III SA/PO 399/22

III SA/Po 399/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Małgorzata Górecka
Piotr Ławrynowicz /sprawozdawca/
Walentyna Długaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 470
art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6d, ust. 10. ust. 11, ust. 13a
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 155, art. 61 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi Z. Spółki jawnej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej naliczenia opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 697,- zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2022 r. (nr jak w rubrum wyroku) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania Z. sp. jawnej (dalej: spółka/strona) od decyzji Burmistrza Krotoszyna z [...] lipca 2021 r. (nr w sentencji wyroku) o odmowie zmiany decyzji Burmistrza Krotoszyna z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w zakresie skrócenia okresu, na jaki wydano zezwolenie, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Ww. decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Burmistrz Krotoszyna zezwolił spółce na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej ul. K. dz. nr [...].[...] w K. urządzenia infrastruktury niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o pow. 0,51m2. Decyzją tą ustalono wysokość opłaty w kwocie 10,74 zł – za okres 27.07.20217 r. – 31.12.2017 r. i w kwocie 25,00 zł – za następne lata.
Spółka pismem z 7 września 2020 r. zwróciła się o zmianę wysokości opłaty rocznej z ww. tytułu w związku z obniżeniem wysokości opłaty na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.) ustalonej uchwałą Rady Miejskiej w Krotoszynie z 5.120.2019 r. nr XV/153/2019. Decyzją z [...] października 2020 r. Burmistrz Krotoszyna na podstawie na podstawie art. 155 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.) odmówił zmiany ww. decyzji.
Strona 5 lutego 2021 r. ponownie zwróciła się o zmianę ww. decyzji w zakresie, w jakim wydano zezwolenie w taki sposób, aby wygasło ono 31 lipca 2021 r. Burmistrz decyzją z [...] marca 2021 r. na podstawie art. 155 i art. 104 § 1 K.p.a. odmówił zmiany własnej ww. decyzji. Wskutek odwołania strony SKO decyzją z [...] maja 2021 r. uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Pismem z 22 czerwca 2021 r. spółka zmodyfikowała ww. wniosek z 5 lutego 2021r. o zmianę decyzji z [...] grudnia 2017 r. żądając skrócenia okresu, na jaki wydano zezwolenie - do 30 września 2021 r.
Burmistrz Krotoszyna decyzją z [...] lipca 2021 r. na podstawie art. 155 i art. 104 § 1 K.p.a. odmówił zmiany decyzji z [...] grudnia 2017 r. Wskazał, że decyzja, której zmiany domaga się strona jest decyzją ostateczną, na podstawie której nabyła ona prawo do zajęcia pasa drogowego na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej i został obciążony obowiązkiem uiszczenia opłaty. W trybie art. 155 K.p.a. ocenia się, czy za zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym zmianie tej nie mogą sprzeciwiać się przepisy szczególne. Decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, ponieważ przesłanki określone w ww. przepisie nie są zdefiniowane.
Zdaniem Burmistrza interes społeczny w sprawie wyraża się w bezpiecznym i estetycznym utrzymaniu pasa drogowego. Nie można mówić o naruszeniu interesu skarżącego wskutek uznania prymatu interesu społecznego przemawiającego za odmową zmiany z uwagi na fakt, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw strony – może ona starać się określenia w innym trybie warunków przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego. Jeśli faktycznym zamiarem strony jest rezygnacja z umiejscowienia kabla w pasie drogowym, ma prawną i skuteczną możliwość domagania się demontażu jego urządzeń i obowiązek uiszczania opłat wygaśnie. Dojdzie do prawidłowego usunięcia urządzeń, na warunkach niekolidujących z interesem społecznym polegającym na utrzymaniu pasa drogowego w należytym stanie (inwestycja pn. Budowa ul. K. w K. zakończono 28.03.2019 r. budowy jezdni o nawierzchni z mieszanki mineralno-bitumicznej o dł. ok. 330 m wraz ze ścieżką pieszo-rowerową, wjazdami do posesji oraz elementami odwodnienia pasa drogowego). Odmowa zmiany decyzji jest uprawnionym środkiem, gdyż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zamiar strony co do demontażu nie jest pewny.
