III SA/Po 461/25

III SA/Po 461/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Marek Sachajko
Piotr Ławrynowicz /sprawozdawca/
Zbigniew Kruszewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 184, art. 207
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 818
art. 5, art. 52
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 4 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2025 roku sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w [...] na decyzję Zarządu Województwa z dnia 29 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z 29 maja 2025 r. Zarząd Województwa (dalej: organ) po rozpatrzeniu wniosku [...] Stowarzyszenia na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej: Stowarzyszenie/skarżący/strona) o ponowne rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem decyzji Zarządu Województwa z 23 stycznia 2025 r. określającej kwotę do zwrotu w wys. 59541,99 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję oraz wyłączył naliczanie odsetek od 14 kwietnia 2025 r. do dnia doręczenia decyzji organu II instancji.
Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 18 października 2016 r. została zawarta umowa o dofinasowanie projektu w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020, nr [...], na podstawie której przyznano Stowarzyszeniu dofinansowanie w wys. 2.104.645,53 zł jako beneficjentowi projektu o pt.: "[...]!" (dalej: projekt).
Celem głównym projektu była poprawa dostępu do usług społecznych dla 237 osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, zamieszkujących na terenie gminy [...], [...], [...] i [...] poprzez: uruchomienie i prowadzenie 15. miejsc krótkookresowego pobytu dziennego dla osób niesamodzielnych i samotnych, prowadzenie kształcenia oraz poradnictwa dla 40. opiekunów faktycznych, prowadzenie prac podwórkowych dla 100. dzieci i młodzieży, prowadzenie wsparcia w formie szkoły rodziców dla 40. rodzin, utworzenie min. 1. rodziny wspierającej, przeszkolenie 2. rodzin w zakresie pełnienia funkcji rodzin zastępczych.
W trakcie realizacji projektu beneficjent złożył 11 wniosków o płatność.
W terminie od 19.10.2021 r. do 9.03.2023 r. IZ WRPO dokonała kontroli doraźnej i 8 listopada 2023 r. sporządziła informację pokontrolną.
Stowarzyszenie pismem z 27 listopada 2023 r. wniosło zastrzeżenia do informacji pokontrolnej oraz złożyła wyjaśnienia.
IZ WRPO odniosła się do zastrzeżeń strony w częściowo zmienionej informacji pokontrolnej z 13 grudnia 2023 r., podtrzymując stanowisko co do nieprawidłowości.
Pismem z 29 stycznia 2024 r. IZ WRPO wezwała stronę do zwrotu środków w łącznej wys. 59541,99 wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Z uwagi na brak zwrotu przez skarżącą środków pismem z 14.11.2024 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu środków w kwocie 59541,99 zł.
W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego decyzją z 23 stycznia 2025 r. Zarząd Województwa określił kwotę do zwrotu w wys. 59541,99 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca zarzucając :
a ) naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o funduszach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm., dalej u.f.p.) poprzez błędne przyjęcie, iż miało miejsce wykorzystanie przez beneficjenta środków przeznaczonych na realizację projektu z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. dających podstawę do wydania decyzji administracyjnej wzywającej do zwrotu środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, zgodnie z art. 209 [art. 207] ust. 9 u.f.p.
b ) naruszenie art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz[ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Fundusz}! Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, poprzez przyjęcie, że doszło do nieprawidłowości, wówczas, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych nie wynika jakoby doszło do naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa wspólnotowego oraz wystąpienia w związku z tym szkody w budżecie UE,
c) naruszenie postanowień podrozdziału 6.2. pkt lit. b, e i k. sekcji 6.16.1 pkt 1 w zw.
z sekcją 6.16.2 (od lipca 2017 r. sekcja 6.15.1 pkt 1) Wytycznych poprzez błędne przyjęcie, że beneficjent nie dopełnił obowiązków z nich wynikających,
d ) naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: Kpa) poprzez przyjęcie, że strona poczyniła wydatki niekwalifikowane, bez wykazania okoliczności potwierdzających takie stanowisko, przekraczając jednocześnie swobodną ocenę dowodów,
e ) naruszenie art. 81a § 1 Kpa poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony,
f) naruszenie § 4 ust. 1 pkt 12 umowy poprzez błędne przyjęcie, że beneficjent naruszył obowiązki wynikające z jej postanowień oraz poprzez przyjęcie, że możliwe jest dokonywanie korekt finansowych lub pomniejszeń wartości wydatków kwalifikowalnych w przypadku ewentualnych naruszeń obowiązków uregulowanego w tymże postanowieniu umowy.
Decyzją z 29 maja 2025 r. Zarząd Województwa (jak wskazano na wstępie) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie zastosowanie mają art. 184 i art. 207 u.f.p. W oparciu o te przepisy organ wyjaśnił, że wydatki środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich muszą być dokonywane zgodnie z procedurami wskazanymi w umowie do dofinansowanie. Podkreślił, że zgodnie z art. 60 pkt 6 u.f.p. do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym zalicza się należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środkowi od tych należności.
