III SA/Po 480/22

III SA/Po 480/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Mirella Ławniczak
Piotr Ławrynowicz
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2268
art. 410 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 15 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 roku sprawy ze skargi Spółki "E" w likwidacji w S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 7 kwietnia 2020 roku nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. z dnia 23 stycznia 2020 r., nr [...] II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 200.00,- (dwieście złotych 00/100) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.
Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 01 czerwca 2022 r., III OSK 5001/21 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28 stycznia 2021 r., IV SA/Po 851/20, którym WSA w Poznaniu oddalił skargę Spółki "E" z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 07 kwietnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, wnioskiem z 03 lipca 2018 r. Spółka "E" z siedzibą w S. (dalej także jako: "spółka", "skarżąca"), zwróciła się do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich S. (dalej jako: "Dyrektor ZZ") o nałożenie - w formie decyzji - na Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. obowiązku wykonania ekspertyzy celowości zmiany linii brzegu, zaktualizowania instrukcji rzeki Pili oraz zmiany ustaleń pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Starosty B. z 30 lipca 2013 r. znak: [...].
Na skutek skargi na bezczynność Dyrektora ZZ wniesionej przez Spółkę, WSA w Łodzi wyrokiem z 18 września 2019 r. II SAB/Łd 20/19 zobowiązał organ I instancji do wydania aktu załatwiającego wniosek Spółki z dnia 3 lipca 2018 r., w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy.
W związku z powyższym Dyrektor ZZ – kierując się uzasadnieniem wyroku WSA w Łodzi – pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. wszczął postępowanie w trybie art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w sprawie nałożenia na Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. obowiązku wykonania ekspertyzy ograniczenia zakresu korzystania z wód dla potrzeb nawadniania użytków zielonych wsi L. w związku z ograniczeniem zakresu utrzymywania (odtworzenia) koryt rzek Pilsi i Pili w obrębie obiektu stawowego L. oraz nawodnień użytków zielonych wraz z budowlami hydrotechnicznymi piętrzącymi na nich zlokalizowanymi oraz zaktualizowania instrukcji rzeki Pili oraz zmiany ustaleń pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty B. z dnia 30 lipca 2013 r.
Decyzją z 23 stycznia 2020 r. Dyrektor ZZ odmówił nałożenia na Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. obowiązku sporządzenia ekspertyzy ograniczenia zakresu korzystania z wód dla potrzeb nawadniania użytków zielonych wsi L. w związku z ograniczeniem zakresu utrzymywania (odtworzenia) koryt rzek Pilsi i Pili w obrębie obiektu stawowego L. oraz nawodnień użytków zielonych wraz z budowlami hydrotechnicznymi piętrzącymi na nich zlokalizowanymi oraz zaktualizowania instrukcji rzeki Pili oraz zmiany ustaleń pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty B. z dnia 30 lipca 2013 r., znak: [...]. Od powyższej decyzji Dyrektora ZZ odwołanie złożyła spółka.
Utrzymując w mocy decyzję Dyrektora ZZ z dnia 23 stycznia 2020 r. – przywołaną na wstępie decyzją z dnia 7 kwietnia 2020 r. – Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – dalej: "Dyrektor RZGW" uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo przez organ I instancji, a także w terminie określonym w wyroku WSA. Dyrektor ZZ w sposób nie budzący wątpliwości ustalił, że z przesłanych przez Spółkę dowodów wynika, iż spadek plonowania użytków zielonych i w rezultacie zaprzestanie produkcji rolnej z uwagi na brak możliwości ich nawodnienia, nastąpiły przed uzyskaniem przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie którego zaczęto wykonywać jakiekolwiek prace ziemne na obiektach w L. Nadto, z uwagi na fakt, że prace te nie są jeszcze zakończone, brak możliwości zbadania, czy doszło do naruszenia interesu osób trzecich wskutek wykonywania pozwolenia wodnoprawnego.