Zdaniem organu tryb zmiany decyzji w części dotyczącej terminu jej obowiązywania służyć miałby stronie wyłącznie do wygaszenia decyzji ostatecznej i próby ponownego określenia opłaty według obecnie obowiązujących stawek. Miałoby to miejsce, gdy spółka porzuciłaby zamiar demontażu przedmiotowej infrastruktury jeszcze przed faktycznym wystąpieniem o zezwolenie na prace w pasie drogowym określającym warunki tego demontażu.
Burmistrz uznał, że interes społeczny sprzeciwia się zmianie decyzji, gdyż wyraża się m.in. w poszanowaniu zasady pewności prawa i obrotu prawnego. Deklarowane zamiary strona może osiągnąć w innych postępowaniach pozwalających na zachowanie dbałości o kwestie związane z bezpiecznym korzystaniem z dróg publicznych. Spółka nie wystąpiła o zezwolenie na demontaż infrastruktury, wobec czego zamierza ją pozostawić, licząc się z przejściową koniecznością ponoszenia kar za istnienie infrastruktury bez zezwolenia, co otwierałoby drogę do ponowienia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na warunkach i w zmienionym stanie prawnym. W interesie społecznym nie pozostaje akceptowanie tego typu "wybiegów". Organowi z urzędu wiadomo, że infrastruktura ta objęta jest trwałością projektu pn. "Budowa sieci NGA na OI nr POPC01_301203 z wykorzystanie technologii FTTH/GPON, uzupełnionej transmisją radiową", który zakończy się 17.05.2022 r. Wydanie decyzji na czas nieoznaczony zabezpiecza prawa strony, a w żadnym razie nie oznacza przymuszenia jej do utrzymywania infrastruktury w sytuacji, gdy faktycznie postanowi ona zaprzestać działalności. Wystąpienie o określenie warunków demontażu daje gwarancję egzekucji należytego wywiązania się z obowiązków dbałości o zabezpieczenie należytego funkcjonowania świeżo wybudowanego pasa drogowego i przejęcie obowiązków gwaranta jakości wykonanych prac, w związku z dokonywanym demontażem. Nie jest więc i w interesie strony zmiana decyzji w zakresie zmiany terminu jej obowiązywania, gdyż rezygnując z posadowienia infrastruktury w pasie drogowym naraża się ona na konsekwencje związane z niedotrzymaniem warunków dofinansowania pochodzącego ze środków publicznych uwzględniających fundusze unijne w postaci m.in. poniesienia kosztów związanych z przeniesieniem infrastruktury celem utrzymania wartości wskaźników produktu i rezultatu bezpośredniego.
Burmistrz uznał, że argumentacja SKO o dopuszczalności zmiany decyzji w zakresie określenia na nowo wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego może być uznana jedynie za postulat wobec ustawodawcy o charakterze de lege ferenda. W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie art. 155 K.p.a. przyjmuje się, że interes strony ma być obiektywnie słuszny i akceptowany w świetle obowiązującego porządku prawnego, a także z punktu widzenia interesu społecznego, a nie tylko interesu strony. Organ zobowiązany jest zaś do ochrony zarządzanego pasa drogowego. Mamy do czynienia z sekwencją "działań prawnych" organu, której efektem jest zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami drogowymi, a następnie zajęcie pasa drogowego przez ten obiekt. Tak samo należy postąpić w sytuacji demontażu obiektu. Żądanie ustalenia terminu końca obowiązywania zezwolenia, przy założeniu istnienia niepewności co do zamierzeń inwestora, rodzi obawę pozostawania urządzeń w pasie drogowym po upływie tego terminu i konieczność naliczania kar, a także innego procesowania w razie innych wniosków strony co do zamierzeń inwestycyjnych. Odbywać by się musiało w zmienionym stanie prawnym. uwzględnienie wniosku spółki spowodowałoby stan niepewności sprzeczny z prawem, a równocześnie interesem społecznym i nie może być uwzględniony.
