III SA/Po 485/22

III SA/Po 485/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska
Marek Sachajko /przewodniczący sprawozdawca/
Walentyna Długaszewska
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 2052/22 - Wyrok NSA z 2024-01-26
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 14 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2022 roku sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2021 roku, w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oddala skargę.
Uzasadnienie
C. sp. z o. o. w Ł. wniosła skargę na Prezydenta Miasta w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za październik 2021 r. dla:
1. Szkoły Policealnej C. w L. o 4756,97 zł,
2. Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w L. o 2592,45 zł,
3. Szkoły Policealnej Medycznej w L. o 508,08 zł
4. Szkoły Policealnej Opieki Medycznej w L. o 725,53 zł.
Stan sprawy jest następujący.
Skarżąca złożyła do organu wnioski o udzielenie dotacji oświatowych w 2021 r. dla powyższych placówek oświatowych.
Do wniosków dołączono informację o faktycznej liczbie uczniów w tych szkołach według stanu na 1 październik 2021 r. i informację o faktycznym uczestnictwie uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych za wrzesień 2021 r.
W dniu [...] października 2021 r. organ przekazał skarżącej na rachunki bankowe poszczególnych szkół określone kwoty dotacji.
W skardze do Sądu skarżąca wniosła m. in. o:
1. stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za październik 2021 r.,
2. uznanie obowiązku wypłaty przez organ na rzecz skarżącej dotacji we właściwej kwocie,
3. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. przez nieprzekazanie w październiku 2021 r. dotacji oświatowej w pełnej wysokości, tj. wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego na liczbę słuchaczy wskazanych przez szkoły w terminie do 31 października 2021 r.
Skarżąca podniosła, że organ nie podał, z jakich powodów dokonał zaniżenia dotacji, co pozbawiło stronę możliwości złożenia wyjaśnień i ustosunkowania się do zarzutów organu.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie w całości wskazując metodologię obliczenia wysokości dotacji.
W replice na odpowiedź na skargę skarżąca zakwestionowała twierdzenia organu i wniosła o dopuszczenie przeprowadzenia dowodu z dokumentów w postaci wyliczeń obrazujących różnicę pomiędzy dotacją przekazaną stronie a dotacją należną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd bierze zatem pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu lub czynności.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność organu dotującego - Prezydenta Miasta - z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W judykaturze istniał spór dotyczący charakteru prawnego dotacji przyznawanych niepublicznych placówkom oświatowym, co rzutowało na ocenę możliwości kontroli sądowoadministracyjnej czynności polegającej na wypłacie dotacji, czy też w zakresie możliwości orzekania w tym zakresie przez sądy powszechne z powództw wytaczanych o wypłatę dotacji. Do 31 grudnia 2017 r. zasady finansowania szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego były uregulowane w przepisach ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Podczas jej obowiązywania spory o dotacje oświatowe podlegały rozpoznawaniu przez sądy powszechne i dominowało stanowisko, zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym (por.: orzeczenia Sądu Najwyższego z 14 lipca 2017 r. II CSK 773/16 LEX nr 2417586, z 11 maja 2018 r. II CSK 477/17, z 3 stycznia 2007 r. IV CSK 312/06 LEX nr 2486821, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2004 r. w sprawie OW 53/04 LEX nr 174021, a także dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA": postanowienia o sygn. akt II GPS 7/08, II GSK 98/10, I GSK 453/19 i wyrok I GSK 629/20).
Omawiane zagadnienie było przedmiotem szczegółowej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku o sygn. akt I GSK 1713/20 (dostępny w CBOSA), w którym wskazano, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji, jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych (tak też w licznych orzeczeniach: np. wyrok o sygn. akt I GSK 650/21, I GSK 427/21 oraz I GSK 1168/21).
Z utrwalonego poglądu judykatury wynika zatem, że wypłata dotacji nie jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania fizycznego środków finansowych (który to pogląd był wyrażany we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego), a finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu dokonanego na podstawie konkretnych regulacji. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej dokonywane w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m. in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji. Aktualny stan prawny (art. 47 u.f.z.o.) nie pozostawia zatem wątpliwości, że czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości, w tym po aktualizacji, lub przekazania dotacji oświatowej, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne. Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakresie działań organu z tym związanych wchodzi ustalenie jej wysokości i przekazanie dotacji (z uzasadnienia postanowienia o sygn. akt I GSK 1414/20 dostępny w CBOSA). Przepis art. 47 u.f.z.o. nie stanowi, że czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są wyłącznie te, które realizowane są na podstawie przepisów w nim enumeratywnie wymienionych, a zatem nie można doszukiwać się braku wymienienia czynności z art. 35 u.f.z.o. w art. 47 u.f.z.o. jako podstawy do wyłączenia kognicji sądów administracyjnych (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 1713/20).
Po przesądzeniu kwestii kognicji sądów administracyjnych w pierwszej kolejności należało odnieść się do formalnego zarzutu skarżącej, że zwrot kwot nadpłaconych dotacji powinien nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż czynności organów polegające na wypłacie dotacji czy aktualizacji jej wysokości są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o czym już była mowa powyżej. Udzielanie zatem dotacji oświatowej i aktualizacje dotacji nie następują w formie decyzji administracyjnych, a jedynie stanowią czynność organu, która zawiera element konkretyzacji normy prawnej, dokonywaną w sposób władczy i jednostronny (por.: wyrok o sygn. akt I SA/Bd 444/19 - dostępny w CBOSA). Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por.: postanowienie o sygn. akt I GSK 452/19 - dostępne w CBOSA).
