III SA/PO 537/23

III SA/Po 537/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Marzenna Kosewska
Walentyna Długaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 12b ust. 1, 3, 3a, 4, 6, 7, 8 , art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1390
§ 8 ust. 1, § 9 ust. 1, § 16 ust. 1 pkt 4
Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
Sentencja
Dnia 20 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2023 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego w ramach prac geodezyjnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznania odwołania K. K. (dalej również jako Skarżący lub Wykonawca), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 15 grudnia 2022 r., znak [...]
Decyzja ta, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wykonawca przed rozpoczęciem prac geodezyjnych zgłosił je właściwemu miejscowo Staroście [...]. Przyjęte zgłoszenie opatrzono identyfikatorem [...]
Pismem z 15 września 2022 r. Wykonawca zawiadomił Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Do zawiadomienia dołączył sporządzony operat techniczny oraz zbiór zmodyfikowanych danych należących do zakresu informatycznego bazy danych ewidencji gruntów i budynków.
Dokonując czynności weryfikacji operatu, pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie geodezji i kartografii, organ wykazał, że: "Kontur użytku "Ba" ujawniono w bazie EGiB na podstawie dokumentów sporządzonych podczas inwentaryzacji farmy fotowoltaicznej zgodnie z operatem przyjętym do zasobu [...] Zmiana użytku wykazana na mapie porównania z terenem jest niezgodna z zasadami zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, określonych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie obejmuje gruntów położonych między budowlami i urządzeniami lub w bezpośrednim sąsiedztwie".
Operat techniczny wraz z protokołem i zamieszczonym w nim opisem stwierdzonych nieprawidłowościami , zgodnie z art., 12b ust. 6 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021r., poz. 1990 ze zm. – dalej: u.p.g.k.), zwrócono Wykonawcy do poprawy.
Dnia 19 października 2022 r. Wykonawca ponownie złożył w Starostwie Powiatowym dokumentację techniczną wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.
Starosta uznał, że Wykonawca usunął nieprawidłowości wykazano poprzednio w punkcie 5 protokołu weryfikacji. Nie usnął natomiast nieprawidłowości opisanych w punkcie 6. W sporządzonym 3 listopada 2022 r. drugim protokole, weryfikując operat pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie geodezji i kartografii, w punkcie 6, organ wykazał, że zmiana sposobu użytkowania wykazana na mapie porównano z terenem jest niezgodna z zasadami zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, określonych w pkt. 1 Ip. 14 tabeli załącznika nr 1 Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021r., poz. 1390 ze zm. – dalej rozporządzenie wykonawcze).
Operat techniczny wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych nieprawidłowości zwrócono ponownie Wykonawcy do poprawy.
W piśmie przekazanym 17 listopada 2022 r. Wykonawca odniósł się do stwierdzonych przez organ nieprawidłowości oraz dokonał niezbędnych wyjaśnień.
Organ nie uwzględnił powyższego stanowiska dotyczącego negatywnego protokołu weryfikacji i pismem z 22 listopada 2022 r., znak [...] zawiadomił Wykonawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia do PZGiK operatu technicznego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Decyzją z 15 grudnia 2022 r. znak [...] Starosta [...] odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego z prac o identyfikatorze zgłoszenia [...] Celem prac było "wykonanie innych niż wymienione w lit. b, c oraz f-k czynności lub dokumentacji geodezyjnej w postaci map, rejestrów lub wykazów; których wykonanie może skutkować zmianą w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. la pkt 2, 3, 10-12, z wyjątkiem prac wykonywanych na zamówienie organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej.
