III SA/Po 511/25

III SA/Po 511/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska
Marek Sachajko /przewodniczący/
Piotr Ławrynowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1741
art. 25, art. 26, art. 28
Ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j.)
Sentencja
Dnia 26 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Izabela Paluszyńska WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2025 roku sprawy ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 9 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego na rok 2024 oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzja z 9 lipca 2025 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: organ lub Dyrektor ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania A. C. (dalej: strona lub skarżąca) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: organ I instancji lub Kierownik ARiMR) z 23 kwietnia 2025 r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący dnia 27.06.2024 r. złożył za pośrednictwem platformy aplikacyjnej eWniosekPlus wniosek o przyznanie płatności na rok 2024, załączając załączniki graficzne, oświadczenia o zwierzętach zadeklarowanych do płatności – płatność do bydła. Tego samego dnia wniósł zmianę do wniosku. W 2024 r. zadeklarował do płatności działki ewid. nr: [...], gm. [...], obr. [...] oraz [...], [...], gm. [...], obr. [...]. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do podstawowego wsparcia dochodów wynosiła 11,01 ha: działka rolna o pow. 2,35 ha, dz. rolna B o pow. 4,75 ha, dz. rolna C o pow. 1,66 ha, dz. rolna E o pow. 0,33 ha i dz. rolna F o pow. 1,92 ha. W ramach wniosku zadeklarowano również o przyznanie płatności redystrybucyjnej, płatności związanej do powierzchni upraw pastewnych, płatności do bydła, płatności do schematów na rzecz klimatu, środowiska i dobrostanu zwierząt w ramach ekoschematu – rolnictwo węglowe i zarządzanie składnikami odżywczymi (w ramach praktyki: stosowanie nawozów naturalnych płynnych innymi metodami niż rozbryzgowo), uzupełniającej płatności podstawowej.
Gospodarstwo rolne skarżącego w 2024 r. wytypowano metodą analizy ryzyka do kontroli na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich. Kontrolę przeprowadzono metodą FOTO w dniach 2-6.11.2024 r. przez wykonawcę zewnętrznego. Sporządzono raport z czynności kontrolnych, który ujawnił nieprawidłowości. Kopię raportu przekazano stronie. Ta wniosła zastrzeżenia do kontroli wskazując, że nie zgadza się co do twierdzeń raportu o stwierdzeniu w plonie głównym traw na gruntach ornych na działkach B, C i F. Zarzucił, że ten zarzut jest niedoprecyzowany. Podał, że w plonie głównym była prowadzona uprawa koniczyny czerwonej, n a przełomie lipca był wykonany podsiew traw z koniczyną ze względu na duże ubytki koniczyny czerwonej, aby w dalszych zbiorach osiągnąć do jesieni jak największy plon. W odpowiedzi Biuro Kontroli na Miejscu podtrzymało wyniki kontroli. Wskazano, że podczas kontroli 6.11.2024 r. na dz. B, E i F nie stwierdzono uprawy koniczyny czerwonej. Stwierdzono zaś trawy na gruntach ornych, co potwierdzają liczne zdjęcia wykonane z różnych części działek. Opisany zaś przez stronę sposób uprawy wyklucza kwalifikację działek do płatności P_PAS.
