III SA/PO 490/23

II SA/Łd 61/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2471
§ 8 pkt 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 119 pkt 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1087
Art. 16 pkt 47, art. 165 ust. 1 pkt 2, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 270 ust. 1, art. 272 ust. 5 i 10, art. 274 pkt 5 lit. c
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 15 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi [...] Wodociągów i Kanalizacji Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 listopada 2024 roku znak WL.ZUT.4701.2385.OZ.2024.AW w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 26 listopada 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił [...] Wodociągi i Kanalizacja spółce z o.o. w R., za okres I kwartału 2024 r. opłatę zmienną w wysokości 35.422 zł, za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, tj. za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu miasta R. istniejącymi wylotami do rzeki Rawki w km od 59+905 do 61+495 jej biegu oraz istniejącymi wylotami do rzeki Rylki w km od 0+184 do 1+360 jej biegu, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. z dnia 9 marca 2023 r.
Jak wynika z akt sprawy 25 października 2024 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Ł., na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, ustaliło, w formie informacji kwartalnej za okres I kwartału 2024 r. opłatę zmienną w wysokości 35.422 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, tj. za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu ww. zlewni.
Reklamacją złożoną 13 listopada 2024 r. spółka R. nie zgodziła się z wysokością opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustaloną w powołanej informacji, wnosząc o zmianę (zmniejszenie) naliczonej opłaty poprzez uwzględnienie stawki 0,625 zł za 1 m3 w związku z istniejącymi urządzeniami do retencjonowania o pojemności do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych (0,625 zł za 1 m3). Wspomnianą na wstępie decyzją z 26 listopada 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił R., Sp. z o.o. w R. za okres I kwartału 2024 r. opłatę zmienną we wskazanej wysokości
Organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że nie uznał złożonej reklamacji, gdyż w odniesieniu do ustalonej wysokości opłaty zmiennej za I kwartał 2024 r., określonej w informacji z 25 października 2024 r. nie występują przesłanki do zastosowania jednostkowej stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych (0,625 zł za 1 m3).
Organ wskazał, że R. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. z 9 marca 2013 r., z której to treści nie wynika, że wody opadowe będą retencjonowane.
Także przesłana przez spółkę dokumentacja nie potwierdza istnienia urządzeń służących do retencjonowania wód opadowych lub roztopowych. Ponadto w operacie wodnoprawnym, stanowiącym podstawę wydania pozwolenia wodnoprawnego, wskazano, że wody opadowe retencjonowane będą w osadnikach wpustów ulicznych (deszczowych) a także osadnikach zainstalowanych na końcowych odcinkach kanalizacji, w tym osadniku ziemnym o wymiarach ok. 58m x 37m i głębokości ok. 2,5 m. Z przedstawionych przez spółkę schematów technologicznych urządzeń oczyszczających wynika, że "Osadnik przeznaczony jest do zatrzymywania zawiesiny z wód deszczowych lub ścieków technologicznych, płynących grawitacyjnie przed wprowadzeniem go do separatora lub odbiornika. Redukuje zawartość zawiesiny w podczyszczanych ściekach, zabezpiecza separator przed szybkim zamuleniem i poprawia warunki jego pracy". W treści pozwolenia wodnoprawnego, brak jest informacji, że wody będą retencjonowane. Nie wskazano także żadnych urządzeń za pomocą których miałoby się odbywać retencjonowanie, zatem uwzględniane przy typowaniu stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych np. części rowów lub kanałów jako urządzeń do retencjonowania wody jest nieprawidłowe. Za urządzenia retencyjne nie mogą być uznane wskazane przez spółkę wpusty deszczowe czy osadniki ziemne, gdyż urządzenia należą do urządzeń oczyszczających Ich funkcją jest oczyszczanie odprowadzanych wód opadowych z zawiesin oraz innych substancji zanieczyszczających przed wprowadzeniem do odbiornika, a nie zatrzymanie części wód opadowych w miejscu ich wystąpienia.
