III SA/PO 485/20

III SA/Po 485/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Małgorzata Górecka /sprawozdawca/
Marzenna Kosewska
Walentyna Długaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 968/21 - Wyrok NSA z 2025-04-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
art. 252
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 1 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Małgorzata Górecka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości Spółki A w G. [...] z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości likwidacyjnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwożącego w P. z dnia [...] maja 2020r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z dnia [...] listopada 2019 ustalającą do zwrotu przez stronę kwotę dotacji w wysokości [...] zł wraz z odsetkami naliczonymi od dnia [...] października 2016 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Dyrektor UKS w P. przeprowadził postępowanie kontrolne u strony w zakresie kontroli prawidłowości pobrania przez przewoźnika wykonującego autobusowe przewozy pasażerskie dopłat do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ulg w 2014 r.
W protokole pokontrolnym z dnia [...] listopada 2016 r. organ ustalił nieprawidłowości w zakresie dopłat do autobusowych przewozów pasażerskich :
- nienależne pobranie dopłaty do biletów ulgowych sprzedanych z zastosowaniem własnej ulgi taryfowej o charakterze komercyjnym, a rozliczonych jako bilety sprzedawane z ulgą 49 % ( dotyczy dowożenia dzieci i młodzieży na terenie Gminy G. ) – w wysokości [...] zł
- nienależne pobranie dopłaty do biletów ulgowych sprzedanych z zastosowaniem własnej ulgi taryfowej o charakterze komercyjnym, a rozliczonych jako bilety sprzedawane z ulgą 49 % ( dotyczy dowożenia dzieci i młodzieży na terenie Gminy P. ) – w wysokości [...] zł
- nienależne pobranie dopłaty do miesięcznych biletów ulgowych sprzedawanych gminom z ulgą 78 % udzielaną osobom niepełnosprawnym ( dotyczy Gminy G. , Gminy C., Urzędu Gminy K., Urzędu Gminy M. ) – w wysokości [...] zł
- nienależne pobranie dopłaty do miesięcznych biletów z zastosowaniem własnej ulgi taryfowej o charakterze komercyjnym, a rozliczonych jako bilety sprzedawane z ulgą 49 % ( dotyczy Urzędu Gminy K., Gminy M. ) w wysokości [...] zł
- nienależne pobranie dopłaty do miesięcznych biletów ulgowych sprzedawanych osobom odbywającym podróż na podstawie wykupionych od przewoźnika na rzecz tych osób biletów uprawniających do ulgowych przejazdów w wysokości [...] zł.
Na tej podstawie organ I instancji wydał w dniu [...] listopada 2019 decyzję ustalającą do zwrotu przez stronę kwotę dotacji w wysokości [...] zł wraz z odsetkami naliczonymi od dnia [...] października 2016 r.
Organ I instancji stwierdził m. in., że w dniu [...] stycznia 2014 r. Spółka A w G. zawarła z Województwem W. umowę dotyczącą zasad przekazywania dopłat z tytułu stosowania przez przewoźników obowiązujących ustawowych ulg w krajowych autobusowych przewozach realizowanych przez przewoźnika według przepisów m. in. ustawy z dnia [...] czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego.
W ramach realizacji umowy strona otrzymała jako dopłatę do biletów kwotę [...]zł.
W kwestii dopłaty do biletów ulgowych sprzedanych Gminie G. na podstawie umowy z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ I instancji wskazał, że ustalono trzy ceny za ulgowe bilety miesięczne na trasach objętych wykonywaną usługą dowozu dzieci. Odnośnie tej umowy ustalono, że strona realizowała usługę transportową na trasie [...] G. – J. D. i na trasie [...] S. P. – J. D. bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu. Bilety miesięczne sprzedawane na podstawie tej umowy nie były rozliczane na podstawie cennika podstawowego. Spółka nie stosowała ulg ustawowych.
W kwestii dopłaty do biletów ulgowych sprzedanych Gminie P. na podstawie umów z dnia [...] lipca 2014 r. organ I instancji wskazał, że
- rozkłady jazdy przewidywały dziennie tylko pojedyncze kursy
- kolejność poszczególnych przystanków wykazana na rozkładach jazdy załączonych do zezwoleń nr [...] i [...] r. była inna niż kolejność przystanków wykazana w schematach zadania 1 i 2
- w rozkładzie jazdy załączonym do zezwolenia nr [...] brakowało 3 przystanków, które przewidywał schemat zadania 2
- ilości, nazwy czy kolejności przystanków zawartych w rozkładach jazdy załączonych do zezwoleń nr [...], [...], [...], [...] nie były zgodne z ustalonymi i wymaganymi przez gminę szczegółowymi trasami dowozu dzieci i młodzieży
- spółka zmieniała i dopasowywała trasy zadania nr 1 i 2 dla własnych potrzeb – na tak zmienione trasy strona zezwoleń nie posiadała
- ceny zaoferowane gminie za bilety ulgowe 49 % za takie same ilości km nie pokrywały się z cenami z cennika podstawowego, co oznacza, że spółka nie stosowała ulg ustawowych.