Wskutek powyższego decyzją z 23 kwietnia 2025 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], na podstawie art. 20, art. 65 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1741 ze zm., dalej: ustawa o Planie Strategicznym),:
- odmówił stronie przyznania płatności do roślin pastewnych – 2024 i nałożył karę w wys. 3.032,77 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności podstawowej i nałożył karę w wys. 445,70 zł,
- przyznał stronie:
1. podstawowe wsparcie do dochodów – 2024 w wys. 5.242,72 zł,
2. płatność redystrybucyjną - 2024 w wys. 1.831,37 zł,
3. płatność do bydła – 2024 w wys. 6.407,00 zł,
4. stosowanie płynnych nawozów naturalnych innymi metodami niż rozbryzgowo – 2024 w wys. 2.832,50 zł,
- wskazując, że rozstrzygnięcie o przyznaniu płatności dobrostanowej na rok 2024 nastąpi w odrębnej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do podstawowego wsparcia dochodów wynosiła 11,01 ha. a stwierdzona w toku postępowania - 10,85 ha. Powierzchnia zatwierdzona do tej płatności wynosiła 10,85 ha. Powierzchnia zatwierdzona do płatności redystrybucyjnej wynosiła 10,85 ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych wynosiła 11,01 ha, a stwierdzona w toku postępowania - 3,96 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych a powierzchnią stwierdzoną wynosi 100,00%. Organ wskazał, że zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 oraz w § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt, płatności dla małych gospodarstw i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 482 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie płatności bezpośrednich), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% powierzchni obszaru zatwierdzonego do tej płatności, wówczas odmawia się tej płatności, a dodatkowo nakłada się karę stanowiącą iloczyn brakującej powierzchni oraz stawki płatności. Stąd, odmówiono przyznania płatności związanej do powierzchni upraw roślin pastewnych oraz nałożono karę. Deklarowana kwalifikowana liczba bydła wynosiła 20 szt. Do płatności do bydła zatwierdzono 20 sztuk bydła. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności do praktyki - stosowanie nawozów naturalnych płynnych innymi metodami niż rozbryzgowo wynosiła 11,01 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku postępowania wynosiła 10,85 ha, a powierzchnia zatwierdzona do tej płatności - 10,85 ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do uzupełniającej płatności podstawowej wynosiła 11,01 ha, zaś stwierdzona w toku postępowania - 3,96 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do uzupełniającej płatności podstawowej a powierzchnią stwierdzoną wynosi 100,00%. W zgodzie z § 45 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich odmówiono przyznania uzupełniającej płatności podstawowej oraz nałożono karę.
A. C. w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł, że na działkach [...],[...] i [...] koniczyna czerwona została prawidłowo prowadzona od wiosny 2024 r. i przez cały sezon wegetacyjny. Następnie wykonano podsiew traw, ale także z koniczyną czerwoną. Wykonano go ze względu na duże ubytki samej koniczyny czerwonej spowodowanej suszą, aby w dalszych zbiorach osiągnąć na jesieni jak największy pion oraz wysoki plon, ale już z trawami w 2025 r. wiosną. Wskazał, że brak widoczności koniczyny podczas kontroli wynikał także z: naturalnego cyklu wegetacyjnego tej rośliny, wcześniejszego wykonanego pokosu (zbioru), warunków pogodowych panujących późną jesienią (np. przymrozków). Wyjaśnił, że koniczyna czerwona jako roślina wieloletnia nadal znajduje się na tej działce, ale już z trawami i będzie kontynuować wegetację w obecnym sezonie 2025 r. Dlatego, zdaniem skarżącego, kontrola przeprowadzona w warunkach niesprzyjających identyfikacji tej rośliny nie powinna stanowić podstawy do odmowy płatności ani nakładania sankcji. Skarżący wniósł więc o uchylenie decyzji w części odmownej i sanacyjnej oraz w tym zakresie ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem charakterystyki uprawy koniczyny czerwonej.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie) Dyrektor OR ARiMR w [...] przywołał treść art. 25, art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o Planie Strategicznym, w szczególności podkreślając, że płatności związane z produkcją są przyznawane rolnikowi do powierzchni użytków rolnych będących w posiadaniu tego rolnika, na których uprawia w plonie głównym rośliny strączkowe na nasiona, rośliny pastewne, ziemniaki skrobiowe, buraki cukrowe, pomidory, chmiel, truskawki, len lub konopie włókniste. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich gatunkiem roślin pastewnych, do której może zostać przyznana płatność związana z produkcją do powierzchni upraw roślin pastewnych, są określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia i obejmują m.in. koniczynę czerwoną (pkt 4). Wedle zaś § 7 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia płatność związana z produkcją do powierzchni upraw roślin pastewnych przysługuje również w przypadku uprawy roślin gatunków określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia w formie mieszanek, z wyłączeniem mieszanek z roślinami innymi niż rośliny gatunków określonych w załączniku nr 1 lub 2 do rozporządzenia. Odnośnie zaś uzupełniającej płatności podstawowej organ powołał treść art. 37 i art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym oraz § 17 i 18 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich.
