyłączenie stosowania art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81 K.p.a., nie wspominając o wyłączeniu mocy art. 57 ust. 5 pkt 2 K.p.a. Niezastosowanie więc art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. stanowi naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów zażalenia skarżąca wskazała, że zażalenie zawierało 3 zarzuty, a organ odwoławczy nie odniósł się do nich, ograniczając się do stwierdzenia, że nie jest organem ustawodawczym i nie decyduje o treści przepisów.
Reasumując, skarżąca stwierdziła, że powyższe naruszenia w sposób oczywisty miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do nieprawidłowego oparcia zaskarżonego postanowienia na § 13zo ust. 3 zd. 2. rozporządzenia i przyjęciu, że wniosek skarżącej wniesiono po terminie.
W odpowiedzi Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, albowiem przedmiotem skargi, było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a K.p.a. w zw. z § 13zo ust. 4 rozporządzenia, na które przysługuje zażalenie. Przepis art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.) wskazuje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (...). Zgodnie zaś z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § pkt 2 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Oddziału ARiMR z 21 lipca 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura ARiMR w S. z 15 czerwca 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez.
Podkreślenia wymaga, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie był bezsporny. Skarżąca 30 maja 2022 r. nadała w placówce pocztowej wniosek o udzielenie ww. pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu nawozów mineralnych, który to wniosek wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w S. 1 czerwca 2022 r.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.). Zgodnie z § 13zo ust. 1 rozporządzenia 2022 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:
1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności,
2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr [...],
3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku spowodowanymi epidemią COVID-19,
4) który do dnia złożenia wniosku o tę pomoc złożył wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r.
- na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów.
W myśl § 13zo ust. 2 rozporządzenia pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Przepis § 13zo ust. 3 rozporządzenia określa, że wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się raz do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. W przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, po dniu 31 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy (§ 13zo ust. 4 rozporządzenia).
W ocenie Sądu prawidłowo organy Agencji przyjęły, że z uwagi na treść § 13zo ust. 3 rozporządzenia w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 57 ust. 5 pkt 2 K.p.a. Przepisy Rozdziału 10. K.p.a. pt. "Terminy", w tym powołany art. 57 § 5 pkt 2, dotyczą bowiem terminów procesowych, tj. sposobu ich obliczania oraz zagadnienia przywracania terminów procesowych.
W ocenie Sądu rację miał Dyrektor Oddziału ARiMR, że określony w § 13zo ust. 3 rozporządzenia termin "do dnia 31 maja 2022 r." na złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu nawozów mineralnych jest terminem materialnoprawnym. Z jego upływem nie ma bowiem możliwości realizacji prawa do uzyskania wnioskowanej pomocy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 877/21 wydany na gruncie analogicznych przepisów § 13zd ust. 4-6 ww. rozporządzenia, powołane orzeczenia dostępne są w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a właściwy organ Agencji zobowiązany jest na podstawie § 13zo ust. 4 rozporządzenia odmówić wszczęcia postępowania. Tutejszy Sąd w wyroku z 22 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1421/21 (na gruncie analogicznego - § 13v ust. 9 rozporządzenia) stwierdził, iż wymóg złożenia wniosku w terminie określonym przepisami wykonawczymi jest niewątpliwie jednym z warunków uzyskania pomocy, jakie musi spełnić producent rolny. Termin ten jest terminem prawa materialnego, nie podlegającym przywróceniu, niezależnie od przyczyn jego uchybienia. Wobec czego, skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym, w tym przypadku wygaśnięcie uprawnienia do ubiegania się o pomoc finansową na podstawie wskazanych wyżej przepisów. Powyższe stanowisko Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela również na gruncie § 13zo ust. 3 rozporządzenia.
Dodatkowo należy wskazać, że rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 6 u.ARiMR. Ów przepis delegacyjny stanowi, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres i sposoby realizacji zadań wymienionych w ust. 1, w tym warunki i tryb udzielania wsparcia w ramach tych zadań, mając na względzie priorytety polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz efektywne wykorzystanie środków finansowych. W ocenie Sądu skoro powyższy przepis upoważnia Radę Ministrów do określenia warunków i trybu udzielenia wsparcia w zakresie zadań realizowanych przez Agencję, to niewątpliwie mieści się w pojęciu "określenia warunków udzielenia wsparcia" również zakreślenie nieprzekraczalnego terminu, do upływu którego wnioskodawca może złożyć wniosek o daną pomoc finansową, w tym określenie w jaki sposób ustala się upływ tego terminu.
Biorąc pod uwagę, że termin określony w § 13zo ust. 3 rozporządzenia ma charakter terminu materialnego, którego uchybienie skutkuje odmową wszczęcia postępowania (§ 13zo ust. 4 rozporządzenia), w sprawie nie mógł – wbrew twierdzeniom skarżącej - znaleźć zastosowania przepis art. 57 ust. 5 pkt 2 K.p.a. odnoszący się do sposobu obliczania terminów procesowych.
