III SA/PO 383/25

III SA/Po 383/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Mirella Ławniczak /przewodniczący/
Piotr Ławrynowicz /sprawozdawca/
Walentyna Długaszewska
Symbol z opisem
6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 475
art. 18 m, art. 19, art. 121
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 8 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2025 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 31 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO/Kolegium), po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: strona/skarżąca) od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: organ I instancji/Marszałek) z 29 stycznia 2025 r. o wykreśleniu strony z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia w zakresie certyfikatu 29 538, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy: art. 104, art. 107 § 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: K.p.a.), art. 18m ust. 1 pkt 5, art. 19 pkt 2 oraz art. 121 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 475 ze zm., dalej: u.p.z.i.r.p.).
Kolegium wydało zaskarżoną w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Działający z upoważnienia organu I instancji Dyrektor [...] Urzędu Pracy w [...] (dalej: Dyrektor [...]UP), z uwagi na uzyskanie informacji o karalności J. K. – prezesa zarządu skarżącej, w dniu 11.12.2024 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia skarżącej z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. W zawiadomieniu wskazał, że uzyskał drogą urzędową wyrok nakazowy Sądu Rejonowego [...] w [...] V Wydział Karny z 5.09.2024 r. sygn. V W [...] (prawomocny od 13.09.2024 r.) uznający J. K. winnego czynu wykonywania usług w zakresie pracy tymczasowej bez wymaganego wpisu do rejestru agencji zatrudnienia, co stanowi wykroczenie z art. 121 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. Jak wynikało z KRS J. K. pełnił funkcję prezesa zarządu skarżącej spółki działającej jako agencja zatrudnienia nr [...].
W związku z powyższym Marszałek Woj. [...] decyzją z 29 stycznia 2025 r., na podstawie art. 18m ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 19 pkt 2 oraz art. 121 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. orzekł o wykreśleniu skarżącej z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Organ wskazał, że na mocy powyższych przepisów zobowiązany jest do wykreślenia podmiotu z ww. rejestru w przypadku naruszenia przez podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, tj. m.in. warunku "bycia niekaranym" za przestępstwa lub wykroczenia z art. 121-121b u.p.z.i.r.p. Skoro F. K. (działający wprawdzie w imieniu i na rzecz innej spółki), jak wynika z ww. wyroku SR w [...], naruszył przepis art. 121 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. i został ukarany to skutki naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia popełnione przez prezesa spółki będącej agencją zatrudnienia obciążają podmiot prowadzący tę agencję. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że nie jest ona karana, albowiem żadna osoba działająca w imieniu i na jej rzecz nie została ukarana za wykroczenie popełnione w związku z działalnością spółki, organ I instancji zważył, iż J. K. dopuścił się określonych nieprawidłowości w prowadzeniu agencji zatrudnienia, które skutkowały jego skazaniem. Jest to konsekwencją faktu, że podmioty zbiorowe działają wyłącznie poprzez wyznaczone do ich reprezentacji osoby fizyczne i tylko osoby fizyczne ponoszą odpowiedzialność karną. Natomiast podmioty zbiorowe (osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej) odpowiedzialności karnej nie ponoszą. Środki zmierzające do odsunięcia od prowadzenia działalności gospodarczej opisane w art. 18 ust. 1 u.p.z.i.r.p. podmiotów, które swoim postępowaniem okazały, że nie dają rękojmi rzetelności i uczciwości, stosować należy do organów reprezentujących podmioty zbiorowe, podejmujące w ich imieniu działania na zewnątrz. W aspekcie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 121 ust. 1 u.p.z.i.r.p. interpretacja zaimka "kto" pozwala przyjąć, że termin ten odnosi się do wszystkich rodzajów przedsiębiorców uprawnionych do prowadzenia agencji zatrudnienia. W przypadku podmiotów prawnych w sytuacji, gdy rezultaty ich działania stanowią efekt woli i aktywności osób fizycznych reprezentujących je na zewnątrz, zaimek "kto" odnosi się do tych osób. Z art. 18m ust. 1 pkt 5 u.p.z.i.r.p. wynika wprost, że naruszenie przez agencję zatrudnienia obowiązków wskazanych w art. 19 pkt 2 tej ustawy obwarowane jest sankcją wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia, co służyć ma przede wszystkim zapewnieniu ochrony wartości i dóbr, w które godzi naruszenie zasad prowadzenia agencji.
