III SA/Po 556/24

III SA/Po 556/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska
Marzenna Kosewska /przewodniczący/
Piotr Ławrynowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 60 ust. 1 pkt 6, art. 67 ust. 1, art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 7, ust.8, ust. 9, ust. 12 pkt 3,
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 818
art. 9 ust. 2 pkt 8, pkt 9, art. 23 ust. 8, art. 24 ust. 1, ust. 2, ust.3, ust. 4, ust. 9 pkt 2, art. 26 ust. 1 pkt 15
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36, art. 143 ust. 2
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Sentencja
Dnia 29 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) Protokolant: st. sekr. sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Zarządu Województwa z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] z dnia 15 lutego 2024 r. nr WUP [...]; II. II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę 7.417,- (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 29 sierpnia 2024 r. Zarząd Województwa (dalej: organ) po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. (dalej: skarżąca/strona) od decyzji z 15 lutego 2024 r. Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] (dalej: WUP) w sprawie określenia kwoty do zwrotu w kwocie głównej 139.832,60 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję oraz wyłączył naliczanie odsetek od 14 maja 2024 r. do dnia doręczenia decyzji organu II instancji.
Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 13 lutego 2020 r. została zawarta umowa o dofinasowanie projektu w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 ([...]RPO), nr [...], na podstawie której przyznano skarżącej dofinansowanie w wys. 962.912,04 zł jako Beneficjentowi projektu o nr [...], pt.: "[...]" (dalej: Projekt), realizowanego w ramach [...]RPO, Osi Priorytetowej 6 Rynek Pracy, Działania 6.2 Aktywizacja zawodowa w okresie od 1 czerwca 2019 r. do 31 lipca 2021 r.
Celem głównym Projektu był wzrost aktywności zawodowej i społecznej, w tym zdobycie zatrudnienia 132 osób - uczestników Projektu (dalej: UP), w wieku powyżej 29 roku życia, bezrobotnych, biernych zawodowo, pracujących, znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy, poprzez kompleksowe wsparcie, tj.: diagnozę potrzeb szkoleniowych i możliwości doskonalenia zawodowego wraz z utworzeniem/aktualizacją Indywidualnych Planów Działania (IPD) dla 132 UP, indywidualne pośrednictwo pracy dla 129 UP, szkolenia zawodowe dla 88 UP oraz staże zawodowe dla 90 UP. Na realizację Projektu skarżącej wypłacono w formie zaliczki całość przyznanego dofinansowania, tj. kwotę 962.912,04 zł. W związku z realizacją Projektu skarżąca w okresie od 21.02.2020 r. do 30.08.2021 r. przedłożyła do IP WRPO łącznie 8 wniosków o płatność.
Pismem z 22 czerwca 2021 r. Instytucja Pośrednicząca [...]RPO (dalej: IP [...]RPO) wezwała skarżącą do przesłania harmonogramów form wsparcia realizowanych w ramach Projektu w formie zestawienia, ze wskazaniem w przypadku UP skierowanych na staż, imienia i nazwiska UP, nazwy firmy, faktycznego adresu, pod którym UP miał odbywać staż oraz stanowiska stażysty i okresu odbywania stażu.
W odpowiedzi skarżąca przesłała harmonogram form wsparcia aktualnie realizowanych w ramach Projektu — staży zawodowych 17 UP.
IP [...]RPO 14 lipca 2021 r. przeprowadziła wizytę monitoringową w zakresie sprawdzenia, czy świadczone wsparcie jest zgodne z wnioskiem, by następnie wydać Informację Pokontrolną.
Skarżąca pismem z 21 września 2021 r. wniosła zastrzeżenia do Informacji Pokontrolnej oraz złożyła wyjaśnienia.
IP [...]RPO odniosła się do zastrzeżeń skarżącej w ostatecznej Informacji Pokontrolnej z 13 października 2021 r. Uznano koszty dot. przeprowadzenia indywidualnego doradztwa zawodowego oraz indywidualnego pośrednictwa pracy dla M. H. za niekwalifikowane. Podobnie zakwalifikowano wydatki dotyczące realizacji staży dla 16 UP z uwagi na fakt, iż nie można było ustalić stanu faktycznego w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia wizyt monitoringowych w miejscu realizacji poszczególnych staży oraz powstałe rozbieżności przekazane przez pracodawców oraz skarżącą. Ostatecznie całkowita wartość nieprawidłowości indywidualnych stwierdzonych w wyniku kontroli Projektu wyniosła 101.405,03 zł (koszty bezpośrednie - 81.124,02 zł, koszty pośrednie - 20.281,01 zł), w tym kwota nieprawidłowości podlegająca zwrotowi wyniosła 96.334,79 zł (koszty bezpośrednie - 81.124,02 zł, koszty pośrednie — 15.210,77 zł, kwota 5.070,24 zł nie podlegała zwrotowi, ponieważ stanowiła wkład własny).
Pismem z 28 października 2021 r. IP [...]RPO wezwała skarżącą do zwrotu środków w łącznej wysokości 96.334,79 wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu wezwania IP WRPO wskazała, że w trakcie wizyty monitoringowej z 14.07.2021 r. w celu sprawdzenia przebiegu realizacji staży zawodowych w ramach Projektu WUP wykryto nieprawidłowości dotyczące:
1) realizacji staży 16 UP w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia wizyt w miejscu organizacji staży, a także z rozbieżnościami w wyjaśnieniach składanych przez UP, pracodawców oraz Skarżącą, które uniemożliwiły ustalenie stanu faktycznego;
2) rozliczenia wydatków na przeprowadzenie indywidualnego doradztwa zawodowego oraz indywidualnego pośrednictwa pracy dla M. H., podczas gdy zgodnie z informacjami przekazanymi przez UP nie odbyły się żadne spotkania z doradcą zawodowym ani z pośrednikiem pracy;
3) przedstawienia przez skarżącą dokumentacji potwierdzającej realizację szkolenia "Barman-Kelner" w okresie od 11 lutego do 30 marca 2021 r. w trybie stacjonarnym w [...] wraz z usługą cateringu, mimo że kurs faktycznie przeprowadzono częściowo w formie zdalnej.
Z uwagi na brak zwrotu przez skarżącą środków pismem z 15 lutego 2022 r. Dyrektor WUP zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu środków wynikających z przeprowadzonej 14 lipca 2021 r. wizyty monitoringowej Projektu.
