III SA/Po 494/23

III SA/Po 494/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-10-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Marzenna Kosewska
Walentyna Długaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 13 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant : Sekretarz sądowy Aleksandra Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2023 roku sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 26 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych za I kwartał 2020 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 marca 2023 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej również: Dyrektor ZZ; organ I instancji) na podstawie na art. 14 ust. 2, art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm.) - dalej: p.w., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: k.p.a., § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2438) - dalej: rozporządzenie, art. 21 § 3, art. 63 § 1 oraz art. 72 § 2 pkt 1 i art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.) - dalej: o.p. w związku z art. 300 ust. 1 p.w., określił spółce R. Sp. z o.o. w R.:
1. opłatę zmienną za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 marca 2020 r., tj. I kwartał 2020 r., w wys. [...] zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ze zlewni obejmującej teren spółek G. sp. z o.o., M. S.A. oraz okolicznych podmiotów w rejonie ulicy [...] i [...] w R. poprzez wylot W-4 Ř 1000 mm do rzeki R. w km 7+530,
2. wysokość nadpłaty w opłacie zmiennej za okres powyższy okres, tj. I kwartał 2020 r., w wys. [...] zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ze zlewni obejmującej ww. teren poprzez wylot W-4 Ř 1000 mm do rzeki R. w km 7+530.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ I instancji wyjaśnił, że 19 lipca 2022 r. na podstawie art. 272 ust. 17 p.w. ustalił w formie informacji kwartalnej spółce R. sp. z o.o. (dalej: spółka; skarżąca) opłatę zmienną za okres I kwartału 2020 r. w wys. [...] zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki R.. Wysokość opłaty ustalono na podstawie oświadczenia przesłanego organowi I instancji przez spółkę. Spółka uiściła opłatę w wysokości ustalonej w informacji kwartalnej. Stwierdzono, że spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia 22 lipca 2014 r. znak [...], gdyż prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia wodnoprawnego spółka przejęła na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich [...] z dnia 16 kwietnia 2019 r. znak [...] W operacie wodnoprawnym oraz wydanym na jego podstawie pozwoleniu wodnoprawnym są zawarte informacje o zlewni całkowitej o pow. ok. 15 ha składającej się z kilku zlewni cząstkowych, obejmujących tereny poszczególnych podmiotów z wylotem oznaczonym jako W-4, betonowym Ř 1000 mm, która obejmuje utwardzone nawierzchnie dróg wewnętrznych, placów manewrowych, miejsc postojowych oraz parkingów wraz z przyległymi chodnikami, dachy istniejącej zabudowy przemysłowej oraz w niewielkim stopniu obiekty usługowo-handlowe z grawitacyjnym odprowadzaniem zebranych spływów opadowych i roztopowych w sposób zorganizowany do środowiska (powierzchnia zlewni odwadnianej w sposób zorganizowany to 7,8 ha). Odbiornikiem spływów deszczowych z terenu zlewni poprzez istniejący wylot W-4 Ř 1000 mm betonowy jest rzeka R. w km 7+530. Odprowadzone wody opadowe i roztopowe są oczyszczane w piaskowniku dwukomorowym. Stwierdzono, że projekt wykonawczy nie zawiera żadnej informacji na temat zbiornika mającego za zadanie retencjonowanie wód opadowych lub roztopowych, nie ma takich oznaczeń również na załączonych rysunkach. Projekt wykonawczy opisuje zamknięty system kanalizacji deszczowej wyposażony m.in. w separator służący do podczyszczenia wód opadowych i roztopowych oraz przed wylotem Ř 1000 regulator przepływów. Z kolei w oświadczeniu zawierającym informacje o wodach opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód spółka wskazała, że wody te odprowadza do rzeki R. za pomocą urządzeń do retencjonowania wody o pojemności do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych.
Wyjaśniono, że organ I instancji zwrócił się do spółki o wykazanie posiadanych urządzeń do retencji z podaniem ich pojemności, jeśli podmiot takie posiada, a w przypadku nieposiadania urządzeń do retencjonowania wody o pojemności do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych, o złożenie korekt oświadczeń za poszczególne kwartały 2018, 2019 i 2020 r. W odpowiedzi pełnomocnik spółki stwierdził, że system kanalizacji deszczowej zaprojektowano, a następnie zrealizowano zgodnie z operatem wodnoprawnym oraz pozwoleniem wodnoprawnym. Projekt przewidywał retencję o pojemności do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych. Następnie, w toku postępowania pełnomocnik spółki przesłał ekspertyzą techniczną pt. "Sprawdzanie retencji wód" z lipca 2022 r. autorstwa mgr inż. A. D.. Nadto spółka udostępniła kopię archiwalnego projektu budowlanego i wykonawczego projektu budowlanego sieci, przyłączy i zewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, szafek gazowych na ścianie zewnętrznej dla zamierzenia polegającego na budowie 6 obiektów usługowo-handlowych, przebudowie i rozbudowie 2 istniejących budynków w m. R. przy ul. [...], [...], [...].
Analizując przesłane dokumenty, organ stwierdził, że w ekspertyzie technicznej wskazano, że instalację kanalizacji deszczowej na terenie zlewni wykonano z kanałów o średnicy DN 200-1000 mm wraz z wpustami deszczowymi DN 500 z osadnikami. W studni o rzędnych [...] umieszczony jest regulator przepływu redukujący przepływ do 85 l/s, za regulatorem przepływu jest zredukowana średnica instalacji z 1000 mm na 300 mm, a następnie kanał. Przed odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do rzeki wody podczyszczane są w istniejącym separatorze o rzędnych [...]. W pkt 5 ekspertyzy wskazano, że "instalacja zewnętrzna kanalizacji deszczowej została zaprojektowana i wykonana jako system kanałów połączonych z uwzględnieniem retencji. Retencja kanałów została wykonana w taki sposób, aby przetrzymać nawalny strumień deszczu na terenie i spowolnić jego odprowadzenie do rzeki".
