III SA/Po 385/25

III SA/Po 385/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Piotr Ławrynowicz
Szymon Widłak /przewodniczący/
Zbigniew Kruszewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały zaskarżonej w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 439
art. 2 pkt 15, art. 34 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 1, art. 36 ust. 2
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2025 poz 1483
art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Sentencja
Dnia 29 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2025 roku sprawy ze skargi R. O. na uchwałę Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 25 marca 2025 r. nr XIII/106/2025 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli ich pobierania i wykorzystania I. stwierdza nieważność § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od Gminy Międzychód na rzecz skarżącego R. O. kwotę 797,- (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 13 maja 2025 r. R. O. prowadzący Niepubliczne Przedszkole [...] w [...] Gm. [...], reprezentowany przez adw. B. P., wniósł, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; dalej: u.s.g.), wniósł skargę na § 3 ust. 3, § 5 ust. 4 oraz § 7 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 25 marca 2025 r. nr XIII/106/2025 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, innych form wychowania przedszkolnego, szkół podstawowych i placówek, oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2025 r. poz. 3295). Zarzucił w niej:
1. w zakresie § 3 ust. 3 uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 34 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 439 ze zm.; dalej: u.f.z.o.) poprzez ograniczenie prawa do otrzymania dotacji na tych uczniów jednostki oświatowej, którzy zostali do niej przyjęci po pierwszym dniu roboczym miesiąca, co jest niezgodne z art. 34 u.f.z.o., gdyż przepis ten stanowi, że dotacja jest wypłacana na rzeczywistą liczbę uczniów, a więc na każdego ucznia będącego w danym miesiącu uczniem jednostki oświatowej, a więc także na ucznia przyjętego do szkoły i do niej uczęszczającego od innego dnia, niż pierwszy dzień roboczy danego miesiąca;
2. w zakresie § 5 ust. 4 uchwały naruszenie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) w zw. z art. 81b § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa (dalej: o.p.) w zw. z art. 36 ust. 5 i art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez ograniczenie prawa do złożenia korekty rozliczenia dotacji do 29 lutego roku następnego, podczas, gdy przepisy przewidują pięcioletni okres;
3. w zakresie § 7 ust. 3 uchwały naruszenie art. 36 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z art. 14 § 1a k.p.a. poprzez przyjęcie, że powiadomienie podmiotu kontrolowanego o zamiarze przeprowadzenia kontroli może nastąpić w formie telefonicznej bądź e-mailowej, podczas, gdy zasada oficjalności doręczeń nie przewiduje takich form doręczania korespondencji w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Podnosząc tej treści zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów zaskarżonej uchwały.
Rada Miejska Międzychodu wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Sąd ocenił, że skarga była dopuszczalna, ponieważ interes prawny skarżącego w żądaniu sądowej weryfikacji legalności zaskarżonej uchwały był oczywisty. Skarżący jest bowiem organem prowadzącym niepubliczne przedszkole korzystające z dotacji oświatowych, w rozumieniu art. 2 pkt 15 u.f.z.o. Analiza przepisów u.f.z.o. (np. art. 33, 36) wskazuje, że adresatem zarówno regulacji tej ustawy w zakresie obowiązków związanych z dotacjami, jak również adresatem aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. - są organy prowadzące odpowiednio: przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę. Dlatego Sąd uznał, że skarżący był legitymowany do wniesienia skargi, w związku z czym wniosek rady gminy o odrzucenie skargi nie był zasadny.
W zakresie samych zarzutów skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
Upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, ustawodawca pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących prawidłowe udzielanie dotacji i skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji.
Zdaniem Sądu obowiązek podania liczby uczniów według stanu na określony dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja nie wykracza poza regulacje zawarte w art. 34 ust. 2 i 38 ust. 1 u.f.z.o.
Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że informacja o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja, wymagana przez organ przyznający dotację, mieści się w pojęciu trybu udzielania dotacji, o którym mowa w art. 38 ust. 1 – który to przepis wyraźnie upoważnia radę gminy m.in. do określenia terminu przekazania informacji o liczbie dzieci (zob. np. wyroki NSA: 19 czerwca 2024 r. I GSK 1659/20 oraz z 4 września 2025 r. I GSK 1142/22 i I GSK 1248/22).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (którego stanowisko w omawianej tu kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie rozpoznającym sprawę skarżącego w pełni podziela), interpretując zakres swobody regulacyjnej wyznaczony radzie gminy przepisem art. 38 ust. 1 u.o.f.z.o., należy mieć na względzie przepisy ustawy dotyczące zasad udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznawanych szkołom i placówkom oświatowym z budżetu gminy.
Zgodnie z art. 34 ust. 2 u.o.f.z.o., dotacje przekazywane są "na każde dziecko (...), ucznia, wychowanka" itd. Zdaniem Sądu nie można z tego wywodzić, że przepis przyjmujący pewne sztywne zasady deklarowania liczby dzieci uczęszczających do przedszkola narusza wymienione przepisy ustawy. Dotację przekazuje się co miesiąc, a więc z zasady tej wynika konieczność comiesięcznego informowania o liczbie uczniów. Jednocześnie, skoro ustawa przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, to organ jednostki samorządu terytorialnego musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią mu skuteczne i odpowiadające celom ustawy wykonywanie kompetencji. Upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji ustawodawca, pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących prawidłowe udzielanie dotacji i skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji.
Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, przepis określający zakres informacji o faktycznej liczbie uczniów, w szczególności wskazujący pierwszy dzień roboczy miesiąca jako datę miarodajną dla ustalenia liczby uczniów w danym miesiącu, nie wprowadza sankcji w postaci pozbawienia dotacji. Rację ma też Rada Miejska Międzychodu wskazując, że kwestionowany przepis uchwały może działać na korzyść, a nie na niekorzyść podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne, ponieważ nie jest wykluczona sytuacja, w której dziecko uczęszczające do przedszkola w pierwszym roboczym dniu miesiąca, przestanie do niego uczęszczać niedługo potem, co - zgodnie z przyjętą w uchwale zasadą - nie spowoduje pozbawienia dotacji na ten miesiąc. Nadto, na co wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to organ prowadzący powinien ustalić i zorganizować takie wewnętrzne zasady jego funkcjonowania, aby dysponować miarodajną wiedzą odnośnie do stanu liczby uczniów na 1 dzień każdego miesiąca (zob. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 42/11).
Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie i przekonująco wskazuje też, że wyrażone zobowiązanie podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na dany dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest bowiem od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie do faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę. Ustalenie więc w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, obowiązku przekazania w określonym terminie, informacji o aktualnej liczbie uczniów, nie tylko nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, ale wręcz stanowi konieczną realizację tego upoważnienia.
Sąd nie podzielił również zastrzeżeń skarżącego dotyczących zgodności § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. oraz art. 14 § 1a k.p.a. poprzez możliwość odstąpienia przez gminę od zasady oficjalności doręczeń i zasady pisemności przy zawiadomieniu kontrolowanego o terminie o i przedmiocie kontroli. Tu Sąd podziela trafnie przywołane przez gminę stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt III SA/Po 352/23 zgodnie z którym art. 14 § 1a k.p.a. wymaga załatwienia sprawy w formie pisemnej, natomiast załatwieniem sprawy nie jest zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli, gdyż nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach strony. Niewątpliwie zaś, w przypadku wątpliwości, co do tego czy telefoniczne zawiadomienie nastąpiło i jaką miało treść, organ kontrolujący będzie miał obowiązek wykazania tych okoliczności. Nie sposób zatem uznać, że tak i zapis uchwały naruszał prawo istotny narusza prawo.
Sąd podzielił natomiast zarzut naruszenia art. 60 i art. 67 u.f.p. w zw. z art. 81b § 1 o.p. przez Radę Gminy w § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały poprzez ograniczenie prawa do korekty rozliczenia dotacji do 28 lutego roku następnego po roku jej otrzymania.
Zgodnie z art 67 ust 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., nieuregulowanych ww. ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Z kolei art. 60 pkt 1 u.f.p. stanowi, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych. Do korekty rozliczenia o której mowa w inkryminowanym § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały, powinien mieć odpowiednie zastosowanie art. 81b § 1 o.p. zgodnie z którym uprawnienie do skorygowania deklaracji:
1) ulega zawieszeniu na czas trwania postępowania podatkowego lub kontroli podatkowej - w zakresie objętym tym postępowaniem lub kontrolą;
2) przysługuje nadal po zakończeniu:
a) kontroli podatkowej,
b) postępowania podatkowego - w zakresie nieobjętym decyzją określającą wysokość zobowiązania podatkowego.
Jak podnosi się w orzecznictwie, art. 36 ust. 5 u.f.z.o. stanowi że kontrola może obejmować okres 5 lat budżetowych poprzedzających rok budżetowy w którym jest ona przeprowadzana. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt I GSK 2583/18 wyjaśnił, że odpowiednikiem deklaracji podatkowej jest rozliczenie dotacji. Z przepisów zaskarżonej uchwały wynika, że dokument rozliczenia dotacji jest jedyną formą komunikowania gminie wszelkich danych dotyczących podstaw naliczenia dotacji. Stąd, uwzględniając charakter dokumentu rozliczenia dotacji odpowiadający deklaracji podatkowej, należy uznać, że musi się do niego stosować przepis art. 81 § 1 o.p., który dopuszcza możliwość skorygowania uprzednio złożonej deklaracji, z zastrzeżeniem wszakże różnic w skutkach takiej korekty wynikających z charakteru roszczeń, z jednej strony o zwrot nienależnie pobranej dotacji (tu organ rozstrzyga decyzją), a z drugiej o niewypłaconą dotację (to roszczenie ma charakter cywilnoprawny - zob. wyrok Sądu Najwyższego z 15 czerwca 2022 r., III CSKP 380/22).
Uwzględniając powyższe, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku), a na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt II wyroku). Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt III wyroku) znajduje podstawę prawną w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.