Od decyzji w ustawowym terminie Wykonawca wniósł odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zarzucając jej naruszenie przepisów prawa:
- § 10 w zw. z pkt (Ip.) 1, 3, 4 oraz 14 załącznika nr 1 do rozporządzenia wykonawczego poprzez uznanie, iż grunty położone pomiędzy panelami fotowoltaicznymi stanowią użytki, tereny przemysłowe w sytuacji kiedy stanowią one grunty rolne;
- art. 12b ust. 1 pkt 1 u.p.g.k. poprzez stwierdzenie niezgodności zgłoszonych prac geodezyjnych z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii oraz w następstwie odmowę przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnej i kartograficznego zbiorów danych oraz innych materiałów przekazanych do państwowego zasobu kartograficzne, w sytuacji kiedy wykonane przez Skarżącego prace zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności, zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia wykonawczego.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty wskazując, po przytoczeniu treści przepisów prawa, że w punkcie 5 Sprawozdania technicznego Wykonawca opisał, że zgłoszone prace geodezyjne realizował w celu zaktualizowania danych ewidencji gruntów i budynków. W części dokumentu nazwanej jako "Realizacja Prac", Wykonawca zamieścił informację, że: "Podczas wywiadu terenowego stwierdzono rozbieżność pomiędzy stanem faktycznym, a stanem wykazanym w ewidencji gruntów i budynków.
Organ podniósł, iż na dołączonym do operatu technicznego dokumencie, nazwanym Porównanie mapy z terenem, kolorem czerwonym Wykonawca naniósł zmianę stanu faktycznego. Jak wynika z treści tego dokumentu zmiana ta dotyczyła zasięgu konturu terenów przemysłowych - Ba, który uległ pomniejszeniu oraz zasięgu konturu gruntów ornych - R, który został powiększony. Zostało to wykazane w ten sposób dlatego, że usytuowanie konturu Ba Wykonawca wykazał tylko pod panelami fotowoltaicznymi, natomiast w obszar konturu - R włączono teren znajdujący się między tymi panelami.
Opracowując operat techniczny z prac geodezyjnych, których zgłoszenie jest opatrzone identyfikatorem [...], Wykonawca sporządził Wykaz zmian danych ewidencyjnych, w którym przedstawił zmianę powierzchni użytków gruntowych i klas bonitacyjnych.
Organ zaznaczył, iż by ocenić poprawność stwierdzonych w trakcie wykonywania prac geodezyjnych zmian zasięgu analizowanych użytków gruntowych pismem z 6 lutego 2023 r. wystąpił do Starosty [...] o udostępnienie projektu zagospodarowania działki lub terenu, wchodzącego w skład projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] wydaną w dniu 25 października 2019 r - numer rejestru organu: [...] Z otrzymanego dokumentu wynika, że wszystkie projektowane wolnostojące panele fotowoltaiczne na stalowych podporach będą umieszczone wewnątrz jednego spójnego obszaru, wyznaczonego przez linie rozgraniczające, a nie na kilkunastu odrębnych fragmentach zajętych przez każdy rząd tych paneli.
Takiej fragmentaryzacji terenu nie przewidują również zapisy planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej T. z 30 marca 2019 r. Zgodnie z treścią tej uchwały w obszarze, na którym usytuowana jest działki ewidencyjna nr [...], ustalono następujące przeznaczenie gruntów:
- teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej (P/Ul),
- teren infrastruktury technicznej (Ki),
- teren infrastruktury technicznej elektroenergetyki (E).
Organ mając na uwadze powyższe uznał, że grunt zajęty pod panele fotowoltaiczne nie jest gruntem ornym, lecz terenem przemysłowym. Z uwagi na przepisy o ewidencji gruntów i budynków spełnia kryteria wyszczególnione w definicji tych gruntów, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia wykonawczego pod lp.14.
Grunt pod ławami paneli fotowoltaicznych, a także pomiędzy nimi, nawet jeżeli jest porośnięty trawą, należy w całości zaliczyć do terenów przemysłowych - Ba. Jest on bowiem związany z funkcjonowaniem i obsługą instalacji fotowoltaicznej. Nie ma znaczenia, że w tym obszarze, jak twierdzi Wykonawca, może nastąpić płynne przemieszczanie się fauny łąkowej oraz niezakłócony rozwój traw i innych roślin łąkowych, gdyż cały obszar wyznacza optymalną powierzchnię dla obsługi farmy fotowoltaicznej i uniemożliwia użytkowanie tej części gruntu jako grunty orne - R. Działalność rolnicza będzie mogła być prowadzona na pozostałym obszarze działki ewidencyjnej o numerze [...].