Organ wskazał, że strona podpisując umowę z 18.10.2018 r. i przystępując do realizacji projektu, dobrowolnie przyjęła na siebie zobowiązania wynikające z zawartej umowy. Zobowiązana była do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu (§ 4 ust. 1 pkt 1 umowy) oraz do stosowania postanowień wytycznych określonych w § 1 pkt 28 umowy. Projekt był realizowany w okresie od 1 września do 31 marca 2019 r. Wyjaśniono, że przy ocenie kwalifikowalności wydatków projektowych oraz prawidłowości udokumentowania udzielonego wsparcia zastosowanie mają Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków (j.w. Wytyczne):
Wytyczne w wersji z 10.04.2015 r. (obow. od 10.04.2015 r. do 13.10.2016 r. - Wytyczne z 2015 r.,
Wytyczne z 19.09.2016 r. (obow. 14.10.2016 r. - 22.08.2017 r. – dalej: Wytyczne z 2016r.),
- Wytyczne z 19.07.2017 r. (obow. od 23.08.2017 r. do 8.09.2019 r. – Wytyczne z 2017 r.).
Zgodnie z podrozdziałem 6.2 pkt 3 Wytycznych z 2015 r. wydatkiem kwalifikowalnym mógł być wyłącznie wydatek spełniający łącznie m.in. następujące warunki:
- ( lit. b ) - jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego,
- (lit. e) - został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie,
- (lit. g) - został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
- (lit. h) - został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych,
- (lit. k) - jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych.
Organ uznał, że podstawę do zwrotu winny stanowić określone nieprawidłowości, wykazane dowodowo w trakcie postępowania.
1 ) Zatrudnienie Ż. M. w Projekcie.
Beneficjent zawarł z nią umowę zlecenia z 2.11.2016 r. (umowa A ) - do 28.02.2019 r. (animator w placówce wsparcia dziennego prowadzonej w formie pracy podwórkowej ), umowę o pracę z 3.04.2017 r. (umowa B ) – do 31.03.2019 r. (opiekunka osób starszych/opieka terapeutyczno-pielęgniarska w placówce krótkookresowego pobytu za opiekunów faktycznych w formie pobytu dziennego oraz kierowanie placówką ), umowę zlecenia z 1.09.2017 r. (umowa C) – do 31.03.2019 r.
Zgodnie z Wytycznymi z 2017 r. nie było możliwe angażowanie pracownika beneficjenta do realizacji zadań w ramach projektu na podstawie stosunku cywilnoprawnego (pracownik to osoba zatrudniona na podstawie stosunku pracy). Według pkt 2 sekcji 6.16.2 Wytycznych z 2016 r. wydatki dotyczące osoby zaangażowanej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, która jest jednocześnie pracownikiem beneficjenta są niekwalifikowane, przy czym nie dotyczy to umów o dzieło.
Zdaniem organu wydatki poniesione na realizacje umowy A od daty rozpoczęcia pracy na podstawie umowy B są niezgodne z warunkami uznania ich za wydatki kwalifikowalne. Nadto wydatki na wynagrodzenie Ż. M. od daty rozpoczęcia pracy określonej w umowie C należy uznać za wydatki niekwalifikowalne. Beneficjent chcący zaangażować pracownika do realizacji innych zadań w ramach projektu winien zmienić mu zakres obowiązków w ramach istniejącego stosunku pracy.
Zdaniem Stowarzyszenia w związku z umową A i umową B należy przyjąć, że na podstawie obu umów istniał w rzeczywistości jeden stosunek pracy pomiędzy Ż. M. a beneficjentem. Podobnie należy przyjąć co do umowy B i umowy C (umowa C ma być rozszerzeniem zakresu obowiązków wynikających z umowy B).
Organ nie podzielił wyjaśnień strony odnośnie charakteru umowy C, uznając, że była to umowa zlecenia. O typie umowy nie przesądza jej nazwa tylko treść. Z § 1 ust. 1 umowy C wynika, że jej celem jest wykonanie określonych zadań, a nie wykonywanie wskazanej pracy w sposób ciągły i zorganizowany. Zleceniobiorca miał przedkładać dokumentację merytoryczną realizowanego zlecenia oraz ewidencję czasu pracy (§ 6 ust. 4 umowy ). W umowie B są regulacje dotyczące stosowania się do poleceń przełożonego, natomiast z umowy C nie wynika takie podporzadkowanie wobec zleceniodawcy. Wynagrodzenie miało być płatne po przedłożeniu faktury lub rachunku przez zleceniobiorcę (§ 6 ust. 6 umowy). Nadto Ż. M. przedkładała dokumenty określone jako "Protokół odbioru pracy", wskazujące konkretne zadania wykonane w ciągu określonego miesiąca. Jej odpowiedzialność była regulowana przez przepisy Kodeksu cywilnego (§ 9 umowy ), a nie Kodeksu pracy.
