III SA/PO 665/24

III SA/Po 665/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska
Marzenna Kosewska /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Kruszewski
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 19 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant : st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2025 roku sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Zarządu Województwa z dnia 17 października 2024r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu 5 grudnia 2019 r. Zarząd Województwa jako Instytucja Zarządzająca [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 ([...]RPO) działając za pośrednictwem Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] jako Instytucji Pośredniczącej (IP) zawarł z Powiatem [...] umowę o dofinansowanie projektu w ramach działania 6.1 "Aktywizacja zawodowa osób bezrobotnych i poszukujących pracy w powiecie [...] (V)", dalej: "Projekt", z okresem realizacji od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2022 r.
Celem głównym Projektu było zwiększenie możliwości zatrudnienia 660 osób powyżej 29 roku życia, pozostających bez pracy, zarejestrowanych w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], należących do grup osób długotrwale bezrobotnych, kobiet, osób z niepełnosprawnościami, osób o niskich kwalifikacjach, osób powyżej 50 roku życia, imigrantów, reemigrantów, osób odchodzących z rolnictwa i ich rodzin oraz mężczyzn w wieku 30-49 lat wymagających wsparcia, przez zdiagnozowanie indywidualnych form pomocy dla bezrobotnych, którym następnie udzielane jest wsparcie, poprzedzone pogłębioną analizą umiejętności, predyspozycji i zdiagnozowaniem deficytów m. in. w zakresie kwalifikacji, wiedzy i umiejętności zawodowych.
W wyniku przeprowadzonej analizy miał zostać sporządzony/zmodyfikowany Indywidualny Plan Działania, w którym miała zostać określona indywidualna i kompleksowa ścieżka aktywizacji zawodowo-edukacyjnej uczestników Projektu, obejmująca wszystkie formy wsparcia niezbędne w celu poprawy sytuacji na rynku pracy lub pozyskania zatrudnienia, określone w ustawie z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm.), tj. pośrednictwo pracy, poradnictwo zawodowe, staże zawodowe, prace interwencyjne, szkolenia, jednorazowe środki na podjęcie działalności gospodarczej i dofinansowanie zatrudnienia osób powyżej 50 roku życia.
Beneficjentowi przyznano dofinansowanie na realizację Projektu w łącznej kwocie 8 456 894,75 zł, która obejmować miała dofinansowanie ze środków Funduszu Pracy przeznaczonych na finansowanie programów na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej, będących w dyspozycji samorządu województwa w kwocie 6 283 586,53 zł, samorządu powiatu w kwocie 1 108 868,22 zł i 1 064 440 zł jako częściowe dofinansowanie kosztów wynagrodzeń lub kosztów prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).
W związku z realizacją Projektu beneficjent w latach 2021-2022 dokonywał uprzedniego planowania przeprowadzenia zamówień na konkretne szkolenia, wykazane w planie udzielenia zamówień publicznych na rok 2021 z 9 marca 2021 r. i planie na rok 2022 z 7 lutego 2022 r.