W kwestii dopłat do biletów ulgowych sprzedawanych gminom według cen własnych organ wskazał, że spółka sprzedając gminom niektóre bilety nie stosowała ulg ustawowych, udzielano ulg w wysokościach innych niż ustawowe.
W kwestii dopłat do biletów ulgowych wykupionych na rzecz innych osób wskazano natomiast, że dopłata do tych biletów nie przysługuje, a więc została pobrana przez stronę nienależnie.
Po rozpatrzeniu odwołania Syndyka Masy Upadłości Spółki A w G. organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 8 a ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego samorządy województw, z zastrzeżeniem ust. 2a, przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, z zastrzeżeniem ust. 4.
Zgodnie z art. 8 a ust. 4 ustawy uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który:
1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym;
2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych;
3) zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat.
W trakcie dokonywanej kontroli ustalono, że umowa z Gminą G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. była umową transportową na przewóz dzieci, a strona realizowała usługę przewozu regularnego specjalnego. Z kontroli wynika, że strona nie realizowała przewozu o cechach przewozu regularnego.
Podstawą umowy z Gminą G. był art. 5 a powyższej ustawy. Na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy do ulgi 49% przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego w komunikacji zwykłej i przyspieszonej, na podstawie biletów imiennych miesięcznych, są uprawnione dzieci i młodzież w okresie od rozpoczęcia odbywania obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego do ukończenia gimnazjum, szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej – publicznej lub niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia.
Na tej podstawie gmina nabywała bilety miesięczne dla dzieci z przysługującą ulgą 49 %. Strona przyznała dzieciom ulgi taryfowe o charakterze komercyjnym, nie stosowała wobec tego ulg ustawowych. Udzielano przez to ulgi w wysokościach innych niż ustawowe.
W kwestii dopłaty do biletów ulgowych w związku z umową z Gminą P. organ wskazał, że umowa dotyczyła przewozu regularnego specjalnego. Również w tym przypadku gmina nabywała bilety miesięczne dla dzieci z przysługującą ulgą 49 %. Strona przyznała dzieciom ulgi taryfowe o charakterze komercyjnym, nie stosowała wobec tego ulg ustawowych. Udzielano przez to ulgi w wysokościach innych niż ustawowe.
Strona niezasadnie rozliczyła jako bilety objęte dopłatą bilety nabywane przez gminy dla osób niepełnosprawnych ( 78 % dopłaty ) podczas gdy dzieciom korzystającym z biletów miesięcznych nabywanych przez gminę przysługuje ulga tylko 49 %. Podobny zarzut nienależnego pobrania dotacji odnosi się ponadto do ustaleń w zakresie pobrania dopłat za bilety ulgowe wykupione na rzecz innych osób.
Co do Urzędu Gminy K. i Gminy M. ustalono, że strona stosowała dowolność w określaniu cen biletów.
SKO stwierdziło ostatecznie, że przedmiotowe przewozy były wykonywane z naruszeniem zasad wykonywania przewozów regularnych, a zatem kontrolowane dopłaty były pobrane nienależnie. Wbrew stanowisku strony organ wskazał, że do skorzystania z dofinansowania nie wystarczy spełnienie formalnych przesłanek koniecznych do uzyskania dopłat, należy bowiem również odpowiednio przestrzegać realizacji umów. Strona uniemożliwiła organizowanie przewozów otwartych, był to bowiem przewóz otwarty specjalny, niedostępny dla szerszej liczby osób. W przypadku udzielenia dotacji postanowienia umowy nie miały jedynie charakteru technicznego.
W skardze do WSA w Poznaniu Syndyk Masy Upadłości Spółki A w G. Sp. z o. o. w upadłości likwidacyjnej wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie :
- art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2 lit b i art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o kontroli skarbowej
- art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 8 a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego
- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 268 a Kpa
- art. 7, art. 77 § 1, art. 107 i art. 80 Kpa
- art. 107 § 3 Kpa
- art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi wskazano m. in. , że Urząd Kontroli Skarbowej nie mógł określić wysokości dotacji do zwrotu, a same dopłaty zostały pobrane należnie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).
