III SA/Po 596/22

III SA/Po 596/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska
Piotr Ławrynowicz
Szymon Widłak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1064
art. 80 ust. 1, art. 80 ust. 5, art. 161 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 20, art. 7, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 3 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 roku sprawy ze skargi T. S.A. w U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 1 czerwca 2022 roku nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu robót geologicznych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy P. z dnia 21 marca 2022r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (zwane "Kolegium" lub "organem"), zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 czerwca 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy P. (zwanego "wójtem") z dnia 21 marca 2022 r. nr [...] negatywnie opiniujące projekt decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych w celu ujęcia wód podziemnych piętra trzeciorzędowego (neogeńskiego), dla T. S.A. z siedzibą w U. (zwanej "stroną", "inwestorem" lub "skarżącą"), w miejscowości S., gminie P., powiat r., na działce o nr ewidencyjnym [...], stanowiącej własność inwestora.
Strona zwróciła się do Starosty Powiatu R. o zatwierdzenie ww. projektu robót geologicznych.
W dniu 5 listopada 2021 r. Starosta R., kierując się dyspozycją art.80 ust.5 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2021 r. poz. 1420 ze zm. zwanej u.p.g.g.), zwrócił się do Wójta Gminy P. o zaopiniowanie (w formie postanowienia) ww. projektu.
Postanowieniem z dnia 15 listopada 2021 r. Wójt negatywnie zaopiniował przedłożony projekt. W wyniku wniesionego przez stronę zażalenia Kolegium postanowieniem z dnia 10 lutego 2022 r. uchyliło postanowienie z dnia 15 listopada 2021 r. w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 15 lutego 2022r. Wójt zwrócił się do Kolegium o rozważenie czy postanowienie SKO nie zawiera błędnego pouczenia o prawie wniesienia w terminie 30 dni skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z 1 czerwca 2022 r. jako podstawę prawną wskazano art. 144 w zw. z art. 138 §1 pkt 1, art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. zwanego K.p.a.) oraz art. 80 ust. 5, art. 9 ust. 1 i ust. 3, art. 7 ust. 2 u.p.g.g. Organ II instancji powołując się na przepis art. 7 ust. 2 u.p.g.g. stwierdził, że dla działki [...] nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Pakosław, przyjętego uchwałą Rady Gminy Pakosław nr XXXII/206/10 z dnia 15 lutego 2010 r. wynika, że działka nr [...] położona jest na terenie kwalifikowanym jako obszary przemysłowe, składowe i usługowe. Zdaniem organu, użyte w studium pojęcie "obszary przemysłowe" nie obejmuje obszarów, na których mogą zostać przeprowadzone roboty geologiczne. W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ II instancji podał, że nowo projektowany otwór hydrogeologiczny ma zostać zlokalizowany na działce o nr ew. [...] tj. oddalonej o ok. 100 m od poprzednio projektowanego otworu hydrogeologicznego zlokalizowanego na innej działce należącej do inwestora o nr ew. [...]. Wskazano, że postępowanie administracyjne co do otworu na dz. ew. [...], decyzją Starosty R. nr [...] zostało umorzone, po cofnięciu wniosku przez stronę. W ww. postępowaniu H. Sp. z o.o. wydała opinię wyrażając wątpliwość co do zasadności wykonania odwiertu na działce o nr ew. [...], położonej w odległości około 1570 m od studni wierconych tego ujęcia. Wątpliwości te wynikały z analizy dokumentacji hydrogeologicznej zasobów wód podziemnych ujęcia B., w ilości Q = 80,0 mJ/h przy depresji S = 9,14-10,90 m dla obszaru zasilania F = 602 km2. Ilość w/w zasobów eksploatacyjnych została wyznaczona jako optymalna i maksymalna dla danego obszaru. Tymczasem wykonanie ujęcia S. spowoduje wzrost eksploatacji tego rejonu do -100-110 m3/h, co oznacza powrót do wielkości zbliżonych do pierwotnie ustalonych zasobów eksploatacyjnych ujęcia B. (135,0 m3/h), co nie powinno mieć miejsca. Stwierdzono, że w/w ilość nie powinna być utrzymana ze względu na znaczące przekroczenie zasobów odnawialnych oraz zasobów dyspozycyjnych poziomu mioceńskiego na badanym obszarze. Organ wskazał, że nowo projektowany otwór hydrologiczny na działce [...] ma znajdować się w odległości ok 1600 m od 3 eksploatowanych studni wierconych stanowiących jedyne ujęcia wody dla wodociągów gminnych, które zaopatrują w wodę mieszkańców gminy P. oraz część mieszkańców gminy M. Powyższe oznacza, że oba ujęcia stanowiłyby "hydrogeologiczno-hydrauliczną jedność". Zdaniem organu zatwierdzenie projektu robót geologicznych może spowodować umniejszenie spółce Wodociągi Gminne modelowo zatwierdzonego zasobu eksploatacyjnego do 70m2.
