III SA/PO 409/24

III SA/Po 409/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-12-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska /sprawozdawca/
Piotr Ławrynowicz
Walentyna Długaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 343/25 - Wyrok NSA z 2025-09-30
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 33 par. 2 pkt 6 lit. c
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Dnia 6 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant : st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi W. Ł. na postanowienie Inspektor Sanitarny z dnia 25 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 16 maja 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. (dalej także jako PPIS), pismem z 29 lipca 2022 r. wezwał W. Ł. (dalej także jako strona, skarżący) do wskazania podmiotu w którym został wykonany obowiązek szczepień ochronnych syna, A. Ł., a w przypadku braku szczepienia, do poddania dziecka w terminie 14 dni obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko wskazanym w wezwaniu chorobom, w terminie 14 dni.
W dniu 17 października 2022 r. PPIS wystawił upomnienie, wzywając do poddania syna wyszczególnionym w nim szczepieniom ochronnym, w terminie 7 dni.
W dniu 27 lutego 2023 r. PPIS jako wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy na stronę w celu wyegzekwowania obowiązku poddania syna szczepieniem ochronnym przeciwko gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typ B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), odrze, śwince i różyczce. W tytule wykonawczym zawarto wniosek o zastosowanie następującego środka egzekucyjnego: nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku.
W dniu 02 marca 2023 r. PPIS skierował tytuł wykonawczy do Wojewody W. w celu egzekucji administracyjnej.
Postanowieniem z 27 marca 2024 r. Wojewoda W. wezwał stronę do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, w terminie do 30 września 2024 r., nałożył na stronę grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 1 060 zł a także ustalił opłatę za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł.
Skarżący, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, w dniu 04 kwietnia 2024 r. wniósł zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: braku wymagalności obowiązku szczepień – art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505; dalej także jako u.p.e.a.).
Postanowieniem z 16 maja 2024 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 34 § 1, § 2 i § 4 u.p.e.a. oddalił zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
W terminowo wniesionym zażaleniu zarzucono naruszenie:
1. art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak odniesienia się przez wierzyciela w uzasadnieniu wydanego postanowienia do sytuacji indywidualnej strony - kiedy obowiązek zaszczepienia syna przeciwko poszczególnym chorobom stał się - zdaniem wierzyciela - wymagalny, na podstawie jakich dowodów stwierdził, iż obowiązek szczepień jest wymagalny i może być wykonany, a jedynie poprzestał na przytoczeniu przepisów prawnych nie dokonując subsumpcji,
2. art. 6 kpa, art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń strony dotyczących istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, co miało wpływ na wynik postępowania - organ w żaden sposób nie odniósł się do naruszenia art. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi,
3. art. 8 w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nierozpoznanie w sposób wyczerpujący i budzący zaufanie do władzy publicznej całego materiału dowodowego,
4. art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przedziału wiekowego,
5. art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia.
Postanowieniem z 25 czerwca 2024 r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej także jako K.p.a.), art. 17 § 1 i art. 18 pkt 2 u.p.e.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wykonanie obowiązku szczepień ochronnych wynikającego z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm., dalej także jako ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych), z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2023 r. poz. 2119).
Na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazano, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. W art. 17 ust. 10 ww. ustawy zawarta jest delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia m.in. wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osoby lub grupy osób obowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku w tym liczbę dawek i terminy podania oraz innych okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wydanym na mocy tej delegacji ustawowej rozporządzeniu z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2077, dalej także jako Rozporządzenie) Minister Zdrowia doprecyzował obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych. Zgodnie z § 3 pkt 2 ww. Rozporządzenia, schematy obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży obejmujące liczbę dawek i terminy ich podania wymagane dla danego szczepienia podstawowego lub przypominającego, z uwzględnieniem wieku osoby objętej obowiązkiem szczepienia, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Organ ocenił, że obowiązek szczepienia wynika bezpośrednio z przepisów prawa.
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19 nie podważono zasadności szczepień ochronnych u dzieci. Orzeczono, że Program Szczepień Ochronnych na dany rok winien być ogłaszany przez Ministra Zdrowia w drodze rozporządzenia, a nie w postaci komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego. Przy czym Trybunał nie podważył merytorycznej treści obowiązującego wówczas komunikatu, a jedynie jego formę. W związku z powyższym 01 października 2023 r. weszło w życie ww. Rozporządzenie.
