III SA/Po 41/25

III SA/Po 41/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Marek Sachajko
Piotr Ławrynowicz
Walentyna Długaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 261
art. 22
Ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t. j.)
Sentencja
Dnia 1 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Rolnego [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 18 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2023 oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z 18 czerwca 2024 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] odmówił przyznania stronie na rok 2023 płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) i nałożył sankcję w wysokości 4 221,57 zł.
Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej: "K.p.a.", art. 15 ust. 1, art. 20 pkt 4, art. 65 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r., poz. 261), dalej: "ustawa", § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027; Dz. U. z 2023 r., poz. 483 ze zm., dalej: "rozporządzenie ONW z 10 marca 2023 r.").
W uzasadnieniu decyzji wskazano, co następuje.
We wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2023 strona zadeklarowała powierzchnię 476,87 ha. Płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych będących w posiadaniu rolnika na podstawie tytułu prawnego w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek (art. 22 ustawy) i do powierzchni użytków rolnych położonych na obszarach, o których mowa w art. 71 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115, zwanych dalej "obszarami ONW", wynoszącej nie więcej niż 75 ha - maksymalny limit (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ONW z 10 marca 2023 r.). Mając to na uwadze powierzchnia zadeklarowana została zmniejszona do 75 ha (§ 5 ust. 1 rozporządzenia ONW z 10 marca 2023 r.).
Podczas weryfikacji wniosku stwierdzono, że strona zadeklarowała obszar użytkowany rolniczo na działkach ew. wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a na podstawie danych z zasobu ustalono, że na dzień 31 maja 2023 r. nie zawarto umowy dzierżawy z wnioskodawcą co do wymienionych w decyzji działek rolnych. Strona nie przedłożyła obowiązującej na dzień 31 maja 2023 r. umowy dzierżawy ani innych dowodów świadczących o posiadaniu tytułu prawnego do wskazanych gruntów, stąd wykluczono je z płatności.
Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku postępowania wynosiła zatem 34,57 ha.
Zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia ONW z 10 marca 2013 r. w przypadku gdy rolnik ubiega się o przyznanie płatności ONW do powierzchni użytków rolnych, która przekracza obszar zatwierdzony do tej płatności:
1) powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności, służącą do ustalenia wysokości tej płatności, ustala się w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ustawy w zakresie podstawowego wsparcia dochodów;
2) wysokość kary oblicza się w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ustawy w zakresie podstawowego wsparcia dochodów, z tym że stawkę danej płatności, o której mowa w tych przepisach, stanowi średnia płatność ONW za 1 ha użytków rolnych zatwierdzonych do płatności ONW.
Jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekracza 50% powierzchni obszaru zatwierdzonego do tej płatności odmawia się tej płatności, a dodatkowo nakłada karę stanowiącą iloczyn brakującej powierzchni i stawki płatności wynoszącej 179 zł (§ 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt, płatności dla małych gospodarstw i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027; Dz. U. z 2023 r., poz. 482, dalej: "rozporządzenie PWD z 10 marca 2023 r."). W związku z tym odmówiono płatności ONW i nałożono stosowną karę.
Strona wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.
Decyzją z 18 listopada 2024 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przedstawiono następujące uzasadnienie faktyczne i prawne.
W dniu 19 czerwca 2023 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2023.
Organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień lub dokumentów dotyczących działek ew. wskazanych w wezwaniu, które znajdują się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i na dzień 31 maja 2023 r. nie została zawarta żadna umowa dzierżawy obejmująca te działki. W odpowiedzi na wezwanie wskazano, że strona na dzień 31 maja 2023 r. posiadała i gospodarowała na gruntach określonych w wezwaniu, co jest wystarczające do przyznania płatności. Warunkiem ich przyznania nie jest zdaniem strony zawarcie co do gruntów umowy dzierżawy (nie wymagają tego przepisy Unii Europejskiej).
Zgodnie z art. 22 ustawy jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. Dotyczy to zarówno gruntu prywatnego jak i gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
W myśl § 3a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz. U. z 2023 r., poz. 2618 ze zm.) Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w terminie do 30 czerwca danego roku udostępnia z urzędu Agencji według stanu na dzień 31 maja danego roku, dane dotyczące gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, obejmujące dane podmiotu, który ma tytuł prawny do gruntu położonego na działce ewidencyjnej, o której mowa w pkt 1, na podstawie stosunku prawnego łączącego ten podmiot z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa.
