III SA/PO 448/23

III SA/Po 448/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-01-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska
Piotr Ławrynowicz
Walentyna Długaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7 i art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 234 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Dnia 12 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego działki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z 23 lutego 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 797,- (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 15 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy Ż. z 23 lutego 2023 r. o odmowie nakazania K. W. i P. W., właścicielom działki ew. nr [...] w obrębie [...] w [...], przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, co następuje.
W dniu 18 lipca 2022 r. S. W. i H. W., jako właściciele działki ew. nr [...] w S., wnieśli o interwencję w sprawie zalewania ich nieruchomości wodami opadowymi w wyniku zaniedbań i celowych działań właścicieli nieruchomości sąsiednich o nr [...] K. W. i P. W.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że właściciele działki ew. nr [...] przez ułożenie wysokich krawężników i kostki brukowej ze spadkiem skierowanym w stronę działki wnioskodawców zmienili kierunek odpływania wód deszczowych, doprowadzając do regularnego zalewania nieruchomości wnioskodawców.
Decyzją z 16 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy Ż. orzekł o odmowie nakazania K. W. i P. W. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Decyzją z 26 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy Ż. decyzją z 23 lutego 2023 r. ponownie orzekł o odmowie nakazania K. W. i P. W. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
S. W. i H. W. wnieśli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.
Decyzją z 15 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775), dalej: "K.p.a.".
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje.
Wnioskodawcy wskazali jako przyczynę zalewania ich nieruchomości wybudowanie przez P. W. wysokich krawężników z kostki brukowej, ze spadkiem w kierunku ich nieruchomości. K. W. i P. W. 4 sierpnia 2021 r. wystąpili do Wójta Gminy Ż. o wykonanie przebudowy zjazdu z drogi gminnej na ich nieruchomości nr [...]. Decyzję zezwalającą wydano 2 września 2021 r.
Spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy hydrologicznymi. Istnieją przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie ustawy prawo wodne takie jak: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości.
Nie ma przy tym znaczenia, czy roboty te wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem.
Sam fakt dokonania zmiany na gruncie nie jest wystarczający do zastosowania art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm.), dalej: "P.w.", stanowiącego, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Konieczne jest bowiem ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a szkodą.
Szkoda w rozumieniu powyższego przepisu musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy.
Konieczne było zatem do ustalenia czy wskutek wybudowania przez P. W. wysokich krawężników z kostki brukowej ze spadkiem w kierunku nieruchomości wnioskodawców doszło do zmiany stanu wód na działce ew. nr [...], czy zmiana ta szkodliwie wpływa na działkę ew. nr [...], a między tymi elementami istnieje związek przyczynowo-skutkowy.
W niniejszej sprawie P. W. i K. W. nie zmienili kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na ich gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł (działka ew. nr [...]) ze szkodą dla gruntu sąsiedniego, tj. gruntu S. W. i H. W. - działka ew. nr [...].
Po pierwsze, zgodnie art. 234 ust. 1 P.w. właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Przepis ten nie może mieć zastosowania w stosunku do P. W. i K. W., gdyż wybudowali oni krawężnik w pasie drogowym drogi gminnej stanowiącej działkę ew. nr [...] będącą własnością gminy, która wyraziła zgodę na jego wybudowanie. Nie mamy zatem do czynienia z wodami znajdującymi się na działce ew. nr [...] stanowiącej własność P. W. i K. W., ale z wodami znajdującymi się na działce ew. nr [...] należącej do gminy. Już tylko z tego powodu zasadnie organ pierwszej instancji odmówił nakazania właścicielom działki ew. nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub nakazania wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.
Nawet gdyby jednak uznać, że przedmiotowe wody znajdowały się na gruncie K. W. i P. W., to i tak nadal brak jest podstaw do nałożenia na nich obowiązków z art. 234 P.w.