Organ nie podzielił stanowiska spółki, że: "Wykazane urządzenia zatrzymują wody opadowe, które przedsiębiorstwo wykorzystuje do obsługi kanalizacji deszczowej, co ogranicza wykorzystanie wody wodociągowej (...). Posiadane przez te urządzenia funkcje kwalifikują je również jako urządzenia do retencjonowania (...), które pozwalają na gromadzenie wód opadowych i roztopowych, spowolnienie ich odpływu oraz zagospodarowanie (...), co nie stoi w sprzeczności z ich innymi funkcjami (...) oraz, że (...) zastosowanie retencji pozwala na czasowe odciążenie kanalizacji deszczowej, co w efekcie zapobiega zalaniu czy podtopieniom", stwierdzając, że w przepisach ustawy Prawo wodne oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne oraz aktów prawnych wcześniejszych brak jest definicji urządzeń retencyjnych, w związku z czym, aby dokonać wykładni norm prawnych posługujących się tym pojęciem trzeba sięgnąć do jego językowego znaczenia i należy kierować się w tym zakresie ogólnie stosowanym rozumieniem. Powołując się na definicje słownikową organ wskazał zatem, że poprzez urządzenie należy rozumieć "mechanizm lub zespół mechanizmów, służący do wykonania określonych czynności", natomiast retencja oznacza "magazynowanie wody opadowej na powierzchni ziemi, w gruncie oraz w zbiornikach naturalnych i sztucznych; też: zasób wody zgromadzonej w ten sposób". Zdaniem organu, urządzeniami retencyjnymi będą obiekty, których przeznaczeniem jest zbieranie i przetrzymywanie wód opadowych i roztopowych, a zatem np. zbiorniki, oczka wodne, sztucznie wykonane zagłębienia terenu. Za urządzenia do retencjonowania wody należy zatem uznać tylko takie, które wśród celów jakim mają służyć posiadają nie tylko magazynowanie wody i przetrzymywanie jej przez określony czas, ale w pierwszym rzędzie regulację i kontrolę obiegu wody w środowisku. W konsekwencji pod pojęciem "urządzeń retencyjnych", w ocenie organu nie można rozumieć urządzeń służących innym celom np. celom przechwytywania, oczyszczania i dalszego odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Za urządzenia retencyjne nie mogą zostać uznane urządzenia, które stanowią części sieci kanalizacyjnej (system rur, studzienki, urządzenia towarzyszące - osadniki wpustów deszczowych i separatory), której domeną jest wyłącznie przechwytywanie, oczyszczanie i odprowadzanie wód do urządzeń melioracyjnych a nie zatrzymywanie wód (retencjonowanie). Nie można traktować jako urządzeń retencyjnych obiektów o innym podstawowym celu funkcjonowania, nawet jeśli w jakimś stopniu umożliwiają one zatrzymywanie wód (do takich urządzeń zaliczyć można np. studnie chłonne, charakteryzujące się co prawda pewną zdolnością do retencjonowania wód, ale przede wszystkim funkcjonujące jako urządzenia służące do odprowadzania tych wód do ziemi).
Zdaniem organu przyjęcie poglądu spółki, że urządzenia towarzyszące sieci kanalizacyjnej (np. wpusty, separatory, osadniki) poza podstawowym celem w jakim zostały wybudowane i któremu służą, wypełniają również cele retencyjne, byłoby nadinterpretacją obowiązujących przepisów Prawa wodnego. Skoro podstawowym kryterium zakwalifikowania urządzenia jako urządzenia do retencjonowania wody jest jego cel - rozumiany jako przeznaczenie, to takim kryterium nie jest funkcja jaką to urządzenie pełni. Ponadto urządzenia, które nawet w części i niejako "przy okazji" i "dodatkowo" pełnią funkcje retencyjne nie mogą być uznane za urządzenia do retencjonowania wody w rozumieniu Prawa wodnego, jeżeli ich głównym przeznaczeniem - tak jak w przypadku systemu kanalizacji - jest odbiór, oczyszczanie i odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do określonych zbiorników, a nie ich magazynowanie. Urządzeniami retencyjnymi nie będą więc wpusty deszczowe z osadnikami, separatory substancji ropopochodnych będące elementami układu kanalizacji deszczowej, które zostały wybudowane, oddane do użytku oraz funkcjonują realizując przypisany im cel (przechwytywanie, oczyszczanie i dalsze przekazywanie wód), którym nie jest retencjonowanie wód nawet w przypadkach, w których pełnią w pewnej mierze funkcję retencyjną.