W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego decyzją z 15 lutego 2024 r. Dyrektor WUP określił kwotę do zwrotu przez [...] sp. z o.o. w wysokości 139.832,60 zł z należnymi odsetkami jak dla zaległości podatkowych.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca zarzucając naruszenie:
1. podrozdziału 6.2. pkt 3 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z 22.07.2019 r. (dalej: Wytyczne) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 11 i 12 oraz § 4 ust. 7 Umowy przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydatki poniesione przez skarżącą na szkolenia pn. "Barman-kelner" są niekwalifikowane, gdy wsparcia udzielono UP prawidłowo, a poniesione wydatki spełniają warunki kwalifikowalności,
2. art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 17 grudnia 2013 r. i przyjęcie, że zachodzą nieprawidłowości, gdy materiał dowodowy, w tym oświadczenia UP oraz dowody zeznań świadków potwierdzają, że wydatki spełniają warunki kwalifikowalności zawarte w podrozdziale 6.2 pkt 3 Wytycznych, a tym samym nie doszło do naruszenia procedur i nie wystąpiła nieprawidłowość,
3. podrozdziału 6.2 pkt 3 Wytycznych w zw. z § 4 ust. 1 pkt 11 i 12 oraz ust. 7 Umowy przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wydatki poniesione na staż zawodowy 16 UP są niezgodne z Wytycznymi,
4. art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 przez błędne przyjęcie, że beneficjent naruszył procedury przy realizacji staży zawodowych 16 UP, choć owi UP odbyli staże, a wydatki na to poniesiono i spełniają warunki kwalifikowalności w podrozdziale 6.2 pkt 3 Wytycznych,
5. podrozdziału 3.5.2. Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem Europejskiego Funduszu Społecznego (Wytyczne EFS) przez błędne przyjęcie, że w przypadku 16 UP program stażu, wybór opiekunów staży oraz sprawozdania z ich przebiegu stanowiące ocenę stażysty są niezgodne z Wytycznymi EFS,
6. podrozdziału 3.5.2. pkt 12 Wytycznych EFS przez błędne przyjęcie, że na beneficjencie ciążył obowiązek udokumentowania, że funkcję opiekuna stażu pełni osoba posiadająca co najmniej 12-miesięczne doświadczenie w branży/dziedzinie w jakiej realizowany jest staż, gdy Wytyczne EFS tego wymogu nie zawierają,
7. podrozdziału 3.5.2 Wytycznych w obszarze rynku pracy poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku 16 UP sprawozdania nie zawierają: nazwy projektu, w części przypadków faktycznej lokalizacji odbywania stażu, skróconego opisu programu i głównego założenia, obszaru biznesowego/dział/komórka org., w której odbywał się program, osiągniętych celów edukacyjnych i zrealizowanych treści, zadań,
8. bezzasadne przyjęcie, że naruszeniem podrozdziału 3.4 pkt 2 Wytycznych w obszarze rynku pracy jest skierowanie na staż do przedsiębiorstwa, którego specyfikę dobrze stażysta zna przez wzgląd na pokrewieństwo, podczas gdy Beneficjent uwzględniał Regulamin,
9. podrozdziału 6.2 pkt 3 Wytycznych w zw. z § 4 ust. 1 pkt 11 i 12 oraz ust. 7 Umowy w zw. z art. 23 ust. 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) przez bezzasadne uznanie za niekwalifikowane wydatki poniesione na wsparcie w postaci indywidualnego doradztwa zawodowego oraz pośrednictwo pracy M. H. mimo, że organ nie wykazał, aby poniesione zostały z naruszeniem procedur,
10. podrozdziału 6.2 pkt 3 Wytycznych w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 przez bezzasadne uznanie za niekwalifikowalne całości wydatków na 10 UP, podczas gdy wydatki te były zgodne z Umową, zostało dopasowane do zdiagnozowanych potrzeb i możliwości doskonalenia zawodowego,
11. art. 24 ust. 1, 3, 9 i 10 w zw. z art. 23 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 207 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm., dalej: u.f.p.) w zw. z § 2 ust. 1 i 2 Umowy przez stwierdzenie nowych nieprawidłowości dot. wydatków z tyt. cateringu, stypendium szkoleniowego, kosztów dojazdu na szkolenie 13 UP (Barman-kelner), całości wydatków związanych z uczestnictwem 10 UP, podczas gdy stwierdzenie nieprawidłowości i nałożenie korekty finansowej powinno być poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi prowadzonymi przez IP umożliwiającymi Beneficjentowi złożenie wyjaśnień i umotywowanych zastrzeżeń oraz wezwaniem do zapłaty,
12. art. 23 ust. 9 i 10 ustawy wdrożeniowej przez dokonanie ustaleń dot. nieprawidłowości indywidualnego doradztwa zawodowego i pośrednictwa pracy M. H. na podstawie ustnego jej oświadczenia, podczas gdy z czynności kontrolnej polegającej na przyjęciu ustnych wyjaśnień/oświadczeń sporządza się protokół,
13. art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. oraz art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez zastosowanie niewspółmiernej wysokości korekt finansowych w stosunku do wagi i charakteru naruszeń,
14. przepisów postępowania - art. 6, art. 8 § 1, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80, art. 81a oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: K.p.a.) poprzez stwierdzenie nieprawidłowości bez uprzednich czynności wyjaśniających i pozbawienia Beneficjenta możliwości składania wyjaśnień, a tym samym naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej, zasady prawdy obiektywnej i czynienie dowolnych ustaleń wyłącznie na podstawie opinii organu.
Decyzją z 29 sierpnia 2024 r. Zarząd Województwa (jak wskazano na wstępie) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie zastosowanie mają art. 184 i art. 207 u.f.p. w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 9 ustawy wdrożeniowej. W oparciu o te przepisy organ wyjaśnił, że wydatki środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich muszą być dokonywane zgodnie z procedurami wskazanymi w umowie do dofinansowanie. Podkreślił, że zgodnie z art. 60 pkt 6 u.f.p. do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym zalicza się należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środkowi od tych należności. Organ wskazał, że skarżąca podpisując umowę z 13 lutego 2020 r. i przystępując do realizacji Projektu, dobrowolnie przyjęła na siebie zobowiązania wynikające z zawartej Umowy. Zobowiązana była do realizacji Projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie Projektu (§ 4 ust. 1 pkt 1). Z treści umowy wynika, że jeśli zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest: wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. środki podlegają zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi w wysokości jak dla zaległości podatkowych na pisemne wezwanie IP, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania do zwrotu, na rachunek bankowy wskazany przez IP, a przy braku dokonania ww. zwrotu wydawana jest decyzja administracyjna.
Organ wyjaśnił, że w odniesieniu do oceny kwalifikowalności wydatków ponoszonych w ramach Projektu oraz prawidłowości udokumentowania udzielonego UP wsparcia zastosowanie mają Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków (j.w. Wytyczne):
. z 22.08.2019 r., wersja obowiązująca od 9.09.2019 r. do 31.21.2020 r. (Beneficjent we WoP nr 5 wskazał na rozpoczęcie zadania 1. "diagnozę potrzeb szkoleniowych i możliwości doskonalenia zawodowego wraz z utworzeniem/aktualizacją IPD dla 120 UP" i zadanie 2 "Indywidualne pośrednictwo pracy dla 120 UP od 1.05.2020 r.),
. z 21.12.2020 r. wersja obowiązująca od 1.01.2021 r..
Ponadto w sprawie zastosowanie mają Wytyczne w obszarze rynku pracy, tj. Wytyczne w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS w obszarze rynku pracy na l. 2014-2020 (j.w. Wytyczne EFS):
. z 16.04.2020 r. wersja obowiązująca od 16.04.2020 r. do 18.04.2021 r.,
. z 19.04.2021 r. wersja obowiązująca od 19.04.2021 r. (skarżąca we WoP nr 6 wskazała na rozpoczęcie zadania 4. od 1.07.2020 r.).
Organ I Instancji w decyzji uznał, że staże zawodowe 16 UP zrealizowano z naruszeniem zapisów Umowy oraz wniosku o dofinansowanie Projektu (WoP), Wytycznych EFS oraz Informatorem. Zdaniem organu II instancji, z uwagi na stan faktyczny sprawy, ustalenia organu I Instancji są prawidłowe. Organ II instancji podzielił zdanie organu I Instancji, że:
- programy staży, które miały być opracowane indywidualnie dla każdego stażysty, nie zawierają podstawowych wymaganych elementów wskazanych w Informatorze, w tym w szczególności zdefiniowanego/opisanego celu edukacyjnego, treści edukacyjnych, zakresu obowiązków oraz miejsca realizacji stażysty i czasu jego trwania, a w konsekwencji nie spełniają założeń wniosku o dofinansowanie Projektu i "nie mogą stanowić wiarygodnego materiału dowodowego potwierdzającego prawidłową realizację staży wysokiej jak ości.'. Mając na uwadze treść Informatora stażyści powinni mieć precyzyjnie określony zakres zadań, materiał, który mają opanować oraz jasno sprecyzowany rezultat, który ma zostać osiągnięty. Stażysta powinien mieć wgląd do programu stażu, a staż powinien odbywać się zgodnie z tym programem. "w całej dokumentacji dotyczącej realizacji staży zawodowych nie znajdują się dokumenty potwierdzające dokonanie przez Beneficjenta weryfikacji spełnienia (...) wymogu" posiadania przez opiekuna stażysty co najmniej 12-miesięcznego doświadczenia. Brak udokumentowania doświadczenia opiekuna stażysty uniemożliwia potwierdzenie, czy osoby które sprawowały nadzór nad stażystami posiadały niezbędne doświadczenie i kwalifikacje do objęcia tej funkcji i w konsekwencji do m.in. sprawdzania postępów stażysty w wykonywaniu merytorycznych zadań, monitorowania stopnia realizacji zadań oraz oceny wykonywania powierzonych stażyście zadań.