W rezultacie nie sposób podzielić stanowiska strony skarżącej jakoby z uwagi treść art. 10a ust. 1 u.ARiMR winno się w niniejszej sprawie odstąpić od zastosowania § 13zo ust. 3 zd. 2. rozporządzenia (określającego, że za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego) i zastosować przepis art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z art. 10a ust.1 u.ARiMR jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Biorąc pod uwagę brzmienie powyższego przepisu oraz fakt, iż zgodnie z § 13zo ust. 2 rozporządzenia pomoc na dofinansowanie zakupu nawozów mineralnych jest przyznawana w drodze decyzji, w tego rodzaju sprawach – jeżeli przepisy u.ARiMR lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, zastosowanie znajdą przepisy K.p.a., w tym art. 57 dotyczący sposobu obliczania terminów procesowych. Ów przepis mógłby przykładowo znaleźć w sytuacji złożenia w terminie do 31 maja 2022 r. wniosku zawierającego określone braki formalne (wym. w § 13zo ust. 5 rozporządzenia), a organ na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wyznaczyłby wnioskodawcy 7-dniowy termin do usunięcia tychże braków formalnych. Wówczas faktycznie należałoby badać zachowanie przez stronę terminu (procesowego) do usunięcia braków formalnych wniosku w zgodzie z normami określonymi w art. 57, w tym jego § 5 ust. 2 K.p.a.
Inaczej rzecz się ma, gdy mamy do czynienia – jak w niniejszej sprawie – z niedochowaniem terminu prawa materialnego określonym w § 13zo ust. 3 rozporządzenia. Skoro prawodawca uzależnił możliwość przyznania wsparcia od złożenia wniosku jako jego wpływu do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego do dnia 31 maja 2022 r. niedopuszczalnym jest odstąpienie od powyższego warunku i zastosowanie w to miejsce instytucji obliczania terminów procesowych.
Gwoli wyjaśnienia Sąd wskazuje, że w uchwale z 29 października 2012 r., sygn. akt II GPS 3/12 (publ. ONSAiWSA 2013/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego (sądowego) w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania (procesu)". W wyroku z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 256/08 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że: "Istotnym kryterium rozróżnienia rodzaju terminu na gruncie konkretnej sprawy powinno być to, czy jego uchybienie wyłącza, lub nie, powstanie stosunku prawnego materialnego, czy też ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co może dopiero wpływać na sytuację materialnoprawną jednostki".
Skoro na gruncie przepisów § 13zo ust. 3 i 4 rozporządzenia niedochowanie wymogu złożenia do dnia 31 maja 2022 r. wniosku, tj. jego wpływ do właściwego biura powiatowego Agencji, skutkuje odmową wszczęcia postępowania, a zatem powoduje definitywne wykluczenie wnioskodawcy z możliwości otrzymania dofinansowania do zakupu nawozów mineralnych, o których mowa w § 13zo ust. 1 in fine rozporządzenia, mamy do czynienia z uchybieniem terminu materialnoprawnego, którego to uchybienia nie da się konwalidować żadną instytucją prawa procesowego np. poprzez złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
W świetle powyższego Sąd nie podziela zarzutu skargi, jakoby organy stosując § 13zo ust. 3 zd. 2. rozporządzenia dopuściły się naruszenia konstytucyjnej zasady hierarchii prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP poprzez zastosowanie aktu niższego rzędu sprzecznego z aktem wyższego rzędu (K.p.a. – art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a.). Zważywszy, że w sprawie nie mamy do czynienia z uchybieniem terminu procesowego, a niedochowaniem przez skarżącą materialnoprawnego wymogu złożenia wniosku o dofinansowanie (jego wpływu do biura powiatowego Agencji) do dnia 31 maja 2022 r., który to wymóg znajduje oparcie w treści ustawowego przepisu delegacyjnego – art. 4 ust. 6 u.ARiMR, nie sposób przyjąć, by doszło do kolizji normy niższego rzędu z normą wyższego rzędu.
W tym też kontekście jawią się Sądowi jako chybione rozważania skargi, w których starano się wykazać, że przepisy przedmiotowego rozporządzenia nie stanowią "przepisów odrębnych" w rozumieniu art. 10a ust. 1 u.ARiMR. Raz jeszcze należy podkreślić, że skoro ustawodawca przepisem art. 4 ust. 6 u.ARiMR upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego zakresu i sposobów realizacji zadań wymienionych w art. 4 ust. 1 u.ARiMR, w tym warunków i trybu udzielania wsparcia w ramach tych zadań, to uprawnione było ustanowienie jako jednego z warunków udzielenia wsparcia producentom rolnym w dofinansowaniu zakupu nawozów mineralnych – ustanowienie nieprzekraczalnego terminu na złożenie wniosku o sposobu obliczania tego terminu. Mając zaś na względzie, że ów wynikający z § 13zo ust. 3 zd. 1. rozporządzenia termin na złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 2, ma charakter materialnoprawny, nie sposób uznać – jak wskazano w skardze – by doszło do modyfikacji zasady zachowania terminu na złożenie wniosku, a de facto do modyfikacji normy określonej w art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a.