Organ dodał, że z przeprowadzonej 25 lipca 2024 r. w siedzibie spółki kontroli wynika, że dla pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją z 9 marca 2023 r., do którego odnosi się ww. informacja z 25 października 2024 r., jako urządzenia służące do retencjonowania wody opadowej spółka wskazała: osadnik ziemny 58m x 37m, zbiornik otwarty, buforowy, osadnik wód deszczowych, osadnik wirowy i wkład lamelowy, separatory lamelowe oraz rów melioracyjny o łącznej objętości retencjonowania ok. 2482,7 m3, co stanowi 1,239 % rocznego odpływu retencjonowanego w ww. urządzeniach.
Na tej podstawie organ stwierdził, że spółka nie zastosowała urządzeń do retencjonowania wody opadowej lub roztopowej mających na celu zatrzymania części wód opadowych lub roztopowych w miejscu ich wystąpienia. Elementy kanalizacji deszczowej, w tym m.in. separatory i osadniki, nie powinny być traktowane jako urządzenia retencyjne, gdyż ich zamierzeniem nie jest magazynowanie wody opadowej, a jej oczyszczanie przed odprowadzeniem do odbiornika. Powyższe oznacza, że spółka jest obowiązana do ponoszenia opłaty zmiennej w wysokości ustalonej na podstawie jednostkowej stawki bez urządzeń do retencjonowania wód z terenów uszczelnionych. Określenia wysokości opłaty zmiennej dokonano w oparciu o art. 272 ust. 17 p.w. oraz w § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 p.w.
W skardze [...] Wodociągi i Kanalizacja spółka z o.o. w R. zarzuciła naruszenie
- art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez niezastosowanie zasady z nich wynikającej, które miało wpływ na wynik postępowania;
- 7a k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i pomimo niejasności i braku precyzji w zakresie interpretacji przepisów prawa objętych decyzją zastosowanie zasady nadmiernego fiskalizmu;
- art. 273 ust. 6, w związku z art. 272 ust. 5 p.w., poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie do ustalenia opłaty zmiennej posiadanych przez skarżącą i spełniających warunki do retencjonowania wody urządzeń;
- § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 roku w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie stawek pomimo posiadania przez skarżącą urządzeń do retencjonowania wód opadowych i roztopowych;
- § 8 pkt 2 lit.a rozporządzenia, poprzez niewłaściwą interpretację i błędne niezastosowanie stawek, pomimo posiadania przez skarżącą urządzeń do retencjonowania wód opadowych i roztopowych.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu spółka wyjaśniła, że dla terenu objętego zaskarżoną decyzją wskazała jako urządzenie służące retencjonowaniu wody (poprzez jej czasowe przetrzymywanie) osadnik ziemny: 58m x 37 m (zbiornik otwarty buforowy), osadnik wód deszczowych, osadnik wirowy i wkład lamelowy, separatory lamelowe oraz rów melioracyjny o łącznej objętości retencjonowania 2482,7 m3, co stanowi 1,239%m3, rocznego odpływu retencjonowanego w ww. urządzeniu. Urządzenia te oraz ich działanie były okazane podczas wizji przeprowadzonej przez organ. Pierwsze z wymienionych urządzeń - osadnik ziemny, przed wylotem nr 1, o wymiarach 58m x 37m to w zasadzie staw z porośniętymi pałką wodną brzegami, po którym pływają kaczki. Ten zbiornik wodny jest zasilany wodą deszczową dopływającą siecią kanalizacji deszczowej. Zbiornik pozwala na czasowe przetrzymywanie wody oraz pełni funkcję buforową przed hydraulicznym uderzeniem napływających wód deszczowych do rzeki Rawki - rezerwatu przyrody. Dodatkowo przed innymi wylotami do rzeki Rawki i Rylki objętymi decyzją o pozwoleniu wodnoprawnym z 9 marca 2023r. istnieją urządzenia (separatory dwukomorowe) pozwalające na czasowe przetrzymywanie wody w jednej komorze i stanowiących tym samym bufor przed hydraulicznymi uderzeniami wody deszczowej z wylotu w dno odbiornika: rzeki Rawki lub Rylki, nie