Przepisy zawarte w przedmiotowym załączniku stanowią wykonanie ww. wyroku Trybunału w zakresie określenia terminów wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych i liczby dawek. Obowiązek wykonania obowiązkowego szczepienia dzieci i młodzieży staje się wymagalny z pierwszym dniem opóźnienia względem końcowego terminu wykonania danej dawki szczepienia. Upływ wskazanego w załączniku terminu na wykonanie danej dawki szczepienia skutkuje możliwością wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez uprawniony organ administracji publicznej, o ile przekroczenie tego terminu nie jest uzasadnione stwierdzeniem przez lekarza przeciwwskazań do wykonania szczepienia i jego odroczenia. W przedmiotowej sprawie takie odroczenie obowiązku szczepień nie miało miejsca. Organ podsumował, że w przypadku małoletniego obowiązek szczepień przeciw chorobom zakaźnym według określonego wieku był wymagalny i nadal jest wymagalny zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. Z kolei zarzut braku wymagalności obowiązku szczepień nie został udowodniony.
W terminowo wniesionej skardze W. Ł., zastępowany przez tego samego zawodowego pełnomocnika, zarzucił naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
1. wyjście poza zakres zaskarżenia przez wojewódzkiego inspektora sanitarnego i rozpoznanie postanowienia powiatowego inspektora sanitarnego w zakresie zarzutu niespełnienia tytułu wykonawczego, podczas gdy w przedmiotowym zakresie postanowienia wierzyciela nie było zaskarżone, a zatem stało się ono prawomocne;
2. naruszenie art. 87 Konstytucji w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych przez zaliczenie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, że może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną liczbą dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo że akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli, co zostało potwierdzone w wyroku TK z 9 maja 2023 r.;
3. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w zw. z § 3 Rozporządzenia przez uznanie, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez niego przedziału wiekowego, mimo że nawet sam organ nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek;
4. naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 Rozporządzenia przez uznanie że szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, że skarżący może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2172, dalej: jako rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r.);
5. naruszenie art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniemu poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ i dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, że obowiązek zaszczepienia małoletniego przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej;
6. naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji przez uznanie, że zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego stronie skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego i prawa do ochrony zdrowia.
Skarżący wniósł o uchylenie obu postanowień wydanych w sprawie oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego, rozpoznania sprawy na rozprawie a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto wniósł o zawieszenie postępowania i zwrócenie się z zapytaniem:
a) do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim nie przewidują wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień, jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań, braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe i rehabilitację osób, u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie, w jakim Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy,
b) ewentualnie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia powyższego przepisu Konwencji o Ochronie Praw Człowieka.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Postanowieniem z 11 września 2024 r. III SA/Po 409/24 Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Postanowieniem z dnia 25 września 2024r. Sąd odmówił sporządzenia uzasadnienia w/w postanowienia z uwagi na fakt, że nie przysługiwał od niego żaden środek zaskarżenia.
W piśmie z dnia 28 listopada 2024r. organ przytoczył orzeczenia Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego dotyczące wpływu odroczenia skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego na stosownie normy prawnej uznanej za niezgodną z Konstytucją, z których wynikało, że orzeczenie z odroczonym skutkiem – jako zasada- nie powoduje skutków w sferze spraw indywidualnych, opartych na konstytucyjnej zakwalifikowanej normie, jeżeli ustawodawca w terminie wyda przepisy zastępujące przepisy, co do których orzeczono niekonstytucyjność. Organ wskazał orzeczenia sądów administracyjnych, które taki tok rozumowania uznają za słuszny.
Pismem z dnia 5 grudnia 2024r. pełnomocnik skarżącej obszernie przedstawił stanowisko dotyczącego jego zdaniem szkodliwości systemu szczepień w Polsce w porównaniu z regulacjami w innych krajach. Nadto wskazał, że w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 27 września 2023r. przekroczono delegację ustawową z uwagi na brak uwzględnienia jakichkolwiek danych epidemiologicznych takich jak zalecenia WHO (brak analizy zachorowalności na daną chorobę, brak zaleceń WHO w kierunku przymusu jakichkolwiek szczepień z uwagi na możliwość wystąpienia NOP). ) Wniósł również o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją m.in. także w zakresie art. 17 ust. 10 pkt 2a ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Postanowieniem z 16 maja 2024 r. organ pierwszej instancji oddalił zarzut w postępowaniu egzekucyjnym, wskazując w uzasadnieniu, że został podniesiony tylko jeden zarzut: braku wymagalności obowiązku szczepień (art. 33 § 2 pkt 6c upea). Organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Niesłuszne były więc twierdzenia skargi, że postanowienie zawierało dwa punkty rozstrzygnięcia a zażalenie zostało złożone jedynie na pkt 2.