Kontrolę Projektu przeprowadzono w siedzibie beneficjenta 23-24 stycznia 2023 r. W wyniku kontroli sporządzono informację pokontrolną z 9 marca 2023 r., w której wskazano m. in., że:
- beneficjent powinien był zastosować procedurę ustawy Prawo zamówień publicznych do zamówień przeprowadzonych w roku 2021 i 2022 na usługi szkoleniowe z uwagi na przekroczenie progu 130 000 zł;
- szacunkowa wartość zamówienia, na którą składają się wskazane poniżej szkolenia grupowe zaplanowane w 2021 r. w ramach WRPO, to 186 800 zł (łącznie w ramach WRPO i PO WER [Program Operacyjny Wiedza Rozwój Edukacja]: 373 600 zł):
- "Operator koparkoładowarki wszystkie typy klasa IIl" (szacowana kwota zamówienia 28 000 zł),
- "Sprzedawca z obsługą kasy fiskalnej oraz wózka jezdniowego" (szacowana kwota zamówienia 19 500 zł),
- "Opiekun w żłobku lub klubie dziecięcym" (szacowana kwota zamówienia 23 000 zł),
- "Pracownik administracyjno-biurowy z certyfikatem umiejętności komputeronych ECDL BASE" (szacowana kwota zamówienia 22 200 zł),
- "Magazynier z obsługą komputera i uprawnieniami na obsługę wózka jezdniowego z wymianą butli gazowej" (szacowana kwota zamówienia 19 500 zł),
- "Pomoc kuchenna z obsługą komputera (ECDL PROFILE)" (szacowana kwota zamówienia 28 000 zł),
- "Mała księgowość z certyfikatem umiejętności komputerowych ECDL BASE" (szacowana kwota zamówienia 23 100 zł);
- "Kurs spawania blach i rur spoinami pachwinowymi metodą MAG 135" (szacowana kwota zamówienia 23 500 zł);
- szacunkowa wartość zamówienia, na którą składają się wskazane poniżej szkolenia grupowe zaplanowane w 2022 r. w ramach [...]RPO, to 123 304 zł (łącznie w ramach [...]RPO, POWER i FP [Fundusz Pracy]: 371 036 zł):
- "Opiekun w żłobku lub klubie dziecięcym" (szacowana kwota zamówienia 27 104 zł),
- "Sprzedawca z obsługą kasy fiskalnej i komputera" (szacowana kwota zamówienia 20 700 zł),
- "Operator wózków jezdniowych" (szacowana kwota zamówienia 17 000 zł),
- "Pomoc kuchenna z obsługą komputera (ECDL PROFILE)" (szacowana kwota zamówienia 20 000 zł),
- "Kurs spawania blach i rur spoinami pachwinowymi metodą MAG 135" (szacowana kwota zamówienia 22 500 zł),
- "Obsługa programu Płatnik iERP Optima (ECDL PROFILE)" (szacowana kwota zamówienia 16 000 zł);
- beneficjent dokonał sztucznego podziału zamówień na szkolenia w 2021 r. i w 2022 r., co doprowadziło do uniknięcia publikacji w odpowiednim publikatorze (tj. Biuletynie Zamówień Publicznych) ogłoszenia dotyczącego całości usług;
- naruszono art. 28 i art. 29 ustawy Pzp oraz § 19 ust. 1 umowy [beneficjent udziela zamówień w ramach Projektu PUP zgodnie z zasadami udzielania zamówień i na warunkach określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (wersje obowiązujące od 23 sierpnia 2017 r. do 8 września 2019 r., od 9 września 2019 r. do 31 grudnia 2020 r., od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2023 r.), dalej: "Wytyczne", w szczególności zobowiązuje się do upubliczniania zapytań ofertowych zgodnie z Wytycznymi;
- naruszenie ustawy Pzp, skutkuje nałożeniem korekty finansowej na wydatki dotyczące przedmiotu zamówienia i powstaniem nieprawidłowości indywidualnej zgodnie z Wytycznymi w zakresie sposobu korygowania i odzyskiwania nieprawidłowych wydatków oraz raportowania nieprawidłowości w ramach programów operacyjnych polityki spójności na lata 2014-2020 (wersja obowiązująca od 19 grudnia 2018 r.);
- stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej skutkowało powstaniem obowiązku podjęcia przez Instytucję Pośredniczącą odpowiednich działań korygujących; z uwagi na fakt, że nie można było dokładnie określić charakteru i wagi nieprawidłowości indywidualnej, przy ustalaniu wysokości wydatków niekwalifikowalnych zastosowano rozporządzenie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 14 grudnia 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień, dalej: "rozporządzenie w sprawie korekt finansowych", w wersji z 1 stycznia 2021 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 2371) dla zamówień z 2021 r. i w wersji z 30 listopada 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 2179) dla zamówień z 2022 r.;
- sztuczny podział zamówień na roboty budowlane/usługi/dostawy (poz. 2 załącznika do rozporządzenia w sprawie korekt finansowych) skutkuje nałożeniem korekty w wysokości 100% wartości wydatków poniesionych na realizację grupowych szkoleń zawodowych; jednakże z uwagi na opublikowanie ogłoszeń za pomocą innych odpowiednich środków, tj. stronie internetowej Powiatowego Urzędu Pracy w [...] i tym samym zapewnieniu dostępu do informacji dotyczących zamówień przed ich udzieleniem przedsiębiorcom mającym siedzibę w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Instytucja Pośrednicząca postanowiła obniżyć nałożoną korektę do 25%;
- kwota nieprawidłowości w łącznej wysokości 66 108,67 zł, rozliczona w zatwierdzonych wnioskach o płatność nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], stanowi nieprawidłowość indywidualną.