naruszając dna rzeki. Uspokajają przepływ wody, chroniąc zasoby naturalne rzek, z których Rawka jest rezerwatem przyrody. Przetrzymywana w jednej komorze woda jest zużywana do czyszczenia separatora, tym samym pracuje w zamkniętym obiegu. Spółka od wielu lat prowadząc inwestycje modernizujące sieci i urządzenia wodno-ściekowe ma na względzie również ochronę środowiska naturalnego. Stąd też zainstalowane urządzenia - w tym wypadku separator - ze względu na swoją konstrukcję jest rozwiązaniem bardziej kosztownym od rozwiązań standardowych w tym zakresie, tak aby mógł służyć również ochronie środowiska.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek w tym przedmiocie został złożony przez stronę skarżącą w skardze, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Zgodnie zaś z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
W pierwszej kolejności sąd stwierdza, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest zupełny ze względu na brak pełnego operatu wodnoprawnego. W ocenie sądu znajdujący się w aktach, niekwestionowany przez spółkę wyciąg z operatu wodnoprawnego jest jednak wystarczający do rozpoznania niniejszej sprawy, a ewentualne uchybienia w powyższym zakresie nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.).
Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit.a p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Stosownie do art. 270 ust. 11 p.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zasady ustalania opłaty zmiennej zostały określone w art. 272 ust. 5 p.w. , zgodnie z którym wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. W myśl art. 272 ust. 10 p.w. ustalając wysokość opłat, o których mowa m.in. w ust. 5, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Jak wynika natomiast z art. 274 pkt 5 lit.c p.w. górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269, wynoszą za odprowadzanie do wód - wód w formie opłaty zmiennej:
- wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - 1,50 zł za 1 m3 na 1 rok,
- wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 1,25 zł za 1 m3 na 1 rok,
- wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności powyżej 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 1,00 zł za 1 m3 na 1 rok,
- wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności powyżej 20% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok,
- wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności powyżej 30% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,15 zł za 1 m3 na 1 rok.
Jednocześnie zgodnie z dyspozycją § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2471) jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą:
1) bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok;
2) z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności:
a) do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,625 zł za 1 m3 na 1 rok,
b) powyżej 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,50 zł za 1 m3 na 1 rok,
c) powyżej 20% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,375 zł za 1 m3 na 1 rok,
d) powyżej 30% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,075 zł za 1 m3 na 1 rok.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy znajdujący się w posiadaniu skarżącej spółki system kanalizacji deszczowej odprowadzający wody opadowe i roztopowe został wyposażony również w urządzenia do retencjonowania wody, a co za tym idzie, czy kwartalną opłatę zmienną obliczyć należało z uwzględnieniem retencjonowania wód przez stosowne urządzenie, czy też według stawki maksymalnej wobec braku urządzeń do retencjonowania wody.
W ocenie sądu prawidłowe jest stanowisko organu, wedle którego strona skarżąca nie dysponuje urządzeniami do retencjonowania wody, które pozwoliłyby na stosowanie preferencyjnej stawki opłaty zmiennej.
