III SA/Po 528/24

III SA/Po 528/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Piotr Ławrynowicz
Walentyna Długaszewska /przewodniczący/
Zbigniew Kruszewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8 i art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 40 ust. 12
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Dnia 25 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2025 roku sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 maja 2017 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego 4009 (cztery tysiące dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) , decyzją z dnia 25 lipca 2024 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 maja 2017 roku, nr [...], nakładającą na A. Ż. (skarżącego) i B. W. (uczestnika postępowania) karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 400.856,03 zł.
Rozstrzygnięcie, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) dla Miasta [...], po przeprowadzeniu w dniu 15 lipca 2016 roku oględzin miejsca zdarzenia obejmującego odspojnienie się fragmentu gzymsu budynku mieszkalnego, który spadł na ulicę [...] w [...], nakazał Straży Pożarnej, Policji oraz przedstawicielom Zarządu Dróg Miejskich zamknięcie dla ludzi i ruchu pojazdów ulic przyległych do budynku przy ul. [...] nr [...] w [...] ze względu na możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej.
Postanowieniem z dnia 19 lipca 2016 roku, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowalne, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości A. Ż. i B. W. do sporządzenia i przedłożenia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego położonego na działce przy ul. [...] nr [...] w [...].
W powyższych okolicznościach Zarząd Dróg Miejskich poinformował właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...] (skarżących) o konieczności złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] oraz ulicy [...] w [...] do czasu dostarczenia ekspertyzy technicznej. Wniosek nie wpłynął do Zarządu Dróg Miejskich.
Pismem z dnia 23 sierpnia 2016 roku współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] w [...] zostali poinformowani o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
Decyzją z dnia 15 maja 2017 roku, na skarżących nałożona została kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które polegało na wyłączeniu z ruchu ulicy [...] (jezdnia – 141,70 mkw. oraz chodnik 27,25 mkw.) oraz ulicy [...] (31,56 mkw.) w okresie od 15 lipca 2016 roku do 5 września 2016 roku (53 dni).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że odwołujący zostali powiadomieni o wyłączeniu z użytkowania pasa drogowego ze względu na prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które dotyczyło złego stanu technicznego obiektu przyległego do drogi. Okres wyłączenia pasa drogowego to okres od 15 lipca 2016 roku, czyli od dnia przeprowadzenia kontroli stanu technicznego kamienicy i nakazania zabezpieczenia terenu wokół budynku poprzez zamknięcie przyległych ulic, do dnia 5 września 2016 roku, czyli do dnia przekazania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego oceny stanu technicznego kamienicy.
Pismem z dnia 15 listopada 2017 r. A. Ż. i B. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Poznaniu skargę na decyzję SKO.
WSA w Poznaniu, wyrokiem z 14 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Po 942/17, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej: p.p.s.a.), uchylił decyzję SKO w [...] z 2 października 2017 r. oraz decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z 15 maja 2017 r., nr [...], a ponadto umorzył postępowanie administracyjne.
WSA w Poznaniu uznał, że organy administracji publicznej obu instancji nieprawidłowo przyjęły, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie zajęcia pasa drogowego - w rozumieniu art. 40 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.; dalej: u.d.p.). Zdaniem WSA w Poznaniu, nałożenie kary pieniężnej nastąpiło z nieuzasadnionym pominięciem okoliczności, że nakaz zamknięcia ruchu na ulicach przyległych do budynku przy ul. [...] nr [...] w [...] nie został skierowany do skarżących. Pominięto też treść art. 20 ust. 14 u.d.p., z którego wynika, że do obowiązków zarządcy drogi należy wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg oraz wyznaczanie objazdów w razie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednocześnie WSA podzielił stanowisko organu, że kwestia oceny stanu technicznego budynku posadowionego na nieruchomości przyległej do pasa drogowego, kwestia uchylenia obowiązku przedłożenia przez współwłaścicieli ekspertyzy technicznej budynku oraz związana z tym kwestia ewentualnej odpowiedzialności PINB, to zagadnienia z zakresu zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane i wymienione kwestie nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. WSA w Poznaniu zauważył jednak, że organ odwoławczy nie wyprowadził prawidłowych wniosków odnośnie wykładni oraz właściwego stosowania art. 40 ust. 1 i 2 oraz 12 w związku z art. 20 pkt 14 u.d.p. Zamykanie dróg dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy wystąpi bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia, to zadanie ustawowo przypisane do właściwości zarządcy drogi - art. 20 pkt 14 u.d.p. Powołany przepis określa kompetencje zarządcy drogi oraz ustanawia obowiązek korzystania z tej kompetencji w każdym przypadku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to niezależnie od źródła tego zagrożenia. Wskazana kompetencja stanowi jedną z postaci ograniczeń powszechnego dostępu do dróg publicznych, a zarząd drogi lub właściwe służby wprowadzają tymczasowe ograniczenia lub zakazy ruchu w przypadku awarii urządzenia w pasie drogowym lub w jego pobliżu, w wyniku której nastąpiło zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego lub możliwość wystąpienia szkód materialnych - §10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r., poz. 784). WSA zauważył, że analiza materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, że Prezydent Miasta [...] zamknął dla ruchu pieszego i kołowego ulicę [...] oraz ulicę [...] w [...], natomiast z postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 października 2016 r. wynika, że nakaz zabezpieczenia terenu wokół budynku został skierowany do Zarządu Dróg Miejskich (Straży Pożarnej oraz Policji).