W skardze złożonej do Sądu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy P. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 80 ust. 5 w zw. z art. 7 u.p.g.g. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ww. przepisy uprawniają wójta do wyrażenia opinii odnośnie zatwierdzenia projektu robót geologicznych w zakresie zadań własnych gminy określonych w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, podczas gdy kompetencje wójta wyznacza wyłącznie art. 7 u.p.g.g.,
- art. 80 ust. 5 u.p.g.g. polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego poprzez wadliwe przyznanie prymatu interesowi gminy i zignorowaniu uzasadnionego interesu strony, prowadzącego do nieuzasadnionego ograniczenia jej prawa własności w sytuacji, gdy wykonanie przez skarżącą własnego ujęcia wody i rezygnacja z poboru wody z wodociągu gminnego obniży nie tylko pobór wody z ujęć gminnych, ale również zwiększy możliwości eksploatacyjne wodociągu gminnego.
Nadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i 126 K.p.a poprzez błędne zastosowanie polegające na niedokonaniu ponownego rozstrzygnięcia sprawy, lecz ograniczeniu się do pozornej kontroli postanowienia organu I instancji.
- art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 i 8 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego, skutkującej błędną jego oceną, a to z powodu bezkrytycznego przyjęcia wniosków przedstawionych w opinii H. sp. z o.o., mimo że była ona sporządzona w zupełnie innym stanie faktycznym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
W piśmie z 20 października 2022 r. strona skarżąca wskazała, że powzięła informację o wykonaniu na terenie gminy M. odwiertu próbnego, który doprowadził do wykrycia nowych zasobów wód podziemnych oraz że według wiedzy skarżącej planowania jest eksploatacja nowego złoża w celu zaopatrzenia w wodę na terenie tej gminy i tym samym odciążenie ujęcia w B.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej P.p.s.a sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie obie strony wniosły o rozpoznanie sprawy w omawianym trybie, w związku z powyższym zaszły przesłanki przewidziane w cytowanym przepisie do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Odnosząc się do meritum sprawy to Sąd doszedł do przekonania, że skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych względów aniżeli podniesione w skardze.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd powziął nierozstrzygniętą przez organ wątpliwość o zasadniczym charakterze, dotyczącą właściwości rzeczowej organu administracji geologicznej, który zwrócił się do wójta o zaopiniowanie projektu robót geologicznych.
Katalog organów administracji geologicznej oraz zasady regulujące wyłączną właściwość rzeczową tych organów wynikają z art. 161 p.u.g.g. Zgodnie z art. 161 ust. 1 p.u.g.g. organem administracji geologicznej pierwszej instancji w sprawach związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych jest marszałek województwa. Wyjątki od tej zasady przewiduje przepis art. 161 ust. 2 p.u.g.g. Zgodnie z art. 161 ust. 2 pkt 2 p.u.g.g. do starosty jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi dotyczące ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50m3/h. Przepis ten, wywołuje częste wątpliwości interpretacyjne czego dowodzą spory kompetencyjne wszczynane pomiędzy organami administracji geologicznej. Warto zaznaczyć, że zgodnie z art. 103 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 4 lutego 1994 r. (Dz.U. z 2005 poz. 228 nr 1947 t.j.), to starostowie działali jako organy pierwszej instancji w sprawach należących do właściwości administracji geologicznej, jeżeli nie zostały one zastrzeżone dla marszałków województw lub ministra właściwego do spraw środowiska. W obecnie natomiast obowiązującej ustawie Prawo geologiczne i górnicze to marszałkowie województw co do zasady są organami administracji geologicznej.