Podjęta przez Wykonawcę próba powiększenia granic konturu gruntów ornych na obszar pomiędzy ławami paneli fotowoltaicznych doprowadziłaby do tego, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków byłyby niewiarygodne i w następstwie tego zostałyby błędnie użyte przy planowaniu gospodarczym, planowaniu przestrzennym, wymiarze podatków i świadczeń, oznaczaniu nieruchomości w księgach wieczystych, statystyce publicznej, gospodarce nieruchomościami oraz ewidencji gruntów rolnych - art. 21 ust. 1 u.p.g.k..
Organ podkreślił, iż Sądy administracyjne, orzekając w podobnych sprawach, wielokrotnie zajmowały stanowisko, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu na funkcję przemysłową (np.: wyrok WSA w Poznaniu z 9 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 556/22).
"Zrealizowanie na części działki nr [...] inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej - instalacji fotowoltaicznej wraz z niezbędng infrastrukturą - uniemożliwia dalsze wykazywanie tej części gruntu w ewidencji jako użytku rolnego (...)." - wyrok WSA w Poznaniu z 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 412/20.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł K. K. zarzucając jej naruszenie:
- § 10 w zw. z pkt (lp.) 1 oraz 14 załącznika nr 1 do rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną wykładnię oraz uznanie, iż grunty położone pomiędzy panelami fotowoltaicznymi stanowią użytki, tereny przemysłowe w sytuacji kiedy stanowią one użytki rolne - grunty orne;
- art. 12b ust. 1 pkt 1 u.p.g.k. poprzez stwierdzenie niezgodności zgłoszonych prac geodezyjnych obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii oraz w następstwie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych oraz innych materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sytuacji kiedy wykonane przez Skarżącego prace zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności, zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia;
art. 7 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 22 ust. 3 pkt 1 u.p.g.k. w zw. z art. § 29 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez niezastosowanie oraz nieustalenie stanu faktycznego na nieruchomości oraz stwierdzenie niezgodności zgłoszonych prac geodezyjnych obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii oraz w następstwie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych oraz innych materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sytuacji kiedy ustalony na nieruchomości stan faktyczny uzasadnia przyjęcie zgłoszonych i wykonanych przez Skarżącego prac geodezyjnych;
- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dniej: "k.p.a.") poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, dowodów z oględzin nieruchomości oraz innych dowodów zmierzających do ustalenia faktycznego stanu nieruchomości oraz zasięgu użytków, w sytuacji kiedy organ zobowiązany jest do kompleksowego i dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia sprawy;
- art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie przez Organ II instancji oraz nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, poprzez interpretację przepisów prawa w sposób niekorzystny, hamujący i nieprzyjazny dla rozwoju instalacji odnawialnych źródeł energii, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, ochrony środowiska oraz transformacji energetycznej, stanowiących istotne interesy całego społeczeństwa.
Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] z dnia 15 grudnia 2022 r..