Przesłuchany w sprawie P. W. wskazał, że mieszka na działce ew. nr [...] od 2009 r. Naturalny spływ wód wyglądał tak jak teraz, tylko droga była niżej. Wcześniej droga była nieutwardzona, położona poniżej działki ew. nr [...]. Później nastąpiło wywyższenie drogi o ok. 20 cm. Około 6-7 lat później droga była przebudowana. W roku 2021 r. P. W. wybudował krawężnik, skończył budowę w grudniu 2021 r. Zeznał, że miał pozwolenie na wybudowanie krawężnika, zbudował go w pasie drogi gminnej - działki ew. nr [...]. W pozwoleniu była zgoda na zjazd i do dołączenia się do pasa drogowego jak i na postawienie krawężnika w pasie drogowym, co miało chronić jego posesję przez zalewaniem wodami z drogi gminnej. Uchroniło to jego działkę przed zalewaniem i woda biegnie zgodnie z ukształtowaniem terenu, w kierunku działki ew. nr [...] na tereny zielone. Teren H. W. znajduje się niżej, co wynika z mapy z 2007 r. i geoportalu oraz pomiaru niwelatorem geodezyjnym.
Przesłuchana w sprawie K. W. wskazała, że byliśmy zalewani przez teren wyżej położony po przeciwnej stronie drogi, woda spływała przez drogę na naszą działkę [...]. Widząc jak teren jest ułożony gołym okiem widać jaka jest różnica między tymi działkami, i tak było od zawsze. Krawężnik postawiliśmy na własny koszt, czym się przyczyniliśmy do poprawienia standardu drogi i wykonaliśmy obowiązek za gminę. Ponieważ na początku drogi posesje mają postawione takie krawężniki przez gminę w celu zabezpieczenia przed zalewanie. Na całej długości drogi po naszej stronie działki są niżej niż te działki z naprzeciwka drogi. Czy wybudowanie krawężnika z kostki brukowej spowodowało według Pani zmianę kierunku wód opadowych? Według mnie nie, gdyż droga jest zrobiona w kierunku ze spadem w stronę działki ew. nr [...] czyli przeciwnym niż działka Państwa W. . Z dokumentów załączonych przez męża wynika, że jest spad o 7,5 cm w kierunku przeciwnym niż posesja Państwa W.. Czy Pani jako właściciel działki ew. nr [...] budując krawężnik mogła spowodować zalewanie terenów sąsiednich? Uważam że nie, ani nie był tego taki cel. Naprzeciwko posesji Państwa W. są też inni sąsiedzi których nie ma w dokumentach. A co sam potwierdza w wiadomościach wysłanych do mojego męża, że ma sąsiadów innych którzy ich zalewają. Tamci sąsiedzi mieszkają na terenie wyżej niż nasze działki i z ich posesji też spływa woda przez drogę gminną na ich posesję. I na dołączonym filmie widać jak spływa woda i w którym kierunku i do tej pory Państwo W. robili wszystko tak samo jak my na działce i krawężnika nie zrobili i chyba przeszkadza im to że my poradziliśmy sobie z problemem i umieliśmy zabezpieczyć posesję.
Akta sprawy wskazują, że należąca do Państwa W. działka ew. nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Na terenie znajduje się wyjazd z kostki brukowanej oddalony od sąsiada około 20 m. Od strony działki sąsiada jest teren zielony. Brak stojącej wody i wycieków wody. Budynek wyposażony jest w orynnowanie, drenaż rozprowadzony wokoło budynku, rozprowadzający wodę na tereny zielone. Teren jest naturalnie ukształtowany ze spadkiem od strony drogi. W drodze brak odwodnienia - kanalizacji deszczowej. Okoliczności te potwierdzają załączone do akt fotografie.
Nadto znajdujące się w aktach fotografie i wydruki satelitarne z geoportalu wskazują, że działka ew. nr [...] jest w dużej mierze terenem biologicznie czynnym.
Pracownicy organu pierwszej instancji byli trzykrotnie na tym terenie (także po deszczu) 1 sierpnia 2022 r., 25 listopada 2022 r. i 20 stycznia 2023 r., ale ani razu nie stwierdzili zalegania wody na działkach objętych postępowaniem.
W sprawie przesłuchano świadków K. A. (działka ew. nr [...]), P. B. (działka ew. nr [...]) i P. T. (działka ew. nr [...]).
Świadek K. A. wskazała: nie widziałam żadnego zalewania. Jeśli woda leci to w moją stronę. (...) Jest spad od M. W. z działki nr [...] ze spadkiem w stronę drogi gminnej. Pan M. zrobił w ostatnim czasie rynny, odwodnienie we wjeździe co widziałam u sąsiada przez płot i ta woda spływa w mniejszej ilości. Tylko przy ulewnych deszczach ma miejsce taka sytuacja. Woda z drogi przy działce K. i P. W. leci w moim kierunku czyli w przeciwnym do działki Państwa W. . Odbija się o krawężnik i kieruje w stronę działki [...] Świadek potwierdziła istnienie stawu 15 lat temu na działce ew. nr [...].