Skarżąca w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 19 pkt 2 w zw. z art. 18m ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 121 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wydaniem decyzji o wykreśleniu spółki z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia, podczas gdy spółka nie naruszyła warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 2 ww. ustawy.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie) SKO w [...] przywołało treść art. 18m ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 19 pkt 2 i art. 121 121 ust. 1 pkty 2 u.p.z.i.r.p., by następnie stwierdzić, że wzięło pod uwagę, iż wykroczenie popełniono w związku z działalnością innej sp. z o.o., która naruszyła warunki prowadzenia agencji zatrudnienia. Niemniej zważyło, że w okresie kiedy J. K. był członkiem zarządu skarżącej spółki nie spełniała ona kryterium "niekaralności" przewidzianego w art. 19 pkt 2 u.p.z.i.r.p. Kolegium wskazało, że w sytuacji, kiedy przeprowadzenie wykładni gramatycznej prowadzi do rezultatów, które nie dają się pogodzić z konstrukcją tzw. racjonalnego ustawodawcy należy sięgnąć do innych metod wykładni. Nie ulega wątpliwości, że celem analizowanych przepisów powołanych jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji było zapewnienie bezpieczeństwa na rynku pracy, w tym w zakresie pośrednictwa pracy. Uwzględnić należało zatem cel przyświecający ustawodawcy oraz fakt zezwolenia na prowadzenie agencji zatrudnienia również przez osoby prawne i jednolitą linię orzeczniczą, która warunek "bycia niekaranym" rozciąga również na członków władz osoby prawnej uprawnionych do jej reprezentowania. Decyzja o wykreśleniu z rejestru agencji zatrudnienia ma charakter decyzji związanej i stanowi sankcję za naruszenie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia. Jednym z podstawowych wymogów prowadzenia agencji jest "niekaralność", a tego przymiotu skarżąca nie spełnia wobec prawomocnego skazania członka zarządu skarżącej spółki.
W skardze na powyższą decyzję spółka [...] sp. z o.o. zarzuciła Kolegium naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 19 pkt 2 u.p.z.i.r.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wymóg niekaralności podmiotu zamierzającego wykonywać usługi lub świadczącego usługi (tj. skarżącej) obejmuje wymóg niekaralności osoby fizycznej działającej w imieniu tego podmiotu za czyny popełnione także w ramach działania w imieniu innych podmiotów niż podmiot zmierzający wykonywać usługi lub świadczącego usługi, które to naruszenie skutkowało błędnym przeświadczeniem o karalności skarżącej i w konsekwencji wykreśleniem skarżącej z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, czy na gruncie przepisów art. 18m ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 19 pkt 2 oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. należało przyjąć, że w sytuacji, gdy prezes zarządu skarżącej spółki został prawomocnie skazany za prowadzenie agencji pracy tymczasowej bez wymaganego wpis do rejestru agencji zatrudnienia (odnośnie innej spółki – [...] sp. z o.o. z s. w [...]) to należy przyjąć, że wymóg "bycia niekaranym" niezbędny do prowadzenia agencji zatrudnienia przestała spełniać skarżąca spółka, której prezesem zarządu była owa skazana za powyższe naruszenie ww. osoba. Innymi słowy rozsądzić należy, czy stanowi naruszenie powyższych przepisów prawa materialnego rozstrzygnięcie organów orzekających, iż wymóg niekaralności skarżącej jako podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia obejmuje wymóg niekaralności osoby fizycznej działającej w imieniu tego podmiotu za czyny popełnione w ramach działania w imieniu innego podmiotu niż ten podmiot prowadzący agencję zatrudnienia, a w konsekwencji, czy ewentualnie naruszenie to winno skutkować przeświadczeniem o karalności skarżącej i wykreśleniem jej z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia.
W myśl art. 18m ust. 1 pkt 5 u.p.z.i.r.p. marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku naruszenia przez podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19pkt 2 i 3, art. 19b-19d, art. 85 ust. 2-5 oraz art. 85a. Zgodnie zaś z art. 19 pkt 2 u.p.z.i.r.p. podmiot zmierzający wykonywać usługi lub świadczący usługi, o których mowa w art. 18 ust. 1, powinien spełniać m.in. wymóg bycia niekaranym za przestępstwa lub wykroczenia, o których mowa w art. 121-121b. Przepis art. 121 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. uznaje, że kto bez wymaganego wpisu do rejestru agencji zatrudnienia prowadzi agencję zatrudnienia, świadcząc usługi w zakresie pracy tymczasowej lub pośrednictwa pracy w zakresie kierowania osób do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych, podlega karze grzywny od 3000 do 100 000 zł.
Z powyższych przepisów wynika, że podmiot świadczący usługi zatrudnienia powinien spełniać warunek bycia niekaranym za przestępstwa lub wykroczenia m.in. z art. 121 u.p.z.i.r.p.