Skargę do WSA w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła spółka. W uzasadnieniu skargi jej autor m.in. podniósł, że organ odwoławczy był obowiązany do sprawdzenia, czy treść pozwoleń wodnoprawnych wydanych przez Starostę B. decyzjami z dnia 25 sierpnia 2011 r. oraz z dnia 30 lipca 2013 r. jest zgodna z art. 403 ust. 1-6 ustawy Prawo wodne oraz czy ww. pozwolenia wodnoprawne nie naruszają interesów osób trzecich z powodu marnotrawstwa wody, pogorszenia stanu wód i ekosystemów od wód zależnych, a także czy nie wyrządzają szkód. Skarżąca podkreśliła, że w rozpatrywanej sprawie w dniu 26 sierpnia 2018 r. wskazała, że przegrodzenie koryt rzek Pilsi i Pilii urządzeniami stawów obiektu "L." oraz ich skierowanie na stawy uniemożliwiło dopływ wód do nawodnień zdegradowanych gruntów organicznych i bagiennych, których użytkowanie rolnicze jest od nawodnień zależne. Z tego powodu spółka wyłączyła z pielęgnacji i użytkowania w 2011 r. około 35 ha użytków rolnych, których plonowanie z powodu braku nawodnień obniżyło się o ponad 60%. Podała również szacunkową wartość szkód spowodowanych zniszczeniem przez Lasy Państwowe urządzeń wodnych, przeznaczonych do ujmowania i doprowadzania wód z rzek Pilsi i Pilii do nawodnień, powodując brak możliwości nawodnienia gruntów rolnych, których uprawianie jest od wody zależne w wysokości około 1 000 000 zł w poziomie cen z 2011 r., które może ulec zmianie (wzrosnąć) w związku z wykonywaniem przez Nadleśnictwo B. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę stawów "L." w celu ich dostosowania do poboru wód na zmienionych warunkach, ustalonych dla nowego jazu rzeki Pilsi w km 7+765. Organ odwoławczy nie sprawdził lub przemilczał istotną prawnie okoliczność faktyczną, że dla potrzeb nawodniania użytków zielonych obiektu "Pilsia II" przy jednoczesnym zasilaniu w wodę stawów obiektu "L." dozwolone było piętrzenie wód do poziomu NPP = 169,40 m npm. Po zmianie lokalizacji nowego jazu rzeki Pilsi, ustalono poziom piętrzenia do rzędnej NPP = 167,95 m npm, tj. obniżono wysokość piętrzenia o 1,45 m. Nadto wyłączone z odbudowy stawy zlokalizowane w górnej części (na wschód od drogi S. – Ł.) o powierzchni ponad 40 ha (większej od powierzchni gruntów rolnych Spółki wymagających nawodnień).
W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2020 r. spółka wniosła dodatkowo o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora RZGW z dnia 7 maja 2020 r., znak: [...], oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora ZZ z dnia 23 marca 2020 r., znak: [...], odmawiającego wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt spraw zakończonych decyzjami Starosty B. o znakach: [...] i [...]. W uzasadnieniu skarżąca m.in. wskazała, że skarżony organ rażąco naruszył art. 7, 7a, 9, 10, 77, 80, 81 K.p.a. oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo wodne. Nadleśnictwo B. jest bowiem następcą prawnym zakładu, tj. Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Warszawa - Filia w Ł., która wyrokiem WSA w Łodzi z 09 sierpnia 2005 r., II SA/Łd 955/02, została zobowiązana do odtworzenia koryt rzek Pilsi i Pilii w części wschodniej obiektu stawowego w L. w celu doprowadzenia odpowiedniej ilości wody dla potrzeb nawodnień użytków rolnych wsi L..