Świadek P. B. wskazał, że działki [...] są na tym samym poziomie (...) jak deszcz pada to woda musi lecieć, my jesteśmy do góry, a woda leci w dół (...) woda u Pana W. stoi w dołku przed garażem od zawsze, nawet przed wybudowaniem krawężnika.
Świadek P. T. podniósł, że jak deszcz pada to woda spływa z górki w kierunku działek [...], żeby ktoś specjalnie zalewał to raczej nie. (...) odkąd ja tam mieszkam to nikt nic nie zmieniał (wysokość działek). Wcześniej jak nie było tam domów po przeciwnej stronie to woda spływała do strumienia. (...) Problem wody zawsze tam był, a woda płynie z górki za moją działką i budynkami. W tym roku podczas nawalnego deszczu w lipcu było więcej wody.
Żaden ze świadków nie potwierdził, aby K. W. i P. W. zmienili kierunek lub natężenie wód opadowych ze swojego gruntu. Ponadto każdy ze świadków wskazał, że naturalne ukształtowanie terenu jest z górki w kierunku drogi gminnej (nr [...]) i działek nr [...] Świadek A. potwierdziła, że woda z drogi przy działce K. W. i P. W. spływa w jej kierunku, czyli w przeciwnym do działki Państwa W. , odbija się o krawężnik i kieruje w stronę działki ew. nr [...].
W aktach sprawy znajduje się również płyta CD z nagraniem. Nagranie powstało podczas deszczu i ukazuje sytuację na działkach ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Nie potwierdza ono zalewania działki ew. nr [...] wodami z działki ew. nr [...].
Znajdujące się w aktach sprawy mapy sytuacyjne i sytuacyjno-wysokościowe potwierdzają, że działki M. W. ([...]), świadków B. ([...]), T. ([...]), A. ([...]) i inne po tej stronie drogi (np. [...], [...]) mają wyższe rzędne terenu niż droga ([...]) i działka wnioskodawców ([...]) oraz działka K. W. i P. W. ([...]), zatem naturalny kierunek wód opadowych i roztopowych na tym terenie jest z góry tj. z w/w działek w kierunku drogi ([...]), a następnie działek ew. nr [...] i [...].
Z tego względu zeznania świadków oraz K. W. i P. W. są wiarygodne, bowiem są ze sobą spójne, a także korespondują z danymi wynikającymi z map znajdujących się w aktach sprawy.
Również zeznania wnioskodawców potwierdzają kwestię naturalnego ukształtowania terenu oraz okoliczność, że przed wybudowaniem krawężnika woda z drogi gminnej spływała na ich działkę. Nie można zatem wywieść wniosku, że K. W. i P. W. zmienili kierunek wód opadowych i roztopowych.
Nie zmienili oni również natężenia tych wód. Jak wskazano wyżej, wody odbijające się od krawężnika płyną w kierunku działki ew. nr [...], czyli w przeciwnym do działki ew. nr [...].
W aktach sprawy znajdują się zrzuty ekranu z rozmów H. W. z P. W., w których H. W. stwierdza, że "(...) mnie też częstują wodą i B. i K. , i to mój problem moja sprawa. (...)", "Ja też mam sąsiadów co z góry od nich woda idzie. Dwóch kolejnych mi niepotrzebnych". Potwierdza to również, jakie jest naturalne ukształtowanie terenu.
Nadto Kolegium miało na uwadze dokumentację fotograficzną, m. in. zdjęcie przedstawiające piasek naniesiony przez deszcz, który wypływa z działki ew. nr [...], [...], [...], tj. z posesji znajdujących się naprzeciwko działki wnioskodawców, w kierunku działki wnioskodawców.
Dodatkowo Kolegium miało na uwadze zeznania świadka B., w których wskazano, że woda u H. W. stała w dołku przed garażem również przed wybudowaniem krawężnika.