Pismem z 23 marca 2023 r. beneficjent wniósł zastrzeżenia do informacji pokontrolnej, nie zgadzając się ze stanowiskiem IP jakoby dokonał niedozwolonego podziału wartości zamówień, co doprowadziło do uniknięcia zastosowania ustawy Pzp i zasady konkurencyjności.
W odpowiedzi na powyższe IP pismem z 6 kwietnia 2023 r. przedstawiła beneficjentowi ostateczną informację pokontrolną, w której podtrzymała swoje stanowisko w kwestii stwierdzonych uchybień wyrażone w informacji pokontrolnej z 9 marca 2023 r.
IP pismem z 8 maja 2023 r. wezwała beneficjenta do zwrotu środków w wysokości 66 108,67 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania.
Beneficjent pismem z 16 maja 2023 r. poinformował, że nie dokona wpłaty kwoty określonej w wezwaniu, ponieważ nie uznaje stanowiska zespołu kontrolującego.
IP pismem z 2 listopada 2023 r. zawiadomiła beneficjenta o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu środków objętych wezwaniem.
Decyzją z 20 lutego 2024 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] na podstawie m. in. art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.), dalej: "u.f.p.", określił kwotę do zwrotu przez Powiat [...] w wysokości 66 108,67 zł w związku z realizacją Projektu oraz określił terminy naliczania odsetek.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, co następuje.
Zapisy umowy i Wytycznych wpisują się w kategorię procedur, do których odnosi się art. 184 u.f.p. i wskazują, że kwestia udzielania zamówień publicznych w ramach projektów współfinansowanych ze środków europejskich, w tym i Projektu, została dokładnie unormowana. Beneficjent powinien był więc dokonać analizy prawidłowości podejmowanych przez siebie działań w kontekście zapisów Wytycznych, co najmniej na etapie podpisywania umowy, a także na etapie późniejszego przedstawiania do rozliczenia w ramach Projektu wydatków dotyczących szkoleń zawodowych.
IP zaznaczyła, że celem stosowania czy to zasady konkurencyjności czy ustawy p.z.p. samym w sobie nie jest znalezienie wykonawcy najtańszego ani nawet takiego, który oferuje usługi po cenach najbardziej efektywnych, tj. z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, ale wybranie oferty najkorzystniejszej spośród złożonych zgodnie ze zdefiniowanym i upublicznionym zapytaniem ofertowym. Stąd w samych procedurach istotny jest nie tylko jej efekt, ale także szerokie upublicznienie informacji o prowadzonym postępowaniu oraz jego wyniku, a za takie nie można uznać upublicznienia zapytań ofertowych jedynie na stronie Powiatowego Urzędu Pracy w [...], gdyż Baza konkurencyjności jako ogólnopolskie narzędzie do publikacji ogłoszeń Beneficjentów z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności, czy publikacja ogłoszeń na dedykowanych portalach w przypadku zamówień publicznych zapewnia szeroki dostęp do ogłoszeń podmiotom potencjalnie zainteresowanym realizacją zamówienia i są to kanały komunikacji bezsprzecznie bardziej rozpoznawalne niż strony internetowe poszczególnych Beneficjentów.
IP dogłębnie opisała kwestie związane z tematyką tożsamości przedmiotowej, czasowej i podmiotowej, podkreślając, że w niniejszej sprawie zamówienia realizowane w ramach Projektu spełniały owe przesłanki.
Zdaniem IP, w ramach Projektu strona naruszyła postanowienia:
- podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. e i lit. k Wytycznych rozliczając w Projekcie wydatki dotyczące szkoleń zawodowych przeprowadzonych przez wykonawców wybranych z pominięciem zastosowania ustawy p.z.p. oraz zasady konkurencyjności, na które nałożono korektę finansową;
- podrozdziału 6.5 pkt 1 i sekcji 6.5.2 pkt 1b Wytycznych nie stosując ustawy p.z.p. oraz zasady konkurencyjności przy wyborze wykonawców szkoleń zawodowych;
- podrozdziału 6.5 pkt 10 Wytycznych z uwagi na dokonanie niedozwolonego podziału wartości zamówienia zaniżającego jego wartość szacunkową;
- § 13 ust. 1 umowy, z uwagi na brak zwrotu środków wydatkowanych przez beneficjenta w ramach Projektu niezgodnie z prawem unijnym lub prawem krajowym;
- § 19 ust. 1 umowy z uwagi na udzielanie zamówień w ramach Projektu niezgodnie z zasadami udzielania zamówień i niezgodnie z warunkami określonymi w Wytycznych.