Odnosząc się zaś do merytorycznego stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu Sąd uznał, że jest ono nieprawidłowe w zakresie uznania za niezasadny zarzutu co do wymagalności obowiązku szczepień, stąd uchyleniu podlegają oba postanowienia.
Należy zaznaczyć, że Sąd podziela stanowisko, że brak jest podstaw do podważania w kontrolowanej sprawie obowiązku wykonania szczepień, a zbadania wymaga w istocie termin jego wymagalności (por. wyrok NSA II GSK 2216/23). W sprawie nie ma żadnej dokumentacji medycznej stwierdzającej przeciwwskzania zdrowotne do wykonania szczepień ochronnych u dziecka. Argumenty związane z konkretnymi przeciwskazaniami zdrowotnymi dziecka nie były również podnoszone przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu nieprawidłowe jest jednak stanowisko organów o wymagalności obowiązku szczepień (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c p.e.a.) - co do określenia terminu wymagalności szczepień i liczby dawek poszczególnych szczepionek - nie w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, lecz w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko zawarte w orzeczeniach tut sądu (por. III SA/Po 315/24, III SA/Po 204/24) i NSA (II GSK 1709/23).
Jak podano w tytule wykonawczym z dnia 27 lutego 2023r. obowiązek o charakterze niepieniężnym w niniejszej sprawie ustalony był na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b, ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. 2022.1657) i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2022.2172). Z przepisów tych wynikał obowiązek poddania się wskazanym w nim szczepieniom a na ich wykonanie wyznaczony był okres ograniczony wiekiem dziecka. Zgodnie z § 5 rozporządzenia termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych określone były w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Gównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia.
Normy prawne objęte zarzutem strony były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19 stwierdził, że art. 17 ust. 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji.
W wyroku tym wskazano, że powyższe stanowisko nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją samego obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym jako takiego, w związku z czym konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku i z tych przyczyn określono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów - po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ponieważ wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 12 maja 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 909), termin zawarty w klauzuli odroczenia wejścia w życie skutku derogacyjnego upłynął z dniem 12 listopada 2023 r.
Z wyroku TK wynika również, że Program Szczepień Ochronnych (PSO), wydawany przez GIS w formie komunikatu, wskazuje wiek dziecka, w którym należy poddać je obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko konkretnej chorobie. Osiągnięcie przez dziecko określonego wieku aktualizuje obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym. Wynika to z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. (obecnie zastąpionego rozporządzeniem z 27 września 2023 r.), który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są przeprowadzane zgodnie z PSO na dany rok. Komunikat GIS wskazuje termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek. Z tego względu nie można uznać, że PSO na dany rok nie wprowadza nowości normatywnej. Ani w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych, ani w rozporządzeniu nie sprecyzowano tych kwestii.
W uzasadnieniu orzeczenia TK zwrócono również uwagę, że w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Przechodząc zaś do istoty oceny zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją wskazano, że sprecyzowanie zakresu obowiązku jednostki w drodze rozporządzenia jest dopuszczalne, o ile istnieje stosowna delegacja ustawowa, tj. spełnione są przesłanki określone w art. 92 Konstytucji. W realiach sprawy dochodzi jednak do pewnego paradoksu: w sposób niezamierzony nastąpiła subdelegacja kompetencji - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek wskazuje GIS w PSO na dany rok, a minister właściwy do spraw zdrowia nakazuje przeprowadzać obowiązkowe szczepienia ochronne zgodnie z PSO. Z kolei art. 17 ust. 11 ustawy wskazuje, że komunikat GIS ma uwzględniać przepisy rozporządzenia. W zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Uszczegółowienie obowiązku szczepień ochronnych adresowanego do jednostki ma być wyłącznie unormowane rozporządzeniem. W rzeczywistości jednak komunikat GIS wywiera równocześnie skutek w sferze kształtowania praw jednostki. Taka dwutorowość nie jest dopuszczalna na poziomie komunikatu. Powinna wystąpić na poziomie rozporządzenia, będącego podstawą dla GIS do sformułowania reguł instrumentalnych, jak i doprecyzowania obowiązku ciążącego na jednostce. Zestawienie związkowe przepisów będących przedmiotem kontroli pozwalało zatem na taką rekonstrukcję normy, aby TK wydał wyrok zakresowy, albowiem niekonstytucyjność uwidacznia się dopiero przy łącznym ujęciu tych przepisów.
