III SA/Po 463/24

III SA/Po 463/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Walentyna Długaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3 i art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 1836
par. 8 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. A. od decyzji Inspektor Sanitarny z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej stwierdzenia choroby zawodowej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną sprzeciwem decyzją Inspektor Sanitarny uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z 21 czerwca 2024 r. o stwierdzeniu u M. A. choroby zawodowej (pylicy płuc pod postacią pylicy krzemowej) i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołano, m. in., art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej: "K.p.a.", art. 5 ust. 1 pkt 4a, art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 416), dalej: "ustawa o PIS", § 5 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1836), dalej: "rozporządzenie".
W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, co następuje.
Organ pierwszej instancji ustalił przebieg pracy zawodowej M. A. od 8 września 1982 r. do 31 marca 2018 r. Wynika z niego, że w tym okresie pracował on w wielu zakładach pracy, w tym m. in. w [...] sp. z o. o. od 11 stycznia 2017 r. do 31 marca 2018 r., jako pracownik produkcji.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., dalej: PPIS", potwierdził narażenie zawodowe na pył zwłókniający z zawartością wolnej krzemionki 2-50% i frakcją respirabilną i skierował stronę do W. Centrum Medyny Pracy w P., w związku z podejrzeniem choroby zawodowej.
W wyniku postępowania diagnostyczno-orzeczniczego W. Centrum Medyny Pracy w P. wydało orzeczenie lekarskie nr [...] z 22 grudnia 2023 r. o rozpoznaniu choroby zawodowej. Lekarska jednostka orzecznicza I stopnia przeanalizowała ocenę narażenia zawodowego i dokumentację medyczną. Ustalono, że dolegliwości ze strony układu oddechowego występowały od 2 lat, stąd strona podjęła diagnostykę i leczenie w poradniach specjalistycznych oraz na oddziale szpitalnym. W poradni chorób zawodowych wykonano badania: lekarza specjalisty medycyny przemysłowej, lekarza specjalisty laryngologa, badanie radiologiczne płuc z opinią 2 lekarzy specjalistów radiologii, EKG, spirometrię i audiogram. Lekarze zapoznali się także z kartą informacyjną z pobytu na Oddziale Pulmonologii W. Centrum Pulmonologii i Torakochirurgii od 28 marca 2022 r. do 4 kwietnia 2022 r., wynikami badań obrazowych płuc, w tym TK z 29 marca 2022 r., CR rtg płuc z 15 czerwca 2023 r., badania histopatologicznego z 20 kwietnia 2022 r. i dokumentacją pulmonologiczną.
W badaniach wykonanych w Poradni Chorób Zawodowych w P. w obrazie radiologicznym stwierdzono zawansowane zmiany pylicy guzowatej krzemowej z tendencją do włóknienia i cechami rozedmy płuc, zaburzenia wentylacji typu obturacyjnego w stopniu łagodnym (badanie spirometryczne).
Na podstawie przeprowadzonej kompleksowej diagnostyki lekarska jednostka orzecznicza I stopnia rozpoznała u strony pylicę krzemową płuc, wymienioną w poz. 3 pkt 1 załącznika do rozporządzenia (wykaz chorób zawodowych). Podstawą rozstrzygnięcia organu było orzeczenie lekarskie W. Centrum Medycyny Pracy w P. nr [...] z 22 grudnia 2023 r. o rozpoznaniu choroby zawodowej, opinia uzupełniająca z 27 lutego 2024 r. znak [...] i przeprowadzona ocena narażenia zawodowego.
Pełnomocnik uczestnika postępowania [...] sp. z o. o. wniósł m. in. o zwrócenie do W. Centrum Medycyny Pracy w P. o udostępnienie pełnej dokumentacji medycznej związanej z procesem diagnostyki, powołania biegłego z zakresu pulmonologii, przeprowadzenia ponownego badania strony, przesłuchanie strony, zwrócenie się do Państwowej Inspekcji Pracy celem ustalenia czy pracodawcy byli przez nią kontrolowani w ostatnich dwóch latach po lub przed zatrudnieniem strony.
Pismem z 2 lutego 2024 r. PPIS zwrócił się z zapytaniem do W. Centrum Medycyny Pracy w P., czy w trakcie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego uwzględniono inne pyły, niż pył zwłókniający z zawartością wolnej krzemionki 2-50%, występujący w środowisku pracy.