Spółka w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła organowi I instancji:
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że interes strony i interes społeczny pozostają ze sobą w sprzeczności co powoduje niedopuszczalność zmiany decyzji Burmistrza z [...] grudnia 2017 r.,
- naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że interes zarządcy drogi w postaci naliczania opłat za umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym przemawia za odmową uwzględnienia wniosku o zmianę ww. decyzji,
- naruszenie § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1264, dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. i art. 6 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że dookreślenie przedziału czasowego obowiązywania decyzji z [...].12.2017 r. jest niezasadna z punktu widzenia strony, a zarządca drogi uprawniony jest do decydowania co jest dla strony zasadne, a także błędne uznanie, że skrócenie okresu obowiązywania ww. decyzji jest sprzeczne z interesem społecznym,
- naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. i art. 6 K.p.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwość skrócenia okresu obowiązywania ww. decyzji jest warunkowana uprzednim wydaniem decyzji ustalającą warunki demontażu urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, a wskazany we wniosku tryb zmiany decyzji z [...].12.2017 r. co do terminu jej obowiązywania jest bezprawny i kolidujący z interesem społecznym,
- naruszenie art. 40 ust. 13a w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiana terminu decyzji z [...].12.2017 r. zmierza do uniknięcia ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego,
- naruszenie art. 2 w zw. z art. 22 Konstytucji i art. 6 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zarządca drogi jest uprawniony do decydowania, jak długo urządzenia umieszczone w pasie drogowym mają być utrzymywane i przymuszania właściciela tych urządzeń do ich utrzymywania wbrew jego woli, a w rezultacie przyjęcie, że ochrona pasa drogowego jest wartością nadrzędna,
- naruszenie art. 6, art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że orzeczenie wbrew woli strony i bezpodstawne przyznanie prymu interesowi zarządcy drogi nie narusza interesu strony i brak wydania rozstrzygnięcia na korzyść strony w przypadku zaistnienia niedających się usunąć wątpliwości do co do stanu faktycznego.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
SKO utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie) wyjaśniło, że art. 40 ust. 8 u.d.p. regulujący kwestię stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, został zmieniony ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815, dalej: u.zm.u.w.r.u.s.t.). Organy jednostek samorządu terytorialnego w drodze uchwał dostosowały stawki zgodnie z nowymi przepisami. Zgodnie z art. 40 ust. 6d u.d.p. do decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ust. 1, dotyczącej zajęcia pasa drogowego w przypadkach, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przepisu art. 155 K.p.a. nie stosuje się. Ów przepis dodano przepisem art. 3 z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (...) [Dz. U. z (Dz. U. z 2022 r. poz. 32, dalej: u.zm.u.s.w.g.] i wszedł w życie 18 stycznia 2022 r. Zgodnie zaś z art. 5 tejże ustawy do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na podstawie art. 155 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 40 ust. 6d ustawy zmienianej w art. 3, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawa.
Na gruncie powyższych przepisów Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż nie jest możliwa na mocy art. 155 K.p.a. zmiana decyzji z [...] grudnia 2017 r. w zakresie okresu jej obowiązywania. Mamy do czynienia z decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo - zezwolono spółce na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią krzywdzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Oczywistym jest, że zmiana decyzji nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony musi być zatem interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować (art. 6 K.p.a.). Zdaniem Kolegium intencją strony nie jest skrócenie okresu obowiązywania decyzji pierwotnej, a następnie demontaż urządzeń, lecz skrócenie okresu obowiązywania decyzji pierwotnej celem wystąpienia o udzielenie nowego zezwolenia na zajęcie na kolejny dalszy okres i w z związku z tym określenie opłaty według obecnie obowiązujących niższych stawek. Działanie takie jest zaś sprzeczne z interesem społecznym. Skoro bowiem art. 40 ust. 6d u.d.p. wskazuje wprost, że nie jest możliwa zmiana wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego bezpośrednio na podstawie art. 155 K.p.a., to za niezgodne z interesem społecznym należy uznać