Rozpoznając sprawę w tak ustalonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Na wstępie Sąd z urzędu poddał kontroli kwestię ewentualnego przedawnienia żądania zwrotu dotacji w rozpoznawanej sprawie bowiem jedynie takie zobowiązanie podlega zwrotowi , które nie uległo przedawnieniu.
W pierwszej kolejności należy poruszyć zagadnienie daty rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji pobranych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Ustalenie daty, w której ten termin rozpoczyna bieg determinuje bowiem ustalenie ostatniego dnia roku, z upływem którego następuje przedawnienie zobowiązania. W tej mierze skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela poglądy i argumentację wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 3644/15), z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 4503/16 oraz w wyroku z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt I GSK 2583/18, jak również w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 831/18, z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 344/17 i z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 1076/18.
Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych , dalej "u..f.p.", dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2.
Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.
W myśl art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. – odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.).W przypadku zatem, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta.
Z powyższego wynika, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p. wynika z mocy prawa (ex lege). Skoro zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, to decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, co zgodnie wskazuje się w judykaturze i orzecznictwie (zob. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych, Wyd. ABC 2011 r. oraz m.in. wyroki NSA: z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II GSK 916/13 i z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2190/14).
W myśl art. 67 u.f.p. – do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.
Rozpoznając zarzut przedawnienia, rozważyć należy kwestię odpowiedniego stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej, m.in. w zakresie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia zobowiązań dotacyjnych. Przedawnienie zobowiązań podatkowych regulują przepisy Rozdziału 8 Działu III Ordynacji podatkowej. Wynika z nich, że sposób liczenia terminu przedawnienia jest uzależniony zasadniczo od sposobu powstania zobowiązań podatkowych, które mogą powstać albo na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązań podatkowych (art. 21 § 1 pkt 1 o.p.), albo na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2 o.p.).
Jak już Sąd wskazał, decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny, a w związku z tym do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 o.p., w myśl którego – zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Okolicznością powodującą uruchomienie biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych jest więc upływ terminu płatności podatku.
Na podstawie powyższych regulacji przyjąć należy, że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się niezależnie od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia obowiązku zwrotu dotacji i jedynie przed jego upływem możliwe jest jej skuteczne prawnie doręczenie beneficjentowi (zob. wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt I GSK 2583/18).
W kwestii od jakiego momentu termin ten biegnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 3644/15 i Sąd orzekający w tej sprawie w pełni akceptuje ten pogląd. NSA stwierdził, że bieg terminu przedawnienia należy ściśle wiązać z charakterem zobowiązania podlegającego zwrotowi. Jeżeli zatem przyznane środki finansowe są środkami nienależnymi w rozumieniu ustawy, a obowiązek zwrotu dofinansowania nienależnego powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa, to obowiązek zwrotu należy wiązać z dniem otrzymania tych środków przez beneficjenta. Stanowisko tej treści NSA wywiódł z brzmienia art. 207 ust. 1 u.f.p., wskazując m.in. na fakt, że ustawodawca nakazuje liczyć odsetki od zwracanej kwoty od dnia przekazania środków beneficjentowi, w zakresie odsetek, traktując te środki jak zaległości podatkowe. Należy zauważyć, że podobną regułę odnośnie do daty, od której nalicza się odsetki beneficjentowi dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, który wykorzystał środki niezgodnie z przeznaczeniem, przyjmuje art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p.
W konsekwencji zastosowanie art. 70 § 1 o.p. prowadzi do konkluzji, że pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem lub w nadmiernej wysokości, rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta.
W takich więc przypadkach wydanie i doręczenie decyzji powinno nastąpić w ciągu pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.
W omawianej sprawie strona otrzymała transze w okresie od stycznia do października 2014 r. a więc bieg terminu przedawnienia rozpoczął się [...].12.2014r. i trwał przez 5 lat t.j. do [...].12.2019r. W omawianej sprawie wyniki kontroli z protokołu z [...].10.2016r. doręczono stronie [...].10.2016r. Niemniej zgodnie z treścią art. 70 § 3 o.p. ogłoszenie upadłości przerywa bieg przedawnienia, które następnie biegnie na nowo. W omawianej sprawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. ogłoszono upadłość strony, co przerwało bieg przedawnienia W kontrolowanej sprawie nie doszło więc do przedawnienia . Co do odsetek , prawidłowo określono je na dzień [...].10.2016r. ( doręczenie wyników kontroli plus 15 dni).