W związku z powyższym Sąd nie podziela zarzutu skargi, iżby organy Agencji naruszyły również art. 4 ust. 6 u.ARiMR w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na podstawie § 13zo ust. 3 zd. 2. rozporządzenia w sytuacji, gdy delegacja ustawowa określona w art. 4 ust. 6 u.ARiMR nie dawała uprawnień do ustalenia innego niż przyjętego w ustawie sposobu liczenia zachowania terminu na złożenie wniosku. W ocenie Sądu, nawiązując do treści ww. przepisu delegacyjnego, jednym z dopuszczalnych elementów określania warunków udzielania wsparcia w postaci dofinansowania producentom rolnym zakupu nawozów mineralnych (podobnie jak np. na mocy § 13zb rozporządzenia – pomoc udzielana producentom świń na wyrównanie kwoty obniżonego dochodu, czy zgodnie z § 13ze rozporządzenia – pomoc finansowa udzielana rodzinom rolniczym z dziećmi w czasie pandemii na zakup sprzętu komputerowego) było określenie wymogu złożenia wniosku w ściśle określonym terminie, na warunkach sformułowanych w rozporządzeniu. Zważywszy, że określony w § 13zo ust. 3 rozporządzenia termin na złożenie wniosku jest terminem prawa materialnego nie można uznać, by sposób jego obliczania zawarty w zd. 2. tegoż przepisu kolidował z przepisem art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. regulującym sposób obliczania terminów procesowych. Niedopuszczalne byłoby w związku z tym – czego oczekuje strona skarżąca – pominięcie przy ustaleniu zachowania terminu do złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie normy określonej w § 13zo ust. 3 zd. 2. rozporządzenia i w jej miejsce zastosowania normy określonej w art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a.
Sąd mając na względzie powyższe nie mógł również uwzględnić zarzutu naruszenia art. 57 § 5 pkt 2 K.p..a w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 3 K.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1 u.ARiMR poprzez niezastosowanie przepisów K.p.a. w zakończonym postępowaniu przed organami Agencji. Jak już Sąd wyżej wyjaśnił przepis art. 10a ust. 1 u.ARiMR stanowił podstawę do stosowania przepisów K.p.a. w niniejszej sprawie w zakresie wskazanym w tym przepisie, lecz nie zmienia to oceny, że ze względu na materialnoprawny charakter terminu określonego w § 13zo ust. 3 zd. 1. rozporządzenia, do obliczania, czy skarżąca zachowała ów termin składając wniosek, należało zastosować przepis § 13zo ust. 3 zd. 2. rozporządzenia, ściśle z nim związany, a nie – dotyczący terminów procesowych – art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a.
Mając na względzie powyższe rozważania Sąd nie stwierdził również, by organ II instancji dopuścił się uchybień w zakresie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia (art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.). W ocenie Sądu w kontekście jasnej normy wynikającej z § 13zo ust. 3 rozporządzenia i niespornego stanu faktycznego co do uchybienia przez skarżącą terminu na złożenie wniosku, wyjaśnienia organu odwoławczego sprowadzające się do powołania na zasadę praworządności (art. 6 K.p.a.), obowiązku działania organów w granicach obowiązującego prawa przy jednoczesnym wyjaśnieniu charakteru omawianego terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie - jawią się jako wystarczające.
Równocześnie Sąd wyjaśnia, że z uwagi na odwołanie z dniem 16 maja 2022r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w tej sprawie – Dz. U. poz. 1027) oraz dopuszczenie się przez skarżącą uchybienia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku po tej dacie, w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, dalej: ustawa COVID-19).
Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3) przedawnienia,
4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W ocenie Sądu choć powołany przepis dotyczy uchybienia nie tylko terminów procesowych, ale i terminów prawa materialnego, to ma zastosowania jedynie do zdarzeń, które miały miejsce w okresie stanu epidemii. W niniejszej sprawie, jak już Sąd wspomniał, do złożenia wniosku po upływie terminu doszło zaś po odwołaniu stanu epidemii – 1 czerwca 2022 r.
Reasumując, z uwagi na okoliczność, że do biura powiatowego Agencji w S. wniosek został złożony po terminie określonym w § 13zo ust. 3 rozporządzenia i nie podlegał przywróceniu, organ słusznie odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z § 13zo ust. 4 rozporządzenia.
Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.