działanie zmierzające do zmiany tej opłaty w sposób pośredni, z jakim w ocenie Kolegium mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Z. sp.j. wnosząc do tutejszego Sądu skargę na powyższą decyzję SKO powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W motywach skargi podkreślono, iż Kolegium wydając uprzednią decyzję z [...] maja 2021 r. wskazał organowi I instancji na konieczność rozważenia, czy jest możliwa zmiana decyzji z [...] grudnia 2017 r. w kwestii terminu jej obowiązywania w trybie art. 155 K.p.a. oraz wykazania, czy przepisy szczególne tj. u.d.p. i u.zm.u.w.r.u.s.t. sprzeciwiają się takiej zmianie. Burmistrza zobowiązano również do rozważenia interesu strony oraz interesu społecznego. Tymczasem, w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, po modyfikacji wniosku w zakresie skrócenia okresu obowiązywania decyzji, Burmistrz wydając decyzję z [...] lipca 2021 r. w zasadzie powielił swe wcześniejsze stanowisko. Kolegium wydając zaś zaskarżoną decyzję podzieliło argumentację organu I instancji, powołując się na art. 40 ust. 6d u.d.p. obowiązujący od 18 stycznia 2022 r., a zatem na przepis, który nie obowiązywał w dacie wydania decyzji przez organ I instancji. Kolegium nie dokonało zatem weryfikacji prawidłowości decyzji organu I instancji. Przyjęło zaś, że skarżąca domaga się zmiany decyzji pierwotnej w zakresie wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, co nie ma oparcia w treści pism strony. W rezultacie błędnie ustalono przedmiot postępowania co skutkowało wydaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia i koncentracją uzasadnienia decyzji na zasadach obliczania opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, a także na zakazie stosowania art. 155 K.p.a. w zakresie ustanowionej w decyzji administracyjnej wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 40 ust. 6d u.d.p.). Kolegium w rzeczywistości nie ustaliło, czy zmiana okresu obowiązywania decyzji pierwotnej jest zasadna w świetle art. 155 K.p.a. Uznało, że zmiana decyzji pierwotnej jest sprzeczna z interesem społecznym, jakim jest przepis art. 40 ust. 6d u.d.p. Nie uwzględniono jednak, że przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania, nie dotyczy przedmiotu sprawy.
Skarżąca podniosła, iż organ dopuścił się naruszenia art. 155 K.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie podejmując rozważań co do interesu strony, który został wykazany we wniosku inicjującym postępowanie. Kolegium jedynie zacytowało twierdzenia skarżącej i wskazało, że jest ono sprzeczne z interesem społecznym wynikającym rzekomo z art. 40 ust. 6d u.d.p. Nie wzięto pod uwagę, że § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia określa, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać m.in. okres zajęcia pasa drogowego, co oznacza, iż zasadą jest w decyzji o zezwoleniu należy zamieścić informację o okresie jego obowiązywania. Takiego zapisu zabrakło w decyzji pierwotnej. Nie można więc uznać, że wprowadzenie więc takiego elementu w decyzji było dla skarżącej niezasadne, tym bardziej jeśli wymagają tego jej plany inwestycyjne.
Nadto Kolegium dopuściło się naruszenia art. 2 i art. 22 Konstytucji w zw. z art. 6 K.p.a. wykraczając poza zakres uznania administracyjnego poprzez modyfikację żądania strony, określenia jak długo urządzenia mają być w pasie drogowym utrzymywane, co prowadzi do przymuszenia właściciela tych urządzeń do ich utrzymywania w pasie drogowym wbrew jego woli. Działanie to jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą wolności gospodarczej i zasadą demokratycznego państwa prawa, bowiem nie ma umocowania w żadnej z obowiązujących regulacji prawnych. W ten sposób organy próbują w sposób nieuprawniony wymóc na stronie rozporządzanie urządzeniami w sposób zgodny z interesem organu I instancji niezgodny z planami inwestycyjnymi strony.
Skarżąca uznała też, że Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 35 § 3, art. 36, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a.) poprzez bezpodstawne, nie poparte zebranymi w sprawie dowodami uznanie, że intencją strony nie jest skrócenie okresu obowiązywania decyzji pierwotnej, a następnie demontaż urządzeń, lecz skrócenie obowiązywania decyzji pierwotnej celem wystąpienie o udzielenie nowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres i ponowne określenie opłaty według obecnych stawek. Zdaniem strony twierdzenie organu pozostaje w sferze hipotez i nie może uzasadniać rozstrzygnięcia. Sama wątpliwość organu co do intencji strony nie upoważniała więc organu do samowolnego kreowania stanu faktycznego, a następnie odmowy uwzględnienia odwołania. W tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarł uzasadnienia prawnego i nie powołał dowodów na poparcie ww. okoliczności.