Kolejną kwestią , tym razem podnoszoną w skardze , jest kwestia kwalifikacji żądania. Organ uznał, że kwoty dotacji przypadające do zwrotu są nienależnie pobranymi dopłatami do biletów. Otóż ustawodawca w 252 ust. 1 pkt 3 i 4 u.f.p. zamieścił definicje pojęć dotacji pobranych w nadmiernej wysokości i dotacji pobranych nienależnie wskazując, że
- dotacji pobranych w nadmiernej wysokości to dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 1 pkt 3 u.f.p.,
- dotacje nienależne to dotacje udzielone bez podstawy prawnej.(art. 252 ust. 1 pkt 4u.f.p.)
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ stwierdził, że Skarżący wykonał przewozy pasażerów z zastosowaniem własnej ulgi taryfowej i w jednym przypadku stosując dopłaty do biletów wykupionych na rzecz innych osób. Tak więc ustalając taki stan faktyczny ,zdaniem Sadu, organ miał prawo stwierdzić, że w tej części dotacje zostały nienależnie pobrane bowiem bez podstawy prawnej.
Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi stwierdzić należy , co następuje.
Nie jest zasadny zarzut braku podstaw do wykorzystania jako materiał dowodowy protokołu z kontroli przeprowadzonej przez osoby, które nie były bezpośrednio upoważnione przez Marszałka Województwa W.. Sąd zwraca uwagę na to, że dotacje pochodzą ze środków publicznych a sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą, co powoduje, że podmiot dotujący ma nie tylko prawo ale i obowiązek kontrolowania sposobu wydatkowania przez dotowanego otrzymanej dotacji. Zakres sprawowanej kontroli poza przepisami prawa określa także sama umowa o udzieleniu dotacji. Skarżący został zawiadomiony o zamiarze wszczęcia kontroli w zakresie prawidłowości pobrania przedmiotowych dopłat, a także u skarżącego odbyła się kontrola w powyższym zakresie, przeprowadzona na podstawie postanowienia Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej z dnia [...] lutego 2016r. ( w aktach administracyjnych jako załącznik w formie płyt CD). Kontrola została przeprowadzona przez upoważnionych funkcjonariuszy i skarżący przed wydaniem tego postanowienia został o zamiarze wszczęcia kontroli zawiadomiony . Uprawnienia kontrolne zostały wskazane w treści ww dokumentów i wynikają z ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (art. 1 w zw. z art. 2§ 1 pkt 1) . Należy zaznaczyć, że strony związała umowa z dnia [...] stycznia 2014 roku, niemniej charakteru prawnego dotacji w postaci dopłat do ulgowych przejazdów nie zmienia fakt, że ich przekazanie następuje na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie przez przewoźnika z Marszałkiem Województwa W. umowy określającej zasady przekazywania przewoźnikom dopłat nie oznacza, że stosunki między stronami tej umowy będą podlegały regulacji prawa prywatnego. W kontrolowanej sprawie organ skorzystał z materiału dowodowego w postaci przekazanego przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w P. wyniku kontroli, do czego miał prawo ponieważ organ może dopuścić każdy dowód jeżeli uzna, że przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. Dokument ten został stronie doręczony. Strona zapoznała się z dokumentem z kontroli , czego nie kwestionuje i złożyła swoje zastrzeżenie (też bezsporne), których organ nie uwzględnił, czemu dał wyraz w decyzji wydanej w pierwszej instancji, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko. Tak więc nie ma racji strona skarżąca, że organ nie odpowiedział na zgłoszone do wyników kontroli uwagi i zastrzeżenia.
Przechodząc do kwestii merytorycznej.
Strona skarżąca zawarła z Województwem W. umowę dotyczącą zasad przekazywania dopłat z tytułu stosowania przez przewoźników obowiązujących ustawowych ulg w krajowych autobusowych przewozach realizowanych przez przewoźnika według przepisów m. in. ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego( umowa z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] )
W ramach realizacji umowy strona otrzymała jako dopłatę do biletów kwotę [...] zł.
Organ opierając się na protokole kontroli i dokumentach objętych kontrolą ustalił nieprawidłowości w zakresie dopłat do autobusowych przewozów pasażerskich :
- nienależne pobranie dopłaty do biletów ulgowych sprzedanych z zastosowaniem własnej ulgi taryfowej o charakterze komercyjnym, a rozliczonych jako bilety sprzedawane z ulgą 49 % ( dotyczy dowożenia dzieci i młodzieży na terenie Gminy G. ) – w wysokości [...] zł
- nienależne pobranie dopłaty do biletów ulgowych sprzedanych z zastosowaniem własnej ulgi taryfowej o charakterze komercyjnym, a rozliczonych jako bilety sprzedawane z ulgą 49 % ( dotyczy dowożenia dzieci i młodzieży na terenie Gminy P. ) – w wysokości [...] zł
- nienależne pobranie dopłaty do miesięcznych biletów ulgowych sprzedawanych gminom z ulgą 78 % udzielaną osobom niepełnosprawnym ( dotyczy Gminy G., Gminy C., Urzędu Gminy K., Urzędu Gminy M. ) – w wysokości [...] zł
- nienależne pobranie dopłaty do miesięcznych biletów z zastosowaniem własnej ulgi taryfowej o charakterze komercyjnym, a rozliczonych jako bilety sprzedawane z ulgą 49 % ( dotyczy Urzędu Gminy K., Gminy M. ) w wysokości [...] zł
- nienależne pobranie dopłaty do miesięcznych biletów ulgowych sprzedawanych osobom odbywającym podróż na podstawie wykupionych od przewoźnika na rzecz tych osób biletów uprawniających do ulgowych przejazdów w wysokości [...] zł.