Zeznający w sprawie H. W., wskazał, że już na etapie budowy krawężnika miał zastrzeżenia. Zapytałem Pana P. gdzie teraz pójdzie woda po wybudowaniu tego krawężnika, odpowiedział mi że do mnie. Wiedziałem z jakim problemem się boryka Pan P. . Wiele razy widziałem i posiadam zdjęcia jak był przez lata zalewany. A bezpośrednio zareagowałem podczas mojej obecności kiedy byłem w domu i zaczął padać deszcz i na własne oczy przekonałem jak woda zalewa mój teren, pod fundamenty, wjazd i podjazd do garażu. (...) Nie powoływałem żadnego biegłego, nie chcę ponosić takich kosztów. (...) Trudno określić czy powstała szkoda. Jedynie czuć stęchliznę w garażu, bo obok niego wciera się woda do garażu. Na teren posesji nie wjeżdżam, bo jest bagno i szkoda mi wjeżdżać autem, więc korzystam z drugiej działki którą posiadam, jest to działka z kanałem. (...) Tak, był kiedyś staw. (..) Drugi staw istnieje do dzisiaj, sąsiad go oczyścił. A czy działki Pańska i Państwa W. są na tym samym poziomie? Tak, działki są na tym samym poziomie. Wyrównywaliśmy teren do poziomu Państwa W. ze spadkiem w stronę rowu. Działka ew. nr [...] znajduje się obok działki Państwa W. , to ta działka jest wyżej? Działka ta jest wyżej, rozmawiałam z sąsiadami i nawieźli trochę ziemi, i woda stamtąd spływa na moją działkę. Został wykopany rowek.
Zeznająca w sprawie S. W. wskazała, że obszar na którym woda się gromadzi jest coraz większy i coraz głębszy. Nie wjeżdżamy na teren posesji. Jakiś czas temu zaobserwowałam zapach stęchlizny w garażu, który jest wybudowany przy budynku. Czy przed wybudowaniem tego krawężnika woda z drogi gminnej spływała w takiej ilości? Spływała woda, ale mniej i nie powodowała zalegania wody.
Zeznania wnioskodawców nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.
W odniesieniu do zarzutu odwołania, że w sprawie nie powołano biegłego, wskazano, że zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a. nie jest to obowiązek organu, lecz jedynie możliwość. W tej sprawie powoływanie biegłego jest zbędne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został rozpatrzony w sposób wszechstronny. Zeznania świadków, stron i dane z map jednoznacznie wskazują jakie było i jest naturalne ukształtowanie terenu, a zatem brak jest podstaw do powoływania w tym celu biegłego. Obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, aby zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego, w szczególności wówczas, gdy organ dokonał pewnych ustaleń odnośnie stanu faktycznego na podstawie przeprowadzonych dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia. Wtedy przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy. Organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Strona mogła złożyć w toku postępowania dokument w postaci opinii biegłego hydrologa w sprawie, jednakże tego nie uczyniła, gdyż uznała, że nie będzie ponosić takich kosztów.
W skardze na decyzję organu odwoławczego H. W. i S. W. zarzucili:
1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez naruszenie zasady praworządności i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, w tym przede wszystkim pominięcie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, mimo że w celu prawidłowego wyjaśnienia sprawy konieczne jest zasięgnięcie wiadomości specjalnych;
2. naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz naruszenie zasady proporcjonalności;
3. naruszenie art. 234 ust. 1, 2 i 3 P.w. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że nie doszło do zaburzenia stosunków wodnych przez K. W. i P. W. polegającego na zmianie kierunku i natężenia wód, a szkoda powstała na działce skarżących spowodowana została naturalnym nachyleniem terenu;
4. błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść rozstrzygnięcia polegający na ustaleniu, że właściciele działki ew. nr [...] w [...] nie podjęli działań skutkujących zmianą stosunków wodnych, których efektem byłoby powstanie szkody na działce ew. nr [...] oraz że nie zachodzi adekwatny związek przyczynowy między zmianą stosunków wodnych na gruncie a jej szkodliwym wpływem na grunty sąsiednie, podczas gdy budowa zapory wodnej w postaci przydrożnego krawężnika spowodowała zalewanie działki ew. nr [...].
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, co następuje.
Skarżący nigdy nie negowali, że zarówno ich działka jak i działka Państwa W. znajdują się na tym samym poziomie pod pewnym nachyleniem zarówno w stosunku do drogi gminnej jak i działek znajdujących się naprzeciw. Skarżący nigdy nie negowali również, że działki znajdujące się po przeciwnej stronie są położone wyżej niż ich działka, gdyż takie ukształtowanie terenu w tamtym rejonie istnieje od zawsze. Zgodnie z ukształtowaniem terenu i naturalnym kierunkiem spływania wód opadowych od zawsze ich nadmiar, który nie wsiąkł w ziemię, przepływał na działki ew. nr [...] Wielokrotnie Państwo W. byli zalewani nadmiarem wód opadowych spływających z działki ew. nr [...], co było główną przyczyną wybudowania przez nich spornego krawężnika.