Kończąc skarżąca podniosła, że z naruszeniem art. 35 § 3 i art. 36 K.p.a. Kolegium zwlekało z rozstrzygnięciem sprawy do czasu wejścia w życie art. 40 ust. 6d u.d.p., co wynika z treści jej uzasadnienia. Odwołanie wniesiono bowiem 29 lipca 2021 r., a zaskarżoną decyzję wydano [...] kwietnia 2022 r.
W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko i wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Pismem z 31 maja 2022 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że z uwagi na zgodne wnioski stron, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. W myśl bowiem art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wówczas, zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy orzekające dopuściły się naruszenia prawa materialnego i procesowe, które miało wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z [...] kwietnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Krotoszyna z [...] lipca 2022 r. wydaną na podstawie art. 155 K.p.a., którą po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówiono zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza Krotoszyna z [...] grudnia 2017 r. w zakresie skrócenia okresu, na jaki wydano skarżącej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej ul. K. dz. nr [...],[...] w K. urządzenia infrastruktury niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o pow. 0,51m2, w taki sposób, aby wygasło ono z końcem 30 września 2021 r.
W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że powołane wyżej decyzje organów I i II instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 155 K.p.a. Stanowi on, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W oparciu o przepis art. 155 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną może ją uchylić lub zmienić, jeżeli są spełnione łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści art. 155 K.p.a. wynika, że postępowanie nadzwyczajne o zmianę decyzji ostatecznej może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2022 r., sygn. I OSK 894/21, orzeczenie dostępne w internetowej bazie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie bezspornie mamy do czynienia z postępowaniem wszczętym na wniosek strony. Spółka Z. sp.j. wnioskiem z 5 lipca 2021 r. zwróciła się do Burmistrz Krotoszyna w trybie art. 155 K.p.a. o zmianę ww. decyzji tego organu z [...] grudnia 2017 r. poprzez skrócenie okresu, na jaki wydano zezwolenie – w taki sposób, aby zezwolenie wygasło z końcem 31 lipca 2021 r. W piśmie z 15 marca 2021 r. spółka wyraźnie zaznaczyła, że jej zamiarem jest jedynie skrócenie okresu na jaki wydano zezwolenie, zgodnie z literalną treścią wniosku. Ów wniosek został przez spółkę zmodyfikowany pismem z 22 czerwca 2021 r., w którym określono żądanie skrócenia okresu, na jaki wydano zezwolenie w taki sposób, aby wygasło ono z końcem 30 września 2021 r.
Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. postanowienie NSA z 17 maja 2022 r., sygn. II OW 113/21). Innymi słowy, prawo oznaczenia zakresu przedmiotowego sprawy, należy zawsze do osoby inicjującej dane postępowanie. Organ, do którego wpłynie wniosek o wszczęcie konkretnego postępowania jest więc związany oznaczonym we wniosku zakresem przedmiotowym i tylko w tym zakresie może się wypowiadać. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. Organ administracji nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, lecz musi rozpoznać sprawę, co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma (por. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 3026/18, dostępny j.w.). Na gruncie normy zawartej w art. 155 K.p.a. w judykaturze wskazuje się, że tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1868/18, dostępny j.w.).
W niniejszej sprawie skarżąca bez wątpienia jednoznacznie określiła treść wniosku o zmianę ostatecznej decyzji Burmistrza Krotoszyna z [...] grudnia 2017 r., a tym samym wyraziła zgodę na zmianę w opisanym we wniosku, następnie zmodyfikowanym. W tym zatem zakresie przedmiotowym organy orzekające uprawnione były badać, czy dopuszczalna jest zmiana ww. decyzji.
Rację należy przyznać skarżącej, że tak organ I, jak i II instancji błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie treści żądania zawartego we wniosku strony, dopuszczając się naruszenia przepisów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 61 § 1 i art. 155 K.p.a.), iż faktyczną intencją skarżącej jest zmiana decyzji z [...] grudnia 2017 r. w zakresie wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej (telekomunikacyjnej). Z treści cytowanego wyżej wniosku strony, jak i późniejszych jej pism nie wynika, by z takim żądaniem strona wystąpiła. Organy wzięły pod uwagę niemającą znaczenia dla treści wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie o zmianę decyzji okoliczność, że strona uprzednio, 7 września 2020 r., zwróciła się do Burmistrza Krotoszyna z wnioskiem o zmianę tej samej decyzji w zakresie zmiany opłaty rocznej z uwagi na nowelizację art. 40 ust. 8 u.d.p. i dostosowaniem uchwałą Rady Miejskiej w Krotoszynie z 5 grudnia 2019 r. nr XV/153/2019 wysokości stawek opłat do nowych przepisów. Sprawa ta zakończyła się decyzją odmowną Burmistrza Krotoszyna z [...] października 2020 r., lecz jako odrębna sprawa administracyjna od zainicjowanej wnioskiem strony z 5 lipca 2021 r.