Przechodząc do ustaleń faktycznych Dyrektor ARiMR stwierdził, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miał wyniki kontroli w zakresie płatności bezpośrednich z 2-6.11.2024 r. przeprowadzone przez wykonawcę zewnętrznego metodą FOTO. Zaznaczył, że kontrola miała umocowanie w treści art. 10 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym i została w zgodzie z tym przepisem – metodą inspekcji terenowej poprzez sporządzenie raportu (wynik analizy zdjęć powierzchni działek rolnych) oraz pełnej dokumentacji z wywiadu terenowego (stwierdzenie grupy upraw, wyniki sprawdzenia przestrzegania wymagań dobrej kultury rolnej), szkice kontrolowanych działek na wydrukach ortofotomapy oraz fotografie kontrolowanych działek. Przedmiotem kontroli jest określenie zastanego stanu faktycznego. Z punktu widzenia płatności do gruntów rolnych producent rolny deklaruje we wniosku dane dotyczące działek rolnych w posiadanym gospodarstwie rolnym zgodnie ze stanem faktycznym, rzeczywiście przez niego użytkowanym rolniczo. Weryfikacja wskazanych przezeń we wniosku obszarowych działek rolnych nie następuje tylko na podstawie danych zawartych w ewidencji i rejestrach, lecz przede wszystkim na podstawie kontroli na miejscu. Raport z kontroli ma więc decydujące znaczenie, jeśli chodzi o dane dotyczące działek rolnych i przestrzegania wymogów.
Zdaniem organu odwoławczego powierzchnia zadeklarowana we wniosku na rok 2024 nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Dyrektor powtórzył za organem I instancji ustalenia co do powierzchni działek rolnych kwalifikowanych do wsparcia. Dalej stwierdził, że ustalenia poczynione podczas kontroli na miejscu nie budzą wątpliwości. Inspektorzy terenowi na działce rolnej F stwierdzili mniejszą powierzchnię niż zadeklarowana we wniosku na rok 2024, co odnotowano w raporcie z czynności kontrolnych kodem DR13+. Na działce rolnej F (działka nr [...]) stwierdzono powierzchnię 1,81 ha, a nie jak zadeklarowano we wniosku 1,92 ha. Na działce rolnej A (dz. nr [...]) kontrolerzy stwierdzili powierzchnię 2,35 ha, zatem zgodną z deklaracją z wniosku na rok 2024. na tej działce kontrolerzy zastosowali kod nieprawidłowości DR50, tj. Granice uprawy wykraczają poza granice działki/ek referencyjnej/ych zadeklarowanej/ych we wniosku. Wyjaśniono, że kod DR50 ma charakter informacyjny ze względu na sposób przeprowadzenia kontroli. Proces wykluczania części powierzchni działki rolnej, które znajdują się poza zadeklarowanymi działkami ewidencyjnymi (referencyjnymi) należy przeprowadzić manualnie za pomocą powierzchni udowodnionej. Płatność powinna zostać przyznana na podstawie powierzchni stwierdzonej działki rolnej, pomniejszonej o powierzchnie położone na działkach ewid. niezadeklarowanych we wniosku. Dla działki rolnej A inspektorzy terenowi stwierdzili powierzchnię równą tej zadeklarowanej do płatności i jednocześnie większą niż uznana do płatności, z uwagi na zastosowanie kodu nieprawidłowości [...] Wykluczenie części powierzchni stwierdzonej (0,05 ha) nastąpiło po weryfikacji przez pracownika WGIS, który wykluczył powierzchnię działki zmierzonej na działkach ewid., które nie zostały zadeklarowane we wniosku o płatność (działki ewid. nr [...] oraz [...]). W świetle obowiązujących przepisów nie ma możliwości przyznania płatności do działek ewid., które nie są deklarowane we wniosku. Obowiązkiem Agencji była zaś weryfikacja poprawności deklaracji z wszystkimi kryteriami do otrzymania tej płatności. Zastosowanie przez kontrolerów, m.in. kodu DR50 wskazuje na wystąpienie nieprawidłowości. Dlatego płatność na działce rolnej A przyznano do pow. 2,30 ha. Organ podkreślił, że inspektorzy terenowi wykonali bogatą dokumentację fotograficzną, na podstawie której ponad wszelką wątpliwość ustalono, że zadeklarowany obszar nie był faktycznie użytkowany zgodnie z deklaracją. Stan działek udokumentowano w sposób należyty poprzez dokumentację zdjęciową, a zasięg pomiaru powierzchni działek oznaczono na szkicu pomiarowym zawierających także oznaczenia miejsc wykonania zdjęć. Kontrolerzy na działkach rolnych B, E oraz F w dniu kontroli nie stwierdzili uprawy koniczyny czerwonej, co odnotowano kodem błędu DR7. Na tych działkach stwierdzono uprawę traw na gruntach ornych. Zatem działki rolne B, E, F nie kwalifikowały się do przyznania płatności związanej do powierzchni upraw roślin pastewnych oraz uzupełniającej płatności podstawowej.