W niniejszej sprawie organy orzekające orzekły o wykreśleniu skarżącej z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia po uzyskaniu wiedzy, iż pełniący funkcję prezesa zarządu skarżącej spółki J. K. został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z 5.09.2024 r. sygn. V W [...] za czyn, o którym mowa w art. 121 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. tj. działając jako przedsiębiorca – prezes zarządu [...] sp. z o.o. w [...] prowadził działalność gospodarczą w postaci agencji pracy tymczasowej, bez uprzedniego uzyskania certyfikatu Marszałka Województwa [...] potwierdzonego wpisem do Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia, uprawniającego do legalnego prowadzenia agencji pracy tymczasowej. W sprawie mamy zatem do czynienia ze "skazaniem", o którym mowa w art. 19 pkt 2 u.p.z.i.r.p. prezesa zarządu skarżącej spółki za wykroczenie opisane w art. 121 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, lecz nie w związku z prowadzeniem działalności przez skarżącą spółkę, lecz w związku z prowadzeniem działalności przez inny podmiot.
Na wstępie wskazać należy, iż trafnie zwróciło uwagę Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z jednej strony warunek "bycia niekaranym" odnosi się do agencji zatrudnienia, którą może prowadzić nie tylko osoba fizyczna, ale i osoby prawne, z drugiej zaś - prawo karne, w tym jego przepisy szczególne zawarte w art. 121 u.p.z.i.r.p. sankcję za przestępstwo lub wykroczenie wymierzają osobie fizycznej (zwrot "kto"). Należy zgodzić się zatem z twierdzeniem wielokrotnie powtarzanym w judykaturze sądów administracyjnych, iż sformułowanie zawarte w art. 19 pkt 2 u.p.z.i.r.p. "być niekaranym" uznawane jest za niedoskonałe w kategoriach poprawnej techniki legislacyjnej i jego literalne odczytanie wskazuje, że wykreślenie z rejestru z powodu niespełnienia warunku określonego w tym przepisie, mogłoby dotyczyć tylko osób fizycznych prowadzących agencje zatrudnienia. Takie stanowisko, akceptujące rezultat wykładni językowej, jest niewystarczające. Prowadziłoby bowiem do nieuzasadnionego zwolnienia z istotnych wymogów jedynie te agencje zatrudnienia, które są prowadzone przez osoby prawne, podczas gdy agencje prowadzone przez osoby fizyczne musiałyby spełniać wymogi bardziej restrykcyjne (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 5 listopada 2024 r., sygn. III SA/Po 381/24, WSA w Gliwicach z 24 września 2024 r., sygn. III SA/Gl 32/24, WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2024 r., sygn. III SA/Gd 606/23, czy wyrok NSA z 17 września 2023 r., sygn. II GSK 708/12 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sytuacji, w której przeprowadzenie wykładni językowej (gramatycznej) prowadzi do rezultatów, które nie dają się pogodzić z zasadami konstytucyjnymi (m.in. zasadą równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz konstrukcją racjonalnego ustawodawcy, należy sięgać do innych metod wykładni, a przede wszystkim do wykładni celowościowej.
Nadrzędnym celem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest ochrona i bezpieczeństwo osób korzystających z usług agencji zatrudnienia i dlatego ustawodawca określił szczegółowe warunki prowadzenia agencji zatrudnienia oraz sankcje za ich nieprzestrzeganie. Z art. 18m ust. 1 pkt 5 u.p.z.i.r.p. wynika wprost, że naruszenie przez agencję zatrudnienia obowiązku, wskazanego m.in. w art. 19 pkt 2 u.p.z.i.r.p. obwarowane jest sankcją w postaci wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia, co służyć ma nie tylko spowodowaniu dolegliwości dla podmiotu nieprzestrzegającego prawa, ale przede wszystkim zapewnieniu ochrony wartości i dóbr, w które godzi naruszenie zasad prowadzenia agencji.