W dniu 27 lutego 2024 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła odpowiedź W. Centrum Medycyny Pracy w P., w której wyjaśniono, że w trakcie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego pylicy krzemowej płuc u strony uwzględniono narażenia na inne rodzaje pyłów poza pyłem z zawartością wolnej krzemionki 2-50% i wzięto pod uwagę okres narażenia zawodowego od 21 sierpnia 1985 r. do 21 kwietnia 1986 r. (stanowisko ślusarz i górnik pod ziemią), od 13 kwietnia 1988 r. do 30 kwietnia 1989 r. (młodszy górnik pod ziemią), od 14 grudnia 2011 r. do 13 kwietnia 2013 r., od 11 stycznia 2017 r. do 31 marca 2018 r. (pracownik produkcji - szlifiernia [...] sp. z o. o.). Lekarska jednostka orzecznicza I stopnia odniosła się także do nieuzasadnionego w jej ocenie zastrzeżenia co do badania rtg klatki piersiowej strony i do dostarczonej przez stronę karty informacyjnej z leczenia w szpitalu w P.. Ponadto, dokumentacja jaką dysponowała lekarska jednostka orzecznicza I stopnia wykazała, że przed rozpoczęciem pracy w [...] sp. z o. o. opis zdjęcia rtg klatki piersiowej strony wykonanej 10 stycznia 2017 r., wskazał na: częściowe zwłókniałe zagęszczenia zapalne w obu górnych polach płucnych. Poza tym pola płucne bez zmian ogniskowych. W ocenie lekarskiej jednostki orzeczniczej I stopnia, uwzględniając całość obrazu klinicznego, w tym przebieg choroby, obrazy rtg płuc, narażenie zawodowego na agresywny pył z zawartością wolnej krzemionki oraz dane epidemiologiczne pozwalają bez żadnej wątpliwości stwierdzić rozpoznanie u strony pylicy krzemowej płuc.
Decyzją z 21 czerwca 2024 r. PPIS stwierdził chorobę zawodową u strony pod postacią pylicy krzemowej wymienionej w poz. 3 pkt 1 wykazu chorób zawodowych.
Uczestnik postępowania [...] sp. z o. o. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowego postępowania, tj.:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 37 ustawy o PIS przez błędną ocenę materiału dowodowego zebranego dotychczas w sprawie zainicjowanej wnioskiem M. A., oparcie przez organ pierwszej instancji decyzji w przedmiocie stwierdzenia u strony choroby zawodowej na dokumentach nieznajdujących się w aktach postępowania, a tym samym niestanowiących materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym w szczególności nieprzeprowadzenia dowodu z:
a) ponownego badania wnioskodawcy - M. A. - przez jednostkę orzeczniczą II stopnia (instytut badawczy z dziedziny medycyny pracy);
b) opinii biegłego w dziedzinie pulmonologii w celu ustalenia dokładnego czasookresu rozwoju u wnioskodawcy diagnozowanej choroby zawodowej, jednoznacznego ustalenia jednostki chorobowej, na którą cierpi i ustalenia tempa postępowania choroby;
2. § 8 ust. 2 rozporządzenia przez niewystąpienie przez organ pierwszej instancji do jednostki orzeczniczej II stopnia z żądaniem o dodatkową konsultację i podjęcie czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego, w tym ponownego badania strony;
3. art. 84 § 1 K.p.a. przez oparcie decyzji na orzeczeniu lekarskim, które jest niewiarygodne i nie odpowiada wymogom opinii, albowiem jest zbyt lakoniczne, nie odnosi się do wszystkich zebranych w sprawie dowodów i nie zawiera przekonywującego uzasadnienia pozwalającego jednoznacznie ustalić okoliczności istotne dla przedmiotowej sprawy i przez nieprzeprowadzenie opinii biegłego w dziedzinie pulmonologii, w sytuacji gdy orzeczenie jednostki orzeczniczej I stopnia pozostaje wadliwe i istniała konieczność zasięgnięcia wiedzy specjalnej w zakresie stanu zdrowia strony w celu zdiagnozowania choroby, na którą cierpi;
4. art. 10 § 1 K.p.a. przez iluzoryczne wypełnienie przez organ pierwszej instancji obowiązku zapewnienia uczestnikowi postępowania czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na uniemożliwienie mu zapoznania się z całą dokumentacją medyczną, na podstawie której wydano orzeczenie lekarskie, a następnie decyzję, tj. przede wszystkim: badania lekarza specjalisty medycyny przemysłowej, badania lekarza specjalisty laryngologa, drugiej z opinii wydanych przez lekarza specjalistę z zakresu radiologii, wyników audiogramu, wyników badań obrazowych płuc, TK z 29 marca 2022 r., CR RTG płuc z 15 czerwca 2023 r., wyników badania histopatologicznego z 20 kwietnia 2022 r. i dokumentacji leczenia z poradni pulmonologicznej wskazanej w orzeczeniu.