Zdaniem WSA w Poznaniu, odpowiedzialność administracyjna za delikt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi aktualizuje się, gdy stwierdzone zostaje działanie lub zaniechanie polegające na zajęciu pasa drogowego, natomiast nie może być mowy o takiej odpowiedzialności, gdy ograniczenie powszechnej dostępności do drogi publicznej "jest skutkiem przyczyn niezależnych od woli podmiotu, któremu przysługują prawa do obiektu lub urządzenia (np. drzewo powalone na drogę podczas wichury)".
WSA w Poznaniu uznał, że do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. dochodzi w wyniku działania lub zaniechania określonych podmiotów, które wiąże się z fizycznym ograniczeniem dostępu do drogi publicznej. Zdaniem WSA, w okolicznościach sprawy organy administracji "nieprawidłowo rozpoznały przesłanki zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p .". Ponadto zakaz ruchu pieszego i kołowego - będący konsekwencją zamknięcia wskazanych ulic - "adresowany był i dotyczył także skarżących", a zatem skarżący "nie tylko nie korzystali, ale nawet nie mieli prawa korzystać ze wskazanych ulic na zasadach powszechnej dostępności do drogi publicznej, a w konsekwencji skarżący nie mieli także prawa korzystania z tych ulic na zasadzie wyłączności". Zdaniem WSA, nie może więc być mowy o jakimkolwiek korzystaniu przez skarżących z pasa drogowego, w tym o zajęciu pasa drogowego na potrzeby działki przyległej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło SKO w [...], a Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 590/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że WSA w Poznaniu pojęciu "zajęcie pasa drogowego", o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., nadał treść odbiegającą od jego językowego znaczenia. WSA wadliwie powiązał mianowicie faktyczną przesłankę zastosowania tego przepisu, obejmującą ingerencję w obrębie pasa drogowego, w celu niezwiązanym z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, z kwestią "woli podmiotu", który takiego zachowania miał się dopuścić. W sposób – zdaniem NSA – nieznajdujący uzasadnienia w przepisach ustawy o drogach publicznych uznał, że wyłączona jest odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji, gdy ograniczenie dostępności (powszechnej) do drogi publicznej "jest skutkiem przyczyn niezależnych od woli podmiotu".
W ocenie NSA, wskazany przez WSA w Poznaniu kierunek interpretacji art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. nie odpowiada prawidłowo ustalonemu rezultatowi wykładni tego przepisu. NSA stwierdził, że przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. stanowi rozwinięcie normy prawnej zawartej w art. 40 ust. 1 tej ustawy, która reguluje ustanawia zasadę wymogu zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, przy czym nie budzi wątpliwości, że żadna z tych norm prawnych nie zawiera negatywnej przesłanki o treści wskazanej przez WSA, pozwalającej na niestosowanie tej zasady w zakresie objętym omawianym przedmiotem regulacji.