Co szczególnie istotne dla sprawy, zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ w trybie uzgodnieniowym (art. 106 § 1-5 K.p.a.) na podstawie art. 80 ust. 5 p.u.g.g. zgodnie z którym zatwierdzenie projektu robót geologicznych wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) m.in. właściwego ze względu na miejsce wykonywania robót geologicznych. W myśl art. 80 ust. 1 p.u.g.g. projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji. Postępowanie w przedmiocie zaopiniowania projektu prac geologicznych przez wójta jest postępowaniem pomocniczym w stosunku do postępowania w sprawie o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt prac geologicznych przez organ administracji geologicznej. Oznacza to, że ani przedmiot postępowania w przedmiocie zaopiniowania projektu prac geologicznych, ani też rozstrzygnięcie w nim podjęte nie ma samodzielnego bytu prawnego, w postępowaniu tym nie rozstrzyga się bowiem o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej (por. wyrok NSA z 8 września 2022 r. II GSK 594/19, Lex nr 3409006). Powyższe nie oznacza jednak, że organ współdziałający jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie, od sprawy w której toczy się postępowanie główne, lecz oznacza to, że organ współdziałający tj. w niniejszej sprawie wójt wypowiada się w ramach sprawy, która zawisła już przed organem administracji geologicznej prowadzącym postępowanie. Organ współdziałający oraz organ prowadzący postępowanie główne działają w ramach tego samego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r. II GSK 105/20, Lex nr 3065179). Zarówno w sprawie głównej (rozstrzyganej decyzją), jak i w sprawie rozpoznawanej przez organ współdziałający (rozstrzyganej postanowieniem) przedmiot postępowania jest jeden i ten sam. Wyznacza go każdorazowo treść wniosku strony. Istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciami administracyjnymi przejawiający się w tym, że rozstrzygnięcie wcześniejsze (postanowienie zawierające opinię wójta, burmistrza czy prezydenta miasta) stanowi konieczną przesłankę prawną wydania decyzji późniejszej (decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych) i jednocześnie stanowi jeden z warunków wydania nowej decyzji. (por. W. Taras, Sądowa kontrola decyzji zależnych, w: Polski model sądownictwa administracyjnego, pod red. J. Stelmasiaka, J. Niczyporuka, S. Fundowicza, Lublin 2003,s. 345–346). Nakaz współdziałania organów w wyniku wprowadzenia do K.p.a. przepisu art. 7b został podniesiony do rangi zasady ogólnej w postaci zasady współdziałania organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, za pomocą środków adekwatnych do charakteru, okoliczności oraz stopnia złożoności sprawy. Z wyżej wskazanej zasady wynika, że organ współdziałający oraz decydujący powinny być w pełni zaangażowane w rozwiązanie i rozstrzygnięcie danej sprawy J. Człowiekowska, Zasada współdziałania organów administracji publicznej jako nowa zasada ogólna Kodeksu Postępowania Administracyjnego, s. 97 i n., Prawnicza i Ekonomiczna Biblioteka Cyfrowa Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego).
Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nakazanie wydania opinii uzgodnieniowej wójtowi przez ewentualnie niewłaściwy rzeczowo organ administracji geologicznej – starostę miałoby negatywny wpływ na całe postępowanie w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zatwierdzenia przedmiotowego projektu robót geologicznych. Powyższe spowodowałoby naruszenie przepisów o właściwości, co ma daleko idący skutek, gdyż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu. Każdy przypadek naruszenia właściwości będzie stanowił przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., II OSK 3542/18, LEX nr 2798919). Przestrzeganie przepisów o właściwości jest jednym z podstawowych obowiązków procesowych nałożonych na organy administracji. Zgodnie z wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasady tej dotyczy również określony w art. 19 K.p.a. obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. W myśl art. 20 K.p.a. właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Zgodnie z zawartym w art. 19 k.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania (por. wyrok NSA z 18 lutego 2021 r., II OSK 3266/19, LEX nr 3165061). Podkreślenia wymaga, że w sprawach, w których właściwość organu orzekającego nie wynika w sposób oczywisty z przepisów prawa, bądź gdy przepisy zostały sformułowane w sposób niejasny, na organie ciąży bezwzględny obowiązek przedstawienia w decyzji szczegółowych ustaleń, wskazujących na jego właściwość w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 13 lutego 1996 r. IV SA 270/94 LEX nr 71872). Już przed wszczęciem postępowania organ musi zatem sprawdzić, czy jest właściwy do rozpoznania danej sprawie. W przypadku konstatacji negatywnej, przy postępowaniu inicjowanym z wniosku strony, organ powinien przekazać podanie do organu właściwego zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. Ustalenie istnienia właściwości rzeczowej należy do koniecznych, wstępnych czynności organu. Z tych względów organ administracji publicznej ma obowiązek zbadać treść żądania w celu ustalenia własnej właściwości, ewentualnie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. W przypadku, gdy ustalenie to może być skomplikowane lub też właściwość organu jest kwestionowana przez stronę, należy w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a kwestię właściwości omówić w uzasadnieniu decyzji. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie organy nie dopełniły wyżej wskazanych powinności dotyczących zbadania właściwości rzeczowej organu administracji geologicznej, która uzależniona jest od przewidywanych lub ustalonych zasobów złoża. Z projektu decyzji zatwierdzającej przedmiotowe prace geologiczne wynika wprawdzie, że zgłoszone przez inwestora zapotrzebowanie nie przekroczy 10m3/h, jednocześnie jednak z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że nowo projektowany otwór hydrologiczny miałby znaleźć się w odległości ok 1600 m od ujęcia gminnego tj. 3 studni wierconych, stanowiących ujęcie dla wody dla wodociągu gminnego, które to ujęcie wynosi 80m3. Wskazano również, że oba ujęcia wody miałyby stanowić hydrologiczno-hydrauliczną całość. W takiej sytuacji zasoby przedmiotowego ujęcia wód podziemnych przekroczą 50m3/h, która to okoliczność ma istotny wpływ na właściwość rzeczową organu administracji geologicznej. Na marginesie wskazać należy, że w doktrynie podaje się, iż ustawodawca odniósł się w art. 161 ust. 2 pkt 2 do zasobów eksploatacyjnych ujęcia wód podziemnych, a nie do zasobów dyspozycyjnych (por. Komentarz do art. 161 Prawo geologiczne i górnicze. T. II Szwarz 2022 r. wyd. 2, tom II, dostępne w wersji elektronicznej w Legalis), której to kwestii także nie zbadano w sprawie. Nadto przepis art. 161 p.g.g. należy interpretować ścieśniająco, a nie rozszerzająco (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2014 r. II GW 15/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Kwestia właściwości organu administracji geologicznej, nie została wyjaśniona i rozważona przez organy, co stanowiło istotne naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wyjaśnić należy, że ze względu na charakter stwierdzonego naruszenia prawa, obecnie przedwczesnym byłoby dokonanie przez Sąd kontroli zgodności zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa i odnoszenie się do zarzutów skargi.
Reasumując przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ustalić właściwość organu administracji geologicznej w świetle przepisu art. 160 p.u.g.g. który to właściwy organ powinien zwrócić się do wójta o zaopiniowanie projektu przedmiotowych robót geologicznych. Właściwość organu administracji geologicznej można określić na podstawie prognozowanego ujęcia wody w m3, mając na względzie, że projektowany otwór hydrologiczny stanowiłby hydrologiczną jedność z trzema ujęciami studni z których zaopatrują się w wodę mieszkańcy gminy P. i częściowo gminy M. Ustalenie tej wielkości przesądzi, który z organów administracji geologicznej będzie właściwym do rozpatrzenia sprawy o zatwierdzenie projektu robót geologicznych. W sytuacji uznania, że starosta nie był prawnie legitymowany do zwrócenia się do wójta o wydanie przedmiotowej opinii, sprawa powinna zostać przekazana organowi właściwemu.
Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zarówno decyzję organu II, jak i I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. orzekając jak w pkt I sentencji.
O kosztach, na które złożyły się wpis w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, orzeczono w pkt II sentencji ,na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 t.j.).