Zdaniem Dyrektora ZZ nie może zgodzić się, że przedmiotowy system kanalizacji deszczowej "zaprojektowano i wykonano z zastosowaniem urządzeń do retencjonowania wody". Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN, "retencja" to magazynowanie wody opadowej na powierzchni ziemi, w gruncie oraz w zbiornikach naturalnych i sztucznych. "Urządzenie" słownik ten definiuje zaś jako mechanizm lub zespół mechanizmów, służący do wykonania określonych czynności. W prawie wodnym nie zdefiniowano pojęcia "systemu kanalizacji deszczowej", jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że oznacza ono zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych - w przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej - do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków. Według orzecznictwa i doktryny przedmiotu ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku uiszczania opłat z tytułu odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych do wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód.
Organ I instancji zaznaczył, że przytoczenie tych poglądów jest istotne aby porównać pojęcia, którymi posłużono się w Prawie wodnym oraz w rozporządzeniu, tj. system kanalizacji deszczowej oraz urządzenia do retencjonowania wody. W obu przypadkach istotnym ich elementem jest przeznaczenie danego urządzenia. Ponadto skoro podstawowym kryterium zakwalifikowania danego urządzenia jako urządzenia do retencjonowania wody jest jego cel, przeznaczenie, a nie funkcja jaką pełni, to urządzenia, które nawet w jakiejś części i niejako "przy okazji", "dodatkowo" pełnią funkcje retencyjne nie mogą być uznane za urządzenia do retencjonowania wody w rozumieniu Prawa wodnego. Jeżeli ich głównym przeznaczeniem - tak jak w przypadku systemu kanalizacji - jest odbiór i odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych, a nie ich magazynowanie, to w żadnym wypadku nie mogą być zakwalifikowane jako urządzenia do retencjonowania wody.
Informacje przedstawione w ekspertyzie technicznej przedstawiają zamknięty układ kanalizacji deszczowej, w której nie ma urządzeń do retencjonowania odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, lecz jedynie urządzenia służące do przetrzymania nawalnego strumienia deszczu na terenie, aby w konsekwencji spowolnić jego odprowadzenie do rzeki. Potwierdzenie tego faktu znajduje się, również w projekcie budowlanym.
Dyrektor ZZ podał w wątpliwość ekspertyzę techniczną, gdyż zostały w niej pominięte kluczowe kwestie tj.: metodologia, na jakiej podstawie określono powierzchnie budynków oraz powierzchnię utwardzoną (jezdnia, parkingi, chodniki) znajdującą się na obszarze zasięgu kanalizacji deszczowej, gdyż wielkość powierzchni odwadnianej wskazanej w ekspertyzie znacznie odbiega od danych z operatu wodnoprawnego W ekspertyzie nie udokumentowano, na jakiej podstawie zmniejszyła się łączna powierzchnia budynków, z której są odprowadzane wody opadowe lub roztopowe względem danych z operatu wodnoprawnego. Nie wskazano, czy budynki ujęte w operacie wodnoprawnym zostały wyburzone bądź przebudowane. Różnica między powierzchnią utwardzoną jezdni, parkingów oraz chodników przyjęta operacie wodnoprawnym, a wskazaną w ekspertyzie to 1,73 ha. Ten fakt nie został potwierdzony dokumentami świadczącymi, że powierzchnie jezdni, parkingów oraz chodników zostały przebudowane i zastąpione inną nawierzchnią. Nadto większość działek, które objęte są kanalizacją deszczową wskazanych w ekspertyzie uległa przekształceniu (nr działek ewid.), czego nie dookreślono w ekspertyzie. Obliczenia świadczące o retencjonowaniu wody poprzez studnie są bezpodstawne, gdyż kanalizacja deszczowa jest wyposażona tylko w studnie rewizyjne, których celem nie jest retencjonowanie wód. W projekcie budowlanym oraz operacie wodnoprawnym brak jest informacji o istnieniu studni chłonnych, których celem jest odprowadzanie wód do warstwy przepuszczalnej.
Wobec powyższego organ uznał, że 37 studni rewizyjnych, które wchodzą w skład zorganizowanego systemu kanalizacji deszczowej nie ma za zadanie retencjonowania wód.
Opisując w decyzji sposób określenia opłaty zmiennej, organ I instancji przywołał przepisy art. 272 ust. 5 P.w. oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia. Wskazał następnie, że opłatę zmienną obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 p.w. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych ([...] zł za 1 m3), ilości odprowadzonych wód (4716,3 m3) i czasu (jeden kwartał). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto jednostkową stawkę opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zastrzeżono, że brak jest przyrządów pomiarowych, na podstawie których istnieje możliwość ustalenia ilości odprowadzanych w danym kwartale do wód - wód opadowych lub roztopowych, zatem posłużono się danymi dotyczącymi ilości opadów, udostępnionymi przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, dla stacji meteorologicznej znajdującej się w rejonie zlewni (D. ), z której odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe do wód rzeki R.. Przyjęto powierzchnię zredukowaną, czyli taką, która uwzględnia współczynnik spływu, będący wielkością charakterystyczną dla każdej zlewni.
Miesięczna suma opadów w I kwartale 2020 r. dla stacji meteorologicznej D. wyniosła 79 mm, po przeliczeniu 0,079 m. Dane te są publicznie udostępnione na stronie internetowej IMGW.
