III SA/PO 586/22

III SA/Po 586/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Marzenna Kosewska
Robert Talaga /sprawozdawca/
Szymon Widłak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 387/23 - Wyrok NSA z 2025-01-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 274 pkt 2 lit. za, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2028
art. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 7a, art. 80 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 17 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Ewa Chybowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 roku sprawy ze skargi PPK Sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za I kwartał 2022 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 28 kwietnia 2022 roku wpłynęło oświadczenie PPK za usługi wodne za I kwartał 2022 r. zawierające informacje o ilości pobranej wody podziemnej za I kwartał 2022 roku. Spółka w oświadczeniu zawierającym informacje o ilości i jakości pobranej wody podziemnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego Starosty S. z dnia 16 grudnia 2013 roku, znak [...] wskazującego ilość pobranych wód podziemnych w podziale na cele nr: 3, 9, 13, 16, 19, 24, 27, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 36, 38 i 40c.
W dniu 9 maja 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: Dyrektor ZZPGW), na podstawie art. 272 ust. 17 u.p.w. ustalił w formie informacji dla spółki za okres I kwartału 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 12.4184,00 zł za pobór wód podziemnych. Jednocześnie w informacji wskazał, że opłatę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji. Powołana informacja została doręczona spółce w dniu 12 maja 2022 r.
W dniu 18 maja 2022 roku PPK spółka z o.o. złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością ustalonej opłaty. Spółka stwierdziła, że w złożonym oświadczeniu wskazała wszystkie występujące w jej ocenie cele poboru wód podziemnych.
Decyzją z dnia 25 maja 2022 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, art. 272 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej jako: u.p.w.), § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 736 dalej jako: r.o.u.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a) określił dla PPK Sp. z o.o. z siedzibą w P. za I kwartał 2022 r. opłatę zmienną za pobór wód podziemnych w wysokości 12.4184,00 zł.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor ZZPGW uznał na podstawie art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm.), że przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Powołana ustawa definiuje również pojęcie zbiorowego zaopatrzenia w wodę stanowiąc w art. 2 pkt 21, że jest to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne.
Organ zwrócił uwagę, że prawo wodne wprowadziło w art. 274 pkt 2-4 u.p.w. szeroki katalog celów poboru wód, różnicując wysokość górnych jednostkowych stawek opłat za pobór wód w formie opłaty zmiennej w zależności od celu poboru wody. Analogiczne rozwiązanie znalazło wyraz w Rozporządzeniu. Zauważył, że przedstawione w art. 274 pkt 2 lit. a - zi u.p.w. cele poboru wód odpowiadają nomenklaturze przyjętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności, a przepis art. 274 pkt 2 lit. zj u.p.w. wprost odwołuje się do Polskiej Klasyfikacji Działalności, a wymóg określenia przedmiotu działalności zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności wynika m.in. z art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 112 ze zm.). Przepis art. 274 pkt 2 lit. za u.p.w. określa górną jednostkową stawkę opłaty za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody w wysokości 0,70 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych oraz 0,35 zł za 1 m³ pobranych wód powierzchniowych. Organ podkreślił, że z zestawienia treści art. 274 pkt 2 lit. za u.p.w. z art. 2 pkt 21 u.z.z.w.z.o.ś. wynika, że pobór wód do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody harmonizuje z pojęciem zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w którym mieści się sekwencja czynności polegających na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody realizowana przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.
Organ odniósł się do twierdzeń spółki zawartych w reklamacji i podał, że zgodnie z art. 274 pkt 4 u.p.w. ustawodawca wyodrębnił górną jednostkową stawkę opłaty za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w preferencyjnej wysokości 0,30 za 1 m³ pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych (w ilości średniorocznej przekraczającej 1,0 m³/s); 0,20 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych (w ilości średniorocznej od 0,26 do 1,0 m³/s) oraz 0,15 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych (w ilości średniorocznej nieprzekraczającej 0,25 m³/s). W związku z powyższym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatrują nie tylko ludność, lecz również podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Wysokość opłaty zmiennej zależy nie tylko od ilości pobranych wód lecz również od celu poboru i związanego z tym zróżnicowania stawek opłat za pobór wód. Natomiast cel poboru wód należy oceniać w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, a nie wiązać go ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług.