Uczestnik ponowił wniosek m. in. o: 1) przeprowadzenie ponownego badania strony przez jednostkę orzeczniczą II stopnia (instytut badaczy z dziedziny medycyny pracy) i 2) powołanie dowodu z opinii biegłego w dziedzinie pulmonologii - w celu ustalenia okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. ustalenia dokładnego czasookresu rozwoju u strony diagnozowanej choroby zawodowej, jednoznacznego ustalenia jednostki chorobowej, na którą cierpi i ustalenia tempa postępowania choroby.
Decyzją z 14 sierpnia 2024 r. Inspektor Sanitarny, dalej: "WPIS", uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia podnosząc, co następuje.
Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są związane orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie dotyczącej chorób zawodowych. Nie są one zatem uprawnione do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich jednostek uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych ani do dokonywania własnych ustaleń, prowadzących do odmiennego rozpoznania schorzenia. Dotyczy to zarówno objawów choroby, jak i przyczyn jej powstania (etiologii).
Z art. 7 K.p.a. wynika, że w toku postępowania organy winny stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z art. 75 § 1 K.p.a. wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje natomiast, że organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a na podstawie art. 80 K.p.a. dokonać jego wszechstronnej oceny.
Z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania wynika, że występujące w środowisku pracy M. A. narażenie zawodowe stanowiło podstawę do stwierdzenia z wysokim prawdopodobieństwem, że doprowadziło ono do powstania u niego choroby zawodowej. Stwierdzenie to oparto na orzeczeniu lekarskim nr [...] z 22 grudnia 2023 r., wydanym przez W. Centrum Medycyny Pracy w P..
Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez iluzoryczne wypełnienie przez organ pierwszej instancji obowiązku zapewnienia odwołującemu się uczestnikowi czynnego udziału w postępowaniu, z uwagi na uniemożliwienie mu zapoznanie się z całą dokumentacją medyczną jest zasadny. Strony postępowania nie miały możliwości zapoznania się z całą dokumentacją medyczną, na podstawie której wydano orzeczenie lekarskie przez lekarską jednostkę orzeczniczą I stopnia. Tym samym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Odwołujący się pismem z 18 stycznia 2024 r. wnioskował o zwrócenie się przez organ pierwszej instancji do W. Centrum Medycyny Pracy w P. o pozyskanie pełnej dokumentacji medycznej związanej z procesem diagnostyki M. A. i włączenie jej do materiału dowodowego. Pismem z 25 stycznia 2024 r. odwołujący się podtrzymał swoje stanowisko. PPIS pismem z 2 lutego 2024 r. przesłał do lekarskiej jednostki orzeczniczej I stopnia powyższe pisma, ale nie wnioskował o udostępnienie dokumentacji medycznej wskazanej przez odwołującego się. W kolejnym piśmie z 29 kwietnia 2024 r. [...] sp. z o. o. podtrzymała dotychczas złożone w sprawie wnioski dowodowe, wskazane w piśmie z 25 stycznia 2024 r., w tym pkt 4 dotyczący dokumentacji medycznej, którą dysponuje W. Centrum Medycyny Pracy w P., a w piśmie z 28 maja 2024 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. PPIS w swej decyzji wskazał na pisma [...] sp. z o. o. z 18 stycznia 2024 r. i 25 stycznia 2024 r. przytaczając, m. in., wniosek dowodowy dotyczący udostępnienia pełnej dokumentacji medycznej M. A., która znajduje się w W. Centrum Medycyny Pracy w P., ponownego badania wnioskodawcy i uwzględnienia opinii biegłego w dziedzinie pulmonologii, ale nie odniósł się do tych wniosków. W zaskarżonej decyzji PPIS stwierdził jedynie, że zarzuty uczestnika nie wpływają na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
Użycie w § 8 ust. 1 rozporządzenia wyrazu "w szczególności" wskazuje, że organ ma obowiązek wzięcia pod uwagę całego materiału, w którym podstawowe znaczenie mają oba wymienione tym przepisem dowody. Uwzględnienie całego materiału, w tym pełnej dokumentacji lekarskiej jest konieczne również z tego powodu, że wprawdzie organ jest związany orzeczeniem lekarskim w zakresie rozpoznania choroby zawodowej, lecz nie zwalnia go to od obowiązku jego oceny w trybie art. 80 K.p.a. (por.: wyrok o sygn. akt II OSK 991/11 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Treść dokumentacji medycznej związanej z rozpoznawaniem choroby zawodowej stanowi podstawę dla ustalenia istotnej okoliczności sprawy i nie można podzielić stanowiska, że ani strona, ani nawet sam organ nie może zapoznawać się z ich treścią. Wydanie decyzji o rozpoznaniu choroby zawodowej na podstawie niepełnego materiału dowodowego świadczy o naruszeniu przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji (por.: wyrok o sygn. akt II SA/Rz 981/10 - dostępny w CBOSA).