Opisane wyżej okoliczności pozwoliły, w ocenie IP, na stwierdzenie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki nieprawidłowości, o których mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. IP podkreśliła, że nieprawidłowością jest każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie funduszy polityki spójności, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Sama szkoda nie musi być konkretną stratą finansową - do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie, że szkoda powstanie. Wystarczające jest stwierdzenie, że naruszenie prawa unijnego mogło spowodować szkodę rozumianą jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. W sprawie, w ocenie IP, do takiego przypadku doszło w związku z naruszeniem zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.
Zdaniem IP, spełniona została więc przesłanka do wydania decyzji administracyjnej określona w art. 207 ust. 9 u.f.p., zgodnie z którą decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje po bezskutecznym upływie terminu 14 dni od dnia doręczenia Beneficjentowi wezwania do zwrotu środków.
Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania beneficjenta Zarząd Województwa decyzją z 17 października 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W skardze na powyższą decyzję Powiat [...] zarzucił naruszenie:
1. art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy prawo zamówień publicznych, a wcześniej art. 32 ust. 2 ustawy prawo zamówień publicznych z 2004 r., Wytycznych podrozdziału 6.2 pkt 3, 6.5 pkt 1 i sekcji 6.5. pkt 1, podrozdziału 6.5 pkt 10 przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wykładni, że skarżący nieprawidłowo podzielił i zaniżył wartość poszczególnych zamówień w ramach Projektu, gdzie w ocenie organu winien zsumować wszystkie zamówienia w ramach jednego projektu, czym naruszył przepisy pzp i zasadę konkurencyjności, podczas gdy w rzeczywistości między zamówieniami na usługi szkoleniowe nie istniała jedność przedmiotowa, podmiotowa i czasowa, stąd osobne zamówienia na szkolenie były dopuszczalne i nie istniała konieczność ich łącznego sumowania;
2. zapisów podrozdziału 6.5 Wytycznych i art. 17 ust. 2 pzp przez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie korekty finansowej, podczas gdy brak było podstaw do jej nałożenia, ponieważ odwołujący się nie naruszył Wytycznych i ustawy pzp, a pomiędzy udzielonymi zamówieniami nie było jedności przedmiotowej, podmiotowej i czasowej;
3. art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w zw. z art. 184 u.f.p. przez ich błędne zastosowanie i dochodzenie zwrotu należności, podczas gdy działania skarżącego były zgodne z prawem i umową, a ponadto nie spowodowały szkody w budżecie UE;
4. art. 7a § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i brak rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych co do treści wykładni przepisów na korzyść strony, na którą ma zostać nałożony obowiązek zwrotu przyznanych środków, gdzie Instytucja Kontrolująca we wcześniejszych kontrolach uznawała działania skarżącego polegające na udzielaniu zamówień na szkolenia osobno z pominięciem przepisów pzp i zasady konkurencyjności za prawidłowe, a ostatnia kontrola skutkowała zmianą interpretacji przepisów przez Instytucję Kontrolną przy niezmienionym stanie prawnym, w szczególności w zakresie wykładni tożsamości podmiotowej, przedmiotowej i czasowej;
5. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. przez błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że:
a) organ pierwszej instancji poprawnie ustalił stan faktyczny sprawy, bowiem między szkoleniami istniała jedność przedmiotowa, podmiotowa oraz czasowa, podczas gdy w rzeczywistości takowa nie istniała, w szczególności z uwagi na fakt, że nie istniał pomiot mogący przeprowadzić wszystkie szkolenia łączenie, zaś oba organy odwołują się do hipotetycznych i teoretycznych wykonawców mogących wykonać szkolenie;