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Dyrektor RZGW pismem procesowym z 26 listopada 2020 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz stwierdził, że postanowienie Dyrektora RZGW, którego stwierdzenia nieważności w drodze postępowania sądowego domaga się w ww. wniosku skarżąca, stanowi odrębne rozstrzygnięcie, bez związku materialnoprawnego za sprawą zakończoną zaskarżoną decyzją Dyrektora RZGW z dnia 7 kwietnia 2020 r.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 28 stycznia 2021 r., IV SA/Po 851/20 WSA w Poznaniu uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podniósł, że przedmiotem kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. o odmowie nałożenia na Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. obowiązku sporządzenia ekspertyzy ograniczenia zakresu korzystania z wód dla potrzeb nawadniania użytków zielonych wsi L. w związku z ograniczeniem zakresu utrzymywania (odtworzenia) koryt rzek Pilsi i Pili w obrębie obiektu stawowego L. oraz nawodnień użytków zielonych wraz z budowlami hydrotechnicznymi piętrzącymi na nich zlokalizowanymi oraz zaktualizowania instrukcji rzeki Pili oraz zmiany ustaleń pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty B. z dnia 30 lipca 2013 r. Przy tym podstawę materialnoprawną podjętych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 410 ustawy Prawo wodne. Tak zakreślony przedmiot kontrolowanego postępowania wynikał w wprost z zapadłego w tej sprawie prawomocnego wyroku WSA w Łodzi z 18 września 2019 r. II SAB/Łd 20/19. Przesądzając bowiem w tym wyroku, że organ I instancji popadł w bezczynność pozostawiając wniosek Spółki z dnia 3 lipca 2018 r. bez rozpoznania, WSA w Łodzi wyraźnie stwierdził, że wobec podtrzymania tego wniosku przez Spółkę pismem z dnia 26 września 2018 r.: "Organ miał zatem obowiązek zbadać czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 410 ust. 1 Prawa wodnego tj. czy na skutek wykonywania pozwolenia wodnoprawnego z dnia 30 lipca 2013 r. doszło do naruszenia interesów osób trzecich, czy też nie, a co za tym idzie czy zachodzą podstawy do nałożenia na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązku: 1) wykonania ekspertyzy, 2) opracowania lub zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą - i przedstawienia ich temu organowi, w terminie określonym w decyzji.".
W ocenie WSA w Poznaniu słusznie uznały organy obu instancji, że w niniejszej sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek upoważniających organ do wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia ekspertyzy, tj. że spółka nie wykazała – a nawet nie uprawdopodobniła – iż wykonanie pozwolenia wodnoprawnego z 2013 r. naruszyło jej interes i spowodowało szkodę. WSA w Poznaniu wskazał, że szkody, na które powołuje się skarżąca – również w skardze – dotyczą okresu przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego z 2013 r. (a nawet okresu sprzed wydania pozwolenia z 2011 r.). Powyższe, przy jednoczesnym braku dostatecznie skonkretyzowanej argumentacji skarżącej co do naruszenia jej interesu (powstania szkody), na skutek działań podjętych przez dysponenta pozwolenia wodnoprawnego po uzyskaniu decyzji z 2013 r., prowadzą do wniosku, że spółka – wbrew wymogowi wynikającemu z art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne – takiego naruszenia nie wykazała. To rolą wnioskodawcy (tu: spółki), a nie organu jest co najmniej uprawdopodobnienie naruszenia jego interesu jako tzw. osoby trzeciej.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka "E" w likwidacji, zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:
1) prawa materialnego, a to art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie wykazała spełnienia przesłanki koniecznej do możliwości nałożenia na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne wskazanych we wniosku obowiązków, tj. wykazania przesłanki poniesionych przez skarżącą szkód, podczas gdy wskazany przepis prawa materialnego wymaga jedynie w literalnym brzmieniu: "naruszenia interesów osób trzecich" (uprawdopodobnienia tego faktu), a nie wykazywania zaistnienia szkody oraz określania jej rozmiarów. Niezależnie od powyższego skarżąca uprawdopodobniła szkody po swojej stronie w związku z wykonywanym pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 30 lipca 2013 r., które to okoliczności zostały pominięte lub nienależycie odczytane.
2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której decyzja organu wydana została z naruszeniem art. 15 w zw. z art. 8 K.p.a., a to poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji i ograniczenie się jedynie do weryfikacji prawidłowości działań podejmowanych przez organ niższej instancji, a przez to naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej - wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadniając opisany na wstępie wyrok z 01 czerwca 2022 r., III OSK 5001/21, stwierdził, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy; zaznaczył przy tym, że w sprawie nie występują, wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
NSA podzielił stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że WSA w Poznaniu, w stanie faktycznym sprawy, dokonał wadliwej wykładni postanowień art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne.
Spółka wniosła do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. żądanie nałożenia, na podstawie art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w drodze decyzji, na Lasy Państwowe Nadleśnictwo B., obowiązku wykonania ekspertyzy celowości zmiany linii brzegu, zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodami rzeki Pilii oraz zmiany ustaleń pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty B. z dnia 30 lipca 2013 r. Dyrektor ZZ w S. zażądał od spółki szczegółowych szacunków szkód wyrządzonych Spółce w związku z realizacją pozwolenia wodnoprawnego przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo B., pomimo faktu, że spółka na tym etapie postępowania nie żądała odszkodowania. Istotą wniesionego wniosku była bowiem zmiana warunków korzystania z wód z naruszeniem interesów spółki.