W ocenie organu umowa C nie mogła być traktowana jako faktyczne rozszerzenie zakresu obowiązków Ż. M. z umowy B. W tym celu należało aneksować umowę B, a nie zawierać kolejną umowę. Umowa C stanowiła odrębną umowę zlecenia przez co strona naruszyła postanowienia Wytycznych z 2017 r. – podrozdziału 6.2 pkt 3 lit b, k i e.
2 ) Udokumentowanie wyjazdów na wydarzenia kulturalne
Zdaniem organu beneficjent przedstawił do rozliczenia wydatki, które nie zostały należycie udokumentowane. Chodzi o wskazane w decyzji wydarzenia kulturalne ( m. in. wyjazdy do teatru, do kina, udział w koncercie, spektakl na miejscu – pokaz iluzji, wyżywienie podczas warsztatów) – nie zostały one ujęte w dziennikach zajęć. Zdaniem strony nieujęcie ich w tych dziennikach było błędem, ale wydarzenia zostały udokumentowane za pomocą rachunków, czy faktur.
Organ wskazał, że rachunek nr [...] z 12.07.2017 r. nie posiada opisanego terminu i miejsca wyjazdu, a faktura VAT nr [...] z 13.07.2017 r. dotyczy (wg opisu) autokaru w dniu 4.07.2017 r., ale nie potwierdzono w dokumentacji żadnych wydarzeń z 12 czy 4.07.2012 r. Z kolei faktura VAT nr [...] z 18.12.2017 r. dotyczy wyjazdu z 17.12.2017 r., a faktura [...] z 12.12.2017 r. dotyczy wyjazdu 20.11.2017 r., ale również nie potwierdzono w dokumentacji żadnych wydarzeń w tych dniach. Podobny problem dotyczy faktury VAT nr [...] z 24.02.2018 r. odnoszącej się do wyjazdów z 14, 16, 21 i 23.02.2018 r.
Strona przedłożyła oświadczenia dyrektorów placówek i radnej gminy dotyczące tych wyjazdów. Organ uznał, że dokumenty te nie mogą jednoznacznie potwierdzać odbycia się kwestionowanych wydarzeń kulturalnych. Dokumenty te nie zawierają dat sporządzenia, dwa są jedynie kserokopią. Są one bardzo ogólnikowe, nie wymieniają UP biorących udział w poszczególnych wydarzeniach kulturalnych.
Organ uznał, że wydatki kulturalne rozliczono z naruszeniem § 4 ust. 1 pkt 12 w zw. z § 4 ust. 7 umowy i w związku z Wytycznymi z 2016 r. i z 2017 r. (podrozdział 6.2 pkt 3 lit g i h ).
Zdaniem organu doszło do powstania szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej poprzez finansowanie ze środków unijnych nieuzasadnionych wydatków. W związku z niedopełnieniem obowiązków wynikających z umowy strona naruszyła jej postanowienia, co jest równoznaczne z naruszeniem procedur, obowiązujących przy realizacji projektu, objętych normą art. 184 ust. 1 u.f.p., co z kolei powoduje konieczność zastosowania sankcji przewidzianych w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Stowarzyszenie wniosło do tutejszego Sądu skargę na powyższą decyzję, podnosząc zarzuty naruszenia:
– art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie naruszenia przez stronę procedur wskazanych w art. 184 u.f.p, dającego podstawę do wydania decyzji o zwrocie środków wraz z odsetkami
- art. 2 pkt 36 rozporządzenia PEiR (UE) nr 1303/2013 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, poz. 320 ze zm., dalej: rozporządzenie ogólne) poprzez niezasadne przyjęcie, że doszło do nieprawidłowości w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa wspólnotowego oraz wystąpienia w związku z tym szkody w budżecie UE,
- postanowień podrozdziału 6.2 pkt lit b, e i k d sekcji 6.16.1 pkt 1 w zw. z sekcją 6.16.2 ( od lipca 2017 r. sekcja 6.15. pkt 1) Wytycznych poprzez błędne przyjęcie, że strona nie dopełniła ciążących na niej obowiązków
- art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez niezasadne uznanie, że strona poczyniła wydatki niekwalifikowalne,
- art. 81 § 1 Kpa poprzez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony,
- § 4 ust. 1 pkt 12 umowy poprzez niezasadne przyjęcie możliwości dokonywania korekt finansowych lub pomniejszeń wartości wydatków kwalifikowalnych w przypadku ewentualnych naruszeń obowiązków.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organ z 23.01.2025 r. oraz o umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie o zobowiązanie organu do wydania decyzji na podstawie art. 145 a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.).