Skarżący nie zaprzeczali, że przed wybudowaniem krawężnika przez Państwa W. byli zalewani przez wody spływające z działek znajdujących się naprzeciw, jednakże problem ten nie był tak nasilony jak od momentu wybudowania krawężnika. Zaburzył on naturalny bieg wody, odbijając jej nadmiar i odprowadzając ją w kierunku działek sąsiednich, powodując ich zalewanie, natomiast według organu winne zalewaniu działek sąsiednich jest wyłącznie ukształtowanie terenu w okolicy.
Organ nie odniósł się do zdjęć załączonych do sprawy przez H. W., na których wyraźnie widać ślad po spływającej wodzie przy krawężniku wybudowanym przez Państwa [...]. Pozostawiony ślad wyraźnie wskazuje, że woda z ulicy, która powinna spływać do Państwa [...] zgodnie z naturalnym kierunkiem wód na tym terenie, odbija się od krawężnika i następnie spływa na posesję skarżących.
Organ nie wyjaśnił dlaczego przy budowie krawężnika Państwo [...] dokonali spadku w stronę działki skarżących, odprowadzając nadmiar wody na ich posesję. Organ nie ustalił nawet czy taki spadek został wykonany, dokonując jedynie pobieżnej oceny drogi gminnej i położonych przy niej nieruchomości. Okoliczność ta została udokumentowana zdjęciami wykonanymi przez skarżących, z których wynika, że pobocze wykonane z kostki i sam krawężnik nie zostały wykonane na równym poziomie, lecz ze spadkiem w kierunku działki ew. nr [...], co w przypadku ulewnych deszczy powoduje nadmierne zalewanie nieruchomości i uniemożliwia korzystanie zarówno z podjazdu jak i z całej działki. Wyjaśnienie niezgodności związanych z kątem nachylenia krawężnika należało do organu. Był on zobowiązany do dokonania pomiarów wskazujących na położenie spornego krawężnika, czego nie zrobił. Sam fakt ukształtowania terenu był bezsporny, natomiast problemem był jedynie fakt postawienia krawężnika, którego wybudowanie spowodowało zalewanie działki skarżących w znacznie większym stopniu niż dotychczas, albowiem nadmiar wód opadowych, który do czasu wybudowania krawężnika rozchodził się równomiernie pomiędzy działkami ew. nr [...], został skierowany jedynie na działkę ew. nr [...], co świadczy o zaburzeniu naturalnego kierunku wód przez Państwa [...].
Organ błędnie przyjął również, że na działce ew. nr [...] nie doszło do powstania szkody. W wyniku działań Państwa [...] skarżących pozbawiono możliwości użytkowania nieruchomości w sposób dotychczasowy, albowiem w wyniku ulewnych deszczy ich podwórko stoi w wodzie, uniemożliwiając poruszanie się po nim a nawet wjazd samochodem na teren posesji. Cierpi również roślinność na działce ew. nr [...], która z powodu nadmiaru zalegającej wody ulega zniszczeniu i gniciu. W garażu pojawiła się stęchlizna i wilgoć, co może prowadzić do jego zniszczenia.
Organy zaś ograniczyły się jedynie do przeprowadzenia wizji lokalnej oraz zmierzenia i oględzin wysokości wykonanego krawężnika. W uzasadnieniu decyzji nie wykazano do jakich wniosków doprowadziły pobrane wymiary ani nie wykazano, że wykonana zapora w postaci krawężnika i kostki brukowej nie została zbudowana ze spadkiem w kierunku działki ew. nr [...]. Organ zdaje się w dalszym ciągu tłumaczyć zalewanie działki ew. nr [...] jedynie ukształtowaniem terenu, argumentując brak naruszenia prawa przez Państwa [...] uzyskanym przez nich pozwoleniem na budowę krawężnika. Na etapie wydawania pozwolenia nie badano jednak wysokości szkody jaka może powstać na działkach sąsiednich ani nie zobowiązano Państwa [...] do odprowadzenia wód opadowych w taki sposób aby nie stanowiły zagrożenia dla działek sąsiednich. Wydanie pozwolenia nie może sam w sobie decydować o prawidłowości wykonanych robót. Samo zaś wykonanie przeszkody w odpływie wody zgodnie z naturalnym kierunkiem stanowi ingerencję w kierunek odpływu wód opadowych i stanowi zaburzenie ich naturalnego spływu.