Przepis art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne przewiduje możliwość nałożenia na zakład, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, określonych obowiązków, obejmujących wykonanie ekspertyzy albo opracowanie lub zaktualizowanie instrukcji gospodarowania wodą. Do wydania decyzji niezbędne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia interesów osób trzecich, a osoby te powinny podnoszone naruszenia jedynie uprawdopodobnić. Przepis art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne w żaden sposób nie uzależnia jednak możliwości nałożenia obowiązku od okoliczności, czy urządzenie wykonane zostało zgodnie, czy niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Możliwość nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy wiąże się wyłącznie ze związkiem pomiędzy naruszeniem interesów osób trzecich, a wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego. Ustawa Prawo wodne w art. 410 ust. 1 nie wskazuje, ilu właścicieli gruntów sąsiednich powinno zgłosić zastrzeżenie naruszenia ich interesów i nie warunkuje w ten sposób podjęcia interwencji, o której mowa w tym przepisie. Oznacza to, że uzasadnione podejrzenie naruszenia interesu chociażby jednej osoby trzeciej w stosunku do pozwolenia wodnoprawnego może skutkować nałożeniem obowiązku sporządzenia przedmiotowej ekspertyzy. Ponadto wykonanie ekspertyzy będzie dopiero skutkowało koniecznością poczynienia dalszych ustaleń w przedmiocie ewentualnych zmian w pozwoleniu wodnoprawnym. Ekspertyza powinna określić, czy rzeczywiście, w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego, nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich, a dostatecznie wysokie prawdopodobieństwo takiego naruszenia jest wystarczającą przesłanką do nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy. "Bez wykonania takiej ekspertyzy nie jest możliwe bezsprzeczne, jednoznaczne ustalenie, że naruszenie interesów osób trzecich związane jest z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego przez skarżącego." (wyrok WSA w Krakowie z 06 lipca 2020 r., II SA/Kr 1461/19, LEX nr 3056049).
NSA ocenił, że mając na uwadze powyższe rozważania, wbrew stanowisku WSA w Poznaniu, organ miał obowiązek zbadać czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne, tj. czy na skutek wykonywania pozwolenia wodnoprawnego z dnia 30 lipca 2013 r. doszło do naruszenia interesów osób trzecich, a co za tym idzie czy zachodzą podstawy do nałożenia na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązku: 1) wykonania ekspertyzy, 2) opracowania lub zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą - i przedstawienia ich temu organowi, w terminie określonym w decyzji. Spółka już w treści wniosku z 03 lipca 2018 r. wskazywała na naruszenia po swojej stronie w związku z wykonywaniem przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. W podsumowaniu wniosku skarżąca wprost wskazała: "W analizowanym przypadku dotyczącym korzystania z wód rzeki Pilii, Nadleśnictwo B. wykonuje urządzenia wodne do kształtowania lub korzystania z zasobów wodnych rzeki Pilii w sposób zagrażający marnotrawstwu jej wód oraz naruszający interesy gospodarstw rolnych zrzeszonych w Spółce "E" w S.".
NSA zgodził się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że fakt przytaczania przez Spółkę szeregu okoliczności faktycznych sprzed daty wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, nie może niweczyć skutku w postaci wykazania przez nią przesłanek do zastosowania art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Spółka wskazywała, że na skutek działania Nadleśnictwa B., a mianowicie w 2013 r. doszło do całkowitego przegrodzenia doliny rzeki Pilii i tym samym pozbawienia nawodnienia nieruchomości skarżącej. Te działania Lasów Państwowych Nadleśnictwa B. uniemożliwiało wykonywanie przez spółkę jakiejkolwiek dotychczasowej działalności rolniczej (czy też jej wznowienie). W związku z przegrodzeniem rzeki Pilii i skierowaniem wód na teren stawów, doszło do zablokowania odpływu wód z ciągów drenarskich biegnących przez działkę nr [...], należącą do skarżącej. Brak jest wody biologicznej, którą zakład jest obowiązany wypuszczać. Wszystkie te okoliczności były okolicznościami podnoszonymi przez skarżącą w toku całego postępowania.