Tym niemniej, NSA uznał, że zupełnie inną kwestią jest to, czy świetle art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p., działanie bądź zaniechanie skarżących związane z nieodpowiadającym przeznaczeniu korzystaniem z omawianego budynku, a w konsekwencji z niewystarczającym zabezpieczeniem nieruchomości przylegającej do pasa drogowego, na której ten budynek się znajduje, doprowadziło do skutku objętego hipotezą normy prawnej zawartej w tych przepisach. Jest to jednak zagadnienie związane z ustaleniami faktycznymi, które powinny być poddane ocenie przez sąd pierwszej instancji w świetle prawidłowo określonego wzorca kontroli, na podstawie trafnie zinterpretowanych przepisów prawa materialnego, czego sąd pierwszej instancji nie dokonał w rozpoznawanej sprawie.
NSA podzielił również stanowisko SKO o tym, że WSA w Poznaniu dokonał również błędnej wykładni art. 20 pkt. 14 u.d.p., uznając, że wprowadzane na tej podstawie, przez właściwy organ, ograniczenia dla ruchu i zamykanie dróg, w sytuacji wystąpienia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia, wyłącza ewentualną odpowiedzialność podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego. NSA podkreślił, że wprowadzenie stosownych ograniczeń na podstawie art. 20 pkt. 14 u.d.p., stanowi wykonanie własnej kompetencji zarządcy drogi i nie ma charakteru "zajęcia" pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 tej ustawy, jakkolwiek może być reakcją na działanie (zaniechanie) innego podmiotu, spełniającego przesłanki takiego zajęcia pasa drogowego, wiążącego się nadto z wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa. Taki zachowanie, pomimo działania organu na podstawie art. 20 pkt. 14 u.d.p., w żadnej mierze nie wyłącza dopuszczalności nałożenia kary na podmiot odpowiedzialny za skutek w postaci zajęcia pasa drogowego (art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 4 u.d.p.).
Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Poznaniu wyrokiem z 28 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Po 671/23 uchylił decyzję SKO w [...] z dnia 2 października 2017 r.
1. pierwotna decyzja SKO naruszała prawo poprzez brak ustaleń i oceny, czy to działania bądź zaniechania skarżących polegające na niewystarczającym zabezpieczeniu nieruchomości, doprowadziły do wywołania sytuacji zagrożenia dla bezpieczeństwa osób lub mienia, która spowodowała konieczność ograniczenia dla ruchu i wyłączenia z ruchu części jezdni i chodników przylegających do budynku stanowiącego własność skarżących. Na konieczność dokonania takiej oceny w sprawie skarżących jednoznacznie wskazał NSA;
2. Przy ocenie legalności działania skarżących należy mieć też na względzie, że w stanie faktycznym sprawy, oczekiwanie od skarżących złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i projektu zastępczej organizacji ruchu mogło mieć charakter wyłącznie formalny. Niewyobrażalna jest bowiem sytuacja, by organ, uwzględniając stanowisko PINB dla Miasta [...] o istnieniu zagrożenia katastrofą budowlaną, wyrażenia takiej zgody mógł odmówić, zaś nawet odmowa nie mogłyby doprowadzić do usunięcia środków podjętych przez zarządcę drogi. Sami skarżący również nie byli władni do usunięcia tych środków. Żądany od skarżących wniosek nie mógłby więc w jakikolwiek sposób wpłynąć na stan zajęcia pasa drogowego. Jedynym prawnym i faktycznym uzasadnieniem dla jego złożenia byłoby więc uniknięcie kary administracyjnej. Dlatego należy rozważyć, czy kara za tego rodzaju formalne uchybienie, wyrażająca się dotkliwą sankcją finansową, nie będzie stanowiła dolegliwości nieproporcjonalnej, naruszającej art. 8 § 1 k.p.a.
Wyrok nie został zaskarżony przez żadną ze stron.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania SKO, wymienioną na wstępie decyzją z dnia 25 lipca 2024 r., ponownie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 maja 2017 r.
Kolegium uznało, że liczne dowody wskazywały na zły stan techniczny kamienicy, co - zdaniem organu - bezpośrednio spowodowało odspojenie fragmentu gzymsu, a stan kamienicy uzasadniał wyłączenie z użytkowania części pasa drogowego ulic przyległych do kamienicy na podstawie art. 20 pkt 14 u.d.p., ponieważ występowało bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób i mienia. Zdaniem organu nie można uznać, że nałożona na właścicieli kamienicy kara jest nieproporcjonalna, ponieważ jej wysokość wynika wprost z art. 40 ust. 12 u.d.p.