W ocenie Dyrektora ZZPGW dostarczanie przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne wody podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą odpowiada zakresowi regulacji z art. 274 pkt 2 lit za u.p.w. oraz § 5 pkt 27 r.o.u.w., który określa maksymalne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Natomiast pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada zakresowi regulacji z art. 274 pkt 4 u.p.w. oraz § 5 pkt 27 r.o.u.w. Wynikające z art. 270 ust 6 u.p.w. czynniki, od których zależy wysokość opłaty za usługi wodne należy, w odniesieniu do usługi wodnej polegającej na poborze wód odczytywać łącznie z normami Prawa wodnego, które określają sposób naliczania poszczególnych składników opłaty za usługi wodne za pobór wód. Z ich treści wynika, że kryterium różnicującym wysokość stawek opłaty zmiennej jest cel poboru wód, a nie sposób wykorzystania wód przez odbiorców usług. Przepis art. 35 ust 1 u.p.w. swoim zasięgiem obejmuje podmioty korzystające z usług wodnych i nie dotyczy odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne. W konsekwencji określone w prawie wodnym zasady dostępu do usług wodnych, do których zaliczyć należy przepisy dotyczące opłat za usługi wodne, odnoszą się wyłącznie do podmiotów korzystających z usług wodnych (nie odbiorców usług wodociągowo - kanalizacyjnych, którzy pozostają poza ukształtowanym pozwoleniem wodnoprawnym, albo pozwoleniem zintegrowanym stosunkiem administracyjnoprawnym) i aktywność tych podmiotów dotycząca zakresu i celu korzystania z wód powinna wpływać na kształt obowiązków opłatowych obciążających te podmioty.
PPK spółka z o. o. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 16 grudnia 2013 roku, znak [...] wydanego przez Starostę S. na pobór wód podziemnych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązana jest ponosić opłaty za usługi wodne. W sprawie zaistniała przesłanka do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres I kwartału 2022 roku w wysokości 12418,00 zł za pobór wód podziemnych, ponieważ cel poboru wód nie został oceniony w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, tylko powiązany ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług, a co za tym idzie nie uwzględniał stawki opłaty określonej w § 5 ust. 1 pkt 27 r.o.u.w. Określenia wysokości opłaty zmiennej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust 1 i 2 u.p.w. oraz §5 ust 1 pkt 27 lit a, pkt 40 lit c, §5 ust 2 pkt 3 i ust 4 r.o.u.w.
Pismem z dnia 24 czerwca 2022 r. PPK Sp. z o.o., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie:
1) art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. art. 274 pkt 2 lit. za w zw. z art. 274 pkt 4 u.p.w. polegające na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) tylko i wyłącznie na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za u.p.w.) oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 u.p.w.) podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 nakazuje dojść do wniosku, że cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowokanalizacyjnym winny być ustalone w oparciu o cel poboru wody przez odbiorcę usług;
2) art. 552 ust. 2a pkt 2 u.p.w., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez organ w toku postępowania kwartalnego oświadczenia spółki złożonego w celu ustalenia wysokości opłaty za usługi wodnej - opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, w świetle której spółka jednoznacznie zadeklarowała pobór wód w oparciu o cel poboru wody przez odbiorcę usług;
3) art. 7a § 1 k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść spółki wątpliwości co do treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w sprawie, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest określenie daniny publicznej w postaci opłaty za usługi wodne - opłaty zmiennej za pobór wód;
4) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sposób wadliwy tj. niezawierającej uzasadnienia faktycznego i prawnego spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.;
5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem przepisów postępowania dowodowego polegającym w szczególności na pominięciu oświadczeń oraz wyjaśnień składanych przez spółkę, a w efekcie określenie opłaty za usługi wodne - opłaty zmiennej za pobór wód w sposób dowolny, niezgodny z przepisami.