Ponadto TK, odwołując się do szeregu wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i wymogu ustawowej formy ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazał, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też - w realiach niniejszej sprawy - ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji). W wypadku niezrealizowania ciążącego na jednostce obowiązku musi ona liczyć się z poważnymi konsekwencjami. W niniejszej sprawie zobowiązując skarżącego do wykonania obowiązku Wojewoda nałożył grzywnę w kwocie 1060 zł. W takiej samej kwocie grzywny nałożono na matkę syna skarżącego i na oboje rodziców odnośnie drugiego ich syna. Z tego względu strona musi być w stanie precyzyjnie ustalić treść ciążącego na niej obowiązku. Sytuacja, gdy jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna. W rezultacie - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być - w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.
Wskazano także, że stwierdzenie przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 17 ust. 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji powoduje konieczność dostosowania stanu prawnego przez właściwy organ władzy publicznej.
Mając przy tym świadomość, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej, TK zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia. Minister właściwy do spraw zdrowia może bowiem rozważyć określenie, w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności czy takie rozwiązanie mieści się w zakresie spraw przekazanych do uregulowania w art. 17 ust. 10 pkt 2 ustawy, tj. określenia wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Powinno to umożliwić osiągnięcie efektu dwutorowej spójności normatywnej. Po pierwsze, w sposób konstytucyjnie dopuszczalny, w drodze rozporządzenia, w pełni sprecyzowany zostałby ustawowy obowiązek szczepień ochronnych ciążący na jednostce, która mogłaby ponosić odpowiedzialność w wypadku braku jego realizacji. Po drugie, PSO na dany rok, wydawany przez GIS w formie komunikatu, miałby wtedy czysto techniczny charakter. Minister Zdrowia może rozważyć ponadto sugestię, aby określić termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w formie załącznika do rozporządzenia.
Omawiany i przytoczony w obszernych fragmentach wyrok TK został wykonany rozporządzeniem z 27 września 2023 r.
Nie zmienia to faktu, że w niniejszej sprawie wymagalność obowiązku ustalona została na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Deficyty formy wskazanego komunikatu – który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego – sprzeciwiają się temu, aby mógł on stanowić podstawę rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy. Innymi słowy, deficyty formy tego komunikatu powodują, że jego treść nie może kształtować, czy też współkształtować i precyzować treści obowiązku określonego ustawą w zakresie w jakim – co istotne – termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych zostały określone w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie tegoż komunikatu, co nie pozostaje bez wpływu na ocenę odnośnie do braku wymagalności samego obowiązku szczepień ochronnych. O wymagalności obowiązku administracyjnego decyduje bowiem cecha, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego, zaś stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt III FSK 565/22). Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zarzut zgłoszony przez stronę zasadnie podważył zgodność z prawem skarżonych postanowień.
Sądowi znane są orzeczenia wskazane przez organ w piśmie procesowym z 28 listopada 2024r, stanowiska w nich zawartego jednak nie podziela. Zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA nie ma jednolitej linii orzeczniczej w spornej kwestii. Wskazane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia nie koncentrowały się, jak te podane przez organ, na skutku derogacyjnym orzeczenia tylko na deficytach konstytucyjnych wprowadzonych przed wejściem w życie rozporządzenia z 27 września 2023r. przepisów. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazanych przez stronę skarżąca na str. 3 i 4 skargi prezentowane było stanowisko, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd, że obowiązek szczepienia ochronnego w zakresie terminu jego wymagalności jak i liczby dawek poszczególnych szczepień, którego brak wykonania skutkuje określonymi konsekwencjami dla rodziców dziecka, nie może być rekonstruowany na podstawie komunikatu, który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji. Jak już wyżej podano, stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie. Obywatele zobowiązani do poddania się określonym obowiązkom mają prawo domagać się od Państwa, by obowiązki te nakładane były na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Wymagają tego wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikające z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja miejsca nie miała. Sąd nie podziela stanowiska, że odmowa zastosowania niekonstytucyjnych przepisów spowodowałaby zakłócenie procesu wykonywania szczepień. Jak pokazuje stan faktyczny w niniejszej sprawie zakładając, że winny mieć zastosowanie niekonstytucyjne przepisy, do tego zakłócenia doszło wcześniej. Informacja o uchylaniu się rodziców od szczepienia dziecka do organu doszła w 2018r. Organ wezwał rodziców dziecka do podania podmiotu, w którym obowiązek szczepień został wykonany pismem z 29 lipca 2022r, upomnienie doręczył 1 sierpnia 2022r., tytuł wykonawczy wystawiony został 27 lutego 2023r. a Wojewoda otrzymawszy tytuł wykonawczy 3 marca 2023r. wydał postanowienie o nałożeniu grzywny celem przymuszenia 27 marca 2024r. Długotrwałość egzekwowania nakazu szczepień wskazuje, że do zakłócania procesu szczepień nie dochodzi jedynie z uwagi na brak stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Argument ten nie jest więc na tyle znaczący, by wymagalność obowiązku w zakresie terminu i dawek mogła być ustalona w oparciu o komunikat.