W związku z powyższym wadliwe było dokonanie przez organy orzekające oceny braku ziszczenia się przesłanek określonych w art. 155 K.p.a. w kontekście uznania, że strona zmierza do zmiany wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego.
W ocenie Sądu, zważywszy, że strona jasno określiła treść żądania jako określenie okresu obowiązywania zezwolenia (wydanego na czas nieokreślony), organ I instancji nie powinien był dokonywać oceny istnienia słusznego istnienia interesu strony oraz interesu społecznego przyjmując założenie, że strona zmierza de facto do zmiany stawki opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń technicznych. Burmistrz w żaden sposób nie wykazał, by na dzień wydania przezeń decyzji (1.07.2021r.) zmiana decyzji zezwolenia wydanego na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 10, ust. 11 i ust. 13a u.d.p. była niedopuszczalna w zakresie dodania określenia okresu zajęcia pasa drogowego. Trafnie podnosi zaś strona skarżąca, że tak w dacie wydania przedmiotowej decyzji z [...] grudnia 2017 r., jak i aktualnie przepis § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (publikator i pełną nazwę podano wyżej) wskazuje, że jednym z elementów zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinno być wskazanie okresu zajęcia pasa drogowego. Burmistrz nie wyjaśnił zaś, dlaczego sprzeczna z przepisem art. 155 K.p.a. jest zmiana decyzji, w której okresu tego nie określono.
W ocenie Sądu nie znajdują oparcia normatywnego, jak i potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym twierdzenia organu I instancji, iż "w związku z odczytaniem faktycznego zamiaru strony tj. staraniem się o zmianę stawek, organ zauważył, że strona znając stanowisko organu co do dopuszczalności zmiany decyzji w tym zakresie, próbuje niejako w istocie doprowadzić do zmiany tej stawki w sposób nieuprawniony, niezgodny z obowiązującymi przepisami". Burmistrz nie wykazał na gruncie przesłanek zawartych w art. 155 K.p.a., dlaczego – jak wskazano – "wystąpienie o demontaż infrastruktury" powinno poprzedzać wystąpienie z wnioskiem o zmianę terminu obowiązywania zezwolenia na jej umieszczenie w pasie drogowym. Takiego warunku nie ustanawia ani przepis art. 155 K.p.a., ani przepisy u.d.p. Nie było zaś rolą organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy o zmianę decyzji ostatecznej ustalenie, jakie motywy przyświecają wnioskodawcy, a także, czy przed zwróceniem się o zmianę decyzji, uzyskał on zezwolenia na demontaż infrastruktury również w ramach oceny istnienia słusznego interesu strony w uzyskaniu zmiany decyzji.
Sąd zgadza się również ze stanowiskiem skarżącej, iż organ odwoławczy niezasadnie uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 40 ust. 6d u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym od 18 stycznia 2022 r.) wykluczający możliwość zmiany decyzji – zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. na podstawie art. 155 K.p.a.
Zważyć należy, iż w myśl art. 40 ust. 6d u.d.p. do decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ust. 1, dotyczącej zajęcia pasa drogowego w przypadkach, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052 oraz z 2022 r. poz. 1301) nie stosuje się. Przy czym zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, na umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej.
Gwoli wyjaśnienia Sąd wskazuje, że na mocy art. 5 u.zm.s.w.g. do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie u.zm.s.w.g. prowadzonych na podstawie art. 155 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 40 ust. 6d u.d.p., stosuje się przepisy u.d.p. w brzmieniu nadanym u.zm.s.w.g. Pomimo powyższego przepisu ustawy zmieniającej, przepis art. 40d u.d.p. w brzmieniu obowiązującym od 18 stycznia 2022 r. wykluczającym możliwość zmiany decyzji o umieszczeniu w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.