PPIS zatem, wbrew zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) nie ustalił z należytą starannością stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy podejrzenia choroby zawodowej M. A.. Strony postępowania nie miały możliwości zapoznania się z całością dokumentacji, w tym z dokumentacją medyczną, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a przez PPIS daje podstawy do uchylenia jego decyzji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Odnośnie złożonych wniosków dowodowych, które nie zostały rozstrzygnięte organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Powinien się do nich odnieść, czego nie uczynił. Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Elementem prawidłowego zebrania materiału dowodowego jest odniesienie się do złożonych przez stronę wniosków dowodowych.
Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a., gdyż decyzję organu pierwszej instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania. Przepis art. 136 K.p.a. winien być wykorzystywany ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu pierwszej instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie. Ponadto strony postępowania winny mieć możliwość należytej ochrony swych interesów w postępowaniu odwoławczym, a jest to możliwe jedynie wtedy, gdy składając odwołanie mogą opierać się na należycie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy i należycie zgromadzonym materiale dowodowym. Przeprowadzenie dowodu na wniosek strony przez organ odwoławczy może naruszać zasadę dwuinstancyjności.
Przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy organ pierwszej instancji winien:
1. zwrócić się do W. Centrum Medycyny Pracy w P. o udostępnienie dokumentacji medycznej mającej wpływ na wydane orzeczenie lekarskie przez lekarską jednostkę orzeczniczą I stopnia, wskazanej we wnioskach pełnomocników [...] sp. z o. o. i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji;
2. rozpatrzyć wniosek odwołującego się o przeprowadzenie opinii biegłego w dziedzinie pulmonologii;
3. rozpatrzyć wniosek odwołującego się o przeprowadzenie dowodu z ponownego badania wnioskodawcy - M. A. - przez jednostkę orzeczniczą II stopnia;
4. zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomić strony o zebraniu materiału dowodowego i umożliwić wgląd do całości dokumentacji oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów;
5. po rozpatrzeniu całości materiału dowodowego wydać decyzję administracyjną w przedmiocie choroby zawodowej M. A..
W sprzeciwie od decyzji organu odwoławczego M. A. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na przedłużaniu sprawy, mimo że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie daje podstawy do jej rozstrzygnięcia. Przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji były bowiem jedynie nieistotne błędy proceduralne, nie mogące wpłynąć na treść wydanej decyzji organu pierwszej instancji, stąd jej uchylenie spowoduje niepotrzebne przedłużenie postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw od decyzji organ odwoławczy podtrzymał swe stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego podlega oddaleniu, gdyż jest ona zgodna z prawem.
Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.).
Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.").
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Kluczowe dla rozstrzygnięcia jest zatem, czy istniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, przesłanki takie istniały, stąd organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Warunkiem możliwości uchylenia w całości przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia jest zajście dwóch przesłanek: 1) wydanie decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania i 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Odnośnie pierwszej przesłanki należy podnieść, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o PIS w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy K.p.a. Chociaż więc tryb postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest szczególnym rodzajem postępowania administracyjnego, to jednak organy mają obowiązek stosować w nim przepisy K.p.a., a regulacje procesowe zawarte w rozporządzeniu nie modyfikują zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w K.p.a. Przepisy procesowe rozporządzenia są przepisami szczególnymi wobec przepisów K.p.a. i jedynie uzupełniają ogólne regulacje K.p.a. przez ich uszczegółowienie i dostosowanie do specyfiki rozpatrywanych spraw. W pozostałym, nieuregulowanym przez rozporządzenie zakresie, do postępowania tego znajdują zastosowanie zasady postępowania administracyjnego, które nakładają na organy szereg obowiązków związanych z ustalaniem stanu faktycznego sprawy, jak i jego oceną (por.: wyrok o sygn. akt III SA/Gd 256/24 - dostępny w CBOSA).