- sprawozdania z odbytego stażu 15. UP (skarżąca nie przedstawiła sprawozdania z odbytego stażu D. L.), które miały uwzględnić osiągnięte rezultaty oraz efekty stażu, miały wskazywać konkretne umiejętności praktyczne, jakie nabył stażysta, nie zawierają "oceny sporządzonej językiem efektów uczenia się, tj. opisania w rzetelny i precyzyjny sposób tego co stażysta wie, rozumie i potrafi wykonać po zakończeniu stażu oraz jakie umiejętności i jaką wiedzę przyswoił.". Główny element przedstawionych sprawozdań stanowi wskazanie wykonywanych przez stażystę zadań i czynności powielonych z programów stażów, a ocena, podsumowanie efektów realizowanych staży jest ogólnikowa, mało precyzyjna. W treści Informatora wskazano, że "Z punktu widzenia kolejnego potencjalnego pracodawcy, który będzie rozważał nawiązanie współpracy z osobą prezentującą taki dokument [stażystą], otrzymanie rzetelnych i precyzyjnych informacji, ujętych w formie efektów uczenia się, w obszarach wiedzy, umiejętności oraz postaw lub zachowań, będzie bardzo wartościowe?'. Organ uznał, że informacji zawartych w Sprawozdaniach z odbytych staży za takie uznać nie można;
- w przypadku stażu W. K., E.P., A. M., J. D., W. G., J. M., A. J. oraz M. T. staż nie odbywał się zgodnie z zapisami umów o ich organizację i zakresem obowiązków stażystów. W umowach o organizację stażu zawodowego (zawartych pomiędzy Beneficjentem a pracodawcami przyjmującymi na staż oraz pomiędzy Beneficjentem a stażystami) wskazano konkretne miejsce odbywania stażu zawodowego, a w programach stażu wskazano zakres obowiązków stażysty. Przyjęto, że wszelkie zmiany zapisów umów wymagają formy pisemnej pod rygorem nieważności, a zmiany programów stażu mogą nastąpić w formie aneksu do umów o organizację stażu.
- w przypadku staży zawodowych W. K., E. P. oraz A. M., "miejscem odbywania staży był lokal przy ul. [...] w [...]. Ich stanowiska pracy określono jako kucharz – pomoc, a czynnościami, które dodatkowo wykonywały stażystki było "dostarczenie cateringu" poza miejscem odbywania stażu. Do zawartych umów o organizację staży zawodowych nie zawarto aneksów zmieniających zapisy umów - rozszerzające miejsce realizacji tych staż oraz poszerzające zakres wykonywanych czynności i zadań przez stażystki o dostarczanie cateringu,
- w przypadku J. D., W. G. oraz J. M. realizacja staży nie została należycie udokumentowana. W umowach o organizację stażu zawodowego wskazano, że "czas pracy Uczestnika odbywającego staż nie może przekraczać 8 h/doba i 40 h/tydzień, a Uczestnika będącego osobą niepełnosprawną (...) 7 h/doba i 35 h/tydzień. Uczestnik nie może odbywać stażu w niedzielę i święta, w porze nocnej, w systemie pracy zmianowej ani w godzinach nadliczbowych. W przypadku, gdy rozkład czasu Pracodawcy obejmuje tryb pracy zmianowej lub w niedzielę i święta, Uczestnik może pracować według niego, pod warunkiem zapisu w programie stażu zawodowego oraz wyrażenia zgody przez organizatora i uczestnika". Tymczasem w umowach o organizację stażu zawodowego oraz programach stażu nie wskazano konkretnego czasu pracy stażystek. Zegnania świadków stażystek wskazują, że odbywały staż w weekendy, w tym również w godzinach nocnych, a później odbierały za to dni wolne w tygodniu. W związku z powyższym niemożliwym jest określenie, w jakim wymiarze dane staże się odbywały, gdyż listy obecności wskazują pracę od poniedziałku do piątku po 8 h/dzień, brak jest rzetelnej ewidencji godzin i dni uwzględniającej wprowadzone przez pracodawcę zamiany. Do umów o organizację staży zawodowych nie zawarto aneksów zmieniających zapisy umów o organizację staży - wprowadzające tryb pracy zmianowej lub w niedzielę i święta.
Mając na względzie powyższe organ uznał, że skarżąca nie zapewniła należytego nadzoru na realizacją staży zawodowych, nie sprawowała kontroli/monitoringu staży zawodowych, w tym zgodności ich przebiegu z zapisami umów o realizację staży zawodowych oraz wniosku o dofinansowanie Projektu. Beneficjent nie przedstawił dokumentów potwierdzających przeprowadzenie nadzoru nad realizacją staży zawodowych. Organ podzielił również stanowisko WUP w zakresie dwukrotnego skierowanie K. K., I. K., Z. H. oraz M. T. do odbywania stażu na tym samym stanowisku, pomimo uzyskania przez tych stażystów kwalifikacji/umiejętności i kompetencji podczas pierwszego stażu zawodowego. Ponoszenie wydatków na kolejny staż zawodowy jest nieracjonalne i nieefektywne.
Organ zwrócił uwagę, że skarżąca nie dopełniła również obowiązku aktualizowania harmonogramu staży zawodowych realizowanych w ramach Projektu. Nienależycie udokumentowano też realizację szkolenia, na co wskazuje analiza zebranego materiału dowodowego oraz zeznania świadków. Również wydatki poniesione na indywidualne doradztwo zawodowe oraz pośrednictwo pracy M. H. nie spełniają warunku ich kwalifikowalności w Projekcie. Tym samym doszło do powstania szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej poprzez finansowanie ze środków unijnych nieuzasadnionych wydatków. Przy realizacji Projektu skarżąca poprzez swoje działania naruszyła § 4 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 12 w zw. z § 4 ust. 13 Umowy w zw. z § 1 pkt 35 lit. b Umowy, § 4 ust. 6 i ust. 7 Umowy oraz § 19 ust. 4 Umowy, a także zapisy podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. a, e, f, g, h i k Wytycznych, podrozdziału 6.4 pkt 1 Wytycznych oraz zapisy sekcji 3.5.2 pkt 1 lit a — d i sekcja 3.5.2 pkt 3 i pkt 17 Wytycznych EFS, co skutkowało niekwalifikowalnością wydatków rozliczonych w ramach zatwierdzonych WoP. W związku z niedopełnieniem obowiązków wynikających z Umowy skarżąca naruszyła jej postanowienia, co jest równoznaczne z naruszeniem procedur, obowiązujących przy realizacji Projektu, objętych normą art. 184 ust. 1 u.f.p., co z kolei powoduje konieczność zastosowania sankcji przewidzianych w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
[...] sp. z o.o.Skargę wniosła do tutejszego Sądu skargę na powyższą decyzję, podnosząc zarzuty naruszenia:
I. Przepisów prawa materialnego tj.:
1) § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 12 oraz § 4 ust. 6 i ust. 7 Umowy w zw. z Podrozdziałem 6.2 pkt 1 i pkt 3 lit a) lit e) litf) lit g) lit h) lit j) Wytycznych w wersji obow. na dzień zawarcia umowy jak i w trakcie realizacji projektu w zw. z art. 184 ust 1 u.f.p., art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i w zw. z art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydatki poniesione przez beneficjenta na przeprowadzenie szkolenia pn. "Barman-kelner" ( w tym stypendium szkoleniowe, catering oraz koszty dojazdu) są niekwalifikowane, podczas gdy szkolenie przeprowadzono w sposób zgodny z umową o dofinansowanie, a wydatki na ten cel poniesione spełniają wszystkie warunki kwalifikowalności, o których mowa w Wytycznych; tj. zostały faktycznie poniesione w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie (lit. a), zostały poniesione zgodnie z postanowieniami Umowy (lit e), były niezbędne do realizacji celów Projektu i zostały poniesione w związku z jego realizacją (lit. f), były racjonalne i efektywne, poniesione z zachowaniem zasad uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów (lit. g), zostały należycie udokumentowane (lit h), dotyczyły usług, które zostały wykonane (lit j) oraz były zgodne z innymi warunkami określonymi w Wytycznych (lit. k);