Zgodnie z danymi zawartymi w operacie wodnoprawnym zredukowana powierzchnia zlewni dla rzeki R. wynosi Fzred = 5,97 ha, po przeliczeniu 59 700 m2. Ilość odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych z terenu objętego pozwoleniem wodnoprawnym została obliczona jako iloczyn ilości miesięcznej sumy opadów w I kwartale 2020 r. (0,079 m) i powierzchni zredukowanej (59 700 m2), co stanowi 4716,3 m3.
W odwołaniu pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił Dyrektorowi ZZ:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 272 ust. 5 p.w. oraz art. 14 ust. 2, ust. 6 pkt 2 p.w. oraz w zw. z art. 104 k.p.a. i art. 63 § 1 o.p. w zw. z art. 300 ust. 1 p.w. poprzez stwierdzenie, że spółka odprowadzała wody opadowe i roztopowe do wód rzeki R. bez urządzeń do retencjonowania wody, podczas gdy wody te spółka odprowadza przy zastosowaniu urządzeń do retencjonowania wody do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych, co należało ustalić przeprowadzając wizję lokalną oraz dopuścić dowód z opinii biegłego;
2. naruszenie prawa materialnego - art. 272 ust. 5 p.w. poprzez błędną wykładnię pojęcia "urządzenie do retencjonowania wody", które należy interpretować w odniesieniu do rzeczywistej funkcji danego urządzenia i tego, czy urządzenie to ma zdolność retencjonowania wody, czego organ I instancji zaniechał.
Pełnomocnik zarzucił, że organ I instancji jako dowód tezy o braku urządzenia retencyjnego przyjął fakt, że w pozwoleniu wodnoprawnym z 2014 r. brak jest wzmianki o urządzeniu służącym retencjonowaniu wód. Skoro zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, a nie stanowią dowodu tego, czego w nich nie stwierdzono, to Dyrektor ZZ naruszył ów przepis i wydał wadliwą decyzję.
Nadto podniesiono, że organ I instancji zaniechał przesłuchania świadków, którzy mogliby pomóc ustalić stan faktyczny, tj. autorów dokumentów, do których odniesiono się w zaskarżonej decyzji oraz S. T. (wezwanie na adres spółki). Zdaniem strony, w sytuacji zaistnienia wątpliwości (także wątpliwości interpretacyjnych) organ I instancji powinien podjąć wszelkie kroki i wyczerpać wszystkie możliwości dowodowe celem wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie dokonać prawidłowej wykładni pojęcia "urządzenia do retencjonowania wody" i przeprowadzić subsumcję, czego w sprawie zabrakło.
Decyzją z dnia 26 maja 2023 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej również: Dyrektor RZGW; organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił ustalenia, ocenę faktyczną i prawną organu I instancji. Uznał, że przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że wysokość opłaty należnej za usługi wodne jest inna niż ustalona w informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej, gdyż spółka w oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłaty za usługi wodne, przesłanym w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służącej do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wskazała, że odprowadza wody z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych oraz do obliczeń przyjmuje powierzchnię zlewni, która nie odzwierciedla stanu faktycznego. Stwierdził też, że zgromadzona dokumentacja nie wykazała występowania urządzeń do retencjonowania. Nadto ocenił, że opłata zmienna i nadpłata określone w zaskarżonej decyzji zostały obliczone prawidłowo.
R. sp. z o.o., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Dyrektora RZGW, zarzuciła w ślad za odwołaniem naruszenie:
1. przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 272 ust. 5 p.w. oraz art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 p.w. oraz w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 63 § 1 o.p. w zw. z art. 300 ust. 1 p.w. poprzez niedokładne i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie samodzielnie stanu faktycznego, z oparciem się przez organ na dowodach wtórnych i dokumentach sprzed lat bez przeprowadzenia wizji lokalnej oraz bez dopuszczenia dowodów z opinii biegłego, poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów zgromadzonych w postępowaniu, co zdaniem spółki skutkowało błędnym uznaniem, że odprowadzała do wód rzeki wody opadowe i roztopowe bez urządzeń do retencjonowania wody, podczas gdy spółka wody te z przedmiotowej zlewni odprowadza przy zastosowaniu urządzeń do retencjonowania wody do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych;
2. przepisów postępowania, tj. art. 76 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że treść dokumentu urzędowego stanowi dowód tego, co nie zostało w nim stwierdzone, tj. że spółka odprowadzała wody opadowe i roztopowe do wód rzeki bez urządzeń do retencjonowania wody, podczas gdy zgodnie z tym przepisem dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, zatem przyjęcie, że skoro dana okoliczność nie została stwierdzona w dokumencie, to nie miała miejsca stanowi naruszenie reguł prowadzenia postępowania dowodowego;
3. przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania świadków, którzy mogliby pomóc ustalić stan faktyczny, tj. autorów dokumentów, do których odnosi się organ I instancji, a ponadto S. T., którego wiedza mogłaby ułatwić wyjaśnienie stanu faktycznego, a także poprzez nieprzeprowadzenie wizji lokalnej oraz niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność rzeczywistego stanu sprawy;
4. przepisu prawa materialnego, tj. art. 272 ust. 5 p.w. poprzez błędną wykładnię zawartego w przepisie tym pojęcia "urządzenie do retencjonowania wody", które należy interpretować w odniesieniu do rzeczywistej funkcji danego urządzenia i tego, czy ma ono zdolność retencjonowania wody, a czego zaniechano.
Wskazując na powyższe zarzuty, rozwinięte i umotywowane w uzasadnieniu skargi, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2023 r. spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko, wskazując nadto, że podstawowym uchybieniem organu było niepodjęcie wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rzetelnego załatwienia. Zdaniem strony organ błędnie rozumie pojęcie "urządzeń do retencjonowania wody".
