III SA/PO 41/04

III SA/Po 41/04 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2004-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maria Lorych-Olszanowska /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Skwierzyńska
Włodzimierz Zygmont
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
OSK 1149/04 - Wyrok NSA z 2005-02-15
Skarżony organ
Wojewoda
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) Sędziowie NSA Maria Skwierzyńska Włodzimierz Zygmont Protokolant: sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2004r. sprawy ze skargi Gminy S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego o d d a l a s k a r g ę. /-/ W. Zygmunt /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ M. Skwierzyńska
Uzasadnienie
Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym, wydanym na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z 08.03.1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zmian.), Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej S. – P.G. W uzasadnieniu zarządzenia stwierdził, że P.G. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu indywidualnej praktyki lekarskiej z wykorzystaniem mienia gminnego. Tym samym w ocenie Wojewody P.G. narusza obowiązek określony w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który statuuje zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat.
Naruszenie powyższego prawa rodzi po stronie gminy powinność realizacji obowiązku określonego a art. 190 ust. 2 ustawy z 16.07.1998r.- Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz.U. Nr 95, poz. 602 ze zmian.). Ponieważ Rada Miejska S. nie podjęła stosownej uchwały i to mimo wezwania, Wojewoda uznał za zasadne wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego.
Ze skargą na powyższe zarządzenie zastępcze wystąpiła Gmina S. wnosząc o jego uchylenie, jako wydanego z naruszeniem art. 24 f i 98 a ustawy o samorządzie gminnym, art. 50 c ustawy z 05.12.1996r. o zawodzie lekarza (tj.- Dz.U. z 2002r., Nr 21, poz. 204 ze zmian.) oraz art. 2 i 7 ustawy z 19.11.1998r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. z 1999r., Nr 101, poz. 1178 ze zmian.).
W uzasadnieniu skargi Gmina S. wyjaśniła, że radny P.G. zawarł umowę cywilnoprawną dotyczącą wynajmowania pomieszczeń stanowiących własność Gminy S. i prowadzi z ich wykorzystaniem indywidualną specjalistyczną praktykę lekarską. W ocenie skarżącej radny ten nie narusza zakazu określonego w art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie spełnia łącznie dwóch przesłanek naruszenia zakazu, tj. prowadzenia działalności gospodarczej oraz wykorzystania w tym celu mienia komunalnego. Dla uzasadnienia tego stanowiska powołała się na przepis art. 50 c ustawy o zawodzie lekarza, stanowiącego, iż lekarz prowadzący indywidualną praktykę nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy Prawo działalności gospodarczej. Wyraziła tez pogląd, że pojęcie przedsiębiorcy zostało sprzężone z pojęciem działalności gospodarczej. Wykładnia przepisu art. 2 ust. 2 ustawy Prawo o działalności gospodarczej prowadzi do wniosku, że działalność gospodarczą może prowadzić wyłącznie przedsiębiorca. Skoro w świetle ustawy o zawodzie lekarza nie jest przedsiębiorcą lekarz prowadzący indywidualną praktykę lekarską, to nie wykonuje on działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie .
Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że ustawa - Prawo działalności gospodarczej nie wymaga by działalność gospodarcza była wykonywana przez podmiot będący w jej rozumieniu przedsiębiorcą, dopuszcza zatem sytuację, w której działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy jest wykonywana przez podmiot nie będący przedsiębiorcą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W sprawie bezsporne jest, że radny P.G. prowadzi indywidualną specjalistyczną praktykę lekarską w budynku stanowiącym mienie komunalne i to na podstawie umowy najmu, zawartej ze skarżącą gminą.
Zasadnie zatem Wojewoda uznał, że tym samym P.G. nie stosuje się do zakazu zawartego w art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990r. o samorządzie gminnym (t.j.- Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z 2001r. z późn. zmian.).
Przepis ten stanowi, że " Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności".
Trafne jest bowiem w ocenie Sądu stanowisko organu nadzoru odnośnie tego, iż działalność gospodarcza (której prowadzenie stanowi jedną z dwóch przesłanek zakazu określonego w art. 24 ust. 1 powyższej ustawy) może być wykonywana przez podmiot nie uznawany za przedsiębiorcę w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 19.11.1999r.- Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zmian.), w tym również przez lekarza prowadzącego indywidualną praktykę medyczną.
Działalność lekarza prowadzącego indywidualną specjalistyczną praktykę lekarską należy zakwalifikować jako działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy Prawo o działalności gospodarczej, albowiem spełnia ona przesłanki wymienione w tym przepisie. P.G. jako lekarz specjalista prowadzi indywidualną praktykę, która stanowi źródło jego przychodu.
Usługi medyczne są przy tym świadczone przez niego w sposób zorganizowany ( w gabinecie lekarskim) i ciągły. Nie ulega zatem wątpliwości, iż usługi medyczne świadczone przez lekarzy w ramach prowadzonych praktyk są usługami w rozumieniu prawa działalności gospodarczej (patrz m.in.: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22.09.1995r., sygn. akt III CZP 115/95, OSNC 1996/1/6 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.09.2001r., sygn. akt POK 13/01, ONSA 2002/1/12).