Ponadto Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenie dowodu z:
- projektu budowlanego dla inwestycji pn. "Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW wraz z mającą z nią związek funkcjonalny infrastrukturą techniczną w miejscowości T., gmina T., na działce o numerze ewidencyjnym [...]";
- decyzji Starosty [...] numer [...], z dnia 25 października 2019 r., znak sprawy [...];
- projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji pn. "Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW wraz z mająca z nią związek funkcjonalny infrastrukturą techniczną w miejscowości T., gmina T., na działce o numerze ewidencyjnym [...]";
- decyzji Starosty [...] numer [...], z dnia 09 lipca 2020 r., znak sprawy [...];
- na okoliczność: treści, w tym projektu konstrukcji wsporczej pod panele fotowoltaiczne, projektu konstrukcji ogrodzenia instalacji fotowoltaicznej, całkowitej powierzchni terenu, powierzchni niezabudowanej osłoniętej panelami fotowoltaicznymi, powierzchni pod stację kontenerową, powierzchnię pod inne elementu, słupy monitoringu i oświetlenia, powierzchni zieleni i zbiorników wodnych, istnienia gruntów rolnych, odłogowanych i/lub ugorowanych gruntów ornych, ewentualnie łąk trwałych lub pastwisk trwałych na Nieruchomości pomiędzy konstrukcjami rzędów paneli fotowoltaicznych, zasięgu użytków gruntów rolnych "R", ewentualnie "Ł" lub "Ps" oraz zasięgu użytków gruntów zabudowanych i zurbanizowanych "Ba" na Nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "P.p.s.a.") zgodnie z którego treścią sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W przedmiotowej sprawie stosowny wniosek złożył Skarżący, a organ w odpowiedzi na skargę nie żądał przeprowadzenia rozprawy.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone m.in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymująca w mocy decyzję Starosty wydaną w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego z prac o identyfikatorze zgłoszenia [...]
W tym miejscu wskazać należy, iż istotą sporu pomiędzy organami a Skarżącym, na co słusznie wskazał również Skarżący w skardze, jest kwestia czy w świetle przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021r., poz. 1990 ze zm. – dalej: u.p.g.k.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021r., poz. 1390 ze zm. – dalej rozporządzenie wykonawcze) użytki położone pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych stanowią, "grunty zabudowane i zurbanizowane", a dokładnie "grunty przemysłowe – oznaczone symbolem Ba"(stanowisko organu) czy też "grunty rolne" (stanowisko Skarżącego).
W ocenie Sądu stanowisko prezentowane przez organy jest prawidłowe.
W myśl art. 12b u.p.g.k. w ust. 1 organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem:
1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:
a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów,
b) kompletności przekazywanych wyników;
2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.
Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny (ust. 3). O wyniku weryfikacji organ informuje wykonawcę prac geodezyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie później niż w dniu roboczym następującym po dniu sporządzenia protokołu (ust. 3a). Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (ust. 4). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (ust. 6). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7). W przypadku uznania przez wykonawcę prac geodezyjnych uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole wykonawca w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu przekazuje do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac (ust. 7a). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (ust. 8).
W niniejszej sprawie powyższa procedura została zachowana, co zostało szczegółowo opisane w części wstępnej niniejszego uzasadnienia i w tym zakresie nie jest kwestionowana przez Skarżącego. Z tych też względów nie ma potrzeby powtarzanie opisu przebiegu postępowania.
Przechodząc do istoty sporu wskazać należy, iż dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1174/17, dostępny jw.). Ich gospodarcze, ekonomiczne i prawne znaczenie jest podkreślone w art. 21 ust. 1 u.p.g.k., który stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dane te – w tym w zakresie informacji dotyczących położenia gruntów, ich granic i powierzchni oraz rodzajów użytków gruntowych – powinny być zatem wprowadzane do operatu ewidencyjnego na podstawie wiarygodnych i prawidłowo sporządzonych dokumentach, co w pełni odnosi się do zgłaszanych wyników wykonanych prac geodezyjnych. Dokonanie bowiem aktualizacji ewidencji na podstawie dokumentacji nieprzyjętej do zasobu geodezyjnego stanowi naruszenie przepisu art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h u.p.g.k. (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 105/19, dostępny jw.). To wszystko tym bardziej wskazuje na konieczność takiego prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 12b u.p.g.k., które zapewni przyjęcie do zasobu geodezyjnego jedynie niewadliwych, tj. pozbawionych istotnych usterek, prac geodezyjnych.