Na rozprawie sądowej w dniu 10 października 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Prezes spółki poparł stanowisko pełnomocnika. Na pytanie Sądu przedstawiciel spółki oświadczył, że skarżąca nie występowała o zmianę pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód, gdyż w przekonaniu spółki dotyczyło ono wylotu [poprzez który odprowadzane są wody] i tego, jak to urządzenie funkcjonuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone m.in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis, wespół z przepisami ustrojowymi, zakreśla granice kontroli sądowoadministracyjnej.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich [...] określającej spółce opłatę zmienną za I kwartał 2020 r. za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ze zlewni obejmującej teren spółek G. sp. z o.o., M. S.A. oraz okolicznych podmiotów w rejonie ulicy [...] i [...] w R. poprzez wylot W-4 Ř 1000 mm do rzeki R. w km 7+530.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił m.in. przepis art. 270 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm.) - dalej: p.w.
W myśl art. 270 ust. 11 p.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.
Reguły ustalania opłaty zmiennej zawarte zostały w art. 272 p.w. W przypadku opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustawodawca postanowił, że jej wysokość ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności (ust. 5 ). Ustalając wysokość opłat, o których mowa m.in. w ust. 5, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (ust. 10).
W art. 274 pkt 5 lit. c p.w. określającego maksymalną wysokość stawek opłat za usługi wodne wyraźnie wskazano, że górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269, wynoszą za odprowadzanie do wód - wód, w formie opłaty zmiennej:
– wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - [...] zł za 1 m3 na 1 rok,
– wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - [...] zł za 1 m3 na 1 rok,
– wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności powyżej 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - [...] zł za 1 m3 na 1 rok,
– wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności powyżej 20% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - [...] zł za 1 m3 na 1 rok,
– wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności powyżej 30% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - [...] zł za 1 m3 na 1 rok.
Powyższe przepisy znalazły odzwierciedlenie w regulacjach szczegółowych – przepisie § 8 rozporządzenia, który określa, że jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą: 1) bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - [...] zł za 1 m3 na 1 rok 2) z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności a) do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - [...] zł za 1 m3 na 1 rok, b) powyżej 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - [...] zł za 1 m3 na 1 rok, c) powyżej 20% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - [...] zł za 1 m3 na 1 rok, d) powyżej 30% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - [...] zł za 1 m3 na 1 rok.
Z przytoczonych regulacji wyraźnie wynika wymóg różnicowania wnoszonej opłaty zmiennej w zależności od posiadanych urządzeń do retencjonowania wody.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się właśnie do oceny, czy istniejący system kanalizacji deszczowej odprowadzający wody opadowe i roztopowe z odwadnianego terenu został wyposażony również w urządzenia do retencjonowania wody, a konsekwencji, czy kwartalną opłatę zmienną należało naliczać z uwzględnieniem okoliczności retencjonowania wód przez stosowne urządzenie, czy przeciwnie – z uwagi na brak takich urządzeń – w maksymalnej wysokości.
Analiza przedstawionego przez skarżącą dokumentu zatytułowanego "Ekspertyza techniczna", autorstwa mgr inż. A. D. (również autora projektu wykonawczego inwestycji "Budowa trzech budynków usługowo-handlowych /nr [...]/ wraz z infrastrukturą techniczną i drogową przy ul. [...], [...] w R.)", wskazuje w ocenie autora, a co za tym idzie również skarżącej, że "zastosowanie regulatora przepływu redukującego przepływ do 85 l/s spowodowało, że zarówno kanały rurowe, jak i zainstalowane studnie rewizyjno-włazowe pełnią funkcję urządzeń retencyjnych".
Zdaniem Sądu przedstawiona przez spółkę ocena układu kanalizacji deszczowej nie zasługuje na uznanie. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko organów orzekających, że w rejonie ul. [...] i [...] w R. poprzez wylot W-4 Ř 1000 mm do rzeki R. w km 7+530 skarżąca nie dysponuje urządzeniami do retencjonowania wody, które pozwoliłyby na stosowanie preferencyjnej stawki opłaty zmiennej.
Dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu istotne jest dokonanie wykładni prawa w kontekście pojęcia "urządzeń do retencjonowania wody", którym ustawodawca posłużył się w przywołanych przepisach.
Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od stwierdzenia, że ani Prawo wodne, ani przepisy wykonawcze – ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2438) - dalej: rozporządzenie – nie zawierają definicji legalnej tego pojęcia. Stąd też, aby je odkodować należy w pierwszej kolejności sięgnąć do znaczenia leksykalnego.
Zgodnie zaś ze Słownikiem Języka Polskiego PWN "retencja" to magazynowanie wody opadowej na powierzchni ziemi, w gruncie oraz w zbiornikach naturalnych i sztucznych (https://sjp.pwn.pl/sjp/retencja;2515137.html). "Urządzenie" słownik ten definiuje zaś jako mechanizm lub zespół mechanizmów, służący do wykonania określonych czynności (https://sjp.pwn.pl/sjp/urzadzenie;2533403.html). W ujęciu stricte językowym za urządzenie do retencjonowania wody należy zatem uznać mechanizm lub zespół mechanizmów służący do magazynowania wody opadowej.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że w świetle art. 270 ust. 5 p.w. "urządzenia do retencjonowania wody" powinny być rozumiane zgodnie z językowym znaczeniem części składowych tego zwrotu, a jednocześnie zgodnie z celem, jakiemu mają służyć takie urządzenia. Zapewnia to bowiem prawidłową interpretację przepisu.