b) skarżący wszczynał postępowanie na wybór wykonawców szkoleń zawodowych jeszcze przed zrekrutowaniem uczestników projektu, co ma świadczyć że realizowane usługi nie wynikały z indywidualnych planów działania i celowo nie znajdowały się w corocznych planach zamówień publicznych strony, a co za tym idzie istniała konieczność sumowania wartości indywidualnych szkoleń, ponieważ można je było wcześniej zaplanować, co jest rozumowaniem błędnym i oderwanym od rzeczywistości; skarżący bowiem przygotowywał plan szkoleń przy uwzględnieniu indywidualnych planów działania osób bezrobotnych, które były aktualne na etapie przygotowywania tego planu, a duża ilość zmiennych czynników niemożliwych do przewidzenia powodowała, że wybór instytucji szkoleniowej następował przed zrekrutowaniem uczestników; nadto przy braku tożsamości szkoleń przede wszystkim czasowej nie było konieczności ich sumowania;
c) błędnego uznania, że skarżący dzielił zamówienia na szkolenie na części w celu obejścia przepisów ustawy prawo zamówień publicznych, podczas gdy w rzeczywistości skarżący z uwagi na brak jedności przedmiotowej, czasowej i podmiotowej nie musiał stosować ustawy prawo zamówień publicznych, a co za tym idzie nie naruszył art. 17 ust. 2 ustawy pzp i zapisów podrozdziału 6.5 Wytycznych, gdzie udzielanie osobnych zamówień na usługi szkoleniowe wynikały z braku tożsamości podmiotowej, przedmiotowej i czasowej;
d) ustalenia, że wszystkie szkolenia mogły zostać przeprowadzone przez jednego wykonawcę, gdzie organ odwoławczy jako przykład powołuje zawarcie umowy [...] z Centrum Integracji Europejskiej Szkolenia Języków Obcych i Rozwoju Przedsiębiorczości w [...] na organizację szkolenia pod nazwą "Sprzedawca z obsługą kasy fiskalnej oraz wózka jezdniowego", gdzie ten przykład pokazuje jedynie, że dana jednostka musiała skorzystać ze współpracy; jednocześnie organ pomija, że ta sama jednostka szkoleniowa podaje, że nie posiada kwalifikacji i możliwości technicznych do przeprowadzenia szkolenia na opiekuna w żłobku lub klubie dziecięcym, operatora koparko-ładowarki wszystkie typy klasa III, kursu spawania blach i rury spoinami pachwinowymi metodą MAG oraz szkoleń z zakresu prawa jazdy, montera instalacji fotowoltaicznej; skarżący nie kwestionuje możliwości realizowania szkoleń za pośrednictwem podwykonawców, natomiast kwestionuje zakwalifikowanie danego szkolenia jako szkolenia o jedności przedmiotowej z innymi szkoleniami; z samych zaświadczeń wynika, że na rynku, gdzie mają być przeprowadzone szkolenia jest duża trudność za znalezieniem wykonawcy szkolenia obejmującego obsługę wózków jezdniowych; twierdzenie organu, że za przeciwnym twierdzeniem przemawia okoliczność, że jednostka szkoleniowa nie będzie realizować wszystkich zajęć osobiście, tylko korzystać ze współpracy bądź podwykonawstwa osób ze stosownymi uprawnieniami lub kwalifikacjami, którzy niejednokrotnie prowadzili również własną działalność gospodarzą o charakterze szkoleniowym jest nieprawdziwa i gołosłowna, nie poparta żadnymi faktami, co więcej taka sytuacja nie miała u skarżącego nigdy miejsca;
e) uznaniu przez organ szkoleń zrealizowanych przez skarżącego za szkolenia o podobnej funkcjonalności i tematyce pomimo faktu, że ich tematyka i funkcjonalność drastycznie się różnią;
f) bezpodstawnym uznaniu, że skarżący ograniczył potencjalny krąg wykonawców czym wyrządził szkodę, pomimo faktu, że zlecenie szkolenia było poprzedzone analizą rynku, ogłoszenia były publikowane na stronie internetowej urzędu, skarżący nie ograniczał konkurencyjności, środki zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem, a co za tym idzie nie została wykazana szkoda - brak jest związku między potencjalnym naruszeniem przepisów przez skarżącego a wyrządzeniem szkody w budżecie Unii Europejskiej, ponieważ hipotetyczny wykonawca umowy za pośrednictwem wykonawców nie zaproponowałby ceny niższej niźli wykonawcy istniejący na rynku, nadto wydatek skarżącego nastąpił w celu realizacji umowy i zgodnie z jego przeznaczeniem.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W dodatkowym piśmie procesowym (k. 38-40) skarżący podtrzymał zarzuty i twierdzenia podniesione w skardze.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podniósł, że w szczególności szkolenie na operatora koparko-ładowarki musiało być przeprowadzone przez podmiot posiadający wymagane prawem certyfikaty. Nie było możliwości znalezienia jednego podmiotu, który przeprowadzałby szkolenia o tak różnej tematyce. Błędnie przyjęto tożsamość przedmiotową, albowiem czym innym jest plan szkoleń, a czym innym jego realizacja.