W świetle treści art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.g.k. w ewidencji gruntów wskazuje się informacje dotyczące między innymi położenia gruntów, ich granic i powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Z kolei jak to wynika z § 34 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego, zmiany opisowych danych ewidencyjnych dotyczące działek lub budynków, ustalone w trakcie wykonywania prac geodezyjnych, utrwala się w wykazie zmian danych ewidencyjnych, który zawiera m.in. dane ewidencyjne, które ulegają zmianie w wyniku realizacji prac geodezyjnych (stan dotychczasowy), oraz dane pozyskane w wyniku realizacji tych prac (stan nowy).
Zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego, danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są m.in. pola powierzchni użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w obszarze działki ewidencyjnej. Natomiast danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas bonitacyjnych, stosownie do treści § 22 ust 1 rozporządzenia są: 1) numeryczne opisy konturów tych użytków i klas bonitacyjnych; 2) oznaczenia użytków gruntowych i klas bonitacyjnych oraz numery tych konturów.
Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się m.in. na: grunty rolne (pkt 1) i grunty zabudowane i zurbanizowane (pkt 3 ).
Natomiast w myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, grunty rolne, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 1, dzielą się m.in. na łąki trwałe, oznaczone symbolem Ł (lit. b), pastwiska stałe, oznaczone symbolem PS (lit. c). Natomiast według § 9 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, grunty zabudowane i zurbanizowane, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 3, podlegają dalszej kategoryzacji m.in. grunty przemysłowe, oznaczone symbolem Ba (pkt 2).
Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż szczegółowe zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określone zostały w załączniku nr 1 do rozporządzenia wykonawczego. W tabeli zawartej w ust. 1 tego załącznika określono cechy opisujące użytki gruntowe, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. I tak, pod lp. 3 przedmiotowej tabeli, określono definicję użytku gruntowego łąki trwałe oznaczone symbolem Ł. Do łąk trwałych zalicza się grunty pokryte zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw, roślin motylkowych i ziół, tworzących run łąkową, systematycznie koszoną, a w rejonach górskich - hale i połoniny z zasady koszone, w tym grunty zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające hodowlę zwierząt gospodarskich, takie jak wiaty oraz kojce dla tych zwierząt oraz budynki inwentarsko-składowe służące gospodarce rolnej, położone poza zabudową zagrodową.
Do pastwisk trwałych zalicza się grunty pokryte podobną jak na łąkach roślinnością, na których z zasady wypasane są zwierzęta gospodarskie, a w rejonach górskich hale i połoniny, które z zasady nie są koszone, lecz na których wypasane są zwierzęta gospodarskie, w tym grunty zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające hodowlę zwierząt gospodarskich, takie jak wiaty oraz kojce dla tych zwierząt, położone poza zabudową zagrodową (lp. 4 załącznika nr 1)
Pod lp. 14 tabeli, określono z kolei definicję użytku gruntowego – tereny przemysłowe oznaczone symbolem Ba. Do terenów przemysłowych zalicza się grunty:
1) zajęte pod budynki przemysłowe lub magazynowe oraz związane z tymi budynkami budowle i urządzenia, w szczególności: wiaty, kotłownie, zbiorniki, przewody naziemne, place składowe, place postojowe i manewrowe, ogrodzenia, śmietniki, składowiska odpadów;
2) położone między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki;
3) zajęte pod bazy transportowe i remontowe, stacje transformatorowe, naziemne rurociągi, kolektory i wodociągi, hałdy i wysypiska śmieci, ujęcia wody i oczyszczalnie ścieków.
Nie jest w sprawie kwestionowane, że na działce nr [...] w T. znajduje się farma fotowoltaiczna. Natomiast obecny kontur użytku "Ba" ujawniono w bazie EGiB na podstawie dokumentów sporządzonych podczas inwentaryzacji farmy fotowoltaicznej zgodnie z operatem przyjętym do zasobu [...], który to dokument znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (zob. kart. 18 i nast. akt administracyjnych). Na marginesie Sąd wskazuję, iż zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych na podstawie którego ujawniono kwestionowany kontur "Ba" nastąpiło w październiku 2020 r. , a więc po wydaniu przez Starostę decyzji o zatwierdzeniu projektów budowlanych zamiennych zarówno tego związanego z odstępstwami od projektu budowlanego (decyzja Starosty z marca 2020 r. – powyższe wynika z późniejszej decyzji Starosty z dnia 9 lipca 2020 r.) jak i tego z czerwca 2020 r. (decyzja Starosty z dnia 9 lipca 2020 r.) .