Odnosząc się do zarzutów strony Dyrektor ARiMR stwierdził, że zarówno z przepisów wspólnotowych jak i krajowych wynika, że zasadniczo ustanowione przepisami warunki, dające prawo do płatności, muszą być spełnione przez tego rolnika, który się o te płatności ubiega. Natomiast zasadą jest, że udzielenie pomocy nie następuje z urzędu a na wniosek rolnika. Zatem rolnicy, którzy chcą skorzystać z prawa do płatności w pełnym zakresie powinni jednak dostosować swoje działania do uregulowań prawnych. Powierzchnia deklarowana przez stronę we wniosku na rok 2024 do płatności nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Fakt deklarowania do płatności powierzchni nie musi oznaczać uwzględnienia tej powierzchni do płatności. Każdy wniosek jest poddany weryfikacji, czy spełnione są warunki do otrzymania płatności w ramach deklarowanej powierzchni. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości mają zastosowanie odpowiednie kary. Zgodnie z § 45 ust. 4 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich w przypadku różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynoszącej nie więcej niż 3% ale nie więcej niż 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej.
Wskazano, iż powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej oraz do płatności do praktyki - stosowanie nawozów naturalnych płynnych innymi metodami niż rozbryzgowo, wynosiła 11,01 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku postępowania do tych płatności wynosiła 10,85 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku postępowania wynosi 1,47%. Zgodnie z § 45 ust. 4 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich powierzchnia zatwierdzona do tych płatności wynosiła 10,85 ha.
Zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% powierzchni obszaru zatwierdzonego do tej płatności, wówczas odmawia się tej płatności, a dodatkowo nakłada się karę stanowiącą iloczyn brakującej powierzchni oraz stawki płatności.
Jeżeli kara przekracza wysokość danej pomocy i innej pomocy przyznanej w tej samej decyzji, zgodnie z art. 51 ust. 5 ustawy o Planie Strategicznym, kara podlega potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w roku, w którym została nałożona, oraz przez kolejne 3 lata kalendarzowe.
Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych oraz uzupełniającej płatności podstawowej wynosiła 11,01 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku postępowania do tych płatności wynosiła 3,96 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych i uzupełniającej płatności podstawowej a powierzchnią stwierdzoną wynosi 100,00%. Zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich odmówiono przyznania płatności związanej do powierzchni upraw roślin pastewnych oraz uzupełniającej płatności podstawowej oraz nałożono karę.
Dyrektor ARiMR zaznaczył, iż podstawowym obowiązkiem producenta rolnego jest podanie faktycznie powierzchni użytkowanych rolniczo w granicach zadeklarowanych do płatności działek ewidencyjnych. Obowiązkiem Agencji płatniczej jest zaś weryfikacja, czy wszystkie warunki kwalifikowalności zostały spełnione. Prowadzony przez ARiMR i wykorzystywany głównie w zakresie przyznawania i wypłaty płatności, krajowy system ewidencyjny, zawierając dane dotyczące powierzchni całego gospodarstwa rolnego oraz powierzchni wchodzących w jego skład działek ewidencyjnych, zawiera przede wszystkim dane umożliwiające istotną dla celów płatności identyfikację działek rolnych tego gospodarstwa - ich powierzchni, lokalizacji i sposobu wykorzystania. Zgodnie zaś z art. 66 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Obowiązek organów został ograniczony jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę, czy też innych uczestników postępowania. Na organach ARiMR nie ciąży więc obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Po zapoznaniu się z całością dokumentacji w sprawie odwołania strony Dyrektor ARiMR ustalił, iż zaskarżona decyzja odzwierciedla tzw. obszar zatwierdzony, będący podstawą do przyznania płatności.