2) § 4 ust. 1 pkt 11 i pkt 12 oraz § 4 ust. 7 Umowy w zw. z Podrozdziałem 6.2 pkt 3 Wytycznych w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w projekcie zaistniała nieprawidłowość związana z przeprowadzeniem staży zawodowych 16 UP (W. K., E. P., A. M., J. D., W. G., J. M., N. K., A. K., A. J., M. T., M. H., Z. H., K. K., I. K., D. L., J. S.) a w przypadku M. T., M.H. Z.H., K.K. i I.K. poniesione wydatki nie były niezbędne do realizacji celów projektu i nie zostały poniesione w związku z realizacją projektu, podczas gdy materiał dowodowy, w tym zeznania świadków potwierdzają, że uczestnicy faktycznie odbyli staże zawodowe zgodne z programem szkolenia, a w wyniku tych staży nabyli określone kwalifikacje i umiejętności, co oznacza, że wydatki poniesione przez beneficjenta na organizację staży spełniają warunki kwalifikowalności;
3) § 4 ust. 1 pkt 12 i ust. 13 Umowy w zw. z Podrozdziałem 3.4 pkt 1 w zw. art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 poprzez błędne uznanie, że w sprawie mają zastosowania Wytyczne EFS w wersji aktualnej na dzień rozpoczęcia zadania tj. wersja z 16.04.2020 r. oraz wersja z 19.04.2021 r. i w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że beneficjent miał obowiązek:
. stosować wzór IPD stanowiącego zał. do Wytycznych z 16.04.2020 r.;
. zapewnić aby dokument określający zakres udzielanego wsparcia był zindywidualizowany tj. dostosowany do potrzeb i predyspozycji danej osoby i z nią uzgodniony;
4) § 4 ust. 1 pkt 12 i ust. 13 Umowy w zw. z Podrozdziałem 3.5.2 pkt 1 lit. d), pkt 3 i pkt 12 Wytycznych EFS w. zw. z art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013, poprzez bezzasadne uznanie, że:
. w umowie o odbywanie stażu powinny znaleźć się odpowiednie zapisy regulujące godziny odbywania staży, co by pozwalało na realizowanie staży w elastycznych godzinach lub niepełnej liczbie godzin;
. beneficjent miał obowiązek udokumentowania wymogu co najmniej 12-miesięcznego doświadczenia na danym stanowisku lub w branży przez osobę pełniącą funkcję opiekuna stażysty;
. sprawozdanie ze stażu powinno być zgodne ze wzorem i zawierać: nazwę programu, w części przypadków faktycznej lokalizacji odbywania stażu, skróconego opisu programu i głównego założenia, obszaru biznesowego/dział/komórka organizacyjna w której odbywał się program, osiągniętych celów edukacyjnych, zrealizowanych treści edukacyjnych, zadań realizowanych w ramach stażu, podczas gdy z 3.5.2. 1 lit. d) obowiązujących beneficjenta Wytycznych wynika jedynie, że po zakończeniu stażu opracowywana jest ocena uwzględniająca osiągnięte rezultaty oraz efekty stażu;
5) art. 207 ust. 1, ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 u.f.p. w zw. z § 2 ust. 1 z § 4 ust. 1 pkt 17 w zw. z § 12 ust. 1 i § 13 Umowy w zw. z Podrozdziałem 6.2 pkt 3 i Podrozdziałem 8.2 pkt 1 i pkt 2a Wytycznych i w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 13030/2023 polegające na błędnym uznaniu, że beneficjent udzielił wsparcia w postaci staży uczestnikom projektu niespełniającym warunków zgodności z celem projektu podczas gdy beneficjent kierując na staż uwzględniał zapisy umowy o dofinansowanie, Wytycznych oraz Regulaminu rekrutacji, które to dokumenty nie zawierały postanowień wykluczających z objęcia wsparciem osób mających status emeryta, nie wprowadzały ograniczeń odbycia stażu u członków rodziny oraz nie zakazywały udziału w projekcie osobom, które brały udział w innych projektach współfinansowanych ze środków UE;
6) art. 207 ust. 1, ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 u.f.p. w zw. z § 2 ust. 1 z § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 12 ust. 1 i § 13 Umowy w zw. z Podrozdziałem 6.2 pkt 3 Wytycznych i w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 polegające na błędnym uznaniu za niekwalifikowalne wydatków w kwocie 837,20 zł poniesionych przez beneficjenta na wsparcie w postaci indywidualnego doradztwa zawodowego oraz pośrednictwo pracy M. H. mimo, że wydatek spełnia warunki kwalifikowalności, a postępowanie dowodowe nie wykazało aby tego wsparcia nie udzielono;
7) art. 207 ust. 1, ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 u.f.p. w zw. z § 2 ust. 1 z § 4 ust. 1 pkt 1 i 17 w zw. z § 12 ust. 1 i § 13 Umowy w zw. z Podrozdziałem 6.2 pkt 3, Podrozdziałem 8.2 pkt 1 i pkt 2a Wytycznych przez bezzasadne uznanie za niekwalifikowalne całości wydatków poniesionych na uczestnictwo w projekcie J.M., M. T., B. G. , J.D., N.K., M. H., A.J., M. B., D.L. oraz [...] biorąc pod uwagę, że wsparcia faktycznie udzielono, zostało dostosowane do potrzeb i możliwości doskonalenia zawodowego zdiagnozowanych na podstawie informacji pochodzących od UP na etapie sporządzania IPD i dopiero w zestawieniu z całokształtem informacji o sytuacji zawodowej, rodzinnej, społecznej, wykształceniu, kwalifikacjach czy doświadczeniu zawodowym, a przede wszystkim wielokrotnym uczestnictwie w innych projektach współfinansowanych ze środków europejskich i uzyskanych tam wsparciach zweryfikowanych przez WUP poprzez system Viator/SL może prowadzić do wniosku, że ponowne skierowanie uczestnika do odbycia tych samych form wsparcia, którymi był już kilkakrotnie objęty może nie przynieść wymiernego efektu w postaci powrotu na rynek pracy a tym samym nie spełnić celu projektu;
8) art. 24 ust. 1, ust. 3, ust. 9 i ust. 10 w zw. z art. 23 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 207 ust 8 i 9 u.f.p w zw. z § 12 ust. 3 i 5 Umowy poprzez stwierdzenie nowych nieprawidłowości obejmujących wydatki z tytułu stypendium szkoleniowego, koszty dojazdu na szkolenie, koszty indywidualnego doradztwa zawodowego 10 UP, które zostały stwierdzone z pominięciem etapu czynności wyjaśniających umożliwiających beneficjentowi złożenie umotywowanych zastrzeżeń do stwierdzonej nieprawidłowości oraz bez poprzedzenia wezwaniem do zapłaty w 14- dniowym terminie, którego bezskuteczny upływ dopiero pozwala na wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków;
9) art. 23 ust. 9 i ust. 10 ustawy wdrożeniowej poprzez pominięcie, że ustalenia o nieprawidłowości w odniesieniu do indywidualnego doradztwa zawodowego i pośrednictwa pracy M.. H. nie mogły być dokonane na podstawie ustnego oświadczenia uczestniczki, gdyż zgodnie z przepisami ustawy wdrożeniowej z czynności kontrolnej polegającej na przyjęciu ustnych wyjaśnień lub oświadczeń, zwłaszcza gdy mają istotne znaczenie dla ustaleń kontroli sporządza się protokół, który podpisują osoba kontrolująca i pozostałe osoby uczestniczące w tej czynności;
10) art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 24 ust. 1 i 13 ustawy wdrożeniowej poprzez nieprzedstawienie uzasadnienia powodów, dla których organ nie znalazł podstaw miarkowania wysokości wymierzonej korekty w odniesieniu do zakwestionowanych form wsparcia do wagi i charakteru zaistniałych naruszeń wobec bezspornej okoliczności udzielenia przez beneficjenta form wsparcia co konsekwencji prowadzi do żądania zwrotu środków w rażąco nadmiernej wysokości;
II. przepisów postępowania tj.:
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 k.p.a. ustawy poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w oparciu o błędne ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, jak i dokonanie oceny dowodów w sposób nieobiektywny i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji błędne uznanie, że:
a) beneficjent naruszył postanowienia Umowy i dopuścił się nieprawidłowości w wydatkowaniu przez niego środków w sytuacji, gdy:
. nie posiadał możliwość weryfikacji wiarygodności i rzetelności oświadczeń składanych mu przez UP;