Ponadto należy mieć na uwadze, iż z przedłożonego projektu budowlanego zamiennego jednoznacznie wynika, że poprzez zmianę ilości planowanych paneli nastąpiła faktycznie zmiana zarówno powierzchni niezabudowanej osłoniętej panelami (tutaj Sąd zauważa, iż ostateczna powierzchnia to 4 293,52 m2, co wynika z projektu zamiennego z czerwca 2020 r. k. 32 akt sądowych, a nie 4300 jak wskazał w skardze Skarżący) jak i powierzchnia zieleni. Natomiast porównanie map (tej znajdującej się w aktach administracyjnych (k. 29) i mapy załączonej do projektu budowlanego zamiennego (k. 43 akt sądowych) prowadzi do wniosku, iż doszło do zmniejszenia odległości pomiędzy panelami z 7 m na 6 m.
Wobec powyższego Sąd mając na uwadze, iż zgłoszenie prac geodezyjnych nastąpiło po zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz że doszło do zmniejszenia odległości pomiędzy panelami uznał, iż uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w żadnym stopniu nie mogło wpłynąć na ocenę charakteru gruntów położonych pomiędzy panelami fotowoltaicznymi.
W ocenie Sądu organ słusznie uznał, iż zmiana użytku wykazana na mapie jest niezgodna z zasadami zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, określonych w rozporządzeniu wykonawczym gdyż nie uwzględnia gruntów położonych między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki.
W ocenie Sądu teren działki oznaczony w ewidencji symbolem Ba został przeznaczony pod konkretną instalację i jest on niewątpliwie wykorzystywany dla potrzeb prowadzonej tam działalności gospodarczej. Nie budzi również wątpliwości, że pomimo porastania terenu działki trawą, co nie jest kwestionowane w sprawie, podstawową funkcją tego terenu ze względu na zrealizowaną inwestycję służącą produkcji energii elektrycznej, z pewnością nie jest funkcja rolnicza.
Sąd orzekając w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, iż "wykorzystanie pełnego potencjału kolektorów słonecznych wymaga nie tylko zachowania na tyle dużych odstępów, aby panele nie zaciemniały się wzajemnie, ale także wymaga aby w takim pasie nadmiernie nie porastały jakiekolwiek rośliny, w tym trawy. Utrzymywanie niezarośniętych pasów konieczne jest dla zapewnienia możliwość zabezpieczenia wolnej przestrzeni do wykonywania prac konserwacyjnych, naprawczych czy porządkowych w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wybudowanej elektrowni fotowoltaicznej. Biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego, utrzymanie w należytym porządku przestrzeni pomiędzy obiektami farmy fotowoltaicznej jest nie tylko konieczne do prawidłowej eksploatacji instalacji, ale także niezbędne z punktu widzenia przeciwdziałania skutkom ewentualnych awarii, np. pożaru" (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt. II SA/Wr 142/22, CBOSA).
W tym miejscu wskazać należy, iż obecnie kształtuje się jednolite stanowisko sądów administracyjnych w tym również tutejszego Sądu, iż brak jest podstaw do uznania, że teren wydzielony pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych oraz dookoła nich, stanowi użytek gruntowy.