W konsekwencji strona spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W jej ocenie organ dokonał błędnej wykładni przepisów u.p.w., poprzez przyjęcie, że podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym pobiera wodę jedynie do celów, o których mowa w m.in. 274 pkt 2 lit. za i 274 pkt 4 u.p.w., tzn., pobór uzdatnianie i dostarczanie wody (m.in. 274 pkt 2 lit. za u.p.w.) oraz realizacja zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (m.in. 274 pkt 4 u.p.w.). Zaznaczyła, że organ błędnie stanął na stanowisku, iż przedsiębiorstwo wykorzystuje wodę wyłącznie w dwóch spośród 40 celów poboru wody. Z zakwestionowanego dokumentu formalnie wynika, że w przypadku gospodarstw domowych i poboru wody z sieci wodociągowej należy określać ten pobór formalnie z uwzględnieniem jej przeznaczenia, a więc określać przez pryzmat przeznaczenia pobranej wody przez finalnego odbiorcę. Spółka podała, że w jej ocenie cele poboru wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne należy określać przez pryzmat celów poboru wody przez finalnych odbiorców usług, a każdy z odbiorców dokonuje poboru wody na inny cel – wymieniony w art. 274 pkt 2-4 u.p.w. Ponadto skarżąca do pomiaru ilości wody wykorzystuje wodomierze, które podlegają kontroli meteorologicznej, zapewniając opomiarowanie poboru wody na różne cele. Skarżąca odwołała się do wykładni historycznej norm związanych z uiszczaniem opłat za korzystanie ze środowiska oraz przedstawiła treść wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 668/20 oraz III SA/Po 669/20, a także z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 678/20. Podkreśliła, że cel poboru wody wpływa na wysokość stawki opłaty zmiennej za usługi wodne. Jak wynika z przepisów Prawa wodnego oraz r.o.u.w. cel poboru wody determinuje wysokość stawki opłaty zmiennej, którą zobowiązany jest uiścić podmiot korzystający z usług wodnych. Przepisy Prawa wodnego ani aktów wykonawczych wydanych do wskazanej ustawy nie zawierają wytycznych jak podmioty korzystające z usług wodnych winny ustalać cele poboru wody. Zauważyła przy tym, że opłaty za usługi wodne są formą daniny publicznej, dlatego też przy wykładni przepisów dotyczących określenia celów poboru wody jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony, stosownie do treści art. 7a § 1 k.p.a.
Zdaniem spółki przy zastosowaniu się do wykładni zaprezentowanej przez organ doszłoby do sytuacji, w której przykładowi odbiorcy usług pobierający wodę na przykład do produkcji artykułów spożywczych, napojów oraz produkcji podstawowych substancji farmaceutycznych oraz leków i pozostałych wyrobów farmaceutycznych płaciliby wyższą cenę za m³ pobranej wody tylko i wyłącznie z tego tytułu, że dochodzi do poboru wody z sieci wodociągowej. Powyższe doprowadziłoby do poniesienia wyższej daniny publicznej, w postaci opłaty za usługi wodne, aniżeli jest należna.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organ pominął zastosowanie w sprawie art. 552 ust. 2a pkt 2 u.p.w., zgodnie z którym ustalenie wysokości opłat za usługi wodne w okresie od dnia 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Jednocześnie wskazała, że uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawiera faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których m.in. oświadczeniom spółki odmówił wiarygodności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Skarżąca spółka posiada pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę S. decyzją z dnia 16 grudnia 2013 roku, nr [...] obejmującego w szczególności korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z istniejącego ujęcia składającego się z pięciu studni. W rozpoznawanej sprawie organ przyjął, że dostarczanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wody podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą odpowiada zakresowi regulacji z art. 274 pkt 2 lit. za u.p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 27 r.o.u.w., który określa maksymalne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Z kolei pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada zakresowi regulacji z art. 274 pkt 4 u.p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 40 r.o.u.w. Zdaniem Strony skarżącej cele poboru wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne, należy określać przez pryzmat celów poboru wody przez finalnych odbiorców usług. W konsekwencji z uwagi na fakt, że odbiorcy usług pobierają wodę na różne cele powoduje, że spółka pobiera wodę nie tylko na cele o których mowa w art. w art. 274 pkt 2 lit. za i art. 274 pkt 4 u.p.w.