W tym też kontekście warto zauważyć, że w szerszym ujęciu retencja to zdolność do okresowego zatrzymywania wody. Dzięki temu zjawisku poprawie ulega bilans wodny, a zasoby wodne powiększają się, ponieważ szybki spływ powierzchniowy zastępowany jest przez powolny odpływ gruntowy (zobacz: https://www.gov.pl/web/retencja/czym-jest-retencja). Zatem retencjonowanie to z kolei działanie w postaci realizacji (wykonywania) retencji. Urządzeniami do retencjonowania wody będą zaś urządzenia (mechanizmy) służące do tak rozumianej retencji.
Wobec tego Sąd podziela stanowisko organu, że urządzeniami do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych będą obiekty, których zamierzeniem jest zbieranie i przetrzymywanie wód opadowych lub roztopowych, np. zbiorniki, oczka wodne, sztucznie wykonane zagłębienia terenu. Jednocześnie Sąd, nie kwestionując stanowiska spółki, że zadaniem pośrednim retencji jest ograniczenie prędkości spływu wód opadowych i roztopowych, podkreśla, że podstawowym celem retencjonowania jest okresowe gromadzenie i przetrzymywanie wody. Zaznaczyć zarazem trzeba, że tak rozumianego pojęcia retencjonowania z oczywistych względów nie należy utożsamiać z samym magazynowaniem wody, gdyż w świetle art. 35 ust. 3 pkt 2 p.w. są to odrębne usługi wodne.
Sąd podziela w tym względzie stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 394/19 (dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że definiując pojęcie "urządzenia do retencjonowania wody", na uwadze mieć trzeba, że opłaty za usługi wodne, w tym opłata zmienna dotyczy usługi odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się zatem z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w określone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej.
Ustawa Prawo wodne definiuje pojęcie "systemu kanalizacji zbiorczej" jako sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – tj. przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków (zob. art. 16 pkt 59 p.w.). Z kolei ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie definiuje pojęcia "systemu kanalizacji deszczowej", jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że oznacza ono zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych – w przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej – do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków. Judykatura, wspierając się doktryną przedmiotu, wskazuje, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku uiszczania opłat z tytułu odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych do wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz że funkcjonują, realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód (zob. np. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1006/18, WSA w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1216/18, WSA w Łodzi z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 231/19 - orzeczenia dostępne jw., a także przywołaną w tych orzeczeniach publikację: M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, C.H. Beck).
W ocenie Sądu, z powyższych względów należy odróżnić pojęcie systemu kanalizacji deszczowej od urządzeń do retencjonowania wody. Wprawdzie nie jest wykluczone, że urządzenia do retencjonowania wody stanowić będą część (element) systemu kanalizacji deszczowej, to jednak nie można uznać, że system kanalizacji deszczowej, w której dochodzi tylko do spowolnienia przepływu wód opadowych lub roztopowych, stanowić będzie urządzenie do retencjonowania wody. Cechą odróżniającą oba urządzenia jest bowiem przeznaczenie danego urządzenia.
Nie ulega wątpliwości, że celem kanalizacji deszczowej jest przechwytywanie wód odpadowych lub roztopowych i odprowadzanie ich do odbiornika - do wód. Natomiast zastosowanie urządzeń, które mają wyłącznie spowolnić ten proces nie może prowadzić do uznania, że system kanalizacji deszczowej staje się urządzeniami do retencjonowania wody. Woda zgromadzona w ten sposób (woda przechwycona z odwadnianej powierzchni) zostanie i tak odprowadzona z danego terenu do wód, nie zaś zebrana i przetrzymana – a za to winna być poniesiona stosowna opłata.
Podnoszona przez spółkę okoliczność, że poprzez zainstalowanie w ramach przedmiotowej zamkniętej kanalizacji deszczowej regulatora przepływu redukującego przepływ do 85 l/s oraz redukcji średnicy instalacji z 1000 mm na 300 mm powodujących, że spływ ten jest wydłużony w czasie, nie może prowadzić do wniosku, że część wód jest okresowo gromadzona i przetrzymywana na odwadnianym terenie, a tym samym nie jest odprowadzana przez kanał wylotowy do rzeki R..
Z tych też względów opisany w ekspertyzie technicznej (uw. Sądu - de facto w opinii projektanta) sposób "retencjonowania wody", tj. spowolnienie przepływu wody w kanałach rurowych i studzienkach nie może prowadzić do uznania, że mamy do czynienia z urządzeniami do retencjonowania wody. Zastosowanie takiego regulatora przepływu zapobiegać ma ewentualnie powodziom w razie nawalnych strumieni deszczu poprzez spowolnienie odprowadzania wód opadowych do rzeki. Tak zatem trafnie organy orzekające uznały, że istniejące w przedmiotowej zamkniętej kanalizacji deszczowej elementy instalacji nie zawierają urządzeń do retencjonowania wody. Takowych nie stanowią bowiem studnie rewizyjne, regulator, czy kanały rurowe. Dlatego też Sąd nie uznał słuszności argumentacji spółki odnoszącej się do oceny "zdolności retencyjnej" zaprojektowanego obiektu ("układu kanalizacji deszczowej"), który – w jej ocenie – ze względu na rozwiązania projektowe "wypełniania całkowicie cel retencji".
W tym miejscu przywołać również należy art. 165 ust. 1 p.w., który stanowi m.in., że ochronę przed powodzią realizuje się w szczególności przez: pkt 1 - kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, w szczególności obszarów szczególnego zagrożenia powodzią; pkt 2 - racjonalne retencjonowanie wód oraz użytkowanie budowli przeciwpowodziowych, a także sterowanie przepływami wód (...); pkt 5 - zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód. Jak z powyższego wynika, ustawodawca odróżnia zatem urządzenia do retencjonowania wody od urządzeń, których celem jest sterowanie przepływem wody.