Na rozprawie pełnomocnik organu odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych podzielającego stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Kluczowa dla rozstrzygnięcia jest okoliczność, czy wartość wyżej wskazanych szkoleń zamówionych przez skarżącego, a finansowanych ze środków uzyskanych z zawartej umowy o dofinansowanie, powinny były być zsumowane za rok 2021 i odrębnie za rok 2022. Pozytywna odpowiedź na to pytanie, w związku ze zsumowaną wartością szkoleń (186 800 zł za rok 2021 i 123 304 zł za rok 2022) przesądziłaby o konieczności zastosowania ustawy pzp.
W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że wskazane wyżej zamówienia są w istocie jednym zamówieniem za rok 2021 i jednym zamówieniem za rok 2022, gdyż charakteryzują się tożsamością przedmiotową, podmiotową i czasową, a zatem nie powinny być dzielone.
W przypadku Projektu organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że zamówienia na usługę wszystkich przeprowadzonych szkoleń były tożsame przedmiotowo. Zrealizowane szkolenia były usługami tego samego rodzaju (były to szkolenia zawodowe), prowadzone dla określonej grupy odbiorców w celu realizacji z góry przyjętego zamierzenia, tj. podniesienia umiejętności zawodowych uczestników w odniesieniu do zbadanych luk kompetencyjnych i adekwatnie do zdiagnozowanych potrzeb i planów zawodowych uczestników oraz potrzeb lokalnych pracodawców.
Nie ma przy tym znaczenia, że szkolenia te różniły się tematycznie. Tożsamość przedmiotowa nie oznacza bowiem, że zamówienia muszą zawsze dotyczyć dokładnie tej samej tematyki. Przyjęcie takiej argumentacji oznaczałoby, że każde szkolenie o innym temacie stanowiłoby każdorazowo odrębne zamówienie, nawet gdyby wykazywało daleko idące powiązanie czasowe, funkcjonalne i podmiotowe z innym szkoleniem realizowanym w ramach tego samego projektu. Poszczególne szkolenia mogą różnić się tematycznie, ich zawartość merytoryczna również może być odmienna, ale nie wyklucza to, że nadal stanowią usługę tego samego rodzaju, mającą to samo przeznaczenie, dla podobnej grupy osób, co tym samym wskazuje na jednolitość takiego zamówienia. Plany na rok 2021 i na rok 2022 wskazywały na przekroczenie kwot progowych ujętych w ustawie pzp i Wytycznych.
Powyższe zamówienie obejmujące szkolenia zawodowe spełnia również kryterium tożsamości podmiotowej, bowiem realizacja zamówienia byłaby możliwa przez innego, potencjalnego wykonawcę, gdyby taki wykonawca - również o ogólnokrajowym zasięgu działania, a nie tylko oferujący usługi szkoleniowe na rynku lokalnym/regionalnym - miałby szansę na dostęp do ogłoszenia o zamówieniu opublikowanego w Biuletynie Zamówień Publicznych lub Bazie konkurencyjności. Dostęp do wiedzy o planowanych zamówieniach usług szkoleniowych w powiecie [...] został ograniczony dla innych podmiotów, również tych, których działalność gospodarcza dotyczy całego kraju i które posiadając odpowiednie możliwości organizacyjne/techniczne, mogłyby zostać wykonawcą omawianych usług szkoleniowych. Oczywistym jest zatem fakt, że w razie umieszczenia informacji w Bazie lub Biuletynie istniałaby realna szansa na pozyskanie znacznie szerszego grona zainteresowanych firm, również takich, które mogłyby zaoferować niższą cenę swojej usługi.