A. C. wnosząc do tutejszego Sądu skargę na powyższą decyzję Dyrektora WOR ARiMR w części dotyczącej odmowy przyznania płatności w zakresie uprawy koniczyny czerwonej podniósł, że zgodnie z cyklem wegetacyjnym koniczyna czerwona przechodzi w fazę spoczynku w okresie jesiennym (IX-XI), co powoduje, że rośliny nie są w pełni widoczne w tym czasie. Kontrola przeprowadzona w XI mogła więc nie uwzględnić roślin, które były w fazie spoczynku, ale zostały założone zgodnie z deklaracją. Skarżący podniósł, że kontrola z drona może mieć ograniczenia w wykrywaniu niektórych upraw, zwłaszcza tych, które są w fazie wzrostu, ale jeszcze nie osiągnęły pełnej widoczności. Drony używane do inspekcji mogą nie wychwycić młodych roślin w fazie, w której koniczyna czerwona mogła być obecna, ale nie wytworzyła jeszcze widocznego pokrycia gleby. Z kolei zgodnie z regulacjami dotyczącymi dopłat bezpośrednich, skarżący stoi na stanowisku, że spełnia wszystkie wymagania do uzyskania wsparcia w zakresie uprawy koniczyny czerwonej. Uprawa została posiana zgodnie z deklaracją, a brak pełnej wegetacji w okresie kontroli nie powinien stanowić podstawy do odmowy przyznania dopłat. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi Dyrektor WOR ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; ma obowiązek dokonać oceny legalności działania organów administracji również z urzędu.
Badając przedmiotową sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi A. C.. Sąd stwierdził, że tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem.
Spór pomiędzy skarżącym a organami ARiRM ogranicza się do kwestii oceny prawidłowości ustaleń faktycznych w zakresie uprawy na podanych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2024 trzech działkach B, E i F (wyżej nr ewid. działek) roślin pastewnych tj. koniczyny czerwonej i konsekwencji prawnych z tego wynikających, tj. odmowy przyznania płatności związanej do powierzchni upraw roślin pastewnych oraz uzupełniającej płatności podstawowej i nałożenia w związku z tymi odmowami kar.
W ocenie Sądu organy orzekające nie tylko prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy polegający na braku stwierdzenia – mimo deklaracji – uprawy roślin pastewnych - koniczyny czerwonej, ale i następnie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, które nakazują odmówić płatności z tego tytułu na rok 2024 i zastosować sankcje ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności.
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o Planie Strategicznym (wyżej podano pełną nazwę aktu i jego publikator). Zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy stanowi, że płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli prowadzi działalność rolniczą, a łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do podstawowego wsparcia dochodów będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli:
1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych z produkcją do zwierząt, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, lub płatności dobrostanowej i złożył wniosek o ich przyznanie oraz
2) łączna kwota płatności bezpośrednich, jakie miałyby zostać przyznane w danym roku temu rolnikowi, przed zastosowaniem kar, w tym kar administracyjnych, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro (art. 25 ust. 2 ww. ustawy).
W myśl art. 26 ust. 1 ustawy o Planie strategicznym Płatności bezpośrednie są przyznawane do powierzchni działki rolnej lub jednostki gruntu nierolniczego:
1) położonych na gruncie stanowiącym kwalifikujący się hektar,
2) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha,
3) nie większej niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172 - chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Jak stanowi art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o Planie Strategicznym Płatności związane z produkcją są przyznawane rolnikowi do powierzchni użytków rolnych będących w posiadaniu tego rolnika, na których uprawia w plonie głównym rośliny strączkowe na nasiona, rośliny pastewne, ziemniaki skrobiowe, buraki cukrowe, pomidory, chmiel, truskawki, len lub konopie włókniste.