Celem poparcia powyższej argumentacji warto odwołać się do okoliczności związanych z wprowadzeniem opłat za korzystanie z wód. W 2017 r. wprowadzono do polskiego systemu prawnego nieznaną wcześniejszej instytucję usług wodnych oraz opłatę stałą i zmienną za usługi wodne. Powyższe miało związek z koniecznością transpozycji do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz.Urz.WE L 327 ze zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej Dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przepisy Prawa wodnego z 2017 r. dotyczące opłat za usługi wodne muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" (uw. Sądu: użytkownik płaci) wyrażonej w Ramowej Dyrektywie Wodnej (również w art. 191 ust. 2 TFUE). W art. 9 ust. 3 P.w. z 2017 r. wskazano, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.
W uzasadnieniu tej ustawy (projekt 1529 sejm VIII kadencji) wyraźnie wskazano, że "Dyrektywa 2000/60/WE (...) zwana dalej »Ramową Dyrektywą Wodną«, w preambule stanowi, że wspólnotowa polityka wodna wymaga przejrzystych, efektywnych i spójnych ram legislacyjnych, co należy odczytywać jako postulat wprowadzania na poziomie krajowym przepisów prawnych zapewniających pełną i racjonalną regulację prawną tego obszaru. Zakładany zakres reformy gospodarki wodnej zmierza więc do wprowadzenia w obszarze regulacji nowego Prawa wodnego instrumentów zapewniających osiągnięcie celu Ramowej Dyrektywy Wodnej, jakim jest pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami, w tym także z gospodarczym korzystaniem z zasobów wodnych. Konieczne jest więc ukształtowanie rozwiązań prawnych, organizacyjnych, finansowych i technicznych w gospodarowaniu wodami, które zapewnią trwały i zrównoważony społeczno-gospodarczy rozwój kraju, z uwzględnieniem potrzeb gospodarczego wykorzystania wód oraz zapewnieniem dostępności zasobów wodnych o odpowiedniej jakości i we właściwej ilości".
W ocenie Sądu, pomocą przy wykładni omawianych przepisów Prawa wodnego może być również stanowisko Ministra Klimatu i Środowiska (odpowiedź na interpelację poselską nr K9INT11926, pismo z dnia 9 listopada 2020 r. znak DPM-WMA.050.39.2020.PC wskazujące (pośrednio) na cel wprowadzenia omawianych regulacji (choć dotyczyło w istocie tzw. podatku od deszczu, tj. opłaty za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej). Minister Klimatu i Środowiska stwierdził, że "proponowane zmiany prawne dotyczące utraconej retencji będą skutkowały poprawą jakości życia mieszkańców oraz stanowić będą element wsparcia gmin w proklimatycznej transformacji, w tym przede wszystkim w zakresie przeciwdziałania skutkom suszy poprzez rozwój retencji wód opadowych przy wykorzystaniu zielono-niebieskiej infrastruktury. Rozwój lokalnej retencji i zieleni na terenach zurbanizowanych przyczyni także się do zmniejszenia skutków zjawiska miejskiej wyspy ciepła oraz do łagodzenia skutków fal upałów. (...) w kontekście gospodarczym analizowane zmiany przepisów spowodują wzrost inwestycji w rozwój powierzchni zieleni i instalowanie urządzeń i rozwiązań do zatrzymania oraz magazynowania wody opadowej, które z kolei wygenerują przychody dla sektora budowlano-usługowego i producentów oraz dostawców ww. urządzeń. Przewiduje się, że proponowane rozszerzenie adresatów opłaty za utraconą retencję oraz podniesienie stawek opłat, spowoduje podjęcie działań w zakresie rozwoju zielono-niebieskiej infrastruktury oraz retencji wody na nieruchomościach objętych znowelizowanymi przepisami, których celem będzie uniknięcie lub obniżenie opłaty. Opłata za utraconą retencję po nowelizacji zwiększy swoją funkcję bodźcową jako instrument ekonomiczny, służący realizacji celów polityki państwa w zakresie przeciwdziałania i zapobiegania zjawisku suszy oraz rozwoju i ochrony zieleni, a także adaptacji do zmian klimatu. (...) w świetle niskich i malejących zasobów wodnych w Polsce, a także obserwowanego zjawiska suszy, które będzie się zgodnie ze scenariuszami zmian klimatu dla Polski pogłębiało w kolejnych latach, woda deszczowa i roztopowa staje się bardzo cennym zasobem, który powinien podlegać szczególnej ochronie. Ochronie oraz wsparciu powinny podlegać zarazem różne formy zatrzymania oraz retencjonowania, w szczególności w zlewniach miejskich, w tym związane z utrzymaniem i rozwojem powierzchni biologicznie czynnej, zaś działania lub zaniechania powodujące utratę wód deszczowych i roztopowych ze zlewni lokalnych, powinny z kolei wiązać się z negatywnymi konsekwencjami o ekonomicznym charakterze dla użytkowników." (patrz: https://orka2.sejm.gov.pl/INT9.nsf/klucz/ATTBVADS6/%24FILE/i11926-o2.pdf).
Również zatem w kontekście powyższego za "urządzenia do retencjonowania wody", o których mowa w art. 272 ust. 5 p.w. nie może być uznana część zamkniętego systemu kanalizacji deszczowej zawierająca regulator wraz z kanałami rurowymi (redukcja z 1000 mm na 300 mm) służąca wyłącznie spowolnieniu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do rzeki. Jak wskazano już wyżej, na powyższą ocenę nie może mieć wpływu fakt, że w okresie nawalnych deszczów kanalizacja ta ma przetrzymać "nawalny strumień deszczu" (ekspertyza przedstawiona przez spółkę). Z punku widzenia realizacji celu zasady użytkownik płaci, której przejawem jest przyjęta w polskim porządku prawnym metodologia ustalania opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód (stawki degresywne opłaty w zależności od ilości liczonej w % retencji wody) relewantna prawnie jest okoliczność, czy woda ta jest faktycznie nie tylko zbierana (przechwytywana przez kanalizację deszczową), ale również gromadzona i okresowo zatrzymywana na danym terenie, a nie tylko zbierana z danego obszaru i poprzez zamknięty system kanalizacji deszczowej odprowadzana do rzeki.