Wskazał, że w ramach realizacji dopłat strona skarżąca zawierała umowy . I tak strona skarżąca zawarła z Gminą G. umowę w dniu [...].08.2013r. w zakresie przewozu dzieci i młodzieży do Zespołu Szkół w J. D., Zespołu Szkolno- Gimnazjalnego w S. D. i Zespołu Szkolno- Gimnazjalnego w Z. , na terenie Gminy G. w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015. W umowie tej znalazły się informacje i wymogi , które były akceptowane przez stronę w momencie składania oferty przetargowej. Dodatkowo załączone były szczegółowe trasy dowozu uczniów do szkół objętych świadczoną usługą transportową. Ustalenia kontroli wykazały, że uzgodnione ceny były niższe od cen zawartych w cenniku ogólnym (publicznym) za analogiczną ilość kilometrów na innych trasach, zaś we wnioskach do Urzędu Marszałkowskiego strona wykazywała te bilety jako bilety miesięczne z ulgą 49%. Organ przy tym zaznaczył, że na tych trasach nie przewidywano w cenniku ani też nie sprzedawano biletów jednorazowych. Strona kwestionowała powyższe stwierdzając, że jeżeli dla przedmiotowych linii (trasy1-7) nie przygotowano odrębnej tabeli opłat za bilety jednorazowe, to obowiązującymi cenami na te bilety są ceny z tabeli podstawowej. Tymczasem , jak ustalił organ kontrolujący, w cenniku podanym do publicznej wiadomości wskazano, że na powyższych trasach sprzedaje się tylko bilety miesięczne ustalono także, że na tych trasach w 2014 roku nie sprzedano żadnego biletu jednorazowego. Powyższe oznacza, że stanowisko skarżącej nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentach uwzględnionych w kontroli. Organ dokonał analizy przedłożonych przez skarżącą zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym i wskazał, że do zezwoleń wydanych przez Wójta Gminy G. w dniu [...].08.2013 r. z ważnością do dnia [...].08.2015r. dotyczących odpowiednio linii 1-7 załączone były rozkłady jazdy. Dokonując kontroli stwierdził, że ilości, nazwy bądź kolejności przystanków zawartych w rozkładach jazdy dotyczących dwóch zezwoleń nie były zgodne z ustalonymi i wymaganymi przez Gminę szczegółowymi trasami dowozu dzieci i młodzieży z wyszczególnionych szkół. Organ uznał, że to oznacza , że skarżąca realizując usługę przewozu na trasie 4 i 5 nie miała wymaganego zezwolenia, co z kolei prowadzi do stwierdzenia, że nie wypełniła zapisu § 4 umowy zawartej z Marszałkiem Województwa W.. Umowa w tym zapisie, podaje, że dopłaty będą przekazywane przewoźnikowi na zasadach określonych w umowie z tytułu korzystania z ulg ustawowych w autobusowych przewozach pasażerskich w komunikacji krajowej przy sprzedaży biletów jednorazowych i imiennych biletów miesięcznych, z których korzystają osoby uprawnione zgodnie z § 1 umowy na liniach komunikacyjnych określonych w wykazie zezwoleń stanowiącym załącznik do umowy. Organ wskazał, że warunki realizacji świadczeń z umowy wykluczały ich powszechny dostęp do usług świadczonych przez skarżącą aby zapewnić prawidłowy dowóz dzieci i młodzieży do szkół. Skoro więc ustalenia kontrolne wykazały, że trasy rozkładów jazdy do zezwoleń nr [...] i nr [...] odbiegały od tras dowozu dzieci określonych w umowie toteż słusznie organ przyjął, że skarżąca realizując usługę transportową polegającą na przewozie dzieci i młodzieży szkolnej na trasie 4 i 5 nie posiadała wymaganego umową zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu a tym samym nie spełniała warunków do otrzymania dotacji. Skarżąca z kolei twierdziła, że jedynie tym naruszała zapisy umowy a nie zasady udzielania dotacji do ulg ustawowych ponieważ nawet sprzedając niewielką ilość biletów niezgodnie z warunkami umowy zawartej z Gminą G., rozliczała dopłaty w oparciu o ceny i ilość miesięcznych biletów ulgowych wynikających z faktur wystawionych miesięcznie na rzecz Gminy G.. Takie stanowisko jest nieprawidłowe ponieważ umowa nie ma wyłącznie charakteru technicznego zważywszy na to, ze przekazane zostały tą drogą pieniądze publiczne.