Odnośnie kwestii zatrudnienia Ż. [...] strona podniosła, że umowa określona jako umowa zlecenia była wyłącznie rozszerzeniem zakresu obowiązków w ramach już istniejącego stosunku pracy – umowę zlecenia należy w istocie taktować zatem jako aneks zmieniający do umowy o pracę. Umowa zlecenia z 2.11.2016 r. i umowa o pracę z 3.03.2017 r. dotyczą innych obowiązków, ale nie istniały przez to dwa stosunki pracy, ale tylko jeden (chociaż na podstawie 2 umów ).
Co do zakwestionowania udokumentowania organizacji wyjazdów i wydarzeń strona zarzuciła, że organ nie wskazywał, jakie rodzaje dokumentów mają zostać przedłożone w tym zakresie przez beneficjenta. Strona przedłożyła zaś organowi oświadczenia dyrektorów poszczególnych placówek, ale organ po latach uznał, że brakuje listy uczestników projektu. Stowarzyszenie wskazało, że po latach nie jest w stanie odtworzyć list uczestników, ośrodki te nie są bowiem zobowiązane do przechowywania tego rodzaju danych.
Nadto zdanie strony wskazane naruszenia nie spowodowały szkody w budżecie UE.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wedle art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa z 29 maja 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z 23 stycznia 2025 r. określającą kwotę do zwrotu w wys. 59541,99 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 tj. ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 – dalej: u.f.p.) oraz rozporządzenia PEiR (UE) Nr 1303/2013 (pełna nazwę aktu i publikator podano wyżej; dalej: rozporządzenie ogólne).
Zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,
3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.
Przepis art. 184 ust. 1 u.f.p. stanowi zaś, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Chodzi – wypada wskazać – o środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej (art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p.).
Z treści art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika zatem, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy (tj. m.in. pochodzących z budżetu UE) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. "Inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a Instytucją Zarządzającą (lub – jak w niniejszej sprawie – Instytucją Pośredniczącą) projektem.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, że dokonując interpretacji pojęcia "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu", o którym mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1283/22, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inne procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 pkt 2 u.f.p. to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą projektem (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 173/19, publ.: jak wyżej). Dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu rozumie się nie tylko normy proceduralne, lecz także i inne regulacje wynikające z prawa ustrojowego, czy prawa materialnego. Wyrażenie to obejmuje swym zakresem również wytyczne do poszczególnych programów wydawane przez właściwego ministra do spraw rozwoju regionalnego. Z kolei w umowach o dofinansowanie projektów ze środków europejskich umieszczane są postanowienia obligujące beneficjentów do przestrzegania tych wytycznych, na co wprost wskazuje art. 206 ust. 2 pkt 4a u.f.p. I choć wytyczne posiadają odmienny charakter prawny od ustaw i rozporządzeń, nie stanowią bowiem źródeł prawa powszechnie obowiązującego w świetle art. 87 Konstytucji RP, to należy je zaliczyć do przepisów (procedur) obowiązujących przy wykorzystaniu środków z budżetu UE, które w głównej mierze kierowane są do podmiotów zaangażowanych w realizację określonego programu, w szczególności do jego beneficjentów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Po 72/24, publ: j.w.).
Dodatkowo należy uwzględnić, że zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu. Umowa taka określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane i stanowi istotny podstawę realizacji projektu.
Wskazać także trzeba, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego.
Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.
Stwierdzenie nieprawidłowości nakłada na państwo członkowskie - zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego - obowiązek dokonania korekt finansowych.
Korekty finansowe polegają na anulowaniu w całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. W konsekwencji, wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo - poprzez nałożenie korekty finansowej. Dla zaistnienia obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione dwie następujące przesłanki:
- po pierwsze musi mieć miejsce naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych (określonych m.in. w umowie o dofinansowanie),
- po drugie naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r. sygn. II GSK 917/13, publ. j.w.).
Z regulacji powyższych wynika, że wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania jest możliwe po uprzednim ustaleniu przez organ, że stwierdzone naruszenie procedur ma charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego. Ocena nieprawidłowości, jakich dopuścił się beneficjent jest najistotniejszym elementem stanu faktycznego stanowiącym przesłankę rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu dofinansowania. Zatem rozstrzygnięcie sporu między stronami wymaga przesądzenia, czy wskazywane przez organ uchybienia mieszczą się w pojęciu "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego i w konsekwencji musiały skutkować nałożeniem określonych w zaskarżonej decyzji korekt finansowych.
Szczegółowe zasady dofinansowania projektu (czyli przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego - art. 5 pkt 9 ustawy wdrożeniowej), a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, regulowane są w formie umowy zawieranej między beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania, a instytucją zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą. Jak stanowi art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej umowa o dofinansowanie projektu stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku ich nieprawidłowego wykorzystania.