Stanowisko skarżącego, że nie istniała w omawianych przypadkach możliwość wykonania zamówienia w danym roku przez jednego wykonawcę jest zbyt daleko idące. Przedłożone przez niego oświadczenia jednostek szkoleniowych, które współpracowały z nim dotychczas przy organizacji szkoleń i zgodnie z którymi żadna z nich nie byłaby w stanie z różnych przyczyn przeprowadzić łącznie szkoleń różnych dziedzin, nie może być dowodem na to, że podmiot taki w ogóle nie istnieje. Potencjalny, inny, wykonawca usług szkoleniowych mógłby się pojawić, gdyby miał szansę odpowiedzieć na prawidłowo opublikowane ogłoszenie o zamówieniu.
Podobnie wystąpiła tożsamość czasowa, tj. możliwość udzielenia lub realizacji zamówienia w tym samym czasie bądź w dającej się przewidzieć perspektywie czasowej. Skarżący co roku planował jakie szkolenia należy przeprowadzić. Roczna perspektywa czasowa udzielania zamówień była zatem wystarczająca dla uznania spełnienia przesłanki tożsamości czasowej przy szacowaniu wartości danego zamówienia.
Za jedno zamówienie należy uznać takie zamówienie, które z ekonomicznych i funkcjonalnych przyczyn ma takie samo lub podobne przeznaczenie techniczne i gospodarcze, może być wykonane przez tego samego wykonawcę i jest udzielane oraz realizowane w podobnym okresie czasu. Dopuszczenie możliwości składania ofert częściowych nie zmienia faktu, że traktuje się je jako jedno zamówienie.
Powyższe zamówienia na szkolenia zawodowe w danym roku kalendarzowym należało potraktować jako jedno zamówienie. Oznacza to, że skarżący powinien był przyjąć za jedno zamówienie zlecenie wykonania usług szkoleniowych w danym roku kalendarzowym. Wartość tak określonego zamówienia należało oszacować rokrocznie zgodnie z przepisami p.z.p. lub Wytycznych. Powiat miał obowiązek przygotować i przeprowadzić postępowania o udzielenie zamówień w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców. Obowiązek zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców przy wyborze wykonawcy oznacza konieczność wyboru wykonawcy danego zamówienia w okolicznościach jednakowego i jak najszerszego dostępu do zamówienia.
Nietrafny jest zatem zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo zamówień publicznych, a wcześniej art. 32 ust. 2 ustawy - Prawo zamówień publicznych z 2004 r. Przepisy te stanowią, że podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością, a zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy zaniżać wartości zamówienia lub wybierać sposobu obliczania wartości zamówienia.
Nie naruszono również podrozdziału 6.2 pkt 3, 6.5 pkt 1 i sekcji 6.5. pkt 1b, podrozdziału 6.5 pkt 10 Wytycznych. Zgodnie z podrozdziałem 6.2 pkt 3 lit. e Wytycznych wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu i jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych (podrozdział 6.2 pkt 3 lit. k Wytycznych). Instytucja będąca stroną umowy o dofinansowanie projektu zobowiązuje beneficjenta w tej umowie do przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia o wartości szacunkowej przekraczającej 50 000 zł netto, w sposób zapewaniający przejrzystość i zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Spełnienie powyższych wymogów następuje w drodze zastosowania Pzp albo zasady konkurencyjności określonej w sekcji 6.5.2. (podrozdział 6.5 pkt 1 Wytycznych). Podstawą ustalenia wartości zamówienia w ramach projektu jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy netto, ustalone z należytą starannością. Zabroniony jest podział zamówienia skutkujący zaniżeniem jego wartości szacunkowej, przy czym ustalając wartość zamówienia należy wziąć pod uwagę konieczność łącznego spełniania trzech przesłanek (tożsamości): a) usługi są tożsame rodzajowo lub funkcjonalnie (tożsamość przedmiotowa); b) możliwe jest udzielenia zamówienia w tym samym czasie (tożsamość czasowa); c) możliwe jest wykonanie zamówienia przez jednego wykonawcę (tożsamość podmiotowa) - podrozdział 6.5 pkt 10 Wytycznych.