W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze nie są uzasadnione. W myśl art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w. za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych uiszcza się opłaty. Zgodnie z art. 272 ust. 1 u.p.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³, natomiast zgodnie z art. 272 ust. 2 u.p.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³. Wysokość jednostkowych stawek opłat została określona w przepisach r.o.u.w.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że z treści art. 272 ust. 1 w zw. z art. 272 pkt 2-4 u.p.w. wynika, że kryterium różnicującym wysokość stawek opłaty zmiennej jest cel poboru wód, a nie sposób wykorzystania wód przez odbiorców usług. Zgodnie z art. 35 ust. 1 i 2 u.p.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego oraz szczególnego korzystania z wód, do których dostęp jest zapewniony na zasadach określonych w u.p.w. Usługi wodne obejmują między innymi pobór wód podziemnych (art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w.). Przepis art. 35 ust. 1 u.p.w. odnosi się zatem do jednej z form korzystania z wód przez gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą w postaci usług wodnych. Jednocześnie w art. 35 ust. 2 u.p.w. ustawodawca wskazał, że dostęp do usług wodnych regulują przepisy tej ustawy. Inaczej rzecz ujmując przepis art. 35 ust. 1 u.p.w. swoim zasięgiem obejmuje podmioty korzystające z usług wodnych i nie dotyczy odbiorców usług wodociągowo - kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne. W konsekwencji określone w u.p.w. zasady dostępu do usług wodnych, do których niewątpliwie zaliczyć należy przepisy dotyczące opłat za usługi wodne, odnoszą się wyłącznie do podmiotów korzystających z usług wodnych, (a nie odbiorców usług wodociągowo - kanalizacyjnych, którzy pozostają poza ukształtowanym pozwoleniem wodnoprawnym, albo pozwoleniem zintegrowanym stosunkiem administracyjnoprawnym) i aktywność tych podmiotów dotycząca zakresu i celu korzystania z wód powinna wpływać na kształt obowiązków opłatowych obciążających te podmioty (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2021 r., III OSK 4152/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
W sprawie jest bezsporne, że skarżąca spółka jest przedsiębiorcą, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Należy zatem poddać analizie także przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r., poz. 2028). Przedmiot tej ustawy został określony w art. 1 i wynika z niego, że ustawa reguluje między innymi zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym zaopatrzenie w wodę należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządnie gminnym, t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że w definicjach z art. 2 pkt 4 lub art. 2 pkt 21 cytowanej ustawy, a więc definicji legalnej przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz zbiorowego zaopatrzenia w wodę ustawodawca nie posługuje się już pojęciem wody "przeznaczonej do spożycia przez ludzi". Wynika to z wąskiego zdefiniowania pojęcia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które obejmuje wyłącznie wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach, a także wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi (art. 2 pkt 18 lit. a i b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz art. 16 pkt 70 lit. a i b u.p.w.). Natomiast zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy, co wynika wprost z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządnie gminy (t.j. Dz.U. 2021 r., poz. 1372 ). Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem jednoznacznie, że przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji, spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę są normy u.p.w. i r.o.u.w., które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest zatem węższy, a normy z § 5 pkt 40 i 41 r.o.u.w. stanowią wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 rozporządzenia i w związku z tym należy je intepretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex speciali derogat legi generali. Oznacza to, że niższe stawki z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ustawodawca w przepisach u.p.w. i w przepisach rozporządzenia posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności" i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że różny jest cel "wykorzystania" tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. System opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz także zasadę "zanieczyszczający płaci". Z pewnością inny jest wynik analizy ekonomicznej, jak i różne jest oddziaływanie na środowisko w przypadku dostarczania wody ludności od przypadku dostarczania wody do zakładów przemysłowych innych niż wskazane w art. 2 pkt 18 lit. b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Stawka opłaty zmiennej nie jest zróżnicowana w oparciu o odbiorcę końcowego, ale właśnie ze względu na stanowiący podstawę tego zróżnicowania cel poboru wody. Wskazywany "odbiorca końcowy" ma