Przyznać należy rację organowi, że ustawa Prawo wodne, jak i powołane rozporządzenie nie zawierają definicji legalnej pojęcia "urządzenia do retencjonowania wody". Stąd też, jak stwierdzają sądy administracyjne, aby je odkodować, należy sięgnąć do znaczenia leksykalnego. I tak, zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN "retencja" to magazynowanie wody opadowej na powierzchni ziemi, w gruncie oraz w zbiornikach naturalnych i sztucznych. Natomiast "urządzenie" to mechanizm lub zespół mechanizmów, służący do wykonania określonych czynności. Uwzględniając treść ww. definicji za urządzenie do retencjonowania wody należy zatem uznać mechanizm lub zespół mechanizmów służący do magazynowania wody opadowej. Pojęcie "urządzenia do retencjonowania wody" powinno być zatem interpretowane zgodnie z językowym znaczeniem części składowych tego zwrotu i zgodnie z celem, jakiemu ma służyć takie urządzenie.
Sądy administracyjne uznają, tak jak przyjął organ w niniejszej sprawie, że urządzeniami do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych będą obiekty, których zamierzeniem jest zbieranie i przetrzymywanie wód opadowych lub roztopowych, np. zbiorniki, oczka wodne, sztucznie wykonane zagłębienia terenu. Wskazują przy tym, że dokonując wykładni ww. pojęcia uwzględnić należy, że podstawowym celem retencji jest okresowe gromadzenie i przetrzymywanie wody. Pojęcia retencjonowania nie powinno jednak się utożsamiać z magazynowaniem wody, gdyż w świetle art. 35 ust. 3 pkt 2 p.w. są to odrębne usługi wodne (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2023 r., III SA/Po 490/23). Z powyższymi poglądami skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza.
Sądy administracyjne dostrzegają również, że ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie definiuje pojęcia "systemu kanalizacji deszczowej", jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że oznacza ono zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych - w przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej - do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków. Judykatura wskazuje, wspierając się doktryną przedmiotu, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku uiszczania opłat z tytułu odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych do wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2019 r., IV SA/Po 1006/18; wyrok WSA w Szczecinie z 7 marca 2019 r., II SA/Sz 1216/18; wyrok WSA w Łodzi z 14 maja 2019 r., II SA/Łd 231/19).
Ze wskazanych wyżej przyczyn zasadnym jest odróżnienie pojęcia systemu kanalizacji deszczowej od urządzeń do retencjonowania wody. Nie można oczywiście z góry wykluczyć, że urządzenia do retencjonowania wody stanowić będą część (element) systemu kanalizacji deszczowej. Jednocześnie brak jest podstaw do uznania, że system kanalizacji deszczowej, w której – ze względu na zastosowane w nim urządzenia - dochodzi do spowolnienia przepływu wód opadowych lub roztopowych stanowić będzie urządzenie do retencjonowania wody. Cechą odróżniającą oba urządzenia jest przeznaczenie danego urządzenia. Nie ulega wątpliwości, iż celem kanalizacji deszczowej jest przechwytywanie wód odpadowych lub roztopowych i ich dalsze odprowadzanie do wód. Natomiast zastosowanie urządzeń, które mają wyłącznie spowolnić ten proces nie może prowadzić do uznania, iż system kanalizacji deszczowej staje się urządzeniami do retencjonowania wody (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2023 r., III SA/Po 490/23).
Odwołać się także wypada do art. 165 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, który stanowi, że ochronę przed powodzią realizuje się w szczególności przez racjonalne retencjonowanie wód oraz użytkowanie budowli przeciwpowodziowych, a także sterowanie przepływami wód. W przepisach Prawa wodnego odróżnia się więc urządzenia do retencjonowania wody od urządzeń, których celem jest sterowanie przepływem wody.