Zgodnie zatem z art. 7 K.p.a. organy inspekcji sanitarnej winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zobowiązane są również w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Materiałem tym są w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia), natomiast jeśli państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w § 8 ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). To ostatnie uprawnienie organu jest konkretyzacją wymogu z art. 75 § 1 K.p.a. dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ocena zebranego materiału dowodowego powinna być natomiast dokonana według wymagań z art. 80 K.p.a., tj. na podstawie całokształtu materiału dowodowego i powinna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, które winno realizować zasadę przekonywania określoną w art. 11 K.p.a. i odpowiadać regulacji z art. 107 § 3 K.p.a.
Obowiązkiem organu jest zatem wyczerpujące zgromadzenie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz związany z tym obowiązek organu uzupełnienia tego materiału, jeśli uzna, że jest on niewystarczający. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy był niewystarczający, gdyż nie zawierał dokumentów źródłowych, na podstawie których wydano orzeczenie lekarskie z 22 grudnia 2023 r. o rozpoznaniu choroby zawodowej. Materiał dowodowy to nie tylko bowiem orzeczenie lekarskie, ale i źródłowe dokumenty medyczne, na podstawie których orzeczenie to wydano. Jakkolwiek orzeczenie lekarskie jest wymagającą wiadomości specjalnych opinią biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.), to jednak nie jest ono wyłączone całkowicie spod oceny organu, który ma obowiązek zgromadzić dokumenty, na podstawie których opinię biegłego sporządzono (por.: wyrok o sygn. akt II OSK 991/11 - dostępny w CBOSA). W przeciwnym razie organ nie mógłby sprawdzić, czy biegły wydał opinię na podstawie rzeczywiście istniejących i prawidłowych pod kątem formalnym dokumentów. W orzeczeniu lekarskim z 22 grudnia 2023 r. wymieniono zaś cały szereg dokumentów stanowiących podstawę wydania opinii, które nie znajdują się w aktach sprawy, jak wynik badania lekarza specjalisty medycyny przemysłowej, lekarza specjalisty laryngologa, badanie radiologiczne płuc z opinią 2 lekarzy specjalistów radiologii, EKG, spirometria i audiogram, karta informacyjna z pobytu na Oddziale Pulmonologii W. Centrum Pulmonologii i Torakochirurgii od 28 marca 2022 r. do 4 kwietnia 2022 r., wyniki badań obrazowych płuc, w tym TK z 29 marca 2022 r., CR rtg płuc z 15 czerwca 2023 r., badanie histopatologiczne z 20 kwietnia 2022 r. i dokumentacja pulmonologiczna. Z dokumentacji medycznej w aktach znajduje się jedynie kopia wyniku badania radiologicznego opisana przez jednego specjalistę radiologa (k. 109).
Mimo wniosków uczestnika postępowania administracyjnego [...] sp. z o. o. organ pierwszej instancji nie uzupełnił materiału dowodowego o brakujące dokumenty medyczne powołane w orzeczeniu lekarskim, do czego był obowiązany, gdyż tylko w takim przypadku mógł dokonać oceny tego orzeczenia z wyżej wskazanego punktu widzenia. Związanie orzeczeniem lekarskim nie jest bowiem tożsame z bezkrytycznym akceptowaniem zawartych w nim informacji i twierdzeń. Ocena w zakresie zaistnienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej ostatecznie należy zawsze do organu wydającego decyzję.
Powyższego braku w zgromadzeniu materiału dowodowego nie uzupełniło wystąpienie organu pierwszej instancji do jednostki orzeczniczej i jej odpowiedź z 27 lutego 2024 r.
Organ pierwszej instancji naruszył zatem wskazane wyżej przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia), stąd zaszła pierwsza przesłanka z art. 138 § 2 K.p.a. do wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie.
Zgodnie zaś z drugą przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy powinien mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brak wyżej wskazanych dokumentów medycznych uniemożliwia w istocie wyjaśnienie czy orzeczenie lekarskie wydano prawidłowo, a co za tym idzie, czy zgodna z prawem jest decyzja o stwierdzeniu choroby zawodowej. Ponadto, organ pierwszej instancji nie uzasadnił wystarczająco odmowy uwzględnienia wniosków uczestnika postępowania administracyjnego [...] sp. z o. o. o powołanie biegłego z dziedziny pulmunologii i o przeprowadzenie dowodu z ponownego badania M. A. przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, do czego jest uprawniony na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia.
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, zgodnie z art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a., jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Mając na uwadze powyższe, wbrew zarzutom sprzeciwu, naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji stanowiło podstawę do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i tylko w tym zakresie - zgodnie z art. 64e p.p.s.a. - Sąd rozpoznał sprawę.
Wskutek tego Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151 p.p.s.a.