Podobnie sytuacja przedstawiała się przy analizie przyznanych ulg na terenie Gminy P..
Skarżąca z Gminą P. zawarła [...] .07.2014r. dwie umowy odpowiadając na ofertę Gminy w przedmiocie realizacji dwóch zadań: oba dotyczące usługi przewozu dzieci szkolnych z określonych szkół i przedszkola na określonych zasadach, trasach oraz w ustalonych cenach. Kontrola wykazała, że skarżąca realizując oba te zadania wbrew postanowień umowy stosowała jednakową cenę za bilet w wysokości [...] zł na całej długości trasy , co odbiegało od obowiązku umownego stosowania zróżnicowanych cen zgodnie z cennikiem. Organ uznał tym samym, że skarżąca stosowała ceny komercyjne na bilety sprzedawane Gminie P.. Skarżąca powołała się na cennik wprowadzony przez Zarząd Spółki uchwałą z dnia [...].08.2014r, który wprowadził nowa cenę na bilety na trasach realizujących oba zadania. Zarzutu tego nie podzielił organ stwierdzając, że zasadnym jest powołanie się na cennik obowiązujący w czasie podpisania umów z Gminą i zgodnie z obowiązującym wtedy cennikiem cena biletu była różna w zależności od ilości przejechanych kilometrów. Nadto organ w oparciu o dokumenty- zezwolenia nr [...],[...],[...] i [...] związane z przedmiotowymi dwoma zadaniami uznał, że zgodnie z ich treścią są one zezwoleniami na regularne przewozy specjalne zaś charakter zawartych umów wykluczał realizację świadczeń z nich wynikających w ramach przewozu regularnego. Organ ustalił, że zgodnie z przepisami ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego w komunikacji zwykłej i przyśpieszonej na podstawie biletów imiennych miesięcznych są uprawnione dzieci i młodzież w okresie od rozpoczęcia odbywania obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego do ukończenia gimnazjum, szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej publicznej lub nie-, nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia. Tym dzieciom korzystającym z biletów miesięcznych nabywanych przez gminę przysługuje ulga w wysokości 49 %. Zdaniem organu tylko do takich biletów ulgowych nabywanych przez gminę przewoźnik może otrzymać dopłatę z Urzędu Marszałkowskiego. Z kolei kontrola wykazała, że we wnioskach o dopłaty do ulgowych biletów miesięcznych składanych do Urzędu Marszałkowskiego skarżąca wykazała bilety sprzedawane gminom z ulgą 78 % udzielaną osobom niepełnosprawnym i dotyczyło to gmin: G., C., K. i M.. Organ przyjął, że skarżąca nie stosowała ustawowych ulg sprzedając gminom niektóre bilety a pobierane dopłaty do miesięcznych biletów ulgowych sprzedawała z zastosowaniem stawki własnej o charakterze komercyjnym rozliczając z Urzędem marszałkowskim jako bilety sprzedawane z ulgą 49 %.
Organ nie uwzględnił wyjaśnień skarżącej, która wskazała na okoliczność praw rządzących wolnym rynkiem stwierdzając, że aby funkcjonować na wolnym rynku zmuszona była liczyć się z cenami innych przewoźników na tych trasach, ceny biletów muszą być konkurencyjne i do zaakceptowania przez klientów skarżącej.
Organ nie uwzględnił tych twierdzeń wskazując na zapisy umowne i charakter dotacji.
Oceniając powyższe Sąd podzielił stanowisko organu, że zapisy umowne przy dotacjach publicznych muszą być przestrzegane w każdym z ich zapisów i nie jest wystarczającym to, że ostatecznie strona rozliczyła z Urzędem sprzedaż biletów ulgowych . Dotacje, co ponownie wymaga podkreślenia, pochodzą ze środków publicznych a sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą, co powoduje, że podmiot dotujący ma nie tylko prawo ale i obowiązek kontrolowania sposobu wykorzystania przez dotowanego otrzymanej dotacji. Strona zobowiązała się do tego aby przestrzegać wszystkie postanowienia umowy, które regulują zasady przekazywania stronie dopłat jak i obowiązki strony w zakresie stosowania ustawowych ulg w realizowanych przewozach, ustalonego harmonogramu, rozkładu jazdy, cenników itp. a także obowiązku każdorazowego powiadamiania na piśmie o wszelkich zmianach zezwoleń, rozkładów jazdy, cenników, wykazu kas rejestrujących ( § 3 umowy). Gminy zawierając umowy w zakresie przewozów (dowozu dzieci i młodzieży do placówek oświatowych) ze stroną po części realizują też swoje obowiązki co powoduje, że mają szczególny interes w tym aby umowa była przestrzegana.