Weryfikacja zadeklarowanych działek z wykazem gruntów udostępnionym przez KOWR wykazała, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do zgłoszonych gruntów. Ponadto, mimo wezwania organu do przedłożenia dokumentów potwierdzających stan prawny gruntów strona nie nadesłała żądanych dokumentów, co przesądziło o odmowie przyznania płatności.
Strona wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając naruszenie:
1. art. 22 ustawy przez jego niezasadne zastosowanie w następstwie błędnej jego wykładni i przyjęcia, że rzekomo przepis ten nie narusza regulacji unijnych, w sytuacji gdy w rzeczywistości jest on ewidentnie i w całości wprost sprzeczny z szeregiem przepisów prawa wspólnotowego, sformułowanymi w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zasadami równości, konkurencji, proporcjonalności i uzasadnionych oczekiwań, a także z regulacjami wynikającymi z Konstytucji RP, a co za tym idzie bezpodstawne wykluczenie działek wskazanych w uzasadnieniu decyzji z płatności ONW oraz nałożenie na spółkę kary w stosunku do tej płatności;
2. art. 71 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz. Urz. UE L 2021.435.1), dalej: "rozporządzenie 2021/2115", przez jego niezasadne pominięcie i bezpodstawne niezastosowanie w sytuacji, gdy są to przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organy administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni, jednoznacznie wynika, że celem prawodawcy unijnego jest przede wszystkim udzielanie wsparcia rolnikom faktycznie prowadzącym działalność rolną na danym gruncie; prawodawca unijny jednoznacznie określa bowiem, że aby konkretne grunty uznać za "kwalifikujące się hektary", grunty te, pozostające w dyspozycji rolnika muszą być przede wszystkim wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej, a wymienione wyżej wymogi skarżący na dzień 31 maja 2023 r. spełniał;
3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 288 w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasadę bezpośredniego obowiązywania, stosowania i skutku rozporządzeń unijnych oraz zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego:
a) pominięciu i bezpodstawnym niezastosowaniu przepisów rozporządzenia 2021/2115;
b) zaniechanie interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń;
4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i zakazu dyskryminacji, demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej oraz równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, przyjęcie, że przesłanką konieczną do przyznania pomocy jest posiadanie tytułu prawnego do gruntu;
5. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 K.p.a. przez oparcie zaskarżonej decyzji o wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VIII SA/Wa 543/09 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim o sygn. akt II SA/Go 567/14 w sytuacji, gdy orzeczenia te w ogóle nie powinny mieć zastosowania w tej sprawie;
6. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 K.p.a. przez całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki organów administracji odmawiania przyznawania płatności do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne;
7. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3, art. 11 i art. 7 K.p.a. przez naruszające zasadę przekonywania oraz zasadę prawdy obiektywnej zaniechanie rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz zaniechanie odniesienia się do nich przez organ drugiej instancji;
8. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to:
a) art. 7a K.p.a. przez bezpodstawne odstąpienie od zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w sytuacji, gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy, a przedmiotem postępowania administracyjnego w zaskarżonym zakresie było ewidentnie ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia;
b) art. 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
9. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 K.p.a. przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych płatności w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym również rangi konstytucyjnej, a ponadto zasadę równości wobec prawa, niedyskryminacji, proporcjonalności i konkurencji;
10. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. przez zaniechanie uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji, w szczególności zaś jej sentencja, nie była wydana w sposób określony tymi przepisami przez K.p.a. i ustawę.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą wydano zgodnie z prawem.
Kluczowe dla rozstrzygnięcia jest ustalenie czy istnieje możliwość przyznania płatności ONW w odniesieniu do działek, do których skarżący nie posiada żadnych tytułów prawnych, tj. np. na które nie posiada zawartych umów dzierżawy.
W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, że brak tytułu prawnego wyklucza przyznanie płatności ONW.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy płatności ONW są przyznawane rolnikowi do użytków rolnych będących w jego posiadaniu położonych na obszarach, o których mowa w art. 71 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115, którymi są obszary określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 dotyczących szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, jeżeli: 1) prowadzi na tych użytkach rolnych działalność rolniczą; 2) łączna powierzchnia tych użytków rolnych wynosi nie mniej niż 1 ha.