Organ dokonał określenia braku związku przyczynowo-skutkowego nie posługując się wiedzą specjalistyczną ani racjonalną analizą materiału dowodowego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że decydujące znaczenie o wyniku postępowania miały zeznania mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Tymczasem same te zeznania nie powinny przesądzać o zasadności bądź braku zasadności wydanej decyzji, gdyż powinny pokrywać się z resztą materiału dowodowego, w tym szczegółowymi pomiarami i obliczeniami, których organ nie dokonano.
Tym bardziej wydanej decyzji nie uzasadniają zgromadzone w sprawie materiały w postaci chociażby map geodezyjnych, albowiem wyniki z nich pozyskane mogą znacząco różnić się od rzeczywistych wymiarów ukształtowania terenu, co nie pozwala jednoznacznie przesądzić o zasadności wydanej decyzji. Mapy te nie podają jakichkolwiek informacji o kącie nachylenia krawężnika.
Również z samych oględzin terenu, bez dokonania szczegółowych pomiarów, organ nie był w stanie ustalić z całkowitą pewnością, że krawężnik nie został wykonany ze spadkiem w kierunku działki skarżących, albowiem woda może spływać nawet przy niewielkim nachyleniu terenu. Bez dokonania szczegółowych pomiarów oko ludzkie nie zawsze jest w stanie zauważyć chociażby nieznaczny spadek terenu, który to spływanie powoduje.
Organ nie wyjaśnił dlaczego sprawa nie wymagała zasięgnięcia wiadomości specjalnych. Tymczasem sprawy tego rodzaju (z zakresu stosunków wodnych) co do zasady wymagają wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodno-prawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń. Inne dowody, jak oględziny czy zeznania świadków, nie mogą być wystarczające dla oceny czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między zmianą a wynikłą szkodą. Organ prowadzący postępowanie w omawianym przedmiocie nie może zastępować opinii biegłego własnymi ustaleniami, jeśli w sposób dostateczny nie wykaże, że pracownicy dokonujący stosownych czynności w tym postępowaniu dysponują wiedzą specjalistyczną, pozwalającą na prawidłowe zastosowanie przez organ przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Postanowieniem z 26 września 2023 r. Sąd odrzucił skargę S. W..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu, gdyż naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd może zatem uchylić decyzję również z innych przyczyn niż te wskazane w skardze. Tak było w kontrolowanej sprawie, choć również zarzuty skargi Sąd generalnie uznał za zasadne i jako takie wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na wstępie należy zatem wskazać, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.). O "interesie prawnym" w rozumieniu tego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, ale mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Mogą to być przy tym przepisy należące do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego). Od wykazania więc związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a decyzją organu uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi (por.: A. Kabat w B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. II, Zakamycze 2006, str. 126).
W powołanym komentarzu stwierdzono również, z czym zgadza się Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego w udziale w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej, np. decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego (M. Bogusz, Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, str. 35-36). Do przytoczonego stanowiska nawiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygn. akt III SA 1617/02 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA") uznając, że osoba, którą w decyzji wskazano jako stronę, ale która stroną w rzeczywistości nie była, ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego.
Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny i prawny kontrolowanej sprawy należy podnieść, że podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji są przepisy art. 234 P.w.
Zgodnie z art. 234 ust. 1 P.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.
W myśl art. 234 ust. 3 P.w. jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Stosownie do art. 234 ust. 5 P.w. postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt.
Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nakazania P. W. i K. W. (właścicielom działki ew. nr [...]) przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce ew. nr [...] złożyli 18 lipca 2022 r. H. W. i S. W.. Wójt Gminy Ż. 20 lipca 2022 r. w trybie art. 61 § 4 K.p.a. zawiadomił o wszczęciu postępowania w tym przedmiocie, doręczając je P. W., K. W., H. W. i S. W.. Z materiału dowodowego w sprawie nie wynika jednak czy H. W. jest współwłaścicielem działki ew. nr [...] w S., ewentualnie czy służy mu wobec niej innego rodzaju uprawnienie. Zadaniem organu ponownie rozpatrującego sprawę będzie zatem ustalenie właścicieli działki ew. nr [...].