Dalej NSA ocenił jako trafny zarzut skargi, że organ drugiej instancji ograniczył ponowne rozpoznanie sprawy jedynie do sprawdzenia niewadliwości ciągu rozumowania oraz działań organu pierwszej instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynika, że rozpatrujący sprawę organ II instancji nie może ograniczyć się do sprawdzenia, czy postępowanie przed organem I instancji zostało prawidłowo przeprowadzone, lecz ma samodzielnie rozstrzygnąć sprawę. Działanie wbrew powyższej regule jest sprzeczne z zasadą działania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 K.p.a., z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu drugiej instancji jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, jest związany wyłącznie granicami danej sprawy administracyjnej, a te mają charakter obiektywny, są kształtowane przez prawo materialne i relewantne fakty (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147).
NSA stwierdził, że naruszenie zasady dwuinstancyjności mogło mieć wpływ na naruszenie norm procesowych dotyczących oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Swobodna ocena dowodów - zgodna z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. - może mieć miejsce dopiero jako realizacja prawidłowego zastosowania zasady dwuinstancyjności.
NSA nakazał, aby WSA w Poznaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na względzie ocenę prawną zawartą w wyroku z 01 czerwca 2022 r., III OSK 5001/21, ocenił stan faktyczny sprawy, w kontekście zastosowania normy art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne.
Pismem z 01 sierpnia 2022 r. uczestnik postępowania: Lasy Państwowe Nadleśnictwo B., wniósł o oddalenie skargi oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci umowy nr [...] z dnia 21 listopada 2017 r. - na okoliczność terminu i zakresu wykonywania przez Nadleśnictwo prac, związanych z przebudową zbiorników L. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 2013 r. Zdaniem uczestnika postępowania, skarżący zarówno w treści skargi jak i w treści skargi kasacyjnej przytoczył szereg okoliczności niezgodnych ze stanem faktycznym. Nadleśnictwo B. nigdy nie wykonywało żadnych prac na rzece Pilii. Nadleśnictwo nigdy nie dokonało również przegrodzenia rzeki Pilii. Wszelkie prace wykonywane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 30 lipca 2013 r. dotyczyły rzeki Pilsi i były wykonywane dopiero począwszy od listopada 2017 r. Dopiero bowiem w dniu 21 listopada 2017 r. Nadleśnictwo B. zawarło umowę, której przedmiotem była przebudowa i odbudowa obiektów małej retencji L.. Prace były realizowane na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...]- Leśnictwo P. oddz. [...]. Skarżąca wprost wskazywała, że działania Nadleśnictwa B., na skutek których doznała rzekomej szkody miały miejsce w 2013 r., kiedy to doszło do całkowitego przegrodzenia doliny rzeki Pilii i tym samym pozbawienia nawodnienia nieruchomości skarżącej. W związku bowiem z przegrodzeniem rzeki Pilii i skierowaniem wód na teren stawów, doszło do zablokowania odpływu wód z ciągów drenarskich biegnących przez działkę nr [...], należącą do skarżącej. Wskazywane przez skarżącą okoliczności nie miały miejsca na skutek wykonywania pozwolenia wodnoprawnego z 2013 r. i nie były dokonywane przez Nadleśnictwo B.. Nadleśnictwo B. korzystało wyłącznie z rzek wody Pilsi, co ustalił organ w decyzji z dnia 7 kwietnia 2020 r. Skoro zatem pozwolenie wodnoprawne odnosiło się wyłącznie do rzek wody Pilsi, a prace faktycznie ograniczone były do wykonania określonych robót na tej rzece, to prawidłowo organy obu instancji ustaliły, że na skutek wykonywania pozwolenia wodnoprawnego z 2013 r. nie mogło dojść do naruszenia interesów skarżącej. Interesy skarżącej zostały naruszone na skutek przegrodzenia rzeki Pilii, co nie było przedmiotem działań Nadleśnictwa i nie nastąpiło na skutek wykonywania pozwolenia wodnoprawnego.