Pismem z dnia 10 września 2024 r. skargę na powyższą decyzję SKO wniósł A. Ż. zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. oraz art. 40 ust. 4 i 5 u.d.p. W uzasadnieniu skargi podkreślił m. in., że on ani B. W. nie byli informowani o wszystkich czynnościach w toku postępowania, a samo zajęcie pasa drogowego nie było uzasadnione. Jego zdaniem budynek nie zagrażał otoczeniu i był należycie zabezpieczony, a organ usiłował wymusić na właścicielach złożenie wniosku o zajęcie pasa drogowego.
SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
W sprawie skarżącego wcześniej zapadły dwa wyroki sądowe. Pierwszy z nich to wyrok NSA w sprawie II GSK 590/19, z którego wynika dla organu oraz WSA w Poznaniu następująca wiążąca (art. 190 p.p.s.a.) ocena prawna:
1. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. nie wynika, by zajęcie pasa drogowego z przyczyn niezależnych od woli podmiotu wyłączało jego odpowiedzialność administracyjną na podstawie tego przepisu.
2. oceny wymaga to, czy w świetle art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p. działanie bądź zaniechanie skarżących związane z nieodpowiadającym przeznaczeniu korzystaniem z omawianego budynku, a w konsekwencji z niewystarczającym zabezpieczeniem nieruchomości przylegającej do pasa drogowego, na której ten budynek się znajduje, doprowadziło do skutku objętego hipotezą normy prawnej zawartej w tych przepisach. Zdaniem NSA wymaga to oceny ustaleń faktycznych, które powinny być poddane ocenie przez sąd pierwszej instancji w świetle prawidłowo określonego wzorca kontroli, na podstawie trafnie zinterpretowanych przepisów prawa materialnego, czego sąd pierwszej instancji nie dokonał w rozpoznawanej sprawie.
3. działania organu administracji podejmowane na podstawie art. 20 pkt 14 u.d.p. (wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia) nie wyłącza dopuszczalności nałożenia kary na podmiot odpowiedzialny za skutek w postaci zajęcia pasa drogowego.
Z kolei z wydanego w sprawie wyroku WSA w Poznaniu w sprawie III SA/Po 671/23, wiążącego Sąd i WSA w [...] (art. 153 p.p.s.a.) wynikało, że:
1. pierwotna decyzja SKO naruszała prawo poprzez brak ustaleń i oceny, czy to działania bądź zaniechania skarżących polegające na niewystarczającym zabezpieczeniu nieruchomości, doprowadziły do wywołania sytuacji zagrożenia dla bezpieczeństwa osób lub mienia, która spowodowała konieczność ograniczenia dla ruchu i wyłączenia z ruchu części jezdni i chodników przylegających do budynku stanowiącego własność skarżących. Na konieczność dokonania takiej oceny w sprawie skarżących jednoznacznie wskazał NSA;
2. Przy ocenie legalności działania skarżących należy mieć też na względzie, że w stanie faktycznym sprawy, oczekiwanie od skarżących złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i projektu zastępczej organizacji ruchu mogło mieć charakter wyłącznie formalny. Dlatego należy rozważyć, czy kara za tego rodzaju formalne uchybienie, wyrażająca się dotkliwą sankcją finansową, nie będzie stanowiła dolegliwości nieproporcjonalnej, naruszającej art. 8 § 1 k.p.a.
Organ, ponownie rozpoznając sprawę ponownie ocenił, że to zły stan kamienicy, spowodowany zaniechaniem jej remontu przez współwłaścicieli, czyli skarżącego i B. W., doprowadził do powstania stanu zagrożenia katastrofą budowlaną, co z kolei uzasadniało przypisanie im odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez uzyskania zezwolenia zarządcy drogi.