Uwzględniając wskazany cel oraz fakt dopuszczenia przez ustawodawcę do prowadzenia agencji zatrudnienia zarówno przez osoby fizyczne jak i prawne, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie ocenia, że ukaranie prezesa zarządu spółki, uznanego za winnego wykroczeń z art. 121 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., popełnionych działając w ramach innej spółki - również stanowi naruszenie warunku prowadzenia agencji zatrudnienia co do "bycia niekaranym". Innymi słowy, nie trzeba żeby osoba reprezentująca daną agencję zatrudnienia została uznana za winną wykroczenia z art. 121 u.p.r.i.r.p. popełniła określony w tym przepisie delikt w związku z działalnością agencji zatrudnienia, o której mowa w art. 18m ust. 1 pkt 5 u.p.z.i.r.p. Do uznania, że dana agencja zatrudnienia nie spełnia wymogu "bycia niekaranym" (art. 19 pkt 2 u.p.z.i.r.p.) wystarczy, że jest ona reprezentowana przez osobę, która została ukarana za przestępstwa lub wykroczenia, o których mowa w art. 121-121b u.p.z.i.r.p., nawet jeżeli owo ukaranie nie ma związku z prowadzeniem tejże agencji zatrudnienia. Przeciwstawna argumentacja mogłaby prowadzić do wykładni sprzecznej z celami u.p.z.i.r.p., a mianowicie do akceptacji sytuacji, w której agencja zatrudnienia, po prawomocnym skazaniu osoby fizycznej ją reprezentującej za przestępstwa lub wykroczenia, o których mowa w art. 121-121b u.p.z.i.r.p., dokonywałaby zmiany personalnej jej reprezentacji, broniąc stanowiska o niekaralności podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia. Takie zapatrywanie rażąco mija się z nadrzędnym celem u.p.z.i.r.p. ochrony i bezpieczeństwa osób korzystających z usług agencji zatrudnienia. Skoro zatem art. 19 pkt 2 u.p.z.i.r. zawiera stały (nie tylko na moment rejestracji agencji zatrudnienia) wymóg bycia niekaranym obejmującym agencje zatrudnienia, to jeżeli we władzach agencji zatrudnienia pozostaje osoba ukarana za przestępstwa lub wykroczenia, o których mowa w art. 121-121b u.p.z.i.r.p., które nie pozostają w związku z działalnością tej agencji, to należy agencję taką wykreślić z rejestru z powodu naruszenia, o którym mowa w art. 18m ust. 1 pkt 5 u.p.z.i.r.p. Oznacza to bowiem, że taka agencja zatrudnienia reprezentowana jest przez osobę karaną w związku z popełnieniem deliktu przeciwko ochronie i bezpieczeństwu osób korzystających z usług agencji zatrudnienia. Co za tym idzie, to w istocie agencja ta dopuszcza się naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia – bycia niekaranym, o który mowa w art. 19 pkt 2 u.p.z.i.r.p.
W rezultacie powyższych rozważań Sąd nie może podzielić stanowiska skarżącej, jakoby ukaranie J. K. za wykroczenie z art. 121 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., które popełnił jako prezes zarządu innej spółki, nie oddziaływało na sytuację prawną skarżącej spółki. Skoro osoba ta – co pozostaje bezsporne reprezentowała skarżącą na etapie dowiedzenia się przez organ I instancji o powyższym delikcie i wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, nie tylko uprawnione, ale i konieczne, z uwagi na związany charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 18m ust. 1 pkt 5 u.p.z.i.r.p., było wykreślenie skarżącej z rejestru agencji zatrudnienia. Skarżąca bowiem jako podmiot wpisany do rejestru naruszyła w ten sposób wymóg "bycia niekaranym", że powierzała prawo do jej reprezentacji osobie karanej na podstawie art. 121 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p.
Sąd na marginesie wskazuje, iż irrelewantna prawnie jest okoliczność dokonania przez skarżącą, przed wydaniem decyzji I-instancyjnej, zmiany we władzach spółki, wskutek czego odebrano prawo do reprezentacji ukaranemu J. K. (k. 74 i 75 akt adm. I inst.). Przepis art. 18m ust. 1 pkt 5 u.p.z.i.r.p. nakazuje bowiem marszałkowie województwa wykreślenie podmiotu wpisanego do rejestru agencji zatrudnienia w przypadku naruszenia przez podmiot warunku prowadzenia agencji zatrudnienia – bycia niekaranym za przestępstwa lub wykroczenia, o których mowa w art. 121-121b u.p.z.i.r.p. Jeżeli zatem organ ustalił, że skarżąca dopuściła się omawianego naruszenia polegającego na pozostawaniu w jej władzach osoby ukaranej za czyn, o którym mowa w art. 121 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., ziściła się przesłanka określona w art. 18m ust. 1 pkt 5 u.p.z.i.r.p. Przepis art. 19 pkt 2 u.p.z.i.r.p. wymaga zaś, by nie tylko podmiot zamierzający wykonywać usługi, o których mowa w art. 18 ust. 1 (prowadzenie agencji zatrudnienia), ale i podmiot świadczący już te usługi spełniał m.in. wymóg bycia niekaranym. Tym samym agencja zatrudnienia nie tylko niejako "na starcie", lecz przez całym okres swej działalności winna ów wymóg spełniać. Nie jest zatem dopuszczalnym wymogu tego konwalidować poprzez – jak to starała się uczynić skarżąca – zmianę we władzach spółki i usunięcie osoby karanej.
Z powyższych powodów Sąd uznał zarzut i wywody w całości skargi za bezzasadne. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz.935 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.