Ostatnią kwestią , którą organ uznał jako nieprawidłowość w wykorzystaniu przez skarżącą dopłat były dopłaty do biletów wykupionych na rzecz innych osób. Organ powołał się na dokumenty wskazujące na sprzedaż ulgowych biletów miesięcznych firmom, które dokonywały zakupów dla swoich wychowanków, stażystów i uczniów. Organ zakwestionował to wskazując, ze art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego mnie ma zastosowania do osób, na rzecz których wykupiono bilet ulgowy , nie dotyczy to zaś gmin, które z ustawowego obowiązku muszą nabywać bilety miesięczne dla dzieci i młodzieży. Tak więc to nie osoby a firmy zakupiły bilety miesięczne, co prowadzi do konkluzji, że dopłaty zostały wykorzystane przez skarżącą bezprawnie. Organu nie przekonały twierdzenia skarżącej, że przewoźnik nie jest uprawniony do kontroli zasadności dalszego wykorzystania zakupionych od niego biletów.
Otóż adresatem normy zawartej w przepisie art., 1 b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów jest pasażer a nie przewoźnik. Ustawodawca wyłączył zastosowanie ustawy, co należy rozumieć jako wyłączenie możliwości korzystania z ulgowych przejazdów przez tych pasażerów, na rzecz których wykupione zostały od przewoźnika legitymacje lub bilety uprawniające do ulgowego przejazdu. Chodzi zatem o takich pasażerów, którzy odbywają podróż z taką wykupioną legitymacją lub biletem ulgowym, za które przewoźnikowi już zapłacono. Przewoźnik dostał już zatem zapłatę z tego tytułu, że sprzedał bilet z ulgą lub wydał na rzecz tych osób legitymację upoważniającą do ulgowych przejazdów. W takich przypadkach to podmiot, który wykupił takie bilety lub legitymacje od przewoźnika, poniósł ich koszt, płacąc przewoźnikowi za możliwość korzystania z tych ulg. Może to dotyczyć np. pracodawców, którzy decydują się zaoferować swoim pracownikom tego rodzaju dodatkowe świadczenie w postaci wykupienia dla nich ulgowych biletów lub ulgowych legitymacji i zawierają umowę z konkretnym przewoźnikiem, że będzie przewoził ich pracowników z tego rodzaju ulgą. Przewoźnik wykonując w takim przypadku usługę, nie będzie zatem ponosił strat (utraconych przychodów) polegających na konieczności akceptowania ulgi przysługującej tej kategorii pasażerom, bo utracone przychody (koszt ulgi) zrefundował mu już ten podmiot, który wykupił bilety ulgowe lub ulgowe legitymacje. Oczywiste jest zatem, że w takim przypadku nie powinny już mieć zastosowania przepisy ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów i wynikające z nich uprawnienie przewoźnika do domagania się od samorządu województwa refundacji poniesionych przez niego kosztów wynikających z akceptowania ulg w przejazdach.
Tak więc zarzuty zgłoszone w skardze należało uznać za niezasadne.
Zgodnie z art.8a ust.4 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, uprawnienie do otrzymania dopłat, o których mowa w ust. 2 tegoż przepisu prawa nabywa przewoźnik, który: 1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 roku transporcie drogowym, 2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych, 3) zawarł umowę
Ponadto wskazać należy, że z treści art.18b ust.1 pkt 4 i pkt 6 ustawy o transporcie drogowym wynika, że wykonując przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym przewoźnik zobowiązany jest do pobierania należności zgodnie z cennikiem opłat, a pasażer otrzymuje potwierdzenie wniesionej opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących oraz zobowiązany jest do podania do publicznej wiadomości przy kasach dworcowych oraz w każdym autobusie wykonującym regularne przewozy osób cennika opłat, przy czym cennik opłat musi zawierać także ceny biletów ulgowych. Natomiast zgodnie z treścią art.18b ust.2 pkt 4 u.t.d. podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się pobierania należności za przejazd niezgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości pasażerów. Wyniki kontroli dają podstawę do stwierdzenia, za organem, że skarżąca nie spełniła wszystkich ustawowych warunków otrzymania dotacji.