b) ponosi odpowiedzialność za składanie nieprawdziwych oświadczeń lub zatajanie prawdy przez UP mimo, że zastosował się do wszelkich narzuconych mu przez IP [...]RPO standardów wynikających z Umowy, a brak było podstaw do żądania od uczestników dodatkowych dokumentów potwierdzających kwalifikowalność, których nie przewidywała dokumentacja konkursowa; co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało nieuprawnionym przyjęciem, że beneficjent udzielił wsparcia, które nie było celowe i tym samym naruszył procedury wynikające z art. 184 ust. 1 u.f.p. i zobowiązany jest do zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami jako wykorzystanego z naruszeniem procedur;
2) art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. na skutek ograniczenia uzasadnienia decyzji do przedstawienia ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji i nierozpatrzenie sprawy i brak własnej oceny prawidłowość decyzji organu I instancji w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem tego organu;
3) art. 8 § 1 w zw. z art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej przez utrzymanie w mocy decyzji, z której wynika pełne obciążenie beneficjenta skutkami nierzetelnych informacji o swojej sytuacji zawodowej, w szczególności zaniechanie przez uczestników projektu poinformowania beneficjenta o posiadanych kwalifikacjach i doświadczeniu zawodowym nabytym przez wielokrotny udział w innych projektach finansowanych ze środków europejskich, co przy braku po stronie beneficjenta narzędzi weryfikacji prawdziwości oświadczeń uczestników skutkowało ponownym skierowaniem ich do odbycia tych samych form wsparcia, którymi zostali już kilkakrotnie objęci;
4) art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 81a § 1 w zw. art. 138 § 1 pkt k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji, którą oparto na błędnej ocenie materiału dowodowego, przeprowadzonej w sposób wybiórczy i przekroczeniem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, z pominięciem zasad doświadczenia życiowego oraz logiki, w której wszelkie wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygnięto na niekorzyść strony co wyraża się m.in.:
. w dowolnej ocenie zeznań świadków w wyniku czego sformułowano wniosek, iż szkolenie pn. " Kucharz-barman" w części mogło w ogóle nie zostać zrealizowane;
. pominięciu oświadczeń uczestniczek, mimo że stanowią dowód potwierdzający, że szkolenie pn. "Kucharz-barman" było przeprowadzone w trybie stacjonarnym i że uczestniczki otrzymywały codziennie catering;
. w bezzasadnym uznaniu, iż indywidualne doradztwo zawodowe oraz pośrednictwo pracy M.. H. nie zostało przez beneficjenta udzielone;
. w dowolnym uznaniu, iż wszystkie wydatki poniesione na realizację szkolenia, w tym koszty cateringu, stypendia szkoleniowe i dojazdy uczestników nie spełniają warunku kwalifikowalności mimo, że materiał dowodowy zawiera listy potwierdzające odbiór cateringu, protokoły odbioru usługi, a świadkowie w zeznaniach i pisemnych oświadczeniach potwierdzili, że mieli codziennie dostarczany posiłek w formie cateringu a szkolenie zawodowe pn. "Barman-kelner" odbyło się w formie stacjonarnej;
. bezzasadnym przyjęciu, iż beneficjent był zobligowany sporządzać IPD oraz sprawozdania z przebiegu stażu zgodne ze wzorem i pominięcie, że beneficjenta nie obowiązywały wzorcowe dokumenty stanowiące załącznik do Wytycznych EFS inne niż aktualne na dzień 01.01.2018 r.;
. formułowaniu w oparciu o wybiórcze zeznania świadków kategorycznych wniosków, że część zajęć teoretycznych odbywała się zdalnie i pominięcie, iż większość zeznań wskazywała, iż forma zdalna to była grupa na What’s up, która służyła przygotowaniu do egzaminu;
. dowolnej ocenie, że programy staży są niewłaściwie sporządzone bo nie wskazują czasu trwania stażu, nazwy komórki organizacyjnej w jakiej staż ma się odbywać, celów edukacyjnych, treści edukacyjnych i podpisu uczestnika i pominięcie, że Wytyczne, które beneficjent miał stosować nie wskazywały ustandaryzowanego wzoru programu stażu i pominięcie, iż program stażu stanowił integralną cześć umowy stażowej, a elementy takie jak podpis uczestnika, czas trwania stażu znajdowały się w umowie;
. bezpodstawnym przyjęciu, że beneficjent miał obowiązek udokumentować doświadczenie opiekunów staży, podczas gdy z obowiązujących beneficjenta Wytycznych taki obowiązek nie wynikał;
. w odniesieniu zeznań świadka M. T. dowolnej ocenie, iż mówiąc w l.poj. ("remontowałem biuro" "szefowa zabierała mnie w inne miejsce") świadek potwierdził, że czynności na stażu wykonywał bez nadzoru opiekuna i pominięcie zeznań P. T., która w swoich zeznaniach używała l.mn.: "nas nie było a byliśmy w tym momencie w sklepie", "byliśmy z powrotem w 10 min";
. dowolnej ocenie, że dostarczanie cateringu było sprzeczne z zakresem obowiązków stażystek W.K., E. P. A. M.;
. dowolnej ocenie, że [...], W.G. oraz [...] odbywały staż w niedziele, święta, w godzinach nocnych podczas gdy zeznania UP, a także A. P. (opiekuna staży) wskazują jedynie, że staż odbywał się w sobotę, za którą później odbierały dzień wolny w tygodniu;
. dowolnej ocenie, że nie da się określić, w jakim wymiarze staże odbywały(J. M., W. G. oraz J. D.);
. dowolnej ocenie, że programy stażu i sprawozdania jego realizacji w przypadku A. K. i N. K. są niezgodne z Wytycznymi, podczas gdy poza arbitralną oceną organ nie wskazał na czym ta niezgodność polegała;
. bezzasadne przyjęcie, że staż [...] trwał 2,5 m-ca, podczas gdy z dokumentów merytorycznych wsparcia wynika, że na stażu była od 01.05.2021 do 16.05.2021 i od 17.05.2021 do 31.07.2021 oraz bezzasadne przyjęcie, że okresów tych nie można łączyć;
. formułowaniu w sposób bezrefleksyjny wniosków, iż wypowiedź J. L. " iż aktualnie uczestniczy w stażu" oznacza, że 15.07.2021r był obecny na stażu, podczas gdy z listy obecności wynikało, że przebywał na zwolnieniu lekarskim;
. dowolnym uznaniu, że brak aktualizacji przez beneficjenta harmonogramu staży M. H., Z. H., I. K., J. S. poddaje w wątpliwość fakt ich realizacji, podczas gdy materiał dowodowy wskazuje, że brali udział w stażu i byli na nim obecni także w dniu wizyty monitoringowej;
. bezzasadnym przyjęciu, że beneficjent skierował dwukrotnie [...], I. K., Z. H. i M. T. do odbycia stażu u tego samego pracodawcy, na tym samym stanowisku pracy, podczas gdy faktycznie miało miejsce wydłużenie stażu w związku z wygenerowaniem oszczędności w projekcie;
. dowolnym przyjęciu, że [...] na stanowisku pracy "kucharz-pomoc" faktycznie wykonywała pracę "kucharz-sprzedawca", podczas gdy jej praca polegała na obsłudze kuchennej bufetu z zapleczem, przygotowywaniu posiłków i ich wydawaniu.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 8 i 9 u.f.p. i §12 ust. 3 i 5 Umowy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowanie, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła też o dopuszczenie uzupełniająco dowodu z dokumentów załączonych do skargi tj.:
1. pisma WUP [...] z 6.03.2020 r. - na fakt wskazania beneficjentowi Wytycznych EFS, które ma stosować przez cały okres realizacji projektu;
2. pisma Dyrektora Departamentu EFS MR z 29.12.2017 r. - na fakt uznania kwalifikowalności wydatków w sytuacji gdy uczestnik jest niekwalifikowalny a beneficjent dopełnił swoich obowiązków w zakresie rekrutacji;
3. decyzji Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 3.08.2023 r. - na fakt uznania kwalifikowalności wydatków w sytuacji, gdy uczestnik jest niekwalifikowalny a beneficjent dopełnił swoich obowiązków w zakresie rekrutacji.
Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W pierwszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ II instancji zreferował główne naruszenia Skarżącej oraz stanowisko Wojewódzkiego Urzędu Pracy w tym zakresie wskazując, że działanie Skarżącej wskazuje na celowe uzyskiwanie środków finansowych z dotacji przy jednoczesnym pozorowaniu deklarowanych celów. Organ wskazał, że skarżąca często nieprecyzyjnie wskazuje, co konkretnie jest zarzutem skargi streszczając przy tym podstawy prawne, w związku z czym organ odniósł się do wyraźnie sprecyzowanych zarzutów. Podkreślił, że wszystkie aspekty postępowania, które determinowały podjęcie zaskarżonej decyzji wynikały z przeprowadzonej wizyty monitorującej, której przedmiotem była kontrola Projektu. Ponadto zaznaczył, że skarżąca mogła zapoznać się z całokształtem sprawy i brać w niej pełny udział, którego to uprawnienia sama się pozbawiła. Jednocześnie organ w sposób obszerny odniósł się do poszczególnych zarzutów wskazując na ich bezzasadność.
Na rozprawie sądowej 15 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko ujęte w skardze. W zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji podał, iż rozszerza zarzut naruszenia prawa procesowego odwołując się do uchwały 7 sędziów z 27 października 2014 r. sygn. akt II GPS 2/14. Podniósł, iż strona została wezwana do zapłaty niższej kwoty niż określona decyzją, a tym samym nie miała świadomości co do kwoty objętej różnicą. Dopiero bezskuteczne wezwanie do zwrotu kwoty pozwalałoby organowi rozpocząć procedury dotyczące zwrotu. Prezes Zarządu skarżącej spółki podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Zwrócił uwagę, że organ błędnie ocenił materiał dowodowy. Ocena organu, że uczestnicy szkoleń są "zawodowymi uczestnikami różnych szkoleń i aktywizacji zawodowych" jest nieprawidłowa, gdyż są to uczestnicy, którzy biorą udział w szkoleniach, co się wpisuje w program europejski aktywizacji "Uczenie się przez całe życie". Podniósł, że spółka nie ma instrumentów faktycznych i prawnych kontroli uczestników szkoleń, którzy wcześniej uczestniczyli w szkoleniach, mechanizmy takie posiadają urzędy pracy. Pełnomocnik organu wniósł i wywiódł, jak w odpowiedzi na skargę. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.) oddalił wnioski dowodowe z dokumentów wskazanych w pkt 4. skargi. Pełnomocnik skarżącej złożyła do protokołu zastrzeżenia co do oddalenia wniosków dowodowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl zaś art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, jak stanowi przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W tym celu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Reasumując należy stwierdzić, że uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, badana w zakresie tak ukształtowanej kognicji Sądu, zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne, a istotną ich część sformułowano przedwcześnie.
Po pierwsze Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stwierdził, że nie zaszły przyczyny określone w art. 156 K.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżąca postawiła zarzut nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynikający – jak podniesiono - z naruszenia art. 24 ust. 1, 3, 9 i 10 w zw. z art. 23 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 207 ust. 8 i 9 u.f.p. w zw. z § 12 ust. 3 i 5 Umowy poprzez stwierdzenie nowych nieprawidłowości obejmujących wydatki z tytułu stypendium szkoleniowego, kosztów dojazdu na szkolenie, kosztów indywidualnego doradztwa zawodowego 10 UP, które zostały stwierdzone z pominięciem etapu czynności wyjaśniających umożliwiających beneficjentowi złożenie umotywowanych zastrzeżeń do stwierdzonej nieprawidłowości oraz bez poprzedzenia wezwaniem do zapłaty w 14-dniowym terminie, którego bezskuteczny upływ dopiero pozwala na wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Ów zarzut powiązano z przesłanką określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. przesłanką wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej spółki rażące naruszenie przez organy prawa (tj. ww. wymienionych przepisów powołanych w ramach opisywanego zarzutu) polegało na określeniu w decyzjach organów orzekających wyższej kwoty do zwrotu, aniżeli wskazana w wezwaniu do zapłaty z 28 października 2021 r., poprzedzonym postępowaniem kontrolnym w trybie przepisów ustaw wdrożeniowej.
Podzielić należy prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1406/21, publ. jak wszystkie powołane orzeczenia na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z naruszeniami prawa, które ma tego rodzaju charakter.
Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów stanowiły przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. Wedle pierwszego z nich, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Przepis art. 184 ust. 1 u.f.p. stanowi zaś, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 60 ust. 1 pkt 6 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności.
Postępowanie administracyjne w sprawie określenia kwoty do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. poprzedza działanie organu (w tym wypadku instytucji pośredniczącej tj. IP [...]RPO) określone w art. 207 ust. 8 u.f.p. Przepis ten określa, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1 (uwaga Sądu: wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184), instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do:
1) zwrotu środków lub
2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2,
w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.
Jak stanowi przepis art. 207 ust. 9 u.f.p. dopiero po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej (...) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7. Wymaga przy tym podkreślenia, że zgodnie z art. 207 ust. 10 u.f.p. decyzji, o której mowa w ust. 9, nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. W myśl zaś art. 207 ust. 12 pkt 3 u.f.p. od decyzji, o której mowa w ust. 9, wydanej przez podmiot upoważniony do wydania tej decyzji na podstawie ust. 11a, służy odwołanie do właściwej instytucji zarządzającej.
Na gruncie powołanych przepisów dostrzec trzeba, że postępowanie administracyjne w sprawie określenia do zwrotu kwoty środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. poprzedza działanie instytucji, która podpisała z beneficjentem umowę (w tym wypadku IP [...]RPO) polegające na wezwaniu do zwrotu środków, względnie wyrażenia zgody na pomniejszenie płatności. Innymi słowy tryb administracyjny dochodzenia zwrotu dofinansowania otwiera się dopiero po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego w wezwaniu do zwrotu (por. uchwała Sądu Najwyższego z 21 marca 2013 r., sygn. akt. III CZP 9/13, publ.: OSNC-ZD 2014/1/12). Co więcej, wezwanie w trybie art. 207 ust. 8 u.f.p. następuje wskutek uprzedniej kontroli przeprowadzanej zgodnie z przepisami ustawy wdrożeniowej i kończy się ostateczną informacją kontrolną, która owe wezwanie poprzedza.
Wymaga wspomnienia, że podstawy prawne realizacji programów operacyjnych ze środków Europejskiego Funduszu rozwoju Regionalnego wynikają zarówno z przepisów prawa Unii europejskiej, jak i prawa krajowego. Ogólne zasady dotyczące funduszy strukturalnych określa rozporządzenie PEiR (UE) nr 1303/2013 (pełną nazwę i publikator podano wyżej). Przepis art. 143 ust. 2 tego rozporządzenia nr 1303/2013 stanowi, że państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Definicję legalną pojęcia "nieprawidłowości" zawiera przepis art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wskazując, że "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
Z kolei przepis prawa krajowego art. 24 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11. Wedle art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej, w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność - właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (...). Co przy tym istotne, zgodnie z art. 207 ust. 2 ustawy wdrożeniowej niestwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez właściwą instytucję nie stanowi przesłanki odstąpienia od odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11, w przypadku późniejszego stwierdzenia jej wystąpienia. Każdorazowo zatem, w przypadku stwierdzenia kolejnych nieprawidłowości w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność, instytucja, która zawarła umowę z beneficjentem obejmującą środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich zobowiązana jest nałożyć korektę finansową oraz wszcząć procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości tej korekty, zgodnie z art. 207 u.f.p.