Przechodząc do meritum sprawy należy podnieść, że analiza przepisu art. 234 ust. 3 P.w. wskazuje, że jego zastosowanie uzależnione jest od:
1) dokonania zmiany stanu wody przez właściciela gruntu (tu: przez P. W. i K. W. na ich działce ew. nr [...]),
2) wystąpienia szkody na gruncie sąsiednim (tu: na działce ew. nr [...]),
3) istnienia związku przyczynowo-skutkowego między zmianą stanu wody na gruncie (działce ew. nr [...]) a wystąpieniem szkody na gruncie sąsiednim (działce ew. nr [...]).
W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest zatem ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym zmiana ta polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla terenów sąsiednich, tj. czy powoduje szkodę na gruncie sąsiednim, nie należącym do sprawcy naruszenia. Dla przypisania odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem (naruszeniem stosunków wodnych) a szkodą.
Organy zobowiązane są przy tym do przestrzegania ogólnych reguł postępowania wskazanych w K.p.a, m. in. w art. 7 i art. 77 § 1. Powyższe przepisy zobowiązują organy, aby w toku postępowania stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także aby w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy.
Bogate orzecznictwo sądów administracyjnych wyraża stanowisko, że sprawy z zakresu stosunków wodnych zasadniczo wymagają dla zastosowania art. 234 ust. 3 P.w. wiadomości specjalnych, przekraczających wiedzę wynikającą z wiedzy pracowników organów administracji o właściwości ogólnej (tu: wójt gminy i samorządowe kolegium odwoławcze). Są to bowiem postępowania specyficzne i nierzadko skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodno-prawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia stosownych badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy pozwalających na ustalenie czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między dokonaną zmianą a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą a szkodliwym wpływem (por.: wyroki o sygn. akt II SA/Bd 1242/22, II SA/Wr 278/23 i II SA/Kr 1185/23 - dostępne w CBOSA).
Wszędzie tam zatem, gdzie sprawa nie jest oczywista i w drodze logicznego rozumowania nie da się ustalić tych elementów, tj. naruszenia stosunków wodnych, szkody z tym związanej dla nieruchomości sąsiedniej i związku przyczynowo-skutkowego między nimi, organy administracji z reguły obowiązane są w prowadzonym postępowaniu do pozyskania stosownej ekspertyzy biegłego z zakresu hydrologii, która okoliczności te ustali (por.: wyrok o sygn. akt II SA/Kr 1202/23 - dostępny w CBOSA).
Szczególnie w sytuacji, gdy istnieje różnica stanowisk między stronami w zakresie zarzucanego naruszenia stosunków wodnych i jej wpływu na szkodę na gruncie sąsiednim (co jest raczej regułą w tego typu sprawach) opinia biegłego może być podstawowym bądź nawet niekiedy jedynym dowodem pozwalającym organowi na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.
W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie wywiązały się z obowiązków nałożonych na nie przez art. 7 i art. 77 k.p.a.
Dalej, odnosząc się do podniesionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentu, że w sprawie w ogóle nie mógł mieć zastosowania art. 234 ust. 1 P.w., gdyż przyczyna, która zdaniem skarżącego H. W. zmieniła kierunek odpływu wody czyli krawężnik, nie został przez P. W. i K. W. zbudowany na ich działce ew. nr [...], ale na drodze gminnej (działce ew. nr [...]). Rzeczywiście, należy wskazać, że z decyzji Wójta Gminy Ż. z 2 września 2021 r. nr [...] o wyrażeniu zgody na wykonanie przebudowy przez wyłożenie kostką brukową zjazdu indywidualnego z drogi gminnej stanowiącej działkę ew. nr [...] do działki ew. nr [...] wynika, że przebudowa ta miała być dokonana w granicach działki ew. nr [...]. Niemniej jednak z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby tak się stało, tzn. czy faktycznie przebudowa zjazdu dokonana na podstawie powyższej decyzji nie zaingerowała w należącą do P. W. i K. W. działkę ew. nr [...].