Z treści zawartej między stronami umowy wynika jednoznacznie, że spółka zobowiązała się do tego, iż cena biletu będzie zgodna z ceną zawartą w cenniku opracowanym przez przewoźnika i udostępnionym do publicznej wiadomości w miejscach sprzedaży biletów (§ 3 pkt 4 ). Treść wskazanych postanowień umowy pozostaje w związku z zakresem kontroli wykonywanej przez podmiot dotujący a określonym w § 7 pkt 1 umowy. Jednocześnie podkreślić należy, że w umowie określono skutek cywilnoprawny związany z ujawnieniem nieprawidłowości w zakresie jej wykonywania. W tym zakresie wskazuje się, że w przypadku gdy przewoźnik nie spełnia warunków umowy określonych w § 4 ust. 2 lit. a,b lub w przypadku stwierdzenia którejkolwiek z przesłanek zawartej w § 4 ust. 5 umowy, podmiot dotujący ma prawo rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym. Oczywiście uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym wynikające z samego charakteru umowy, przy uwzględnieniu treści wskazanych wyżej przepisów prawa oraz treści § 7 umowy nie mogą pozbawić organów uprawnień publicznoprawnych związanych z żądaniem zwrotu do budżetu dotacji pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
W tym stanie rzeczy skoro kontrola przeprowadzona u podmiotu dotowanego wykazała, że skarżąca spółka realizowała jako przewoźnik usługi transportowe polegające na przewozie dzieci i młodzieży szkolnej na trasach gminnych zamkniętych w sytuacji, gdy przewozy te nie posiadały wszystkich cech do uznania ich jako przewozy regularne, sprzedawała bilety ulgowe miesięczne po cenach własnych, komercyjnych, występowała i pobierała dopłaty do biletów wykupionych na rzecz innych osób, to tym samym uznać należało, że działanie przewoźnika jest niezgodne z umową, i stanowi podstawę do przyjęcia, że w sprawie znajduje zastosowania regulacja, o której mowa w art.252 ust.1 pkt 2 u.f.p.
W ocenie Sądu rację ma organ, że skoro cenniku podanym dla publicznej wiadomości na przedmiotowych trasach wyraźnie podano, że sprzedaje się tylko bilety miesięczne w odrębnych od tabeli podstawowej cenach i w rzeczywistości w 2014 roku na tych trasach nie sprzedano żadnego biletu jednorazowego, to w istocie było tak, że skarżąca nie przewidywała na tych trasach cen na bilety jednorazowe i ich sprzedaży. Ty samym słusznie organ uznał w oparciu o ustalenia pokontrolne , że doszło do nieprawidłowości w zakresie dopłat do autobusowych przewozów pasażerskich , w tym nienależne pobranie dopłaty do biletów ulgowych sprzedanych z zastosowaniem własnej ulgi taryfowej o charakterze komercyjnym, a rozliczonych jako bilety sprzedawane z ulgą 49 %. W kwestii dopłaty do biletów ulgowych sprzedanych Gminie G. na podstawie umowy z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ I instancji wskazał, że ustalono trzy ceny za ulgowe bilety miesięczne na trasach objętych wykonywaną usługą dowozu dzieci. Odnośnie tej umowy ustalono, że strona realizowała usługę transportową na trasie 4 G. – J. D. i na trasie 5 S. P. – J. D. bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu. Bilety miesięczne sprzedawane na podstawie tej umowy nie były rozliczane na podstawie cennika podstawowego. Spółka nie stosowała ulg ustawowych.
W kwestii dopłaty do biletów ulgowych sprzedanych Gminie P. na podstawie umów z dnia [...] lipca 2014 r. ustalenia organu były prawidłowe co oznacza, ze spółka nie stosowała ulg ustawowych.
Podsumowując, w ocenie Sądu prawidłowo organ stwierdził, że wyniki kontroli pozwalają uznać, że nastąpiło nienależne pobranie dopłaty . Niezasadne okazały się tez zarzuty naruszenia przepisów procesowych.; art. 7, 8, 77§ 1 k.p.a.. Ocena materiału dowodowego została przeprowadzona prawidłowo, organ uzasadnił swoje stanowisko opierając się na zgromadzonych a aktach dokumentach źródłowych będących podstawą przeprowadzonej kontroli, dokonał oceny materiału dowodowego, logicznie uzasadnił związki przyczynowo- skutkowe i wywiódł prawidłowe wnioski. Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy jest bowiem dokładnie wyjaśniony.
W tym stanie rzeczy, z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. , skargę oddalił.