Z powyższych rozważań wyłania się obraz, który pokazuje, że administracyjne postępowanie jurysdykcyjne ukierunkowane na wydanie decyzji administracyjnej zobowiązującej beneficjenta do zwrotu środków uzyskanych na podstawie umowy o dofinansowanie (a pochodzących m.in. ze środków UE) poprzedza każdorazowo postępowanie kontrolne kończące się – w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - nałożeniem korekty finansowej. Stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości oraz nałożenie korekty finansowej jest poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi prowadzonymi przez właściwą instytucję (art. 24 ust. 3 ustawy wdrożeniowej). Co równie istotne, do stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości i nałożenia korekty finansowej nie stosuje się przepisów K.p.a. (por. art. 24 ust. 4 ustawy wdrożeniowej).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 7 sędziów z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14 korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego - tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Inaczej mówiąc, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Nie oznacza to jednak, że ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, a więc że można mu przypisać formę decyzji administracyjnej. Użycie w pkt 15a art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) określenia "ustalanie i nakładanie korekty" [uw. Sądu: odpowiednio art. 9 ust. 2 pkt 8 ustawy wdrożeniowej] nie jest, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że ustalenie i nałożenie powinny mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następują w ramach stosunku cywilnoprawnego. NSA dalej wskazał, że ustawodawca wprowadził do tych stosunków prawnych łączących strony umowy o dofinansowanie elementy publicznoprawne stanowiące dodatkowe gwarancje zapewniające prawidłową realizację umowy. Wyposażył instytucję zarządzającą w atrybut władzy administracyjnej w postaci orzekania o zwrocie dofinansowania w drodze decyzji administracyjnej. Postanowił o tym wprost w art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Według tego przepisu do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (uw. Sądu – odpowiednio art. 9 ust. 2 pkt 9 ustawy wdrożeniowej). Przepis ten koresponduje z art. 207 ust. 9 w związku z ust. 11 u.f.p., stanowiącym, że po upływie terminu dobrowolnego zwrotu środków organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej (pośredniczącej lub wdrażającej) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. W przyjętym ustawowo modelu dofinansowania projektów dopuszczenie możliwości władczego działania jednej ze stron tej umowy ma niewątpliwie charakter wyjątkowy.
W świetle powyższego uznać należy, że dopiero systemowa wykładnia przepisów regulujących materię stwierdzenia nieprawidłowości, nakładania korekty finansowej i określania kwoty do zwrotu środków pozwala stwierdzić, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne (prowadzone na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1u.f.p.) w jego wymiarze podmiotowym i przedmiotowym jest ściśle zależne od wyniku postępowania kontrolnego i nałożenia korekty finansowej na beneficjenta, jak i uprzedniego wezwania go do zwrotu środków w terminie 14 dni. Dopiero bowiem bezskuteczny upływ terminu do zwrotu środków uprawnia organ do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków i wydania decyzji w tym przedmiocie.
W istniejącej korelacji podmiotowo-przedmiotowej postępowania kontrolnego (obejmującego – w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości – nałożenie korekty finansowej) z postępowaniem administracyjnym (i wydaniem decyzji o zwrocie środków) jawi się jako relewantnie prawna okoliczność, w jakim zakresie organ wszczął, prowadził i zakończył wydaniem decyzji administracyjnej postępowanie w trybie art. 207 ust. 2 i 9 u.f.p.
Należy w tym miejscu wskazać, że przepis art. 67 ust. 1 u.f.p. określa, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.). W sprawie o zwrot środków zastosowanie znajduje zatem przepis art. 61 K.p.a. normujący zagadnienie wszczęcia postępowania administracyjnego. Stanowi on w § 1, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wedle art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W doktrynie wskazuje się, że gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Trudno bowiem oczekiwać, że strona sama dla siebie żądałaby wszczęcia postępowania, w którym mogą być na nią nałożone obowiązki (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. H. Knysiak-Sudyki, opubl.: WKP 2023). Oczywistym zatem jest, że w sprawie określenia kwoty do zwrotu środków w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości (art. 207 ust. 9 u.f.p.) postępowanie administracyjne wszczynane jest z urzędu. Istotna jest zatem treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania, która wyznacza jego ramy podmiotowo-przedmiotowe.
Jak wskazał zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2394/10 przepis art. 61 § 1 K.p.a. stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 K.p.a.). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami k.p.a. przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Z tego też względu nie jest istotna forma tego powiadomienia, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego winien wynikać zatem przedmiot i strony postępowania.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że skoro przedmiotowy zakres postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu kwoty dofinansowania ustala treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania, to – jak wynika z akt - Dyrektor WUP pismem z 15 lutego 2022 r. zawiadomił skarżącą w trybie art. 61 § 1 i 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie zwrotu środków wynikających z przeprowadzonej w dniu 14.07.2021 r. wizyty monitoringowej Projektu w związku z wezwaniem do zwrotu środków z dnia 28.10.2021 r. Zawiadomienie doręczono prawidłowo w dniu 21 lutego 2022 r. Tym samym uznać trzeba, że to przedmiot ww. wizyty monitoringowej będącej elementem kontroli realizacji Projektu i efektu kontroli beneficjenta – nałożenia korekty finansowej, skutkiem której było wezwanie do zwrotu środków w trybie art. 207 ust. 8 u.f.p. winny określać przedmiot (ramy) postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Z ostatecznej informacji pokontrolnej z 13.10.2021 r. IP [...]RPO (będącej wynikiem ustaleń z ww. wizyty monitoringowej z 14 lipca 2021 r.) wynika, że IP uznała za nikwalifikowalne wydatki dotyczące:
- realizacji staży (zawodowych) dla następujących 16 UP: W. K., E. P., A. M., J. D., W. G., J. M., N. K., A. K., A. J., M. T., M. H., Z. H., K. K., I. K., D. L. i J. S. w łącznej wys. 80.535,11 PLN,
- przeprowadzenia indywidualnego doradztwa zawodowego oraz indywidualnego pośrednictwa pracy dla M. H. w łącznej wys. 705,00 PLN,
- realizacji szkolenia zawodowego pn. "Barman-Kelner" (w tym cateringu na szkolenie) w łącznej wys. 36.044,00 PLN.
Wyjaśniono, że łączna wysokość niekwalifikowanych stwierdzonych w wyniku wizyty monitoringowej wynosi 117.284,11 PLN, przy czym kwota 81.124,02 PLN rozliczona w trzech (wymieniono) wnioskach o płatność stanowi nieprawidłowość indywidualną stwierdzoną w wyniku wizyty monitoringowej i zostanie odzyskana poprzez wezwanie do zwrotu wraz z odpowiadającymi jej kosztami pośrednimi. Z kolei wydatki w kwocie 36.160,09 PLN ujęte do rozliczenia w niezatwierdzonym wniosku o płatność (podano nr) zostaną uznane za niekwalifikowane na etapie weryfikacji ww. WoP. W konsekwencji pismem z 28 października 2021 r. Dyrektor WUP na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p. wezwał stronę skarżącą do zwrotu kwoty należności głównej w wys. 96.334,79 PLN oraz odsetek naliczanych jak dla zaległości podatkowych, wskazując, że łączna kwota wykrytych nieprawidłowości w ramach kosztów bezpośrednich wyniosła 81.124,02 PLN, a ze względu na rozliczanie kosztów pośrednich na podstawie metody ryczałtowej dokonano odpowiedniego pomniejszenia wydatków poniesionych w ramach tej kategorii (81.124,02 PLN x 25% = 20.281,01 PLN, z czego dofinansowanie - 15.210,77 PLN a wkład własny -5.070,24 PLN). W rezultacie z tytułu wykrytych nieprawidłowości IP stwierdziła, że beneficjent zobowiązany jest do zwrotu kwoty 96.334,19 PLN (81.124,02 PLN + 15.210,77 PLN). Dla zobrazowania wykrytych nieprawidłowości IP przedstawiła poszczególne koszty niekwalifikowane tabelarycznie.
W świetle powyższego rację należy przyznać stronie skarżącej, że Dyrektor WUP wydając decyzję z 15 lutego 2024 r. określającą kwotę do zwrotu przez skarżącą spółkę w wysokości 139.832,60 PLN obejmującą wydatki niekwalifikowane stwierdzone – jak podano w jej sentencji – w wyniku wizyty monitoringowej przeprowadzonej w dniu 14.07.2021 r. oraz postępowania administracyjnego, w ramach Projektu, dopuścił się naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego. Już sama określona w rozstrzygnięciu decyzji kwota do zwrotu (139.832,60 PLN ) wskazuje, że organ w sposób niedopuszczalny wykroczył poza zakres sprawy ukształtowanej w wyniku kontroli przeprowadzonej w trybie przepisów ustawy wdrożeniowej, której wyrazem było wezwanie w trybie art. 207 ust. 8 u.f.p. do zwrotu wystawione 28.10.2021r. opiewające na kwotę należności głównej 96.334,79 zł (wraz ustawowymi odsetkami).