Przepis § 7 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich określa, że gatunki roślin pastewnych, do których może zostać przyznana płatność związana z produkcją do powierzchni upraw roślin pastewnych, są określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Wśród nich załącznik nr 2 do rozporządzenia wymienia koniczynę czerwoną (pkt 4). Jednocześnie, co istotne na gruncie niniejszej sprawy, § 7 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia umożliwia przyznanie płatności związanej z produkcją do powierzchni upraw roślin pastewnych również w przypadku uprawy roślin gatunków określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia w formie mieszanek, z wyłączeniem mieszanek z roślinami innymi niż rośliny gatunków określonych w załączniku nr 1 lub 2 do rozporządzenia.
Z powyższych przepisów wynika zatem jasno, czemu dały wyraz organy Agencji w wydanych w sprawie decyzjach, że przepisy rozporządzenia nie przewidują, by płatność związana z produkcją do powierzchni użytków rolnych mogła zostać przyznana również do gruntów, na których występują w formie mieszanek inne gatunki roślin, aniżeli określone w załącznikach 1 lub 2 do rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich. W załącznikach tych enumeratywnie określa się gatunki roślin: załącznik nr 1 [roślin strączkowych na nasiona, do których może zostać przyznana płatność związana z produkcją do powierzchni upraw roślin strączkowych na nasiona]: 1) bobik; 2) groch siewny, w tym peluszka, z wyłączeniem grochu siewnego cukrowego i grochu siewnego łuskowego; 3) łubin biały; 4) łubin wąskolistny; 5) łubin żółty; 6) soja zwyczajna, a w załączniku nr 2 [gatunki roślin pastewnych, do których może zostać przyznana płatność związana z produkcją do powierzchni upraw roślin pastewnych]: 1) esparceta siewna; 2) koniczyna biała; 3) koniczyna białoróżowa; 4) koniczyna czerwona; 5) koniczyna krwistoczerwona; 6) koniczyna perska; 7) komonica zwyczajna; 8) lędźwian; 9) lucerna chmielowa; 10) lucerna mieszańcowa; 11) lucerna siewna; 12) nostrzyk biały; 13) seradela uprawna; 14) wyka kosmata; 15) wyka siewna.
Równocześnie, jak mówi o tym art. 38 ustawy o Planie Strategicznym, uzupełniająca płatność podstawowa jest przyznawana rolnikowi do powierzchni
1) upraw roślin rodzajów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ust. 2 pkt 4, uprawianych w plonie głównym,
2) gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin
- do których zostało przyznane podstawowe wsparcie dochodów.
Wedle § 17 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich uzupełniającą płatnością podstawową obejmuje się powierzchnię upraw następujących rodzajów roślin uprawianych w plonie głównym:
1) zboża;
2) rośliny oleiste - rzepak, rzepik, słonecznik i soja;
3) rośliny wysokobiałkowe - bób, bobik, łubin słodki i groch siewny;
4) rośliny strączkowe - wyka siewna, soczewica jadalna i ciecierzyca pospolita;
5) rośliny strączkowe pastewne;
6) len włóknisty i oleisty;
7) konopie włókniste;
8) rośliny przeznaczone na materiał siewny kategorii elitarny lub kwalifikowany, których gatunki są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia;
9) rośliny motylkowate drobnonasienne;
10) rośliny okopowe pastewne, z wyłączeniem ziemniaków pastewnych;
11) trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy;
12) mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami - w przypadku uprawy na gruntach rolnych innych niż trwałe użytki zielone.
Przy czym, zgodnie z ust. 2 § 17 rozporządzenia, rodzaje roślin określone w ust. 1 pkt 1-5 i 9 obejmuje się uzupełniającą płatnością podstawową również w przypadku uprawy tych roślin w formie mieszanek.