Z treści pozwolenia wodnoprawnego z 9 marca 2023 r. którym udzielono pozwolenia na usługi wodne polegających na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych z terenu zlewni, ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej po podczyszczeniu. Zobowiązano jednocześnie spółkę m.in. do utrzymywania we właściwym stanie technicznym i prowadzenia prawidłowej eksploatacji urządzeń podczyszczających wody opadowe lub wraz z separatorami koalescencyjnymi zintegorowanymi z osadnikiem; wprowadzania wód odpadowych lub roztopowych do rowu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych; utrzymywania oraz konserwacji rowu melioracyjnego na całej długości, polegającej na usuwaniu osadów, zakrzaczeń oraz zatorów powodujących utrudnienie swobodnego przepływu wód w rzekach; prowadzenia minimum dwa razy w roku przeglądów eksploatacyjnych wszystkich urządzeń oczyszczających (osadników i separatorów). Z dołączonego wyciągu z operatu wodnoprawnego z 2013 r. wynika natomiast, że do urządzeń zabezpieczających wody przed zanieczyszczeniem zaliczono m.in. eksploatowany dotychczas osadnik ziemny: 68 m x 55 m przed W1 do Rawki w km. 59+905, a także inne osadniki wód deszczowych z separatorami lamelowymi, dwukomorowy osadnik wirowy zintegrowany z wkładem lornetowym. Funkcji wskazanego osadnika ziemnego przed wylotem W1 nie zmienia dokonana przez spółkę, w operacie z grudnia 2022 r., korekta kwalifikacji osadnika ziemnego na urządzenie do retencjonowani wody, podobnie jak innych osadników., co potwierdzają załączone schematy urządzeń oczyszczających, skoro w pozwoleniu wodnoprawnym nie ma zatem mowy o urządzeniach retencyjnych, a właśnie tą ostateczną decyzją był związany organ w niniejszej sprawie.
Wobec tego, stwierdza, że wskazywane przez spółkę osadniki są urządzeniami służącymi do wytrącania zanieczyszczeń, oddzielania zanieczyszczeń stałych z wód deszczowych i jako element kanalizacji deszczowej, mający na celu oczyszczanie wód opadowych/roztopowych nie mogą zostać uznane za urządzenia retencyjne, podobnie jak separator substancji, który pełni analogiczną funkcję, a także wskazywany osadnik ziemny: 58 m x 37 m. Nie są to urządzenia retencyjne. Są to, jak zasadnie przyjął organ urządzenia oczyszczające, których funkcją jest oczyszczanie odprowadzanych wód opadowych z zawiesin oraz innych substancji zanieczyszczających przed wprowadzeniem do odbiornika, stanowiące elementy systemu kanalizacji deszczowej służącego do wprowadzania wód opadowych lub roztopowych, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Ich celem nie jest zbieranie i przetrzymywanie wód opadowych lub roztopowych w miejscu ich wystąpienia, a przechwytywanie wód odpadowych lub roztopowych by dokonać ich oczyszczenia przed wprowadzeniem do rzeki.
Urządzeniem retencyjnym w realiach niniejszej sprawy nie jest także wskazywany przez spółkę rów melioracyjny. Zgodnie z art. 16 pkt 47 p.w. rowy to sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu. Powyższa definicja wskazuje więc, że rów nie jest obiektem służącym do retencji wody. Przedmiotowy rów odprowadza wodę do naturalnego cieku wodnego, a co za tym idzie nie jest urządzeniem służącym do gromadzenia – retencjonowania wody (por. wyroki NSA z 8 listopada 2023 r., III OSK 2805/21, III OSK 2808/21, III OSK 2809/21, III OSK 2831/21).
Tym samym zarzuty skargi we wskazanym wyżej zakresie okazały się pozbawione podstaw.
Podobnie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Sąd wskazuje, że przesłanką zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzygnięcia na jego podstawie na korzyść strony, jest wystąpienie niedających się usunąć wątpliwości w zakresie wykładni przepisów stosowanego prawa. Zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony może być stosowana w ostateczności, w sytuacji, gdy w sprawie pojawia się tzw. pat interpretacyjny, tzn., gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, czyli możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (por. np. wyrok NSA z 27 kwietnia 2023 r., II GSK 1063/20; wyrok NSA z 19 kwietnia 2023r., II OSK 2867/21). W niniejszej sprawie, w świetle poczynionych wyżej przez sąd rozważań, z patem interpretacyjnym nie mamy do czynienia i nie może być uznana za takowy pat sytuacja, w której strona prezentuje inne poglądy niż organ.
Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 272 ust. 5 p.w. oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi k.p.a., a w szczególności art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.
ABO