Okoliczność powyższa jest o tyle prawnie relewantna, że organ pomimo zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, w którym podał, że prowadzić będzie postępowanie administracyjne w zakresie wynikającym de iure z ww. kontroli (wizyta monitorująca jako etap oględzin – art. 23 ust. 8 ustawy wdrożeniowej) i korekty finansowej (art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) postępowanie to w sposób nieuprawniony przedmiotowo rozszerzył. Strona faktycznie dowiedziała się o pełnym zakresie przedmiotowym postępowania administracyjnego z treści decyzji Dyrektora WUP z 15 lutego 2024 r. Decyzją tą stwierdzono bowiem nowe, kolejne nieprawidłowości obejmujące wydatki z tytułu stypendium szkoleniowego, koszty dojazdu na szkolenie, koszty indywidualnego doradztwa zawodowego 10 UP. Oceny w tym zakresie dokonano z nieuprawnionym pominięciem etapu kontroli (art. 23 ustawy wdrożeniowej), nałożenia korekty finansowej (art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) oraz wezwania beneficjenta do zwrot środków (art. 207 ust. 8 u.f.p. w zw. z art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej).
Dodać również należy, że i umowa o dofinansowanie Projektu z 13.02.2020 r. zapisem § 12 ust. 5 w zw. z ust. 3 i 1 zobowiązywała IP, w przypadku stwierdzenia w wyniku czynności kontrolnych wykorzystywania dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., do zwrotu środków przez beneficjenta wraz z odsetkami, na pisemne wezwanie IP, w terminie 14 dni od doręczenia wezwania do zwrotu. Dopiero w przypadku niedokonania przez beneficjenta zwrotu środków na skutek wezwania IP, po przeprowadzeniu postępowania określonego przepisami K.p.a. wydaje decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. Regulacja § 12 ust. 6 Umowy stanowi, że decyzji o zwrocie środków (parafrazując) nie wydaje się, a wszczęte postępowanie umarza, jeżeli beneficjent dokonał zwrotu środków przed jej wydaniem.
Wadliwości postępowania organów orzekających w powyższym zakresie nie znosi – jak zdaje się wskazywać organ – wystosowane do strony, przed wydaniem decyzji, w trybie art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dopiero bowiem w wydanej 15 lutego 2024 r. decyzji organ I instancji odniósł się do zagadnień rekrutacji, indywidualnego doradztwa zawodowego wraz z stworzeniem Indywidualnego Planu Działania, programów stażu, czy formy dostarczanego uczestnikom staży zawodowych cateringu. W tym zatem zakresie m.in. nie umożliwiono stronie zwrotu środków w odpowiedzi na wezwanie wystosowane na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p. (odpowiednio § 12 pkt 3 Umowy).
W ocenie Sądu w tak kształtującym się stanie prawnym i faktycznym sprawy nie sposób jednak zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że organy I i II instancji dopuściły się rażącego naruszenia prawa - art. 24 ust. 1, 3, 9 i 10 w zw. z art. 23 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 207 ust. 8 i 9 u.f.p. w zw. z § 12 ust. 3 i 5 Umowy poprzez stwierdzenie nowych nieprawidłowości obejmujących wydatki z tytułu stypendium szkoleniowego, kosztów dojazdu na szkolenie, kosztów indywidualnego doradztwa zawodowego 10 UP, które zostały stwierdzone z pominięciem etapu czynności wyjaśniających umożliwiających beneficjentowi złożenie umotywowanych zastrzeżeń do stwierdzonej nieprawidłowości oraz bez poprzedzenia wezwaniem do zapłaty w 14-dniowym terminie, którego bezskuteczny upływ dopiero pozwala na wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Owo zarzucane i stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa procesowego i materialnego nie posiada znamion rażącego naruszenie prawa rozumianego jako oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, ponieważ wymagało analizy i dekodowania złożonych norm o charakterze procesowym i materialnym z przepisów obu omawianych ustaw (ustawy wdrożeniowej i u.f.p.) oraz Umowy. Dlatego Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i stwierdzenia nieważności tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Niemniej stwierdzić należy, ze powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy nakazują uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Sąd przyznaje w tym zakresie rację stronie skarżącej, że organ I instancji określając w decyzji z 15 lutego 2024 r. wyższą kwotę do zwrotu aniżeli wskazana w wezwaniu do zapłaty wystosowanym w trybie art. 207 ust. 8 u.f.p. pozbawił stronę możliwości przedstawienia - w poprzedzającym postępowanie administracyjne postępowaniu kontrolnym zmierzającym do nałożeniu korekty finansowej - własnych wniosków i dowodów, a także uniemożliwił dobrowolny zwrot należności w odpowiedzi na wezwanie IP, bez konieczności wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. Raz jeszcze należy wskazać, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wprost stanowi, iż niestwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez właściwą instytucję nie stanowi przesłanki odstąpienia od odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11, w przypadku późniejszego stwierdzenia jej wystąpienia. W przypadku zatem stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność instytucja właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 u.f.p. (art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej). W sytuacji zaś, gdy decyzje organów obu instancji mają charakter niepodzielny, określają bowiem kwotę do zwrotu przez skarżącą spółkę w wys. 139.832,60 zł obejmującą wydatki niekwalifikowalne stwierdzone w wyniku wizyty monitoringowej przeprowadzonej 14 lipca 2021 r. oraz postępowania administracyjnego, jawi się jako konieczne – z powodu powyższych uchybień – uchylenie ich w całości.
Równocześnie Sąd za przedwczesne uznaje pozostałe zarzuty skargi, przyjmując, że dokonanie oceny, czy doszło do wszystkich stwierdzonych przez organy nieprawidłowości możliwe będzie dopiero po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego w trybie art. 23 ustawy wdrożeniowej, a jeżeli IP pozostanie przy dotychczasowym stanowisku – po nałożeniu korekty finansowej (art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) i bezskutecznym wezwaniu skarżącej do zwrotu kwoty środków obejmujących wydatki niekwalifikowalne.
Sąd wyjaśnia, że na rozprawie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. oddalił wniosek dowodowy sformułowany w skardze o dopuszczenie uzupełniająco dowodów z dokumentów (pisma WUP z 6.03.2020 r. na okoliczność wskazania beneficjentowi Wytycznych EFS, które mają zastosowanie przez cały okres realizacji Projektu, pisma Dyrektora Departamentu EFS Ministerstwa Rozwoju z 29.12.2017 r. na okoliczność uznania kwalifikowalności wydatków w sytuacji, gdy uczestnik jest niekwalifikowalny, a beneficjent dopełnił obowiązków rekrutacyjnych oraz decyzji Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 3.08.2023 r. na okoliczność uznania kwalifikowalności wydatków w sytuacji, gdy uczestnik jest niekwalifikowalny, a beneficjent dopełnił obowiązków rekrutacji) mając na względzie, że w postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający (por. wyrok NSA z 11 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2781/22). Sąd miał na względzie, że na obecnym etapie sprawy – stwierdzenia uchybień związanych z pominięciem procedury kontroli, nałożenia korekty finansowej i wezwania do zwrotu kwoty co do istotnej części środków - załączone do skargi dokumenty nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
Reasumując Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt I. wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a. zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, która – jak wyżej wyjaśniono – determinuje podjęcie dalszych działań organu w sprawie in sensu largo, w szczególności w zakresie, w którym IP [...]RPO nie przeprowadziła kontroli w trybie art. 23 ustawy wdrożeniowej, nie dokonała korekty finansowej oraz nie wezwała skarżącej spółki jako beneficjenta do zwrotu środków obejmujących wydatki niekwalifikowalne. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie przesądza w żadnym razie wyniku sprawy.
Sąd w pkt II. wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 216 P.p.s.a. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w łącznej kwocie 7.417 zł, na który składają się: stawka wynagrodzenia pełnomocnika określona w relacji do wartości przedmiotu sporu (5400 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz uiszczony wpis od skargi (2000 zł).