W odpowiedzi, pismem z 29 sierpnia 2022 r. skarżąca napisała, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wszelkie wnioski i twierdzenia. Oceniła, że umowa załączona do pisma uczestnika postępowania stanowi nowy, nieznany wcześniej dowód. Podkreśliła, że przyczyną szkód i strat w mieniu zarządzanym przez Spółkę jest nienależyte utrzymywanie wód i urządzeń wodnych przez Nadleśnictwo B., do czego zobowiązany został ten podmiot decyzją Starosty B. z 25 sierpnia 2011 r., na działkach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb S. Przedmiotowa decyzja została wprawdzie zmieniona decyzją Starosty B. z 30 lipca 2013 r., ograniczając zobowiązania zakładu do utrzymywania w pełnej sprawności technicznej i eksploatacyjnej wód, budowli i urządzeń, w tym urządzeń wodnych istniejących na działkach: [...], [...], [...], [...], [...], którego prawidłowa realizacja ma wpływ na interesy (szkody w mieniu) zarządzanym przez stronę skarżącą. Zdaniem strony skarżącej należy uwzględnić istotną okoliczność prawną, iż odbudowa urządzeń polega na odbudowie poprzedniej jej funkcji gospodarczej. Starosta B., zmienionym pozwoleniem wodnoprawnym, udzielił zezwolenia na korzystanie z wód, nie nakładając na uprawniony podmiot obowiązków utrzymywania w pełnej sprawności technicznej i eksploatacyjnej:
a) wód i budowli hydrotechnicznych istniejących na gruntach pokrytych wodami powierzchniowymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa oznaczonych nr. działek ew. [...], [...] i [...];
b) koryta o szerokości dna 2,5 m (przy ujściu do rzeki Pilsi), przegrodzonego:
- w km 0+080 zastawką betonową o świetle 1,50 m, stanowiącej ujęcie wód dla potrzeb nawadniania użytków rolnych obiektu melioracyjnego ,,Pilsia II", w tym zarządzanych i eksploatowanych przez Spółkę,
- w km 0+700 zastawką betonową o świetle 1,20 m w pasie drogowym drogi S.-Ł.
Przedmiotowe koryto jest korytem rzeki Pilii (naturalnym) lub jej kanałem ulgi, ponieważ nie ustalono dla gruntów pokrytych wodami płynącymi tym korytem linii brzegu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ponownie rozpoznając sprawę, zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Przy czym, co należy podkreślić, Sąd orzekając w niniejszej sprawie jest związany wyrokiem NSA z 01 czerwca 2022 r., III OSK 5001/21. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei art. 170 P.p.s.a. przewiduje, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 P.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę.
Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z 01 czerwca 2022 r., III OSK 5001/21 ocenił i przesądził, że:
a) istotą wniosku z 03 lipca 2018 r. była zmiana warunków korzystania z wód z naruszeniem interesów spółki i spółka już w treści wniosku wskazywała na naruszenia po swojej stronie w związku z wykonywaniem przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego;
b) do wydania decyzji w trybie art. 410 ust. 1 Prawa wodnego, przewidującego możliwość nałożenia na zakład, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, określonych obowiązków, obejmujących wykonanie ekspertyzy albo opracowanie lub zaktualizowanie instrukcji gospodarowania wodą, jest niezbędne stwierdzenie, że doszło do naruszenia interesów osób trzecich, a osoby te powinny podnoszone naruszenia jedynie uprawdopodobnić;
c) przepis art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne w żaden sposób nie uzależnia możliwości nałożenia obowiązku od okoliczności, czy urządzenie wykonane zostało zgodnie, czy niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym;
d) możliwość nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy z 410 ust. 1 Prawa wodnego wiąże się wyłącznie ze związkiem pomiędzy naruszeniem interesów osób trzecich, a wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego;
e) uzasadnione podejrzenie naruszenia interesu chociażby jednej osoby trzeciej w stosunku do pozwolenia wodnoprawnego może skutkować nałożeniem obowiązku sporządzenia przedmiotowej ekspertyzy;
f) wbrew stanowisku WSA w Poznaniu organ miał obowiązek zbadać, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne;
g) organ II instancji ograniczył ponowne rozpoznanie sprawy jedynie do sprawdzenia niewadliwości ciągu rozumowania oraz działań organu I instancji, naruszając zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a.
NSA nakazał żeby Sąd I instancji ocenił stan faktyczny sprawy, w kontekście zastosowania normy art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne.
Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę kierował się wskazaniami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 01 czerwca 2022 r., III OSK 5001/21 w zakresie dalszego postępowania przed sądem I instancji. Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że obie decyzje wydane w sprawie podlegają uchyleniu.