Mimo wskazania w zaskarżonych postanowieniach przepisów rozporządzenia z 27 września 2023r., które weszły w życie 1 października 2023r. należy mieć na uwadze, że niniejsze postępowanie prowadzone było w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony 27 lutego 2023r. a postępowanie zostało wszczęte w dniu 3 marca 2023r., czyli przed wejściem w życie w/w rozporządzenia. Wykonalność obowiązku w zakresie terminu i dawek szczepień była więc ustalana w niniejszej sprawie na podstawie komunikatu GIS. W tym miejscu należy podkreślić, że w sytuacji, gdy wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie), wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje na wniosek wierzyciela. Zwrócić trzeba uwagę, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie oznacza jeszcze wszczęcia egzekucji administracyjnej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie takiego postępowania wraz z wystawionym przez tego wierzyciela tytułem wykonawczym, co wynika z regulacji zawartych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zatem data doręczenia organowi egzekucyjnemu wniosku egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym ma decydujące znaczenie przy ocenie momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a co za tym idzie ma wpływ ma na kwalifikację prawną zarzutów adekwatną do obowiązującego stanu prawnego.
Postępowanie egzekucyjne, w ramach którego wydano kwestionowane postanowienia, zostało zaś wszczęte przez organ egzekucyjny (Wojewodę W.) 3 marca 2023r. (k. 24,25 akt adm.), na wniosek wierzyciela (PPIS) i na podstawie wystawionego przez niego 27 lutego 2023 r. tytułu wykonawczego, czyli przed wejściem w życie przepisów rozporządzenia. Oznacza to, że przepisy te nie miały zastosowania przy wydawaniu kwestionowanych postanowień i to nawet w sytuacji, gdy organy w uzasadnieniach swoich postanowień błędnie powołują się na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. Nie ma zatem podstaw do badania, wnioskowanego przez stronę skarżącą w piśmie z 5 grudnia 2024r. czy przepisy tego rozporządzenia są zgodne z ustawą czy z Konstytucją. Należy podkreslić, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd nie widzi potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę w skardze zakresie, gdyż w kontrolowanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte przez Sąd samodzielnie. Sąd nie musi kierować pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją.
Z podobnego względu Sąd nie wystąpił do właściwego organu o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka. Obowiązek szczepienia, stanowiąc ingerencję w integralność fizyczną osoby i będąc przymusową interwencją medyczną, wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. Ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. stadnej odporności całego społeczeństwa (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 1140/23 - dostępny w CBOSA).
Wobec powyższego i w kontekście wyroku TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19 naruszono art. 17 ust. 10 i 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. i komunikatem GIS zawierającym Program Szczepień Ochronnych.
Uwzględniając zmianę stanu prawnego konieczne będzie uaktualnienie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów strony w aspekcie wymagalności obowiązku poddania dziecka w określonym terminie konkretnym obowiązkowym szczepieniom ochronnym, ujętym w schemacie obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży wynikającym z prawa powszechnie obowiązującego. Należy również wskazać termin wymagalności poszczególnych szczepień w odniesieniu do wieku konkretnego dziecka.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zatem ocenić, czy i jaki w nowym stanie prawnym wyznaczony został termin maksymalny wykonania obowiązku zaszczepienia. Zobowiązany będzie także uwzględnić zmiany prawne, do jakich doszło.
Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy dotyczące Programu Szczepień Ochronnych ogłaszanego w formie komunikatu GIS, to zarazem potwierdził istniejący z mocy prawa obowiązek tych szczepień.
W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I. sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Na zasądzone koszty składają się: kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.