W kontrolowanej sprawie Stowarzyszenie podpisując umowę z 18 października 2018 r. i przystępując do realizacji projektu dobrowolnie przyjęła na siebie zobowiązania wynikające z zawartej umowy. Zobowiązana była do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o jego dofinansowanie (§ 4 ust. 1 pkt 1 umowy) oraz do stosowania postanowień wytycznych określonych w § 1 pkt 28 umowy. Projekt był realizowany w okresie od 1 września do 31 marca 2019 r.
W ocenie Sądu organ wyjaśnił zasadnie, że w odniesieniu do oceny kwalifikowalności wydatków ponoszonych w ramach projektu oraz prawidłowości udokumentowania udzielonego wsparcia zastosowanie mają wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków (j.w. wytyczne):
- wytyczne w wersji z 10 kwietnia 2015 r., obowiązujące od 10 kwietnia 2015 r. do 13 października 2016 r. (dalej: wytyczne z 2015 r.),
- wytyczne z 19 września 2016 r. obowiązujące od 14 października 2016 r. do 22 sierpnia 2017 r. (dalej: wytyczne z 2016 r.),
- wytyczne z 19 lipca 2017 r. obowiązujące od 23 sierpnia 2017 r. do 8 września 2019 r. (dalej: wytyczne z 2017 r.).
Zgodnie z podrozdziałem 6.2 pkt 3 Wytycznych z 2015 r. wydatkiem kwalifikowalnym mógł być wyłącznie wydatek spełniający łącznie m.in. następujące warunki:
- ( lit. b ) - jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego,
- (lit. e) - został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie,
- (lit. g) - został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
- (lit. h) - został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych,
- (lit. k) - jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych.
Jednocześnie umowa zakładała, a więc beneficjent jako jej strona miał w tym zakresie pełną wiedzę, że jeśli na podstawie czynności kontrolnych stwierdzone zostanie m. in., że przyznane dofinansowanie wykorzystane zostało z naruszeniem procedur, o którym mowa w art. 184 u.f.p., beneficjent zwraca te środki wraz z odsetkami (...), a w przypadku braku dokonania zwrotu – wydawana jest decyzja administracyjna w tym zakresie (§ 13 ust. 1 i 5).
Jak wynika z ustaleń organów, w wyniku przeprowadzonej kontroli planowej w zakresie oceny prawidłowości i skuteczności realizacji projektu, IZ WRPO stwierdziła określone nieprawidłowości. Zdaniem Sądu ustalenia faktyczne organu w tym zakresie i konsekwencje prawne stwierdzonych nieprawidłowości zostały wykazane prawidłowo. Stanowisko organu zostało przy tym wyczerpująco i prawidłowo uzasadnione.
W pierwszej kolejności Sąd odniesienie się do nieprawidłowości dotyczących wydatkowania środków z tytułu zatrudnienia Ż. M. w projekcie.
Beneficjent zawarł z nią umowę zlecenia z 2 listopada 2016 r. (umowa A) - do 28 lutego 2019 r. (animator w placówce wsparcia dziennego prowadzonej w formie pracy podwórkowej; k. 2270 akt adm.), umowę o pracę z 3 kwietnia 2017 r. (umowa B) – do 31 marca 2019 r. (opiekunka osób starszych/opieka terapeutyczno-pielęgniarska w placówce krótkookresowego pobytu za opiekunów faktycznych w formie pobytu dziennego oraz kierowanie placówką; k. 2197 akt adm.), umowę zlecenia z 1 września 2017 r. (umowa C ) – do 31 marca 2019 r. (k. 2302 akt adm.).
Organ zasadnie stwierdził, że w okresie trwania projektu uległa modyfikacji definicja "personelu projektu".
Zgodnie z wytycznymi z 2017 r. (rozdział 3 pkt 1 lit r) nie było możliwe angażowanie pracownika beneficjenta do realizacji zadań w ramach projektu na podstawie stosunku cywilnoprawnego (pracownik to osoba zatrudniona na podstawie stosunku pracy). Według pkt 2 sekcji 6.16.2 wytycznych z 2016 r. wydatki dotyczące osoby zaangażowanej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, która jest jednocześnie pracownikiem beneficjenta są niekwalifikowane - przy czym nie dotyczy to umów o dzieło.
Zdaniem Sądu organ zasadnie uznał, że wydatki poniesione na realizację umowy A od daty rozpoczęcia pracy na podstawie umowy B są niezgodne z warunkami uznania ich za wydatki kwalifikowalne. Stanowiło to naruszenie podrozdziału 6.2 pkt 3 lit k Wytycznych z 2016 r.
Ponadto organ zasadnie stwierdził, że wydatki poniesione na wynagrodzenie Ż. M. (zatrudnionej u Beneficjenta na podstawie umowy o pracę) od daty rozpoczęcia pracy określonej w umowie C należy uznać za wydatki niekwalifikowalne. To również stanowiło naruszenie podrozdziału 6.2 pkt 3 lit k Wytycznych z 2016 r.