Dodać należy, iż uzupełniająca płatność podstawowa do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na materiał siewny kategorii elitarny lub kwalifikowany, których gatunki są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia, przysługuje, jeżeli uprawy tych roślin zostały objęte oceną polową, o której mowa w przepisach o nasiennictwie (§ 18 rozp.). Uzupełniająca płatność podstawowa do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin, przysługuje, jeżeli na tych gruntach rolnik:
1) dokonał zasiewu w celu podniesienia żyzności gleby przez wprowadzenie do niej świeżej masy roślinnej (zielony nawóz);
2) przyorał roślinność lub wprowadził ją do gleby w wyniku zastosowania innego zabiegu mechanicznego w terminie do dnia 31 sierpnia roku, w którym złożył wniosek o przyznanie uzupełniającej płatności podstawowej;
3) nie prowadzi uprawy na tej samej powierzchni nie dłużej niż rok (§ 19 rozp.).
Odnosząc powyższe regulacje do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że gospodarstwo rolne skarżącego zostało wytypowane do kontroli na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich na rok 2024. Upoważnienie Agencji w tym zakresie określał przepis art. 10 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym.
Co istotne, postępowanie przed organami ARiMR cechuje się odrębnością proceduralną w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego, ponieważ niektóre z jego zasad określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego uległy znacznemu ograniczeniu. Przepis art. 5 ustawy o Planie Strategicznym zawiera klauzulę ograniczającą zakres stosowania przepisów K.p.a. Zgodnie z nią z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach unijnych wyliczonych w art. 1 pkt 1 do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się postanowienia K.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Naturalnym dopełnieniem przedmiotowej klauzuli są uregulowania wytyczające podstawowe założenia tych postępowań. I tak, zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Zgodnie z art. 66 ust. 2 tej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Na tle powyższych reguł postępowania w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, że obowiązek udowodnienia spełnienia warunków do przyznania płatności spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony, czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt I SA/Bd 229/25 – publ. pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu o przyznanie skarżącemu na rok 2024 płatności bezpośrednich powyższym wymogom organy Agencji sprostały.
Po pierwsze, wspomniana kontrola na miejscu od 2 do 6 listopada 2024 r., tj. na terenie objętym wnioskiem o przyznanie przedmiotowych płatności, została przeprowadzona dopuszczalną metodą FOTO, wraz ze sporządzeniem raportu z czynności kontrolnych, w którym stwierdzono nieprawidłowości. Czynności kontrolnych dnia 6 listopada 2024 r. ujawniły, że na działkach B, E, F nie stwierdzono deklarowanej uprawy roślin pastewnych - koniczyny czerwonej. Na działkach tych stwierdzono występowanie "trawy na gruntach ornych", co zostało szeroko udokumentowane fotograficznie w różnych częściach ww. działek. Wspomniany raport w zakresie płatności bezpośrednich precyzyjnie przedstawił stwierdzone nieprawidłowości w omawianym zakresie. I tak, na działce rolnej B, na której zadeklarowano do płatności koniczynę czerwoną na powierzchni 4,75 ha, stwierdzono, że wielkość działki jest równa powierzchni deklarowanej. Kontrolerzy wykonujący kontrolę na tej działce zastosowali kod DR7, który oznacza "Nie stwierdzono deklarowanej uprawy". Na działce stwierdzono uprawę traw na gruntach ornych. Zostało to udokumentowane fotografiami oznaczonymi nr od S3-462 do S3-466. Z kolejnej działce rolnej E, na której również skarżący zadeklarował do płatności koniczynę czerwoną na pow. 0,33 ha, stwierdzono, że wielkość działki jest równa powierzchni deklarowanej, lecz nie stwierdzono deklarowanej uprawy (kontrolerzy zastosowali ten sam kod DR7 i zobrazowali czynności fotografiami o nr od S3-500 do S3-505). Z kolei na działce rolnej F, na której zadeklarowano do płatności koniczynę czerwoną na powierzchni 1,92 ha, według sporządzonego raportu z czynności kontrolnych stwierdzono, że wielkość działki jest mniejsza od powierzchni deklarowanej i wynosi 1,81 ha (odnotowano kod błędu DR13+). Równocześnie nie stwierdzono deklarowanej uprawy i zastosowano również kod DR7. Tamże, zastosowano też kod DR49, tj. "Do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego", DR51, tj. "W sąsiedztwie działki rolnej stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności". W związku z tym stwierdzono wyłączenia Wl=0,05ha. Brak występowania uprawy koniczyny czerwonej na omawianej działce został udokumentowany fotografiami oznaczonymi nr od S3-507 do S3-517. Nadto, dokumentację z kontroli rozszerzono o wykonanie szkicu kontrolowanych działek rolnych, sporządzonego na podkładzie ortofotomapy obrazującym lokalizację działki rolnej. Wykonano również fotografie obrazujące stan faktyczny na działce na dzień przeprowadzenia kontroli, których numery oraz kierunek i miejsce wykonania naniesiono na sporządzone szkice (dowód: Raport z kontroli w zakresie płatności bezpośrednich nr [...] z 15.11.2024r. wraz z płytą CD zawierającą szkice i zdjęcia z kontroli – w aktach adm. sprawy).