Przechodząc do meritum wskazać należy, że skarżąca kwestionowała czynność organu polegającą na ustaleniu miesięcznej stawki dotacji za marzec 2022 r., zarzucając naruszenie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia prawidłowości wyliczenia przez organ wysokości wypłaconej dotacji.
Na wstępie należy wskazać, że dotacja jest dotacją roczną i z tego punktu nie stanowi świadczenia okresowego, lecz jednorazowe (por. wyroki SN: z 22.05.2014 r., IV CSK 531/13, LEX nr 1504576; z 26.03.2015 r., V CSK 376/14, LEX nr 1683419), choć "zaliczkowo" wypłacane w dwunastu częściach, zasadniczo w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (por. K. Tusiński [w:] Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz, red. M. Pilich, Warszawa 2020, art. 34).
Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.
Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa m. in. w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., są przekazywane na rachunek bankowy szkoły w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca z tym, że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego.
Przepis art. 34 ust. 2 u.f.z.o. przewiduje, że dotacje, o których mowa m. in. w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno -wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy Prawo oświatowe.
W myśl art. 34 ust. 3 u.f.z.o. jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty.
Dokonując kontroli czynności dokonanej przez organ administracji publicznej, Sąd stwierdził, że miesięczna stawka dotacji za październik 2021 r. została ustalona na podstawie udzielonej przez skarżącą informacji o faktycznej liczbie uczniów według stanu na 1 października 2021 r. oraz w oparciu o informację o faktycznym uczestnictwie uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych za wrzesień 2021 r., tj. z uwzględnieniem aktualizacji liczby uczniów w październiku 2021 r. o różnicę między liczbą uczniów wykazanych w informacji za wrzesień, a faktyczną liczbą uczniów w tym miesiącu.
Sąd uznał, że przyjęta przez organ, a szczegółowo opisana w odpowiedzi na skargę oraz na podstawie dokumentów przedłożonych do akt, a dotyczących faktycznej ilości uczniów, metoda wyliczenia kwoty dotacji jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności art. 26 ust. 2 u.f.z.o. i art. 34 u.f.z.o. Polega ona na obliczeniu kwoty dotacji w oparciu o ucznia dotowanego w szkołach prowadzonych przez skarżącą we wrześniu 2021 r., co jest w pełni zgodne z wyżej wskazanymi przepisami. We wrześniu 2021 r. nie ma bowiem jeszcze informacji o liczbie uczniów, jaka będzie w październiku 2021 r. Comiesięczne informacje o liczbie uczniów podawane organowi służą wyrównaniu dotacji po aktualizacji, tak aby dotowany podmiot otrzymał 1/12 kwoty dotacji po ostatniej aktualizacji.
Sposób natomiast postępowania z dalszymi częściami dotacji, w przypadku zmiany kwoty dotacji po aktualizacji określono w art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. Zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. kwota dotacji ulega aktualizacji w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45.
W myśl art. 43 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o. aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, dokonuje się w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, zwanym dalej "miesiącem pierwszej aktualizacji" - w przypadku aktualizacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 1-3 u.f.z.o.
Zgodnie z art. 43 ust. 3 pkt 1 zaktualizowana kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 1.
Zgodnie natomiast z art. 43 ust. 4 u.f.z.o. jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust 1, art. 40 i art. 41 uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.
Z art. 43 ust. 4 u.f.z.o. wynika, że aktualizacja podstawowej kwoty dotacji dla niepublicznej placówki oświatowej pociąga za sobą obowiązek wyrównania dotacji według stawki zaktualizowanej wstecz od 1 stycznia roku budżetowego. Od momentu bowiem wejścia w życie art. 43 ust. 4 u.f.z.o. wszelkie rozliczenia następują przez ustalenie wysokości części dotacji na przyszłość (po aktualizacji). Dotacje ustalane są na okres roku kalendarzowego, będącego rokiem budżetowym, a zatem wysokość dotacji należy oceniać w rocznej perspektywie. Wprawdzie zastosowane przez organ rozwiązanie może powodować pewne niedogodności po stronie beneficjenta dotacji, jednakże bezsprzecznie wysokość dotacji należy oceniać w rocznej perspektywie, co było intencją ustawodawcy. Przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych, a pozbawienie organu tej możliwości byłoby sprzeczne z celem dotacji i formą wypłaty w miesięcznych ratach (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 1147/13 - dostępny w CBOSA).
Mając na względzie powyższe Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym suma części dotacji podlegającej wypłaceniu po dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ulega proporcjonalnemu obniżeniu o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconych środków do dnia dokonania aktualizacji.
W oparciu art. 34 u.f.z.o. prawidłowo dokonano wyliczenia i przekazania dotacji za miesiąc październik 2021 r. W odpowiedzi na skargę wskazano bowiem szczegółowo sposób wyliczenia na podstawie zasady wynikającej z powyższego przepisu ustawy w oparciu o dokumenty przedłożone do akt, a dotyczące faktycznej ilości uczniów.
Konkludując należy ponownie wskazać, że dotacja jest dotacją roczną i nie stanowi świadczenia okresowego, lecz jednorazowe, wypłacane w dwunastu częściach. O sposobie rozłożenia wyrównania na poszczególne miesiące decyduje na podstawie ww. przepisów prawa organ dotujący. Podkreślić należy, że aktualizacja kwoty dotacji jest instytucją prawa oświatowego, której celem jest zapewnienie prowadzenia bieżącej działalności w zakresie realizacji zadań oświatowych.
Mając na względzie powyższe rozważania, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił uznając, że czynność ustalenia dotacji oświatowej za październik 2021 r. została dokonana zgodnie z art. 34 u.f.z.o. Skarżąca nie wykazała, aby zaistniały przesłanki uznania zaskarżonej czynności za bezskuteczną.