Oceniając całokształt stanu faktycznego sprawy, w kontekście zastosowania ww. normy z art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne WSA w Poznaniu pozostaje związany oceną NSA, że spółka już w treści wniosku z 03 lipca 2018 r. wskazywała na naruszenia po swojej stronie w związku z wykonywaniem przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Zarzuty spółki zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że działania Nadleśnictwa B. rozpoczęły się już wcześniej, wiązały się również z realizacją wygaszonego pozwolenia wodnoprawnego z dnia 25 sierpnia 2011 r., ale przede wszystkim eskalacja niekorzystnych skutków wynikających z tychże działań miała miejsce w 2013 r.
Spółka wywodzi w skardze kasacyjnej, że w 2013 r. doszło do całkowitego przegrodzenia doliny rzeki Pilii i tym samym pozbawienia nawodnienia nieruchomości skarżącej. Wskutek tychże działań Nadleśnictwa miało nastąpić całkowite uniemożliwienie wykonywania spółce jakiejkolwiek dotychczasowej działalności rolniczej, (czy też jej wznowienie). W związku z przegrodzeniem rzeki Pilii i skierowaniem wód na teren stawów miało dojść do zablokowania odpływu wód z ciągów drenarskich biegnących przez działkę nr [...], należącą do skarżącej. Brak wody biologicznej, którą zakład jest obowiązany wypuszczać. Dodatkowo, pozostałe działki nienależące do skarżącej również mają problem z brakiem nawodnienia swoich gruntów.
Dalej spółka wywodzi w skardze kasacyjnej, że powstawanie szkód we wspólnym gospodarstwie rolnym prowadzonym przez Spółkę na obiekcie L. rozpoczęło się wraz z wykonaniem w 2011 r. przez Nadleśnictwo B. przeszkody ziemnej, przegradzającej sztuczny zbiornik wodny "K.", (który to zbiornik powstał w wyniku szkód powodziowych w 1997 r. na gruntach rolnych oznaczonych działkami nr [...] i [...]obręb L.3), tuż poniżej korpusu drogi S. – Ł. na działce nr [...] oraz powyżej zastawki o świetle B=1,50 m, stanowiącej ujęcie wody do nawodnień użytków rolnych spółki, zlokalizowanego w km 0+180 rzeki Pilii na działce nr [...] obręb L.3. Zdaniem skarżącej spółki, owa przeszkoda przegradzająca dolinę rzeki Pilii, wybudowana poniżej drogi Ł. – S. ( km 1 +020 ) utrudniła, a następnie w ramach przebudowy w 2018 r. na groblę - całkowicie uniemożliwiła dopływ wód rzeki Pilii do ujęcia wód dla potrzeb nawodnień użytków rolnych skarżącej. Z kolei w ramach realizacji przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego z 30 lipca 2013 r. Nadleśnictwo B. miało dokonać całkowitego przegrodzenia rzeki Pilii, pozbawiając tym samym – zdaniem spółki - nawodnienia gruntów należących do skarżącej. Spółka wprost wskazała, że stąd wywodzi naruszenie swoich interesów w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego przez posiadający je zakład. Nadleśnictwo składając z pismem z 1 sierpnia 2022r. umowę z 21.11.2017r. na przebudowę i odbudowę zbiorników malej retencji na obiekcie L. wskazywało, że nigdy nie dokonywało żadnych prac na rzece Pilii ani jej przegrodzenia. Wszystkie prace wykonywane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 30 lipca 2013r. dotyczyły rzeki Pilsi i były wykonywane dopiero począwszy od listopada 2017r. Umowa ta była nowym, nieznanym dowodem, jak wskazała skarżąca spółka w piśmie z 29 sierpnia 2022r. Z analizy akt administracyjnych nie wynika, by była znana organom na etapie prowadzonego postępowania. Jej złożenie nie pozwalało na uznanie, że Nadleśnictwo żadnych prac wskazywanych przez spółkę nie wykonywało ani nie miało takiego obowiązku a tym samym skarga jest nieuzasadniona. Zauważyć bowiem należy, że Nadleśnictwo uzyskiwało pozwolenia wodnoprawne związane z obiektem L., gospodarowało wodami rzek Pilsi i Pili w przekroju obiektu L. i jak wskazała spółka nie utrzymywało w pełnej sprawności technicznej i eksploatacyjnej wód, budowli i urządzeń, w tym urządzeń wodnych istniejących na działkach [...], [...], [...], [...], [...], o czym świadczy, choćby podjęcie prac związanych z przebudową i odbudową zbiorników malej retencji obiektu L. co najmniej o 4 lata za późno, których prawidłowa realizacja miała wpływ na interesy spółki. Ponadto skarżąca spółka odnosząc się do zmienionego pozwolenia wodnoprawnego z 2013r. podała, że wskazane w nim koryto jest korytem rzeki Pilii (naturalnym) lub jej kanałem ulgi, ponieważ nie ustalono dla gruntów pokrytych wodami płynącymi tym korytem linii brzegu. Tym samym nie można było uznać, że spółka tak określając nazwę rzeki miała na uwadze zupełnie inną lokalizację niż Nadleśnictwo.