Kolegium nie wzięło pod uwagę, że z przepisu art. 40 ust. 6d u.d.p. (w nowym brzmieniu) jasno wynika, że nie dopuszcza się stosowania uregulowanej w art. 155 K.p.a. instytucji zmiany decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 dotyczącej zajęcia pasa drogowego w przypadkach, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p., ale jedynie w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego.
W niniejszej sprawie, co Sąd już wyżej wyjaśnił, skarżąca spółka nie żądała zaś zmiany decyzji Burmistrza Krotoszyna
z [...] grudnia 2017 r. o zajęciu pasa drogowego celem umieszczenia urządzeń technicznych w zakresie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, lecz wnioskiem z 5 lutego 2021 r. zwróciła się o skrócenie okresu, na jaki wydano jej zezwolenie w taki sposób, aby wygasło ono z końcem 31 lipca 2021 r., następnie zmodyfikowanym (pismo z 22.06.2021 r.) – z końcem 30 września 2021 r.
Podzielić należy zatem zarzut skarżącej o błędnym zastosowaniu przez organ odwoławczy art. 40 ust. 6d u.d.p. i przyjęcie, że ów przepis uniemożliwia w trybie art. 155 K.p.a. zmianę decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 u.d.p. w zakresie określenia (a właściwie ustanowienia) terminu obowiązywania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia urządzeń technicznych (telekomunikacyjnych). W rezultacie Kolegium dopuściło się naruszenia art. 155 K.p.a., błędnie przyjmując, że art. 40 ust. 6d u.d.p. wyklucza możliwość zmiany decyzji we wnioskowanym zakresie.
W świetle powyższego, a zwłaszcza ustaleń co do zakresu przedmiotowego postępowania wyznaczonego treścią wniosku skarżącej, za niezasadną należy uznać argumentację decyzji organów obu instancji odnośnie stwierdzenia braku istnienia słusznego interesu strony, jak i interesu społecznego w zmianie decyzji z [...] grudnia 2017 r. Organy w sposób nieuprawniony przyjęły, że skarżąca jako właściciel sieci (urządzeń technicznych) zmierza do obejścia prawa zwracając się z wnioskiem o zmianę decyzji – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w zakresie czasu zajęcia. Swą wolę wyraźnie wyartykułowała we wniosku i piśmie go korygującym.
Reasumując, Sąd uznawszy, że organy orzekające dopuściły się naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję (pkt I. sentencji wyroku).
Biorąc pod uwagę, że organy orzekające błędnie określiły przedmiot postępowania w sprawie zmiany decyzji Burmistrza Krotoszyna z [...] grudnia 2017 r., naruszając tym samym przepisy postępowania (art. 155 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a.), Sąd uznał, że z powyższymi uchybieniami nie sposób powiązać – jak wskazano w skardze – zarzutu naruszenia przepisów art. 2 w zw. z art. 22 Konstytucji. Procesowe uchybienia organów nie wiążą się bowiem z "przymuszeniem właściciela urządzeń znajdujących się w pasie drogowym do ich utrzymywania wbrew jego woli przez dłuższy okres niż wynika to z jego woli".
Sąd związany granicami sprawy (art. 134 P.p.s.a.) nie był władny rozpoznać zarzutu naruszenia przez Kolegium przepisów art. 35 § 3 w zw. z art. 36 K.p.a. poprzez nieterminowe rozpoznanie odwołania. Kwestia ewentualnej bezczynności organu odwoławczego lub przewlekłego prowadzenia przezeń postępowania podlega odrębnemu rozpoznaniu w ramach sprawy ze skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Krotoszyna – kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a. – uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a badając ziszczenie się przesłanek, o których mowa w art. 155 K.p.a., weźmie pod uwagę zarówno wspomnianą wyżej regulację § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, jak i okoliczność, że ustawodawca intencjonalnie w art. 40 ust. 6d u.d.p. wyłączył dopuszczalność zastosowania instytucji zmiany decyzji zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia urządzeń technicznych tylko w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego.
Sąd w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. poz. 265), zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł jako sumę uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), stawki wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz uiszczonej przezeń opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).