tu znaczenie wyłącznie z punktu widzenia oszacowania wody pobieranej na różne cele, uwzględniając, że konieczność użycia urządzeń pomiarowych została prolongowana do końca 2026 r. (por. wyrok NSA z dnia z dnia 21 grudnia 2021 r., III OSK 4564/21, wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., III OSK 4088/21, CBOSA). Przy czym, cele te należy różnicować w oparciu o uprawnienia i obowiązki ciążące na przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnym, którego zakres działalności został wprost zdefiniowany w ustawie i co należy ponownie powtórzyć, dotyczy on prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę to jest działalności polegającej na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, w tym dostarczaniu wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Takiej wykładni powyższych przepisów nie przeczy treść art. 272 ust 13 u.p.w. Zgodnie z tym przepisem "jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody pobieranej do tych celów lub potrzeb". Zwrócić należy jednak uwagę, że w tym przypadku chodzi o podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne polegające na pobieraniu wód podziemnych i powierzchniowych. Pobór zaś wód podziemnych i powierzchniowych stanowi usługę wodną, na którą jest wymagane pozwolenie wodnoprawne (art. 35 ust. 3 pkt 1 i art. 389 pkt 1 u.p.w.). W pozwoleniu wodnoprawnym określa się cel korzystania z wód przez adresata pozwolenia wodnoprawnego (art. 403 ust. 1 u.p.w.). Co wchodzi w zakres usług wodnych stanowi art. 35 ust. 1 u.p.w., zgodnie z którym usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego oraz szczególnego korzystania z wód, do których dostęp jest zapewniony na zasadach określonych w u.p.w. Pojęcia tego nie należy jednak utożsamiać z odbiorcą usług, którym jest ten kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Obowiązek zaś uiszczania opłat, o których mowa w art. 274 u.p.w. oraz rozporządzeniu w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne dotyczy opłat za pobór wód, a nie za korzystanie z usług wodociągowo - kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Cel poboru wód należy oceniać w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a nie wiązać bezpośrednio ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług wodociągowo - kanalizacyjnej, z zastrzeżeniem oczywiście, o którym była mowa powyżej, a więc czy chodzi o cel poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie cel realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (por. wyrok NSA z dnia z dnia 21 grudnia 2021 r., III OSK 4564/21, wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., III OSK 4088/21, wyrok NSA z dnia 2 lipca 2021 r., III OSK 4152/21, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 lutego 2022 r., II SA/Bk 926/21, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 kwietnia 2022 r., II SA/Go 91/22, CBOSA). Takie stanowisko zostało też przedstawione w zaskarżonej decyzji i nie jest ono wewnętrznie sprzeczne.
Ponadto sytuacja podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który dokonuje poboru wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego do celów związanych z przedmiotem wykonywania działalności różni się od sytuacji podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą korzystając z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w pierwszym przypadku podmiot obowiązany jest do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód, pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego do korzystania z zasobów wodnych oraz wykonania takiego urządzenia. Ponadto woda pobierana z takiego ujęcia bardzo często wymaga uzdatnienia, w sytuacji gdy woda dostarczana odbiorcy usług nie wymaga wykonania już takich czynności (por. wyrok NSA z dnia z dnia 21 grudnia 2021 r., III OSK 4564/21, wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., III OSK 4088/21, wyrok NSA z dnia 2 lipca 2021 r., III OSK 4152/21, CBOSA).
Za niezasadne należało także uznać zarzuty skargi naruszenia art. 7, 7a, 80 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., gdyż żaden z przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji nie budził wątpliwości, które należało rozstrzygnąć na korzyść strony skarżącej. W istocie również stan faktyczny w sprawie nie budził wątpliwości, bowiem PPK sp. z o.o. w P. nie kwestionowała ilości pobranej wody, a jedynie zasadność przyjęcia dwóch celów poboru wód przez tenże podmiot. Rozbieżność stanowisk organu i skarżącej spółki sprowadzała się zatem w istocie do wykładni obowiązujących przepisów u.p.w. i r.u.o.w., nie zaś ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Nie mógł zostać naruszony art. 552 ust. 2a pkt 2 u.p.w. który stanowi, że ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Ustalenie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ustalają bowiem Wody Polskie w formie informacji (art. 272 ust. 17 u.p.w.). Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 1 i 6 u.p.w.).
Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną (art. 151 p.p.s.a.).