Niezasadny jest zarzut naruszenia podrozdziału 6.5 Wytycznych i art. 17 ust. 2 p.z.p. Zgodnie z podrozdziałem 6.5 pkt 1 Wytycznych skarżący był zobowiązany do stosowania zasady konkurencyjności dla zamówień o wartości szacunkowej przekraczającej 50 000 zł netto. Skarżący dokonał niedozwolonego w Wytycznych podziału wartości zamówienia na odrębne, zaniżając tym samym ich wartości szacunkowe, co doprowadziło do uniknięcia zastosowania zasady konkurencyjności.
Dla kategorii nieprawidłowości skarżącego przewidziano stawkę procentową korekty w wysokości 100%, z możliwością jej obniżenia do 25%. Organy obu instancji prawidłowo dokonały obniżenia wysokości korekty finansowej do wysokości 25%, biorąc pod uwagę m. in. fakt, że skarżący dokonał publikacji zamówień na stronie internetowej Powiatowego Urzędu Pracy w [...], a także fakt, że przeprowadzone szkolenia faktycznie się odbyły, przekładając się na realizację celów całego Projektu.
Nietrafne są zarzuty naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w zw. z art. 184 u.f.p. oraz w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.
Na gruncie art. 207 ust. 1 u.f.p. przewidziano trzy niezależne od siebie podstawy do żądania zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, tj. wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (pkt 2) oraz pobranie środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 3). Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, trafnie przywołano w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., bowiem nie można mieć wątpliwości, że środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem procedury wynikającej z umowy o dofinansowanie.
"Inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu.
W związku z naruszeniem przez skarżącego przepisów prawa zamówień publicznych, Wytycznych oraz umowy o dofinansowanie i tym samym wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 nastąpiło potencjalne uszczuplenie budżetu ogólnego UE, co musiało skutkować wydaniem decyzji zobowiązującej skarżącego do częściowego zwrotu otrzymanego dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku o sygn. akt I GSK 1247/21 "nieprawidłowość" - w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 - oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet UE przez obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem. Tak więc realizując projekt finansowany lub współfinansowany ze środków UE beneficjent powinien mieć świadomość, że wydatkowanie tych środków jest obostrzone licznymi wymogami, których należy przestrzegać, a wobec tego musi zachować wysoką staranność. Do stwierdzenia, że mamy do czynienia z nieprawidłowością wystarczające jest wykazanie istnienia potencjalnej (a nie rzeczywistej) szkody w budżecie unijnym, która co do zasady powinna być wykazana przez organ. Natomiast bez znaczenia jest to, czy szkoda ta powstała na skutek świadomego i celowego działania beneficjenta, czy też w sposób niezamierzony i wynika z niewłaściwej realizacji projektu lub wadliwego prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia. Przyczyny powstania oraz rozmiar nieprawidłowości mogą mieć jedynie wpływ na wysokość zastosowanej korekty.
Odpowiednie jest zatem, w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, stwierdzenie, że naruszenie prawa unijnego mogło spowodować szkodę rozumianą jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. W kontrolowanej sprawie do takiego przypadku doszło w związku z naruszeniem zasady uczciwej, wolnej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Działanie skarżącego niewątpliwie mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Zaistnienie stanu potencjalnej szkody w przedmiotowej sprawie związane z naruszeniem zasady konkurencyjności, w tym z podziałem zamówienia i w konsekwencji nieuprawnionym zastosowaniem trybu rozeznania rynku, mogło zawęzić krąg potencjalnych oferentów - firm szkoleniowych mogących zrealizować dane zamówienie (również w niższej cenie). Tym samym skarżący naruszył również zasadę równości szans na rynku wśród potencjalnych wykonawców. Skarżący nie dokonując właściwej publikacji zamówień naruszył również zasadę przejrzystości postępowania wynikającą z Wytycznych, która ma służyć wprowadzeniu jasnych i klarownych reguł, dzięki którym wykonawcy będą mieli możliwość zweryfikowania oraz kontrolowania działań podejmowanych przez zamawiającego w toku postępowania.
W świetle zgromadzonego w aktach materiału dowodowego brak jest podstaw do uznania, aby we wcześniejszych kontrolach uznawano działania skarżącego polegające na dzieleniu zamówień za dopuszczalne.
Wobec tego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) skargę oddalił.