Sąd w tym miejscu stwierdza, że czym innym jest gromadzenie wody i następnie oddawanie jej do środowiska, choćby poprzez podlewanie terenów zielonych, a czym innym spowolnienie spływu wody deszczowej do rzeki. Jak wskazano już wyżej, nie można uznać, że zainstalowanie regulatora przepływu wód powoduje, że zamknięty system kanalizacji deszczowej staje się urządzeniem do retencjonowania wody. Gdyby tak przyjąć, należałoby uznać, że jakakolwiek ingerencja w zamknięty system kanalizacji deszczowej (choćby system reduktorów kanałów deszczowych) powodująca spowolnienie odpływu wód opadowych lub roztopowych będzie stanowić "urządzenie do retencjonowania wody". W ocenie Sądu nie taki zamysł i cel przyświecał ustawodawcy w implementacji postanowień Ramowej Dyrektywy Wodnej.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że organy prawidłowo zastosowały art. 272 ust. 5 p.w. w zw. z § 8 pkt 1 rozporządzenia, określając spółce opłatę zmienną za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki R. z uwzględnieniem okoliczności, że na obszarze zlewni obejmującej teren spółek G. sp. z o.o. oraz M. sp. z o.o. oraz okolicznych podmiotów w rejonie ul. [...] i [...] w R. poprzez wylot W-4 Ř1000 mm do rzeki R. w km 7+530 brak jest urządzeń do retencjonowania wody.
Z tych też względów wszystkie zarzuty skargi zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, a odnoszące się do kwestii retencjonowania przez skarżącą wód opadowych lub roztopowych, uznać należy za niezasadne.
Jednocześnie trzeba podkreślić, że przy braku wykazania przez stronę istnienia dla ww. obszaru zlewni urządzeń do retencjonowania wody (pomimo wezwań organu I instancji) uprawnione było oparcie się przez organy orzekające na treści operatu wodnoprawnego z 2014 r. sporządzonego na potrzeby wydania decyzji Starosty [...] z dnia 22 lipca 2014 r. o pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód, tj. odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z ww. zlewni do rzeki R. w km 7+530. Tak z tegoż operatu wodnoprawnego, jak i decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym nie wynika bowiem, by odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z tej zlewni odbywało się z wykorzystaniem urządzeń do retencjonowania wody. Przepis art. 552 ust. 2 pkt 1 p.w. umożliwia zaś w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód.
W tym kontekście jako chybiony jawi się zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organ przepisów postępowania, w tym art. 76 § 1 k.p.a., skoro przepis szczególny art. 552 ust. 2 pkt 1 p.w. upoważnia tymczasowo organy Wód Polskich do ustalania opłaty za usługi wodne (taką usługą zaś jest zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej) na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym celu i zakresu korzystania z wód. W związku z powyższym nie sposób uznać, że organy oparły się – jak wskazuje się w skardze – na dowodach wtórnych, same nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w wystarczającym zakresie.
Sąd nie podziela również zarzutu zawartego w uzasadnieniu skargi, dotyczącego błędnego przyjęcia wielkości powierzchni z jakiej odprowadzane są wody opadowe i roztopowe. W skardze wskazano, że różnica pomiędzy powierzchnią utwardzoną jezdni, parkingów czy chodników przyjęta w operacie wodnoprawnym, a wskazaną w ekspertyzie technicznej to 1,73 ha. Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy, że w sprawie nie jest sporne, że Starosta [...] decyzją z dnia 22 lipca 2014 r. udzielił spółce G. sp. z o.o. z siedzibą w R. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych ze zlewni obejmującej teren spółek G. sp. z o.o., M. - N. sp. z o.o., M. S.A. oraz okolicznych podmiotów w rejonie ul. [...] i ul[...] w R. poprzez wylot W-4 DN-1000 do wód rzeki R. w km 7+530. Ponadto nie ulega wątpliwości, że skarżąca wystąpiła o przejęcie praw i obowiązków wynikających z ww. pozwolenia i decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni [...] PGW Wody Polskie z dnia 16 kwietnia 2019 r. znak [...] całość praw i obowiązków wynikających z ww. pozwolenia wodnoprawnego została przeniesiona na skarżącą spółkę. Natomiast z akt sprawy, jak i oświadczeń spółki należy wyprowadzić jednoznaczny wniosek, że skarżąca, mając na uwadze obecnie regulacje i przepisy uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121), nie starała się o zmianę pozwolenia wodnoprawnego poprzez ograniczenie zakresu korzystania z wód.
Podkreślić przy tym należy, że decyzja administracyjna jaką jest pozwolenie wodnoprawne kreuje indywidualny stosunek administracyjny o charakterze władczym, łącząc sytuację podmiotu w niej wskazanego (adresata decyzji) z określoną wiązką uprawnień i obowiązków ze wszystkimi powiązanymi skutkami w sferze prawa publicznego, a które obejmują także określoną sferę powinności. W szczególności, powołane wyżej przepisy ustawy Prawo wodne dookreślają sytuację prawną beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego na świadczenie usług wodnych w kwestii ponoszenia opłat za te usługi. Tym samym organ, wydając zaskarżoną decyzję, w tym zakresie był związany ostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym, które zostało wydane na podstawie operatu wodnoprawnego wykonanego przez upoważnioną do tego osobę na zlecenie osoby wnioskującej o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, tj. G. sp. z o.o. To w operacie wodnoprawnym na str. 16 i nast. umieszczono obliczenia dotyczące powierzchni terenów, z których ma być odprowadzana woda – dane te następnie znalazły odzwierciedlenie w pozwoleniu wodnoprawnym.