Przede wszystkim jednak organy w ogóle nie podjęły działań w celu ustalenia czy powstała szkoda na działce ew. nr [...], a to powinny uczynić w pierwszej kolejnosci, jeszcze przed ustaleniem czy zmieniono stan wody na działce ew. nr [...]. W sprawach o naruszenie stosunków wodnych prowadzonych na podstawie art. 234 ust. 3 P.w. zasadnicze znaczenie ma również kolejność badania powołanych tam przesłanek, bowiem bez uprzedniego stwierdzenia wystąpienia szkody na gruncie sąsiednim, nie jest co do zasady ani celowe ani zasadne ustalanie, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Brak szkody determinuje zatem rozstrzygnięcie całej sprawy, gdyż w sytuacji, gdy nie zostaje ustalone zaistnienie szkody na działce spowodowanej wodami spływającymi z działek i ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby taka szkoda miała miejsce, to nakazywanie ustalania wcześniejszych stanów wód na tych działkach i czy doszło do zmian tych stanów, jest nieuzasadnione, a przynajmniej przedwczesne. Poczynienie ustaleń w tym zakresie nie zawsze wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, bowiem zaistnienie szkody na gruncie sąsiednim jest przesłanką najłatwiejszą do ustalenia, gdyż czasami można ją dostrzec nawet bez posiadania specjalistycznej wiedzy. Niejednokrotnie więc ustalenie zaistnienia szkody odbywa się na etapie oględzin nieruchomości objętej postępowaniem (por.: wyrok o sygn. akt II SA/Kr 108/23 dostępny w CBOSA). Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ przeprowadził jedynie oględziny działki ew. nr [...], na której badano zmianę stanu wody, natomiast nie dokonał ich na działce ew. nr [...], co do której skarżący podnosił powstanie szkody, choćby w postaci zawilgocenia garażu.
Ponadto, co należy podkreślić, w przypadku ustalenia wystąpienia szkody nie ma znaczenia czy wystąpiła ona wskutek działania legalnego czy nielegalnego (por.: wyrok o sygn. akt II SA/Rz 1222/22 - dostępny w CBOSA). Sam fakt, że działania skutkujące zmianą stanu wody na gruncie były podjęte na podstawie decyzji właściwego organu nie znosi bowiem obowiązku zapewnienia ochrony stosunków wodnych na gruncie sąsiednim (por.: wyrok o sygn. akt II OSK 2918/14 - dostępny w CBOSA).
Drugą przesłanką zastosowania art. 234 ust. 3 P.w. jest dokonanie zmiany stanu wody przez właściciela gruntu (tu: przez P. W. i K. W. na ich działce ew. nr [...]). Organy orzekające w sprawie oparły się przede wszystkim na przesłuchaniu świadków (mieszkańców okolicznych nieruchomości), przesłuchaniu stron, materiale zdjęciowym działki ew. nr [...] oraz mapach sytuacyjno-wysokościowych. Jak już jednak wyżej wskazano, same w sobie przesłuchanie świadków i stron na okoliczność zmiany stanu wody na gruncie, co do zasady nie może dać jednoznacznej odpowiedzi czy rzeczywiście zmiana taka nastąpiła i dlaczego, gdyż zarówno świadkowie jak i strony nie posiadają wiedzy specjalistycznej z zakresu hydrologii. Tak jest i w kontrolowanej sprawie. Przesłuchiwani podają, jak ich zdaniem wyglądała historia stosunków wodnych na przedmiotowym terenie i wskazują na swoje przypuszczenia odnośnie zmiany bądź braku zmiany stosunków wodnych i ich przyczyn. W ocenie Sądu, nie sposób jednak na podstawie tak przeprowadzonych przesłuchań zorientować się, co do relewantnych w sprawie okoliczności. Odpowiedzi na zasadnicze w sprawie pytania nie dają również pozostałe dowody przeprowadzone przez organy: oględziny działki ew. nr [...], notatki służbowe z materiałem zdjęciowym, płyta CD ze zdjęciami czy załączone mapy sytuacyjno-wysokościowe. Jak wskazuje bowiem skarżący, nie kwestionuje on że działka ew. nr [...] znajduje się w miejscu stanowiącym naturalny kierunek spływu wód opadowych, ale zaznacza, że po dokonaniu przez P. W. i K. W. przebudowy zjazdu (wraz ze zmianą krawężnika) ilość spływającej wody na działkę ew. nr [...] znacznie się zwiększyła, co przypisuje dokonanej przebudowie. W tym kontekście należało wykazać, czy dokonana przebudowa zmieniła stosunki wodne i w jaki sposób.
Niewyjaśnienie powyższych okoliczności stanowi mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Na obecnym etapie przedwczesne byłoby zatem przesądzenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 234 ust.3 P.w.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, które stanowią wskazania do dalszego postępowania.
Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w pkt I. sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).