W ocenie Sądu organ trafnie stwierdził również, że beneficjent chcący zaangażować pracownika do realizacji innych zadań w ramach projektu winien zmienić jego zakres obowiązków w ramach istniejącego stosunku pracy. Miał być to ten sam stosunek pracy wynikający jedynie z zawartej umowy o świadczenie stosunku pracy, regulowanej przez przepisy Kodeksu pracy.
Zdaniem skarżącej w związku z umową A i umową B należy przyjąć, że na podstawie obu umów istniał w rzeczywistości jeden stosunek pracy pomiędzy Ż. M. a beneficjentem. Podobnie – wedle Stowarzyszenia - należy przyjąć odnośnie umowy B i umowy C (umowa C ma być rozszerzeniem zakresu obowiązków wynikających z umowy B). Stanowisko strony skarżącej jest zdaniem Sądu nieuzasadnione.
Organ trafnie nie uwzględnił wyjaśnień strony odnośnie charakteru umowy C, uznając ostatecznie, że była to odrębna umowa zlecenia, kreująca odrębny stosunek prawny pomiędzy Beneficjentem a Ż. M. . Słusznie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że o typie danej umowy nie przesądza jej nazwa tylko treść. Treść umowy winna być zatem analizowana w celu ustalenia, czy dana umowa ma charakter umowy o pracę (Kodeks pracy), czy też umowy zlecenia o charakterze cywilnoprawnym (Kodeks cywilny).
Zgodnie z art. 22 § 1 Kodeksu pracy przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca - do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Na podstawie art. 22 § 11 K.p. zatrudnienie w warunkach określonych w § 1 jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy. Z kolei na podstawie art. 22 § 12 K.p. nie jest dopuszczalne zastąpienie umowy o pracę umową cywilnoprawną przy zachowaniu warunków wykonywania pracy, określonych w § 1.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że dany stosunek prawny w ramach którego praca jest świadczona jest ustalany nie w kontekście wykładni samej treści umowy, ale bardziej przez ustalenie faktycznych warunków wykonywania danej pracy. Gdy umowa jest wykonywana w warunkach wskazujących na stosunek pracy, to takie ustalenie, a nie treść oświadczeń woli złożonych przy zawieraniu umowy, decyduje o charakterze łączącego strony stosunku prawnego. Sama nazwa umowy, czy deklarowana w chwili jej zawarcia treść, nie ma dla oceny danego zobowiązania pracowniczego decydującego charakteru (zob. m. in. postanowienie SN z 27 marca 2025 r., II PSK 32/24, lex nr 3858791 ).
W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej interpretacji umowy C z 1 września 2017 r., uznając ostatecznie, że była to umowa zlecenia, kreująca dodatkowy stosunek prawny pomiędzy Ż. M. a beneficjentem, stosunek o charakterze cywilnoprawnym (umowa zlecenia ), a nie stosunek pracy. Jak wyjaśniono, z § 1 ust. 1 umowy C wynika, że jej celem jest wykonanie określonych zadań (animowanie i organizacja czasu wolnego dla 25 dzieci w ramach placówki wsparcia dziennego prowadzonej w formie pracy podwórkowej w ramach realizowanego projektu ), a nie wykonywanie wskazanej pracy w sposób ciągły i zorganizowany. Zleceniobiorca miał przedkładać dokumentację merytoryczną realizowanego zlecenia oraz ewidencję czasu pracy (§ 6 ust. 4 umowy ). Organ podkreślił przy tym zasadnie, że w umowie B są regulacje dotyczące stosowania się do poleceń przełożonego, natomiast z umowy C nie wynika takie podporządkowanie zleceniodawcy.
Zasadnie też organ zwrócił uwagę, że umowa przewidywała w § 6 ust. 6, iż wynagrodzenie za wykonane czynności ma być płatne po przedłożeniu faktury lub rachunku przez zleceniobiorcę umowy. Tymczasem w ramach umowy o pracę kwestia wypłaty wynagrodzenia regulowana jest w odmienny sposób.
Organ wskazał ponadto trafnie, że Ż. M. przedkładała dokumenty określone jako "Protokół odbioru pracy", wskazujące konkretne zadania wykonane w ciągu określonego miesiąca. W ramach normalnego stosunku pracy działania pracownika kontrolowane są na bieżąco, przeważnie po każdym dniu wykonanej pracy. Umowa zakładała też jasno, że odpowiedzialność Ż. M. regulują przepisy Kodeksu cywilnego (§ 9 umowy ), nie zaś przepisy Kodeksu pracy. Wynika to bezpośrednio z zapisów umowy (w tym również z § 4 ust. 2 umowy ).