Ponadto Sąd dokonał analizy treści powołanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 293/21. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że uchylona przez Sąd decyzja odnosiła się do usług wodnych, z których korzystano na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę [...] decyzją z dnia 24 czerwca 2015 r., obejmującego odprowadzanie wód do wylotu DN-450 zlokalizowanego w km 7+780 rzeki R. z projektowanej drogi 4KD-L. Powołana sprawa dotyczyła zatem innego wylotu (w niniejszej sprawie wylot W-4 DN-1000 do wód rzeki R. w km 7+530), a co istotniejsze - w aktach administracyjnych, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję, brak było jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że na skarżącą dokonano przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym uznać należało, że powyższy wyrok WSA w Łodzi zapadł w odmiennym stanie faktycznym i nie dotyczył przedmiotowej sprawy. Z tych też względów zarzut błędnego określenia powierzchni utwardzonych nie zasługiwał na uwzględnienie.
Podobnie za niezasadny należało uznać zawarty w uzasadnieniu skargi zarzut określenia ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych na podstawie danych uzyskanych z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej.
Wskazać w tym względzie trzeba na to, że skarżąca w toku postępowania wzywana była do wykazania rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych z pouczeniem, iż brak określenia powyższego skutkować będzie określeniem opłaty z uwzględnieniem danych udostępnionych przez IMGW (zob. pisma z dnia 5 lipca 2022 r. i 19 września 2022 r.). Pomimo to strona stosownych danych organowi nie wskazała. Przedłożona zaś przez spółkę ekspertyza techniczna w tym zakresie nie mogła stanowić wiarygodnego źródła z uwagi na fakt, że obliczenia ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych przyjęto w takiej samej wysokości za każdy kwartał (15 dm3/s/ha) oraz natężenie deszczu nawalnego (170 dm3/s/ha), które są wartościami szacunkowymi.
Sąd zwraca zaś uwagę, że użycie przez ustawodawcę w art. 272 ust. 5 P.w. zwrotu "ilości odprowadzanych wód" przy zastosowaniu wykładni językowej pozwala przyjąć, że wpływ na wysokość spornej opłaty ma rzeczywista, faktyczna ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych w danym okresie rozliczeniowym. Za taką interpretacją przemawia także przedstawiona wyżej sama istota opłaty zmiennej, zgodnie z którą jej wysokość jest powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód. Należy też wskazać na treść art. 552 ust. 7 p.w., wedle której do dnia 31 grudnia 2026 r. Wody Polskie są obowiązane wyposażyć w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 288 ust. 1, czyli również opłaty stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Do tego czasu, zgodnie z art. 552 ust. 2a p.w. "ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje również na podstawie oświadczenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłaty za usługi wodne, za poszczególne kwartały" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt III OSK 2731/21, dostępny jw.).
W niniejszej sprawie, z uwagi na brak urządzeń pomiarowych, które pozwoliłyby organowi ustalić ilość odprowadzanych w I kwartale 2020 r. wód opadowych lub roztopowych, a także zważywszy na nierzetelność danych podanych przez spółkę w ww. ekspertyzie, organ I instancji posłużył się wiarygodną metodą - danymi udostępnionymi przez IMGW, które wskazują rzeczywistą sumę opadów w danym regionie i okresie.
Dyrektor ZZ wykorzystał dane o miesięcznej sumie opadu dobowego (mm) dla stacji meteorologicznej D. ([...]) zlokalizowanej w rejonie przedmiotowej zlewni, z której odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe do wód rzeki R. oraz przyjął powierzchnię zredukowaną, a więc taką, która uwzględnia współczynnik spływu będący wielkością charakterystyczną dla każdej zlewni. Mając na uwadze, że z pozyskanych danych wynikało, że suma opadów w I kwartale 2020 r. dla stacji meteorologicznej D. wyniosła 79 mm (po przeliczeniu 0,079 m), a na podstawie operatu wodnoprawnego zredukowana powierzchnia zlewni dla rzeki R. wynosi Fzred=5,97 (po przeliczeniu Fzred=59700 m2), ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych w I kwartale 2020 r. z przedmiotowego terenu obliczono jako iloczyn ilości miesięcznej sumy opadów w I kwartale 2020 r. (0,079 m) i powierzchni zredukowanej (59 700 m2) - i wyniosła ona 4716,3 m3.
Opłatę zmienną obliczono zatem prawidłowo na podstawie art. 272 ust. 5 p.w. w zw. z § 8 pkt 1 rozporządzenia jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (0,75 zł za 1 m3), ilości odprowadzanych wód (4716,3 m3) i czasu (jeden kwartał). Wyniosła ona [...] zł.
Organ I instancji wziął również pod uwagę, że spółka uiściła opłatę zmienną za I kwartał 2020 r. w wys. [...] zł. Uwzględniwszy, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż wysokość opłaty zmiennej jest inna (3537 zł) niż ustalona w informacji z dnia 19 lipca 2022 r. ([...] zł), Dyrektor ZZ na podstawie art. 300 ust. 1 p.w. odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do ponoszenia opłat za usługi wodne trafnie zastosował art. 21 § 3 o.p. Ten ostatni przepis przewiduje, że jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Równocześnie, ze względu na fakt powstania nadpłaty zasadnie zastosowano przepisy art. 72 i art. 74a o.p.
W takich okolicznościach sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W konsekwencji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.