Powyższe ustalenia organów, wobec jedynie zastrzeżeń pisemnych skarżącego (pismo z 3 marca 2025 r., a następnie odwołanie i wreszcie skarga do tut. Sądu) odnośnie prowadzonej uprawy na działkach B, E i F koniczyny czerwonej od wiosny 2024 r., przez cały sezon wegetacyjny, z dokonanym następnie podsiewem traw, są w ocenie Sądu wyczerpujące i przekonujące. Sąd jest zdania, że skarżący nie przedstawił żadnych wiarygodnych kontrdowodów świadczących o prowadzeniu na omawianych działkach uprawy wspomnianych roślin pastewnych. Nie jest wystarczające powoływanie się jedynie na brak widoczności koniczyny czerwonej ze względu na naturalny cykl wegetacyjny, wcześniej wykonany pokos i warunki panujące późną jesienią (w okresie kontroli na miejscu). Argumentacji swej skarżący nie poparł żadnymi dowodami, które mogłyby skutecznie podważyć opisane wyżej dowody zgromadzone przez organy ARiMR.
W zakresie omawianych płatności związanej do [powierzchni upraw roślin pastewnych i uzupełniające płatności podstawowej, skoro na działkach B, E i F stwierdzono uprawę trawy na gruntach ornych (łącznie 7,05 ha z deklarowanych 11,01 ha), zamiast deklarowanej koniczyny czerwonej, co doprowadziło do ustaleń w zakresie obszaru wykluczonego z płatności – łącznie 7,05 ha, koniecznym było - na podstawie § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich – nie tylko odmówienie tych płatności, ale i zastosowanie kar. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku gdy różnica między powierzchnią gruntów, do których rolnik ubiega się o przyznanie danej płatności obszarowej, a obszarem zatwierdzonym do tej płatności wynosi więcej niż 50% powierzchni obszaru zatwierdzonego do tej płatności, odmawia się przyznania płatności. W przypadku tym wysokość kary stanowi iloczyn stawki danej płatności obszarowej oraz powierzchni stanowiącej różnicę między powierzchnią gruntów, do których rolnik ubiega się o przyznanie tej płatności, a powierzchnią obszaru zatwierdzonego do tej płatności (§ 45 ust. 2 ww. rozporządzenia).
Na marginesie Sąd pragnie dodać, że nawet gdyby dać wiarę twierdzeniom skarżącego, że dokonał podsiewu do uprawy koniczyny czerwonej, z płatności do roślin pastewnych na rok 2024 wyklucza skarżącego okoliczność dopuszczenia się zmieszania uprawy rośliny pastewnej – koniczyny czerwonej z trawami. Jak Sąd wyżej wyjaśnił i uczynił to uprzednio organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich przewidywał możliwość przyznania ww. płatności w przypadku mieszanek upraw, lecz tylko w przypadku mieszanek roślin pastewnych wymienionych w załączniku nr 2 do tegoż rozporządzenia. W załączniku tym zaś nie wymienia się traw.
Reasumując, organy prawidłowo przyjęły, że działki rolne B, E, F nie kwalifikują się do przyznania płatności związanej do powierzchni upraw roślin pastewnych oraz uzupełniającej płatności podstawowej. W związku ze stwierdzeniem przedeklarowania powierzchni należało odmówić przyznania płatności do roślin pastewnych oraz uzupełniającej płatności podstawowej oraz zastosować odpowiednie kary.
W rezultacie należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.