Rację miał zatem organ wskazując, że umowa C nie mogła być traktowana jako faktyczne rozszerzenie zakresu obowiązków Ż. M. z umowy B. W tym celu należało aneksować umowę B, a nie zawierać kolejną umowę. Na poparcie argumentacji organ wskazał, że z rozliczeń podatkowych (PIT-11) dostarczonych przez stronę nie wynika możliwość, czy tym bardziej konieczność potwierdzenia faktu zatrudnienia Ż. M. w ramach dwóch umów o pracę. Umowa C stanowiła zatem odrębną umowę zlecenia, co spowodowało, że strona wydatkując środki na ten cel - naruszyła postanowienia Wytycznych z 2017 r. – podrozdziału 6.2 pkt 3 lit b, k i e.
Odnosząc się zaś do zagadnienia nieudokumentowanie przez Stowarzyszenie wyjazdów na wydarzenia kulturalne Sąd stwierdził, że organ prawidłowo przyjął, że strona przedstawiła do rozliczenia wydatki, które nie zostały należycie udokumentowane. Tym samym doszło do naruszenia zapisów podrozdziału 6.2 pkt 2 i 3 Wytycznych (we wszystkich wersjach). Pierwszy z tych przepisów określa, ze ocena kwalifikowalności danego wydatku jest prowadzona w trakcie realizacji projektu oraz w trakcie kontroli wykonania projektu w miejscu realizacji projektu czy w siedzibie beneficjenta. Zgodnie zaś z podrozdziałem 6.2 pkt 3 Wytycznych wydatkiem kwalifikowalnym mógł być wyłącznie wydatek który m. in.
- został faktycznie poniesiony,
- jest zgodny z prawem wspólnotowym i krajowym,
- został poniesiony w celu realizacji projektu,
- został należycie udokumentowany.
Zasadnie organ zakwestionował wydatki na wyjazdy organizowane w ramach projektu, tj.: wyjazd do teatru w [...] w dniu 25.04.2017 r., wyjazd do [...] w dniu 14.11.2017 r., wycieczkę zorganizowaną w ramach pracy podwórkowej (...) - wyjazd do [...] w styczniu 2018 r., wyjazd do kina [...] w kwietniu 2018 r., udział w koncercie w maju 2018 r., wyjazd na wydarzenie kulturalne - wyjazd w czerwcu 2018 r., wydarzenie- spektakl na miejscu — pokaz iluzji, wydarzenie - wyżywienie podczas warsztatów na miejscu we wrześniu 2018 r., wydarzenie - wyjście do kina sferycznego, wyjazd do [...] w grudniu 2018 r. Wydatki poniesione w związku ze wskazanymi wydarzeniami kulturalnymi ( m. in. wyjazdy do teatru, do kina, udział w koncercie, spektakl na miejscu – pokaz iluzji, wyżywienie podczas warsztatów ) – nie zostały bowiem ujęte w dziennikach zajęć.
Zdaniem strony nieujęcie ich w tych dziennikach było błędem, ale wydarzenia zostały udokumentowane za pomocą rachunków czy faktur.
Organ wskazał w związku z tym, że rachunek nr [...] z 12.07.2017 r. nie posiada opisanego terminu i miejsca wyjazdu, a faktura VAT nr [...] z 13.07.2017 r. dotyczy według opisu autokaru w dniu 4.07.2017 r., ale nie potwierdzono w dokumentacji żadnych wydarzeń z dnia 12 czy 4.07.2012 r. (zob. k. 2396 i 2398 akt adm.). Faktura VAT nr [...] z 18.12.2017 r. dotyczy wyjazdu z 17.12.2017 r., a faktura [...] z 12.12.2017 r. dotyczy wyjazdu w dniu 20.11.2017r., ale również nie potwierdzono w dokumentacji żadnych wydarzeń w tych dniach (zob. k. 2417 i 2420 akt adm.). Podobnie rzecz się ma z fakturą VAT nr [...] z dnia 24.02.2018 r. odnoszącą się do wyjazdów z 14, 16, 21 i 23.02.2018 r. (zob. k. 2423 akt adm.).
Strona przedłożyła oświadczenia dyrektorów placówek i radnej gminy dotyczące tych wyjazdów ( [...]).
W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, że dokumenty te nie potwierdzają jednoznacznie, że do kwestionowanych wydarzeń kulturalnych doszło i wzięła w nich udział określona liczba uczestników projektu (UP). Dokumenty te nie zawierają dat ich sporządzenia, dwa z nich są jedynie kserokopią. Są one bardzo ogólnikowe, a co najistotniejsze nie wymieniają UP biorących udział w poszczególnych wydarzeniach kulturalnych.