Przykładowo wskazać należy, iż w wyroku z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 412/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, szeroko argumentując, zajął stanowisko, a które to Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, iż "w istocie, przepisy wykonawcze dotyczące charakterystyki pastwisk trwałych i terenów przemysłowych wskazują na takie cechy tych użytków gruntowych, które wzajemnie się wykluczają. Charakter przemysłowy mają tereny zajęte m.in. pod budynki przemysłowe i magazynowe oraz budowle i urządzenia z nimi związane, jak i co do zasady powierzchnie pomiędzy tymi obiektami i w bezpośrednim ich sąsiedztwie, jak również stacje transformatorowe, naziemne rurociągi, kolektory i wodociągi. Do pastwisk trwałych zaś zalicza się grunty pokryte podobną jak na łąkach roślinnością, na których z reguły wypasane są zwierzęta, w tym grunty zajęte pod urządzenia wspomagające hodowlę zwierząt gospodarskich. Wobec tego zakwalifikowanie terenu jako przemysłowego wyklucza jego rolny charakter.
Przedstawione rozważania, obejmujące treść i wykładnię przepisów prawnych, prowadziły do wniosku, że organy prawidłowo zakwalifikowały teren pod i wokół paneli fotowoltaicznych, po obrysie instalacji ujętym w pracy geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jako przemysłowy. Z uwagi na uwarunkowania faktyczne (technologiczne i techniczne) i argumenty prawne, nie można zakwalifikować jako przemysłowej jedynie powierzchni pod samymi panelami i urządzeniami infrastruktury towarzyszącej, a w pozostałej części jako pastwisko trwale. W ten sposób doszłoby do fragmentaryzacji działki, uniemożliwiając korzystanie z niej zgodnie z przeznaczeniem. Teren ten jest zajęty jest pod instalacje fotowoltaiczne, jako związany z ich funkcjonowaniem oraz obsługą, i stanowi optymalną powierzchnię dla realizacji tej działalności. Stąd też dla celów ewidencyjnych stanowić powinien jako całość teren przemysłowy. Bez wpływu na zmianę takiego charakteru będzie ewentualne dalsze rolnicze korzystanie z terenu (wypas lub chów zwierząt gospodarskich czy też uprawa roślin). Zainstalowanie na terenie działki nr [...] zaawansowanej technologii paneli fotowoltaicznych wskazuje na główny profil działalności prowadzonej na tej części działki, co determinuje ocenę sposobu zagospodarowania i użytkowania gruntu. Działalność rolnicza będzie mogła być kontynuowana na pozostałych części działki gruntowej, niezajętej pod tę instalację, odpowiadającej uaktualnionym danym zawartym w ewidencji gruntów.".
Mając na powyższe Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia stanowiska strony Skarżącej, iż część obszaru działki znajdująca się pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych zakwalifikowana jako teren przemysłowy nie odpowiada rzeczywistemu wykorzystaniu terenu.
Z powyższych względów za niezasadne należało uznać zarzuty skargi naruszenia § 10 w zw. z pkt (lp.) 1 oraz 14 załącznika nr 1 do rozporządzenia wykonawczego jak i art. 12b ust. 1 pkt 1 u.p.g.k.
Za niezasadne w niniejszej sprawie uznać należało również zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego. Orzekające w sprawie organy nie kwestionowały bowiem, ani tego, że większa część gruntu pokryta jest zwartą roślinnością trawiastą, która jest systematycznie koszona. Nie było zatem potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów w tym zakresie, w szczególności dowodu z oględzin.
Jak wskazał sam Skarżący we wniesionej skardze spór w sprawie dotyczył oceny ustalonego w ten sposób stanu faktycznego w kontekście znajdujących zastosowanie regulacji prawnych. Na tej postawie organ odwoławczy prawidłowo doszedł do przekonania, że teren działki nr [...] pomiędzy panelami fotowoltaicznymi, po zrealizowaniu tej inwestycji, z całą pewnością nie stanowi w jakiejkolwiek części użytku roplnego RV. Zainstalowanie na terenie tej działki zaawansowanej technologii paneli fotowoltaicznych wskazuje na główny profil działalności prowadzonej na tej części działki, co determinuje ocenę sposobu zagospodarowania i użytkowania gruntu.
W takiej sytuacji organ zasadnie odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego z prac o identyfikatorze zgłoszenia [...]
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.