Przepis art. 22 ustawy stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego.
Powyższy przepis odmiennie reguluje warunki przyznawania płatności posiadaczom aniżeli miało to miejsce w dotychczasowym stanie prawnym, w którym obowiązywał art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349 ze zm.), dalej: "ustawa o wspieraniu", zgodnie z którym jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 [pkt 12 dotyczy płatności ONW] - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. W odniesieniu do pozostałych gruntów nie obowiązywało to ograniczenie.
Problematyka zgodności - w aspekcie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu (także w zakresie tytułu prawnego do gruntów) z przepisami unijnymi była już zresztą wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. wyrok o sygn. akt I GSK 1573/21).
W dotychczasowej regulacji występowała różnica między działkami publicznymi i prywatnymi w kontekście przyznawania płatności. Warunkiem przyznania płatności do działek prywatnych było bowiem ich posiadanie (nawet bezumowne), natomiast w odniesieniu do działek publicznych wymagane było legitymowanie się przez rolnika tytułem prawnym do nich.
W aktualnie obowiązującym art. 22 ustawy różnice te nie występują, gdyż stanowi on, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego.
Do przyznawania płatności ONW przepisy art. 26 ust. 1 pkt 2 i 3 stosuje się odpowiednio (art. 45 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy płatności są przyznawane do powierzchni działki rolnej lub jednostki gruntu nierolniczego: 2) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, 3) nie większej niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172 - chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary. W § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary (Dz. U. poz. 477 ze zm.) wskazano, rodzaje gruntów stanowiące kwalifikujący się hektar, o którym mowa w art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115. Powyższy przepis rozporządzenia 2021/2115 nie wprowadza wymogu legitymowania się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu. Z rozporządzenia 2021/2115 wynika, że warunkiem przyznania wsparcia w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 jest wymóg, aby kwalifikujące się hektary pozostawały w dyspozycji rolnika. Prawo UE nie definiuje pojęcia "w dyspozycji", nie określa też stosunku prawnego, na podstawie którego dany obszar jest użytkowany przez rolnika, tzn. kiedy jest w jego dyspozycji.
W związku z tym państwom członkowskim przysługuje zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od wnioskodawcy dotyczących gruntów deklarowanych do płatności. Potwierdzeniem tego jest m. in. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 24 czerwca 2010 r. w sprawie o sygn. akt C-375/08, w którego motywie 56 wskazano, że wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego umożliwia kontrolę zgodności danych przedstawionych we wnioskach o przyznanie pomocy. W motywie 75 wyroku wskazano, że zadaniem państw członkowskich jest ustanawianie środków odpowiednich, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli i że są one m. in. zobowiązane do przyjęcia środków koniecznych w celu zapewnienia, że transakcje finansowane przez Wspólnoty, a w szczególności przez EFOGR są rzeczywiście przeprowadzane oraz, że są wykonywane prawidłowo; zadaniem państw członkowskich jest również ustanawianie środków niezbędnych do przeciwdziałania nieprawidłowościom i odpowiedniego ich traktowania. Trybunał podkreślił przy tym, że owa swoboda uznania podlega pewnym ograniczeniom. Państwa są bowiem zobowiązane opierać się na obiektywnych kryteriach, respektując zasady równego traktowania i proporcjonalności. Ta ostatnia zasada wymaga, aby krajowe środki były właściwe do osiągnięcia zakładanego celu i nie wykraczały poza to, co niezbędne do jego realizacji.
Ponadto w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 17 grudnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt C-216/19 w motywie 35 wskazano, że korzystając z zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele odnośnych przepisów Unii i przestrzegać ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności. W motywie 45 stwierdzono, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są "w dyspozycji" jedynie właściciela tych obszarów, w rozumieniu tego przepisu.
W myśl art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 z późn. zm.) zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów. Instytucje Unii stosują zasadę proporcjonalności zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z 1995 r. Nr 312, str. 1), dalej: "rozporządzenie2988/95", zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi Państwa Członkowskie podejmują środki niezbędne dla zapewnienia prawidłowości i rzeczywistej realizacji transakcji związanych z interesami finansowymi Wspólnot. Środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury Państw Członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Obowiązkiem państw członkowskich jest zatem przeciwdziałanie nieprawidłowościom przy transakcjach finansowanych z budżetu UE.