Odnosząc się do podnoszonej przez Stowarzyszenie okoliczności, że IZ WRPO nie wymagała od beneficjenta przy realizacji projektu potwierdzania udziału UP w wydarzeniach kulturalnych w dziennikach zajęć Sąd pragnie wskazać, że strona korzystająca ze środków publicznych winna była nie tylko uprawdopodobnić prawidłowość ich wydatkowania, ale wykazać stosownymi dokumentami (przykładowo dziennikami zajęć, czy zgodami przedstawicieli ustawowych lub w innej formie pisemnej), że uzyskane dofinansowanie przeznaczono na cele projektowane, zgodnie z zawartą umową. Tymczasem takich dowodów strona nie przedłożyła. Co więcej, na etapie rozliczenia projektu wyjaśniała, że "nieujęci kilku wyjazdów w dziennikach jest po prostu zwykłym ludzkim przeoczeniem ze strony animatorów", bowiem, "na wycieczki, wyjazdy dzienniki zajęć nie były zabierane (...) były przechowywane w miejscach prowadzenia zajęć".
W kontekście powyższego nie sposób przyjąć, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy powstały uregulowane w art. 81a § 1 Kpa "niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego", które ustawodawca nakazuje organowi rozpatrywać na korzyść strony. Skoro Wytyczne w pkt 6.2.1.3 lit) h jasno wskazywały, że na stronie ciążył obowiązek "należytego udokumentowania" wydatków kwalifikowalnych projektu, a ta nie była w stanie precyzyjnie udowodnić faktu realizacji ww. wydarzeń kulturalnych, organ nie był zobowiązany do rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że w sytuacji, w której dane postępowanie uregulowane zostało w przepisach szczególnych i cechuje się szczególnymi zaostrzonymi wymogami co do postępowania dowodowego, dostosowanymi do charakteru regulowanego obszaru, wówczas strona spełnić musi określone w tych przepisach wymogi, bez której organ nie może wydać pozytywnej decyzji, a zawarta w art. 81a k.p.a. zasada nie będzie mogła znaleźć zastosowania (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. I GSK 1656/22, publ.: j.w.).
Prawidłowo uznał organ, że dokumenty rachunkowe i księgowe winny być sporządzane w trakcie realizowania poszczególnych etapów projektu, a nie dopiero po jego zakończeniu. Każdy dokument księgowy winien być przy tym opisany w sposób jednoznacznie potwierdzający realizowanie danego wydarzenia w związku z projektem. Przedstawiona zaś przez stronę dokumentacja rachunkowo-księgowa nie dokumentowała należycie (precyzyjnie i jednoznacznie co do każdego z UP) omawianych wydatków.
Reasumując, w ocenie Sądu organ zasadnie przyjął, że zakwestionowane w uzasadnieniu decyzji wydatki kulturalne rozliczono z naruszeniem § 4 ust. 1 pkt 12 umowy w zw. z § 4 ust. 7 umowy i w związku z Wytycznymi z 2016 r. i z 2017 r. (podrozdział 6.2 pkt 3 lit g i h ). Jak wyjaśnił trafnie organ w zaskarżonej decyzji, a Sąd orzekający w sprawie stanowisko to podziela, prawidłowo ustalono, że wykorzystanie środków nastąpiło z naruszeniem procedur określonych w umowie, w tym z naruszeniem procedur określonych w wytycznych w zakresie kwalifikowalności, co wypełnia dyspozycję normy określonej w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i powoduje obowiązek zwrotu przez stronę tych środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.
Z Wytycznych wynika, że ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, umową o dofinansowanie i wytycznymi oraz innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie. Zaś ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest w trakcie realizacji projektu poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu. Przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność i w trakcie realizacji projektu, zostaną zrefundowane.
Ocena kwalifikowalności wydatków jest prowadzona także po zakończeniu realizacji projektu w zakresie obowiązków nałożonych na beneficjenta umową o dofinansowanie oraz wynikających z przepisów prawa. Właściwa instytucja jest uprawniona do badania kwalifikowalności wydatków na każdym etapie postępowania o przyznanie dofinansowania, również po wypłacie środków.
Odnosząc się do przesłanki powiązania naruszenia ze szkodliwym wpływem na budżet UE wskazać należy, że organ prawidłowo przyjął, iż możliwość powstania szkody należy rozumieć, jako możliwość (potencjał) uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała jedynie hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.
Pojęcie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego obejmuje zatem faktyczne wystąpienie szkody, jak i jedynie potencjalne. Wystarczy, by istniało zagrożenie powstania szkody, w danej sprawie nie musi zaistnieć konkretna strata finansowa. Stanowisko to wielokrotnie było przedstawiane w orzeczeniach sadów administracyjnych, które Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela (por. m.in. wyrok NSA z 31 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 362/14, z 19 marca 2014 r., sygn. II GSK 51/13, publ: j.w.). Wykrycie zatem naruszenia i uznanie go za nieprawidłowość rodzi obowiązek odzyskiwania kwot wydatkowanych nieprawidłowo, tj. nałożenia korekty finansowej. W tym zakresie działanie organu było uzasadnione i miało wystarczające podstawy prawne.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.