Należy również zauważyć, iż P.G. wykonuje powyższą działalność zawodowo oraz we własnym imieniu i tylko z mocy wyraźnego przepisu art. 50 c ustawy z dnia 05.12.1996r. o zawodzie lekarza (t.j.- Dz.U. z 2002r., Nr 21, poz. 204, z późn. zmian.) nie jest uznawany za przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy- Prawo o działalności gospodarczej, jako lekarz prowadzący indywidualną specjalistyczną praktykę. Zasadne wydaje się wobec tego rozważenie, czy skoro lekarz prowadzący indywidualną praktykę lekarską nie jest przedsiębiorcą, to jest to równoznaczne z uznaniem, że nie prowadzi on działalności gospodarczej. Zdaniem składu orzekającego nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia, iż lekarza wykonującego ten rodzaj działalności usługowej można uznać za osobę nie wykonującą działalności gospodarczej.
Wyłączenie lekarzy prowadzących praktykę w określonej formie z ogólnej kategorii podmiotów będących przedsiębiorcami nastąpiło na zasadzie wyjątku- z mocy przepisu szczególnego (art. 50 c ustawy o zawodzie lekarza), z czego wnioskować należy, iż sam ustawodawca traktował lekarzy wykonujących indywidualną praktykę medyczną jako osoby wykonujące co do zasady działalność gospodarczą w rozumieniu powyższej ustawy, ale z mocy wyraźnego uregulowania szczególnego pozbawił ich statusu przedsiębiorcy.
W tym zakresie podlegają oni rygorom przepisów ustawy o zawodzie lekarza.
Należy ponadto zwrócić uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które uznaje lekarza będącego wspólnikiem spółki cywilnej, w której wszyscy lekarze są wspólnikami udzielającymi świadczeń zdrowotnych jako niepubliczny zakład opieki zdrowotnej za przedsiębiorcę w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy Prawo działalności gospodarczej (powołana powyżej uchwała z 24.09.2001r.). Zaliczenie tej kategorii lekarzy do przedsiębiorców wynika ze specyficznej formy świadczenia przez nich usług, stanowi jednakże równoczesne potwierdzenie tezy, iż praktyka lekarska stanowi w każdym przypadku działalność gospodarczą.
W ocenie Sadu przepis art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakazuje w wyraźny sposób prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a nie wyłącznie "bycia przedsiębiorcą". Wynika z tego, iż zakres zastosowania powyższego zakazu jest szeroki i obejmuje również radnych prowadzących działalność gospodarczą, choć nie będących z mocy przepisów szczególnych przedsiębiorcami w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy Prawo działalności gospodarczej. Przepis art. 24 f ust. 1 powyższej ustawy ma bowiem w założeniu wyraźny charakter antykorupcyjny- należy do grupy norm prawnych, mających uniemożliwić wykorzystywanie przez radnego funkcji publicznych dla osiągania osobistych korzyści majątkowych. Ustawodawca świadomie użył w omawianym przepisie art. 24 f ust. 1 wyrażenia "prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek", które jest określeniem szerszym znaczeniowo od określenia "przedsiębiorca" (użytego zresztą w ust. 2 i 5 tego samego artykułu), co wskazuje na zamiar objęcia omawianym zakazem większego kręgu podmiotów, a nie tylko radnych uznanych z mocy prawa za przedsiębiorców. Przyjęcie innej koncepcji oznaczałoby konieczność zaakceptowania sytuacji, w której radni będący lekarzami i prowadzący indywidualne praktyki z wykorzystywaniem mienia komunalnego mogliby skutecznie obchodzić powyższy zakaz i to w przeciwieństwie do radnych- lekarzy, udzielających świadczeń zdrowotnych w formie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej (spółki cywilnej). Ponieważ lekarze wykonujący usługi medyczne w tej formie są uznawani- jak wskazano powyżej- za przedsiębiorców w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy Prawo o działalności gospodarczej, podlegają oni niewątpliwie zakazowi z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niezgodna z intencją ustawodawcy byłaby zatem sytuacja, w której lekarze świadczący ten sam rodzaj usług medycznych, podlegaliby lub nie podlegaliby powyższemu zakazowi tylko w zależności od formy prowadzonej działalności.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało uznać, iż organ nadzoru prawidłowo stwierdził naruszenie przez P.G. zakazu wynikającego z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Świadcząc jako lekarz usługi medyczne prowadził on działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Ś, w której uzyskał mandat. Z tego względu Wojewoda miał uzasadnione podstawy do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego na podstawie przepisu art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki skutkujące stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego, określone w art. 190 ust. 1 pkt. 2a ustawy z dnia 16.07.1998r.- Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (t.j.- Dz.U. z 2003r., Nr 159, poz. 1547 z późn. zmian.).
Uznając wobec tego, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o jej oddaleniu.
/-/ W. Zygmont /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ M/ Skwierzyńska