W sprawie nie budzi wątpliwości zły stan techniczny kamienicy istniejący w okresie zajęcia pasa drogowego. Organ omówił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowody z których wynika, że już w momencie nabycia przez skarżącego i B. W., kamienica znajdowała się w złym stanie technicznym. Jej właściciele już w 2010 roku informowali organy ochrony zabytków o tym, że w kamienicy były zarwane stropy od dachu do parteru, a dach budynku był częściowo spalony. Z ustaleń organu wynikało równocześnie, że w 2011 roku Wojewódzki Inspektor Ochrony Zabytków przeprowadził kontrolę nieruchomości i sformułował zalecenia pokontrolne nakazując m. in. zaplanowanie i przeprowadzenie prac zabezpieczających, które - co ustalono na podstawie protokołu wizji lokalnej przeprowadzonej 3 listopada 2011 r. - zrealizowano poprzez m. in. naprawę dachu oraz tymczasowe zabezpieczenie ulic przylegających do budynku przed ewentualnie spadającym tynkiem poprzez montaż drewnianego zadaszenia. Kolejne ustalenia dotyczyły już stanu technicznego kamienicy już po zaistnieniu zdarzenia, które bezpośrednio spowodowało zajęcie pasa drogowego ulic przylegających do budynku. Wynika z nich, że po kontroli przeprowadzonej 2 sierpnia 2016 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w ramach zaleceń pokontrolnych zażądał od właścicieli kamienicy uszczelnienia poszycia dachu oraz usunięcia roślinności z podwórza. Następnie ten sam organ, 29 lipca 2016 r. zezwolił na wykonanie prac zabezpieczających polegających m. in. na usunięciu odspojonych fragmentów gzymsu uszkodzonych przez wichurę, która miała miejsce w dniu 14 lipca 2016 r. Z dalszych ustaleń organu wynika, że kolejne opinie konserwatorskie i budowlane z sierpnia 2016 r. potwierdzały zły stan budynku, zaś ekspertyza budowlana z 29 lipca 2018 r. wskazywała, iż w kamienicy doszło do katastrofy budowlanej z powodu zawalenia się części stropów.
W ocenie WSA w Poznaniu, powyższe ustalenia nie dawały jednak podstawy do przypisania współwłaścicielom kamienicy odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zajęcie pasa drogowego, ponieważ nie można przyjąć, że zdarzenie polegające na odspojeniu fragmentu gzymsu - co skutkowało wszczęciem postępowania w sprawie stanu technicznego budynku i w konsekwencji wyłączeniem z użytku części ulic - było spowodowane nieodpowiadającym przeznaczeniu korzystaniem z nieruchomości. Żaden z dowodów przywołanych przez SKO w [...] nie potwierdza bowiem, że nie doszłoby do takiego zdarzenia, gdyby kamienica była w dobrym stanie technicznym. Brak też dowodów wskazujących, że w momencie zdarzenia kamienica nie była zabezpieczona w sposób zapobiegający zagrożeniu dla zdrowia i mienia. Zgromadzone dowody obrazujące stan kamienicy sprzed zdarzenia z dnia 14 lipca 2016 r. potwierdzają zły stan dachu, stropów i elewacji zewnętrznej. Nie wynika z nich jednak, by organy nadzoru budowlanego bądź konserwator zabytków, stwierdzili, że stan kamienicy rodził obawę odpadnięcia (odspojenia) gzymsu. Co więcej, z treści pozwolenia z dnia 29 lipca 2016 r. nr [...] wydanego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynikało, że zezwolono na wykonanie "prac zabezpieczających (...) polegających na usunięciu luźnych, odspojonych fragmentów gzymsu i zwieńczenia ściany nad balkonem od strony południowo wschodniej (naroże ulicy [...] i [...]) uszkodzonych przez wichurę, która miała miejsce w dniu 14 listopada 2016 r. oraz zabezpieczenie tego fragmentu przed ingerencją wód opadowych" (postanowienie w aktach ZDM). Fakt wystąpienia tego nagłego zjawiska pogodowego nie był zresztą między stronami sporny. Nie można więc wykluczyć, że to nie stan kamienicy doprowadził do zdarzenia stanowiącego bezpośrednio asumpt do wszczęcia przez PINB dla Miasta [...] postępowania w sprawie stanu technicznego budynku, w związku z którym, w oczekiwaniu na ekspertyzę budowlaną, zarządzono wyłączenie z użytku części pasa drogowego ulic przylegających do budynku. Stąd wniosek sformułowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o tym, że "właściciele nie podejmowali działań remontowych na właściwą skalę ograniczając się jedynie do prowizorycznych zabezpieczeń budynku, co w rezultacie doprowadziło do odspojenia się jego fragmentów i zajęcia pasa drogowego" nie jest oparty o treść dowodów, lecz stanowi