Przy zajęciu gruntów rolnych wbrew woli właściciela nie dochodzi do spełnienia celów systemu płatności, a więc celów Wspólnej Polityki Rolnej. Zasadny jest zatem wniosek, że ustawodawca mógł przyjąć, że uzależnienie przyznania płatności do działek rolnych od wykazania tytułu prawnego do nich jest konieczne, aby zapobiec sztucznemu tworzeniu warunków do uzyskania płatności. Taki cel przyświecał ustawodawcy, który w uzasadnieniu projektu ustawy wskazał, że art. 22 rozstrzyga kwestię przyznania pomocy posiadaczowi. Jak wynika z uzasadnienia warunkiem przyznania wsparcia po 2022 r. jest wymóg, aby kwalifikujące się hektary pozostawały w dyspozycji rolnika (art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115). W dalszej części uzasadnienia projektu ustawy wskazano, że pojęcie "w dyspozycji" należy odczytywać jako tożsame z posiadaniem i zaproponowano przyjęcie dotychczasowego rozwiązania, zgodnie z którym grunty rolne muszą pozostawać w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku złożenia wniosku o przyznanie pomocy (tj. ostateczną datą na dokonanie zmian we wniosku o przyznanie pomocy), a jednocześnie w związku z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 17 grudnia 2020 r. w sprawie C-216/19 dodano w tym przepisie obowiązek posiadania tytułu prawnego do gruntów, do których mają zostać przyznane płatności. W uzasadnieniu podkreślono, że w tym wyroku stwierdzono, że dysponowanie (posiadanie) gruntem powinno być zgodne z prawem danego państwa członkowskiego, a więc powinno odbywać się na podstawie tytułu prawnego.
Reasumując, korzystając z zakresu swobodnego uznania, wprowadzając ograniczenie w art. 22 ustawy przez wymóg legitymowania się tytułem prawnym do gruntu, Rzeczpospolita Polska uwzględniła cele przepisów unijnych dotyczących pomocy oraz obowiązki przestrzegania ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. Z uwagi na występujące sytuacje bezumownego korzystania z gruntu - jak w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy - w Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie płatności do gruntu użytkowanego bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości UE za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności w wyroku z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i inni.
W tym zakresie należy zgodzić się z organami, że w przypadku gruntu - tak jak w kontrolowanej sprawie - wchodzącego do ZWRSP nie jest wystarczające władanie (użytkowanie) deklarowaną do płatności działką rolną, lecz dodatkowo wymagane jest legitymowanie się do niej tytułem prawnym.
W kontrolowanej sprawie, jak wykazały organy, na dzień 31 maja 2023 r. wnioskodawca nie posiadał wiążącej umowy dzierżawy zadeklarowanych działek ani innego tytułu prawnego do nich. Skarżący nie złożył żadnego przeciwdowodu w tym zakresie. Zgodnie z art. 5 ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy K.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 66 ust. 1 i 2 ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 K.p.a. nie stosuje się.
Ustawodawca tym samym uczynił wyjątek od zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m. in. art. 77 K.p.a., zgodnie z którą organy w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku postępowań z wniosków o przyznanie płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 K.p.a. Takie rozłożenie ciężaru dowodu powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani z własnej inicjatywy pouczania strony czy informowania jej o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Z powyższego wynika, że to wnioskodawcę obciąża obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności to nie organ, ale wnioskodawca (posiadacz gruntów) powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W związku z tym zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organ przepisów K.p.a. należy uznać za niezasadne.
Zgodzić należy się więc z organem, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie dotyczących statusu zadeklarowanych a wykluczonych z płatności działek wynikają relewantne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, a skarżący nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o odmiennym stanie rzeczy.
Sąd nie dopatrzył się również zasadności zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane prawem, w sposób prawidłowy i czytelny określa też podstawę prawną rozstrzygnięcia. W związku z ich przytoczeniem i obszernym przytoczeniem uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, które Sąd podziela, nie było konieczności ich powtarzania.
Nie jest zatem wystarczające do spełnienia przesłanek przyznania płatności w stosunku do działki stanowiącej własność Skarbu Państwa jej użytkowanie przez wnioskodawcę, jeżeli ma ono charakter bezumowny. Sąd podziela stanowisko organów, że skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do spornych działek, co jest wystarczające do odmowy przyznania pomocy.
Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu, w szczególności nie została wydana z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego.
Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.