Zgodnie z art. 410 ust. 1 Prawa wodnego, jeżeli w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od wód zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nałożyć na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązek: 1) wykonania ekspertyzy, 2) opracowania lub zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą - i przedstawienia ich temu organowi, w terminie określonym w tej decyzji.
Sąd stwierdza, mając na uwadze całokształt wywodów skarżącej spółki, że w sprawie została spełniona przesłanka uprawdopodobnienia naruszenia interesów skarżącej spółki i rolą organu jest zbadanie, czy tak uprawdopodobnione naruszenie interesów skarżącej spółki - ma związek z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego przez Nadleśnictwo B. Co za tym idzie, do organu należy analiza nałożenia obowiązku z art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne, bowiem w tym przepisie ustawodawca wskazał na możliwość nałożenia obowiązku ("organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych (...), może, w drodze decyzji, nałożyć na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązek").
Sąd podkreśla przy tym, że w centrum zainteresowania ustawodawcy jest usuwanie skutków "pogorszenia stanu wód i ekosystemów od wód zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody" a także "wyrządzenia szkód". Zatem wykonywanie, przez adresata pozwolenia wodnoprawnego, obowiązków zmienionych względem poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, może spełniać przesłanki z art. 410 ust. 1 Prawa wodnego, jeżeli da się uprawdopodobnić związek pomiędzy skutkami wykonywania poszczególnych pozwoleń wodnoprawnych a naruszeniem interesów osoby trzeciej (osób trzecich). Sąd zaznacza przy tym ocenę NSA, że przepis art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne w żaden sposób nie uzależnia możliwości nałożenia obowiązku od okoliczności, czy urządzenie wykonane zostało zgodnie, czy niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, zaś możliwość nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy z 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne wiąże się wyłącznie ze związkiem pomiędzy naruszeniem interesów osób trzecich, a wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego. Przez wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego w rozumieniu art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne należy zatem rozumieć także wykonywanie zmienionego zakresu obowiązków adresata tego pozwolenia, względem poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego. Jak podał NSA nie jest również konieczne wykazanie szacunków szkód wyrządzonych spółce, gdyż przedmiotowa sprawa nie jest sprawa o odszkodowanie.
Dalej Sąd wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał trafność zarzutu skargi kasacyjnej, że organ II instancji ograniczył ponowne rozpoznanie sprawy jedynie do sprawdzenia niewadliwości ciągu rozumowania oraz działań organu I instancji, naruszając zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a., co mogło mieć wpływ na naruszenie norm procesowych dotyczących oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Swobodna ocena dowodów - zgodna z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. - może mieć miejsce dopiero jako realizacja prawidłowego zastosowania zasady dwuinstancyjności. Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Poznaniu pozostaje związany tą oceną i już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym.
Sąd ocenia, że skoro w sprawie została spełniona przesłanka uprawdopodobnienia naruszenia interesów skarżącej spółki i rolą organu jest zbadanie, czy tak uprawdopodobnione naruszenie interesów skarżącej spółki - ma związek z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego przez Nadleśnictwo B., to sprawa niejako podlega rozpoznaniu od początku. Z tego powodu Sąd, będąc związany oceną NSA co do wadliwości decyzji organu II instancji, uchylił także decyzję organu I instancji wydaną w sprawie.
Ponownie rozpoznając sprawę organ skompletuje materiał dowodowy do akt administracyjnych sprawy. Oceniając materiał dowodowy organy będą miały na uwadze, że pozostają związane ocenami prawnymi, dotąd wyrażonymi w sprawie. Jeżeli organ uzna, że nie ma podstaw do nałożenia obowiązku, musi tą okoliczność jednoznacznie i niezbicie uzasadnić.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie drugim sentencji wyroku.