przypuszczenie i domniemanie o istnieniu podstaw faktycznych do przypisania skarżącemu i uczestnikowi postępowania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, przy rozumieniu jej przesłanek w sposób wynikający z wykładni sformułowanej przez NSA oraz WSA w Poznaniu w wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie. Nie można bowiem przyjąć, że to niezgodne z przeznaczeniem użytkowanie kamienicy było przyczyną - ujmując w skrócie - wyłączenia z użytkowania części pasa drogowego przylegających ulic. Co więcej - na co wskazywał tutejszy Sąd w wyroku z 28 listopada 2023 r. - podstawą działań podjętych przez zarządcę drogi było w istocie nieprawomocne postanowienie PINB dla Miasta [...], które jednak następnie zostało uchylone przez Wielopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 października 2016 r. nr [...] (w aktach organu), wobec uznania, że PINB nie uzasadnił wystarczająco zażądania od skarżących przedłożenia ekspertyzy budowlanej na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Ponieważ nie można uznać, że do zajęcia pasa drogowego doprowadziło zaniechanie polegające na braku należytego zabezpieczenia budynku, za bezpośrednią przyczynę podjęcia tych środków muszą być więc uznawane działania PINB dla Miasta [...], który – jak wynika z motywów postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – bez uzasadnienia, czyli z naruszeniem prawa, zobowiązał skarżących do przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku. A to właśnie w oczekiwaniu na jej otrzymanie, Prezydent Miasta [...] (organ będący zarządcą drogi) wyłączył chodnik i część jezdni z użytkowania. Należy też zauważyć, że z protokołu oceny stanu technicznego nieruchomości z dnia 22 sierpnia 2016 r., przedłożonego przez właścicieli kamienicy na żądanie organu nadzoru budowlanego, wynikało, że budynek był wystarczająco zabezpieczony.
WSA w Poznaniu ponownie stwierdza też, że przy ocenie legalności działania skarżących należy mieć również na względzie to, że w stanie faktycznym sprawy, oczekiwanie od właścicieli kamienicy złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i projektu zastępczej organizacji ruchu mogło mieć charakter wyłącznie formalny. Niewyobrażalna jest bowiem sytuacja, by organ, uwzględniając stanowisko PINB dla Miasta [...] o istnieniu zagrożenia katastrofą budowlaną, wyrażenia takiej zgody mógł odmówić. Co więcej, ewentualna odmowa nie mogłyby doprowadzić do usunięcia środków podjętych przez zarządcę drogi, czyli wyłączenia z użytkowania części jezdni oraz chodnika w pasie drogowym przyległym do kamienicy skarżącego i uczestnika postępowania i to również z uwagi na przyjmowany – zgodnie ze wskazaniami PINB – stan zagrożenia katastrofą budowlaną i potrzebą obowiązywania środków chroniących zdrowie, życie i mienie przed jej ewentualnymi skutkami. Właściciele kamienicy, pomimo wyrażanego sprzeciwu co do wyłączenia drogi z użytku (vide: pismo z 31 sierpnia 2016 r.), nie byli również władni do usunięcia tych środków. Żądany od nich wniosek nie mógłby więc w jakikolwiek sposób wpłynąć na stan zajęcia pasa drogowego. Jedynym prawnym i faktycznym uzasadnieniem dla jego złożenia byłoby więc uniknięcie kary administracyjnej. Przyjąć więc w takiej sytuacji należy, że bezprawność działania skarżących wyrażała się wyłącznie w niezłożeniu wniosku, nie zaś w dokonanym bez wiedzy i akceptacji zarządcy drogi zajęciu pasa drogowego, co sankcjonować ma właśnie kara administracyjna przewidziana w art. 40 ust. 12 u.d.p. Dlatego należy uznać, że kara za tego rodzaju formalne uchybienie, wyrażająca się dotkliwą sankcją finansową (400.865,03 zł) stanowi dolegliwość nieproporcjonalną, naruszającą art. 8 § 1 k.p.a.
Z tych właśnie przyczyn należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] naruszały art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 u.d.p.
Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. orzeczeniem takim objął również rozstrzygnięcie organu I instancji (pkt I wyroku). Nadto, wobec stwierdzenia braku podstaw faktycznych do nałożenia na właścicieli kamienicy kary za zajęcie pasa drogowego, Sąd, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w tym przedmiocie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (pkt II wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu (pkt 3 wyroku).